II SA/KR 1513/22

II SA/Kr 1513/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1298/23 - Wyrok NSA z 2024-08-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 oraz art. 59 ust. 7
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. K., M. K., R. K., B. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 10 listopada 2022r. znak WOB.7722.201.2022.JKUT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżących Z. K., M. K., R. K., B. K. solidarnie kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem nr 893/2022 z dnia 10 listopada 2022r. znak: WOB.7722.201.2022.JKUT Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu zażaleń B. K. i R. K. oraz M. K. i Z. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 308/22 z dnia 2 sierpnia 2022 r. znak: NB.5160.5.48.2022.ML, którym po rozpatrzeniu wniosku P. B. K., P. R. K., P. Z. K. i P. M. K. z dnia 13 lipca 2022 r., na podstawie art. 61a § 1 Kpa odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "uchylenia pozwolenia na użytkowanie pensjonatu " W. " zlokalizowanego w Z. przy ulicy N. " – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Powyższe postanowienie organu zapadło w następującym stanie faktycznym: W dniu 14 lipca 2022 r. na dziennik podawczy PINB wpłynął wniosek Z. K., M. K., B. K. i R. K. z dnia 13 lipca 2022 r., którym wniesiono "o podjęcie działań w celu usunięcia istniejącego zagrożenia bezpieczeństwa życia, zdrowia i mienia oraz w celu przywrócenia stanu zgodności z prawem poprzez: uchylenie pozwolenia na użytkowanie pensjonatu " W. " zlokalizowanego w Z. przy ul. N. (...) oraz wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej odnośnie pensjonatu " W. " (...)"
W dniu 2 sierpnia 2022 r., PINB na skutek wniesionego wniosku wydał postanowienie nr 308/22 znak: NB.5160.5.48.2022.ML, którym na podstawie art. 61a § 1 Kpa odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "uchylenia pozwolenia na użytkowanie pensjonatu " W. " zlokalizowanego w Zakopanem przy ulicy N. " . Postawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie organ I instancji uczynił art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio".
W powyższej regulacji ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W razie ich zaistnienia organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Pierwszą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 Kpa jest wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną. Odmowa wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych następuje, gdy organ, do którego podanie wniesiono stwierdzi, iż podmiotowi wnioskującemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa tj. nie ma interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia żąda. Drugą niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 Kpa jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane.
Organ zaznaczył, iż postanowienie wydane na podstawie art. 61 a § 1 Kpa ma charakter proceduralny. Organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2012 r, sygn. akt II SA/Kr 1356/11; wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W związku z powyższym art. 61a Kpa, z uwagi na to, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania zawartego w podaniu, może być stosowany jedynie w sytuacjach, w których udzielenie odpowiedzi na pytania, czy podanie pochodzi od strony oraz czy w sprawie nie występują inne uzasadnione przyczyny prowadzące do odmowy wszczęcia postępowania, jest jednoznaczne i niekontrowersyjne.
Organ wskazał też, że zasadą jest, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 Kpa). Już na etapie wszczęcia postępowania organ, kontrolując legitymację procesową podmiotu wnoszącego podanie, ma obowiązek określić, czy wnoszący podanie posiada interes prawny, ponieważ jest on podstawowym elementem określającym stronę. Przepis art. 61 a Kpa odwołuje się do obiektywnego pojęcia strony, wedle którego o statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3427/15). Właściwe rozumienie art. 61a § 1 Kpa oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową, (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 842/16). Wskazać należy, iż z treści art. 61 a § 1 Kpa wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania wniosku organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. MWINB zaznaczył, że interes prawny o którym mowa w art. 28 Kpa dotyczy wyłącznie podmiotu, dla którego z przepisów prawa materialnego wynikają konkretne uprawnienia lub obowiązki powiązane z konkretną sprawą administracyjną. Interes prawny musi być własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego dającego podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Przepis art. 28 Kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, a musi być stosowany łącznie z normami prawa materialnego. Interes prawny to interes chroniony, wyprowadzony z normy prawa materialnego, interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, MWINB uznał, że okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia PINB prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 Kpa, jest w ustalonym stanie przedmiotowej sprawy zasadne. Organ I instancji w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazał, iż oparł swoje rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia ww. postępowania administracyjnego na przesłance podmiotowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania wskazując, że , skoro status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ma wyłącznie inwestor, to zgodnie z dyspozycją art. 155 Kpa stroną w sprawie uchylenia pozwolenia na użytkowanie jest również inwestor. Oznacza to, że inne podmioty nie mogą skutecznie złożyć wniosku o uchylenie decyzji. W uwagi na złożenie wniosku o uchylenie prawomocnej decyzji przez podmiot nieposiadający interesu prawnego, nie doszło do merytorycznej weryfikacji decyzji, a w konsekwencji dokonane ustalenia prowadzą jedynie do wykazania, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w przedmiocie uchylenia decyzji".
