II SA/KR 1509/24

II SA/Kr 1509/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 35 ust 5 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art 43
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 września 2024 r., znak WI-I.7840.28.14.2024.JM w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz M. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1509/24
UZASADNIENIE
Starosta L. decyzją z 1 sierpnia 2024 r., znak: BA.6740.4.39.2024, odmówił M. P. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami: wod-kan, c.o. i elektryczną na działce nr [...] w L. ze względu na to, że inwestor nie dostosował lokalizacji budynku do wymogów planu miejscowego – działka objęta jest zmianą nr Z98-MN (1a, 1b, 4b, 4e), dla której ustalono "nieprzekraczalną linię zabudowy – 15,0 m od krawędzi jezdni".
W odwołaniu od tej decyzji inwestor wskazał, że organ pierwszej instancji nie podjął żadnej polemiki ze stanowiskiem urbanisty z 12 czerwca 2024 r. i uzgodnieniem z zarządcą drogi gminnej z 21 grudnia 2023 r. Sporna działka jest położona w terenie Z98-MN, a od jej zachodniej strony przebiega droga publiczna dojazdowa (nr [...]). Obie te działki leżą w strefie 4e-CA stanowiącej obszar koncentracji usług publicznych oraz promocji gminy, co do której ustalono, że "ciąg frontowych elewacji lub trwałych ogrodzeń budynków winien tworzyć linię zabudowy z tradycyjną tolerancją jej przesunięcia, wg warunków zarządcy drogi, zgodnie z przepisami odrębnymi". Jest to wyraźne dopuszczenie zmniejszonej odległości linii zabudowy od krawędzi jezdni za zgodą zarządcy drogi.
Wojewoda Małopolski decyzją z 23 września 2024 r., znak: WI-I.7840.28.14.2024.JM, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że inwestycja jest objęta uchwałą Nr XLVIII/305/18 Rady Gminy Laskowa z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Laskowa (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2018 r. poz. 5454). Przeznaczenie terenu inwestycji zmieniło się z A683 RZ (1a, 1b, 4b, 4e, 6f) terenu użytków zielonych i zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych na Z98-MN teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; nadto ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy, która została oznaczona na rysunku oraz opisana w części tekstowej planu. Organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko urbanisty i opinia urzędu gminy wydana z pominięciem trybu administracyjnego nie są wiążące i sam wyłożył postanowienia planu miejscowego. Z rysunku planu wynika, że budynek znajduje się w terenie Z98-MN w znacznej części poza wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na postanowienia planu miejscowego (§ 2 ust. 2 pkt 2, § 2 ust. 3 pkt 7, § 3 ust. 4 pkt 32, § 13 ust. 3 pkt 5, § 13 ust. 4, § 23 ust. 3 pkt 6 lit. b oraz § 27 ust. 5) i w ich świetle stwierdził, że dla terenu Z98-MN przy projektowaniu budynków należy zachować wyznaczoną na rysunku planu nieprzekraczalną linię zabudowy (15 m od krawędzi jezdni). Analiza rysunku wskazuje, że linię tę wyznaczono prawidłowo (wyrysowana jest w odległości 15 m od istniejącej drogi). Odstępstwo od wyznaczonej na rysunku planu linii zabudowy, tj. § 27 ust. 5 planu miejscowego, nie ma zastosowania, bo: 1) projektowany budynek nie tworzy ciągu frontowych elewacji i nie tworzy linii zabudowy (zaprojektowany jest w formie budynku wolnostojącego, jego frontowa elewacja nie jest nawet równoległa do istniejącej drogi gminnej); 2) w aktach brak jest ostatecznej decyzji wójta w trybie art. 43 ustawy o drogach publicznych.
Na koniec organ odwoławczy wskazał, że nie wyjaśniono jednoznacznie sposobu dostępu do drogi publicznej, bo z opisu PZT wynika, że dostęp z drogi publicznej biegnącej po działce nr [...] będzie realizowany przez działkę nr [...], z kolei z rysunku PZT wynika, że zjazd z drogi publicznej będzie bezpośrednio na teren inwestycji, tj. działkę nr [...]. Nadto nie wykazano zgodności z:
- § 13 ust. 3 pkt 2 lit. a (powierzchnia zabudowy - max 40% pow. terenu inwestycji; brak wskazania łącznego wskaźnika powierzchni zabudowy dla całego terenu inwestycji)
- § 13 ust. 3 pkt. 2 lit. b (intensywność zabudowy 0,1-0,4; wskaźnik 0,03 nie mieści się w obowiązującym przedziale);
- § 23 ust. 4. pkt 1 lit. a (w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej min. jedno stałe miejsce parkingowe lub miejsce w garażu na jeden budynek mieszkalny, w tym max 1 garaż wewnętrzny w budynku mieszkalnym oraz max 1 garaż zewnętrzny, wolnostojący; nie wyjaśniono w części opisowej i nie przedstawiono na rysunku PZT miejsca postojowego dla istniejącego na terenie inwestycji budynku mieszkalnego).