Według MWINB organ I instancji prawidłowo ustalił, iż wniosek z dnia 13 lipca 2022 r. został wniesiony przez osoby niebędące stroną. Organowi było bowiem wiadomym z urzędu, że w sprawie obiektu budowlanego objętego przedmiotowym wnioskiem zapadły następujące rozstrzygnięcia:
ostateczna decyzja PINB nr 242/15 z dnia 17 lipca 2015 r. znak: NB.5121.5.11.2015, którą na podstawie art. 59 ust. 1 udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku pensjonatowo-mieszkalnego na działkach nr [...], [...] obr. 3 oraz [...] obr. 6 przy ul. N. w Z. , uzależniając przystąpienie do użytkowania od wykonania określonych robót budowlanych;
wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1496/15 uchylający decyzję MWINB nr 976/2015 z dnia 28 września 2015 r. znak: WOB.7721.535.2015.ALAP. W wyroku tym wskazano: "W przedmiotowej sprawie należy zauważyć, że skarżący zrealizował inwestycję na
podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która zobowiązywała go przed przystąpieniem do użytkowania obiektu - do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie. Bezsporne jest zatem, że nie wybudował obiektu objętego wnioskiem samowolnie (...) w przedmiotowej sprawie istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nigdy nie
zostało stwierdzone. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nastąpiło w trybie zwyczajnym;
- w pozwoleniu na budowę, inwestor sam złożył wniosek o wydanie pozwolenia, a pracownicy organu nadzoru budowlanego przeprowadzili obowiązkową kontrolę, w czasie której nie stwierdzili istotnych odstępstw. W takiej sytuacji, na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, nie
występuje szczególna potrzeba zwiększenia zakresu gwarancji i ochrony prawnej podmiotów poza tym, który wyznacza art. 59 ust. 7 P.b. (...) w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie stroną postępowania jest jedynie inwestor";
decyzja MWINB nr 448/2016 z dnia 3 czerwca 2016 r. znak: WOB.7721.372.2016.ALAP, którą umorzono postępowanie odwoławcze zainicjonowane odwołaniem P. B. K.,
P. R. K., P. M. K. i P. Z. K. od decyzji PINB nr 242/15 z dnia 17 lipca 2015 r. znak: NB.5121.5.11.2015, wobec braku indywidualnego interesu prawnego Odwołujących się w postępowaniu w sprawie przyjęcia użytkowania budynku pensjonatowo-mieszkalnego na działkach nr [...], [...] obr. 3 oraz [...] przy ul. N. w Z. ;
- decyzja MWINB nr 692/2016 z dnia 11 sierpnia 2016 r. znak: WOB.7721.800.2015.MMUS, którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję PINB nr [...] z dnia 30 października 2015 r. znak NB.501.5.65.2013 umarzającą postępowanie w sprawie "robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku pensjonatowo-mieszkalnego z infrastrukturą techniczną (przyłączem wodociągowym, kanalizacją sanitarną, kanalizacją deszczową, elektroenergetycznym, studnia chłonna, separatorem tłuszczów, zbiornikiem przeciwpożarowym, separator ropopochodnym, przebudową istniejącego przyłącza wodociągowego, likwidacją istniejącego przyłącza geotermalnego) na działkach nrewid.[...], [...] obr. 3 oraz na działce nr ewid. [...] obr. 6 położonych w Z. na podstawie zatwierdzonej dokumentacji projektowej będącej załącznikiem do decyzji nr 319/12 Starosty Tatrzańskiego z dnia 03.10.2012 r. znak: AB.6740.386.2012.AG i decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 20.03.2013 r. znak: Wl-1.7840.15.188.2012.MM utrzymującej w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego" ;
-wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1269/16 oddalający skargę P. B. K., P. R. K., P. M. K. i P. Z. K. na decyzję MWINB nr 692/2016 z dnia 11 sierpnia 2016 r. znak: WOB.7721.800.2015.MMUS;
Organ wskazał, iż analiza powyższych wyroków WSA w Krakowie i rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że P. Z. K., P. M. K., P. B. K. i P. R. K. nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku pensjonatu przy ul. N. w Z. Wobec powyższego ww. Wnioskodawcom nie przysługuje również status strony w sprawie "uchylenia pozwolenia na użytkowanie pensjonatu " W. ", zlokalizowanego w Z. przy ul. N. ".
W ślad za wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1139/17 organ wskazał, że ,przepis art. 59 ust 7 p.b. zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".
W przedmiotowej sprawie wystąpił zatem oczywisty brak przymiotu strony P. Z. K., P. M. K., P. B. K. i P. R. K., wobec powyższego zasadnym w ocenie tut. organu było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "uchylenia pozwolenia na użytkowanie pensjonatu " W. " zlokalizowanego w Z. przy ulicy N. ", bowiem nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej w zakresie badania legitymacji procesowej Wnioskodawców.
Niezależnie od powyższego MWINB wyjaśnił również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1496/15 oraz z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1269/16 wyraził ocenę prawną, co do której organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do uwzględnienia i zastosowania się na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyrokach tych sąd administracyjnych przedstawił treść przepisów prawnych i sposób ich stosowania, a także wyjaśnił istotne okoliczności stanu faktycznego. Powyższa ocena prawna obejmowała m.in. wskazanie, że:
-inwestycja polegająca na budowie budynku pensjonatowo-mieszkalnego na działkach nr [...], [...] obr. 3 oraz [...] obr. 6 przy ul. N. w Z. nie stanowi samowoli budowlanej, bowiem została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: wyrok WSA w Krakowie
z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1496/15);
- decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądziła, że jeżeli doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to były to odstępstwa nieistotne. Ukształtowany tą decyzją opisany stan prawny pozostaje wiążący, co oznacza, że zgodność budowy z projektem budowlanym nie może być badana
w innym postępowaniu. Podnoszone zatem przez skarżących zarzuty dotyczące parametrów i usytuowania przedmiotowego obiektu nie mogą być weryfikowane" (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1269/17. Ww. orzeczenia potwierdzają zatem, że obecnie brak jest również podstaw do prowadzenia postępowania "w sprawie samowoli budowlanej odnośnie pensjonatu "W. "', jak i również postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia 3 października 2012 r. znak: AB.6740.386.2012.AG. Podkreślić należy także, że ww. decyzja Starosty Tatrzańskiego została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 20 marca 2013 r. znak: WI-I.7840.15.188.2012.MM, która to z kolei kontrolowana była przez WSA w Krakowie (wyrok z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 657/13 oddalający skargę) oraz NSA (wyrok z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1054/14 oddalający skargę kasacyjną). Ponadto MWINB wskazał, że nie jest możliwe kwestionowanie przez organ nadzoru budowlanego założeń zawartych w dokumentacji projektowej zatwierdzonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która korzysta z domniemania jej zgodności z prawem.
Odnosząc się do żądania wyegzekwowania przez MWINB przestrzegania prawa przez PINB "w zakresie obowiązku uchylenia warunkowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu niedopełnienia warunków decyzji przez inwestora na podstawie art. 162 § 2 Kpa", organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 83 ust. 2 Pb nie posiada kompetencji do nakazania organowi I instancji "uchylenia warunkowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu niedopełnienia warunków decyzji przez inwestora.
Mając powyższe na uwadze, MWINB działając jako organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, uznając, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego uprawniającego do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w sprawie , w której nie byli inwestorami ani stroną postępowania o wydanie zezwolenia na użytkowanie.
Z powyższym rozstrzygnięciem organu nie zgodzili się Z. K. , M. K. , R. K. i B. K., którzy złożyli na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Kwestionowane postanowienie zaskarżyli w całości i zarzucając mu:
1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
rażące naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 162 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28
k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem Nr 242/15 pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wydanej przed zakończeniem wszystkich robót z dnia 17 lipca 2015 r., znak: NB.5121.5.11.2015, mimo że jest to postępowanie, które może zostać wszczęte na wniosek, w którym skarżący mają przymiot strony oraz, które to uchylenie jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego;
art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.,
art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ rozpoznający sprawę na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w końcu poprzez brak rzetelnego uzasadnienia postanowienia, a wszystko w przedmiocie przymiotu strony skarżących, jak również i przede wszystkim niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych przez PINB w Zakopanem w decyzji PNU;
art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę
pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania poprzez brak uwzględnienia, że warunkowa decyzja PNU miała również zabezpieczać interesy prawne sąsiadów, w tym skarżących, a obecnie odmawia się im prawa do wyegzekwowania od PINB w Zakopanem jego ustawowego obowiązku w postaci obligatoryjnego uchylenia decyzji PNU, jak również odwoływanie się do innej podstawy prawnej niż prawidłowo wskazana przez skarżących i twierdzenie przez organy, że tak naprawdę jedyną stroną, która mogłaby wnieść o uchylenie decyzji PNU jest sam inwestor, co oczywiście jest kuriozalne;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 59 ust. 2 i 3 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2022, poz. 503) poprzez brak wszczęcia postępowania i uchylenia decyzji PNU wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, których strona nie dopełniła w wyznaczonym terminie.