W skardze na powyższą decyzję M. P. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 5 Pb przez błędną wykładnię planu miejscowego zasadzającą się na założeniu, że lokalizacja budynku mieszkalnego w terenie Z98-MN i w obszarze 4e-CA jest niezgodna z planem miejscowym i brak jest zgody wójta jako zarządcy drogi gminnej wydanej w trybie art. 43 u.d.p.;
2) art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie uzgodnienia z zarządcą drogi gminnej z 21 grudnia 2023 r. utrwalonego na PZT oraz pominięcie zalegających w aktach stanowisk urbanisty i wójta.
W uzasadnieniu skargi podniósł w szczególności, że teren Z98-MN powstał na terenach użytków zielonych (łąk i pastwisk), co ma o tyle istotne znaczenie, że jako teren rolniczo-osadniczy ma zabudowę rozproszoną, a tym samym może występować zmienna linia zabudowy w dostosowaniu do warunków lokalnych. Odtworzenie znaczenia słów "ciąg frontowych elewacji" wymaga przeanalizowania w szerszym kontekście sąsiedniej zabudowy, która występuje jako rozproszona (nie jest zabudową zwartą), biorąc przede wszystkim pod uwagę większy obszar miejscowości. Dopiero wtedy dostrzega się ciąg frontowych elewacji innej zabudowy. Istniejące sąsiednie obiekty budowlane tworzą zmienną linię zabudowy w różnych (ale mniejszych niż 15,0 m) odległościach od dróg. Skarżący podkreślił, że zgoda zarządcy drogi, o której mowa w art. 43 u.d.p., nie musi mieć formy decyzji administracyjnej. Jego zdaniem organ odwoławczy powinien uszanować to, że w § 27 ust. 5 planu miejscowego uchwałodawca scedował na zarządcę drogi uprawnienie do wyrażenia wiążącej oceny co do zgodności lokalizacji z planem miejscowym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 35 ust. 5 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 35 ust. 1, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z (między innymi) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Jeżeli nieprawidłowości te nie zostaną usunięte w wyznaczonym terminie, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W niniejszej sprawie, organy doszły do przekonania, że posadowienie budynku mieszkalnego na działce inwestycyjnej, o pozwolenie na budowę którego wystąpił skarżący, jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie z wyznaczoną na rysunku planu nieprzekraczalną linią zabudowy.
Poglądu tego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela.
Działka [...] obr. L. położona jest na obszarze objętym uchwałą nr XLVIII/305/18 Rady Gminy Laskowa z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Laskowa, w terenie oznaczonym symbolem Z98-MN (1a, 1b, 4b, 4e), o podstawowym przeznaczeniu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przeznaczenie dopuszczalne to: a) zabudowa mieszkaniowo-usługowa, b) zabudowa gospodarcza, w tym: pracownie przydomowe oraz garaże związane funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym, c) urządzenia rekreacyjne związane z przeznaczeniem podstawowym, d) zieleń urządzona - ogrodowa, e) wody powierzchniowe (naturalne - cieki, stawy, zbiorniki i oczka wodne) oraz urządzenia regulacyjne i zabezpieczające w korytach cieków wodnych, f) urządzenia infrastruktury technicznej (uzbrojenie terenów), g) urządzenia komunikacji (dojścia, dojazdy, miejsca parkingowe i postojowe) – zgodnie z § 13 uchwały w sprawie mpzp. Zatem przeznaczenie planistyczne działki w zupełności odpowiada zamiarom inwestora, który chce wybudować tam niewielki dom jednorodzinny o powierzchni zabudowy 77,6 m2 .