W oparciu o wskazane wyżej zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem Nr 308/22 z dnia 02 sierpnia 2022 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż postanowieniem nr 308/2022 z dnia 2 sierpnia 2022 r., znak: NB.5160.5.48.2022.ML PINB w Zakopanem odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "uchylenia pozwolenie na użytkowanie pensjonatu "W. " zlokalizowanego w Z. przy ulicy N. ". Podstawą prawną postanowienia stał się art. 61 a i 28 k.p.a., a organ I instancji stwierdził, że skarżący nie mają przymiotu strony, odwołując się w tym przypadku do art. 155 k.p.a. i twierdząc, że " skoro statut strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ma wyłącznie inwestor, to zgodnie z dyspozycją art. 155 k.p.a. stroną w sprawie uchylenia decyzji pozwolenia na użytkowanie jest również inwestor. Oznacza to, że inne podmioty nie mogą skutecznie złożyć wniosku o uchylenie decyzji" . W wyniku rozpoznania zażalenia obecnych skarżących MWINB wydał zaskarżone Postanowienie i wskazał, praktycznie powielając argumentację organu I instancji, że art. 61a § 1 k.p.a. mówi o braku przymiotu strony, a przepis art. 59 ust. 7 p.b. zawęża krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Skarżący zaznaczyli jednak, ze rozważania organu są nie na temat, gdyż odnoszą się do postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie , a nie do postępowania o uchylenie decyzji warunkowej w trybie art. 162 § 2 k.p.a.
Postanowienie organu odwoławczego jest postanowieniem błędnym i nieprawidłowym, a u gruntu jego wadliwości leży rażące - w ocenie skarżących - naruszenie tak prawa procesowego, jak i prawa materialnego poprzez twierdzenie, że skarżący nie mają interesu prawnego, a co za tym idzie nie są stroną postępowania w sprawie uchylenia warunkowej decyzji PNU i nie mogą złożyć skutecznie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie z art. 162 § 2 k.p.a.
Po pierwsze, co do interesu prawnego, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący mają interes prawny w zainicjowaniu postępowania o uchylenie decyzji PNU, gdyż inwestor nie dopełnił przewidzianych w niej warunków, które miały chronić również ich bezpieczeństwo. Zatem pierwszą normą prawną, z której skarżący wywodzą swój interes prawny w złożeniu wniosku jest art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b., zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować w ten sposób, aby zapewnić m. in. odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie bezpieczeństwa środowiska i sąsiedztwa (obowiązek zamontowania separatora substancji ropopochodnych). Nadto, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych interes prawny może być oparty zarówno na przepisach prawa materialnego, jak i na przepisach prawa procesowego, czy ustrojowego, a w niniejszej sprawie drugą normą prawną uprawniającą do wszczęcia postępowania na wniosek jest sui generis przepis art. 162 § 2 k.p.a., który nie ogranicza kręgu stron uprawnionych do zainicjowania postępowania i w tym zakresie nie stosuje się ograniczenia wynikłego z treści art. 59 ust. 7 p.b., albowiem jak już sygnalizowano byłoby to kuriozalne, gdyby wniosek o uchylenie własnej decyzji PNU mógł złożyć tylko inwestor, przy bezczynnie postępującym organie nadzoru budowlanego. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że skarżący mają interes prawny we wszczęciu postępowania, zatem odmowa jego wszczęcia rażąco narusza art. 61a § 1 k.p.a. Nie budzi w ocenie skarżących wątpliwości w niniejszej sprawie, że ich interes prawny jest bezpośredni, konkretny i realny, a nadto, że poprzez brak uchylenia decyzji PNU, co winno być obowiązkiem organu zaraz po upływie terminu, został on naruszony.
Po drugie, co do wszczęcia postępowania, skarżący wskazali, że pogląd dotyczący rzekomej wyłączności wszczęcia postępowań z urzędu w sprawach budowlanych nie jest już aktualny. W ostatnich latach ulega on systematycznej zmianie na rzecz ochrony interesów podmiotów trzecich, co zresztą — jak wynika z orzecznictwa - jest skutkiem zbytniego oportunizmu organów nadzoru budowlanego, które uśpione dotychczasową wykładnią pozbawiały osoby trzecie możliwości ochrony ich praw (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2019 r., II SAB/Bk 105/19, LEX nr 2768226, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 lutego 2020 r., II SA/Bk 90/20, LEX nr 2976966, czy przede wszystkim wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 3310/18, LEX nr 3054316). Słuszny interes strony poparty złożonymi dowodami ma zgodnie z prawem skutkować wszczęciem postępowania na wniosek. Przyjęcie tezy organów obu instancji zaprezentowanej w obu postanowieniach, w tym w zaskarżonym Postanowieniu czyniłoby wszelką kontrolę tak instancyjną w postępowaniu administracyjnym, jak i następnie sądowoadministracyjną jedynie iluzoryczną, a to z kolei naruszałoby konstytucyjny standard demokratycznego państwa prawa. Prawo ochrony uzasadnionych interesów podmiotów trzecich w postępowaniach administracyjnych jest chronione w Konstytucji RP jako jedno z najbardziej fundamentalnych składowych zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i jego emanacją są takie uprawnienia jak dwuinstancyjność postępowania oraz gwarancja drogi sądowej. Powyższe tak samo jak niedopuszczalność traktowania pism inicjujących postępowania jako skarg odnosi się do zupełnie niezasadnych odmów wszczęcia postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie organy nadzoru budowlanego robią wszystko, by mimo oczywistych przesłanek materialnoprawnych nie zająć się uchyleniem decyzji PNU.
Po trzecie w końcu, co do obligatoryjności zastosowania art. 162 § 2 k.p.a., to zauważyć należy za słusznym poglądem WSA w Poznaniu (wyrok z dnia 13 grudnia 2017 r., II SA/Po 853/17, LEX nr 2422556), że ,art. 162 § 2 k.p.a. zwiera regulację jednoznaczną i bezwarunkową. Z przepisu tego wynika, że decyzję uchyla się w każdej sytuacji, gdy nie wykonano czynności, co do których wykonania obowiązany był jej adresat", zaś WSA w Łodzi (wyrok z dnia 14 lutego 2018 r., II SA/Łd 968/17, LEX nr 2460027) podkreślił, że samo warunkowe PNU jest dla inwestora pewnym benefitem, więc jeśli z tej szansy nie korzysta i nie wykonuje nakazanych robót, to należy tę decyzję uchylić: "Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia -warunki, określone w art. 59 ust. 1 p. b., pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Niewątpliwie przepis ten stanowi wyjątek od zasady, że do użytkowania obiektu można przystąpić po wykonaniu całości robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Zobowiązuje to bowiem inwestora do wykonania określonych robót budowlanych po formalnym zakończeniu budowy. Zgodnie z art. 59 ust. 4a p.b., inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli natomiast inwestor nie wykona tych robót w wyznaczonym terminie, właściwy organ nadzoru budowlanego, powinien ją uchylić na podstawie art 162 § 2 k.p.a.". I co ważne - w ocenie skarżących - nie ma tutaj miejsca na uznaniowość organu administracji, który jest przecież swoją decyzja warunkową oraz powszechnie obowiązującym przepisem prawa (art. 162 § 2 k.p.a.) związany, nie jest to więc decyzja uznaniowa, ale decyzja obligatoryjna.
Powyższe uchybienia organu czynią skargę konieczną i uzasadnioną.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2022, poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie odmawiające wszczęcie postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w wyniku dokonanego przez organy ustalenia, zgodnie z którym skarżącym nie przysługuje interes prawny uzasadniający wszczęcie postępowania.
W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu jest nieprawidłowe.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia i rozstrzygnięcia czy skarżącym przysługuje interes prawny implikujący status strony postępowania w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.
Na wstępie należy wyjaśnić, że w postępowaniu administracyjnym definicję strony postępowania zawiera art. 28 kpa. Ogólne i najszersze rozumienie strony postępowania wynikające z treści powołanego przepisu doznaje pewnych modyfikacji i ograniczeń w przepisach szczegółowych. Szczególne w stosunku do regulacji art. 28 kpa rozwiązania prawne w zakresie ochrony interesu prawnego przewidują min. regulacje dotyczące legitymacji procesowej w postępowaniach w sprawach z zakresu prawa budowlanego. W prawie budowlanym co do zasady interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 P.b., który jako przepis szczególny względem art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania został natomiast zdefiniowany w art. 3 pkt 20 P.b. Przepis ten stanowi, że obszar oddziaływania powinien być rozumiany jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Definicja ta ma przełożenie na zakres ochronny podmiotów posiadających prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a także na uwzględnianie zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.
Powyższa definicja i rozumienie strony oraz interesu prawnego doznaje dalszego ograniczenia na zasadzie wyjątku w niektórych postępowaniach szczególnych przewidzianych w prawie budowlanym. Przykładem takiego postępowania jest właśnie postępowanie o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, w którym na mocy przepisu art. 59 ust.7 P.b. stroną postępowania jest tylko inwestor. Orzeczenia i interpretacje tegoż przepisu powołane przez organ są w świetle treści przepisu jednoznaczne ( choć wielokrotnie krytykowane w doktrynie). I gdyby w przedmiotowej sprawie przedmiotem postepowania był wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie to rację miałyby organy o oczywistym braku przymiotu strony po stronie skarżących.
Niemniej jednak uszedł organom fakt, iż wniosek złożony przez skarżących za pismem z dnia 13 lipca 2022r. nie był wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie, lecz wnioskiem o uchylenie decyzji warunkowej o pozwoleniu na użytkowanie – a to wszak zupełnie odmienne postępowania. Podkreślić w tym miejscu należy to, iż skoro ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest wyjątkiem od zasady wynikającej z art. 28 kpa, to nie należy i nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja tego wyjątku ( exceptiones non sunt extandendae). A skoro tak, to niedopuszczalnym było uznanie a priori w oparciu o przepis art. 59 ust 7 Pb, że skarżącym nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, i na tej podstawie wydanie w oparciu o art. 61a kpa postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Dokładnego wyjaśnienia wymagało w realiach niniejszej sprawy zbadanie istnienia interesu prawnego, determinującego przypisanie statusu strony umożliwiającego skuteczne wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Zbadać zatem należy, czy jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej ( tj. działki skarżących) z faktem powstania obiektu na działce inwestora i uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu w określony sposób i na określonych warunkach, a jeśli tak to wówczas właściciel tejże działki sąsiedniej ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ogranicza jego prawa do zgodnego z prawem zabudowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności - w sytuacji gdy postawione były warunki pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu. Sprawdzić należy czy warunki te zostały spełnione czy też nie, oraz to czy spełnienie tych warunków lub brak ich spełnienia oddziaływuje na prawa właścicieli nieruchomości sąsiedniej, bo tylko wtedy będzie można stwierdzić czy po stronie tychże właścicieli istnieje interes prawny uzasadniający status strony, czy też takiego interesu brak.
W tej więc sytuacji aby zbadać istnienie lub brak istnienia po stronie skarżących interesu prawnego koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, i niedopuszczalnym było wydanie postanowienia w tym zakresie na podstawie art. 61a § 1 Kpa, gdzie warunkiem zastosowania tego przepisu jest oczywisty brak przymiotu strony zgłaszającego określone żądanie. Podkreślić też w tym miejscu należy, iż przesądzenie o istnieniu lub braku istnienia interesu prawnego po stronie skarżących w innych postępowaniach dotyczących realizacji obiektu przy ul. N. w Z. nie przekłada się automatycznie na rozstrzygnięcie tej kwestii w niniejszym postępowaniu.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż wywody Sądu ograniczają się w tym miejscu jedynie do podstaw prawnych i faktycznych jakie były podstawą wydania zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 kpa. Ponieważ wydając to postanowienie organ nie badał merytorycznie samego żądania zawartego we wniosku z dnia 13 lipca 2022r. to Sąd również nie wypowiada się i nie odnosi do kwestii merytorycznych, które były podnoszone w powyższym zakresie w skardze. Działania Sądu Administracyjnego nie mogą bowiem wyręczać i zastępować czynności organu, a rolą Sądu jest zbadanie czy czynności organu podjęte zostały zgodnie z prawem. Skoro kontrolą Sądu objęte było postanowienie wydane w oparciu o art. art. 61a § 1 kpa – to uwagi i argumenty Sądu odnoszą się jedynie do dopuszczalności i poprawności zastosowania powyższego przepisu w przedmiotowej sprawie.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni przedstawione wyżej wskazania prawne.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a.