Przez działkę tę, zgodnie z rysunkiem planu, przebiega nieprzekraczalna linia zabudowy od strony działki drogowej – drogi gminnej; działka z każdej strony otoczona jest skarpami oraz znajduje się już na niej jeden budynek mieszkalny. Jak wskazuje skarżący, ta konfiguracja ukształtowania terenu i istniejącej zabudowy nie stwarza innej możliwości posadowienia projektowanego budynku.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rozdziale 5, pt. "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz warunki powiązań z układem zewnętrznym", w § 23 ust. 3 pkt. 6 dla terenu oznaczonego symbolem Z98-MN ustala zasady dojazdów oraz kształtowania linii zabudowy: uwzględnienie nieprzekraczalnych linii zabudowy określonych na rysunku planu: poprzez drogę publiczną, gminną klasy D (dojazdową) KD (DG-D), nieprzekraczalna linia zabudowy - 15,0 m od krawędzi jezdni.
Dodatkowe wymogi kształtowania zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem 4e położonych w granicach 4e-CA - obszaru koncentracji usług publicznych oraz promocji gminy - w obrębie miejscowości L. stanowiącego centrum administracyjne Gminy, określa § 27 ust. 5 mpzp, w następujący sposób:
1. pierzeje ciągów drogowych o funkcji mieszkaniowo-usługowej - wyznaczające przestrzeń publiczną wymagają kształtowania wnętrz urbanistycznych poprzez spełnienie warunków:
a. ciąg frontowych elewacji lub trwałych ogrodzeń budynków winien tworzyć linię zabudowy z tradycyjną tolerancją jej przesunięcia, wg warunków zarządcy drogi, zgodnie z przepisami odrębnymi, w tym:
– jednolita, równoległa do traktów komunikacyjnych, linia zabudowy - na terenach koncentracji osadniczych o zwartej zabudowie w dostosowaniu do warunków lokalnych,
– zmienna linia zabudowy - na terenach rolniczo-osadniczych o rozproszonej zabudowie w dostosowaniu do warunków lokalnych,
b. w sytuacji dopełniania istniejącej zabudowy poprzez tzw. plomby obowiązuje warunek dostosowania się do linii zabudowy jaką tworzy większość usytuowanych wzdłuż dróg budynków.
Z powyższych zapisów wynika, że Rada Gminy L. w cytowanym planie wprowadziła możliwość modyfikowania nieprzekraczalnej linii zabudowy: " z tradycyjną tolerancją jej przesunięcia, wg warunków zarządcy drogi, zgodnie z przepisami odrębnymi". Sądowa kontrola niniejszego postępowania zakończonego wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie jest miejscem na kontrolę zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest zdania, że tego rodzaju "rozproszona kontrola" aktów prawa miejscowego jest niedopuszczalna, skoro porządek prawny przewiduje odrębny środek prawny w postaci skargi na akt prawa miejscowego, który może wynieść każdy kto ma w tym interes prawny oraz organ nadzoru tj. wojewoda.
W tej sytuacji Sąd stoi na stanowisku, że zacytowana wyżej treść § 27 ust. 5 planu miejscowego niewątpliwie jest tego rodzaju, że wymaga wykładni, a tę przeprowadzić należy między innymi w powiązaniu z mapą ewidencyjną terenu inwestycji oraz jego dość szerokiego otoczenia, znajdującą się w aktach organu I Instancji (k. 10), oraz fragmentem rysunku planu miejscowego (k. 11). Z map tych wynikają następujące okoliczności. Po pierwsze teren Z98 – MN jest niewielkim terenem który obejmuje (najprawdopodobniej) tylko działkę skarżącego. Wokół tego terenu natomiast znajdują się tereny o symbolach ZL, RD, RZ/RD, R (przy czym w tekście uchwały Rady Gminy Laskowa nr XLVIII/305/18 z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Laskowa, opublikowanej w Dz. Urz. Wojewody Małopolskiego z 2018 r. poz. 5454., spośród tych symboli występują tylko tereny oznaczone symbolem RU - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych oraz symbolem RZ - tereny użytków zielonych (łąk i pastwisk). Niemniej wszystkie opisane na fragmencie rysunku planu symbole wskazują na zasadniczo rolniczy sposób wykorzystania tych terenów. W okolicy znajdują się również tereny dróg - KD(DG-D). Po wtóre, na mapie ewidencyjnej zobrazowana jest okoliczna zabudowa: nieliczna i rozporoszona, przy drodze gminnej przy której planowana jest inwestycja, znajduje się tylko jeden istniejący budynek – na działce skarżącego.
Wobec powyższego, nie ma żadnego uzasadnienia twierdzenie organu, że jest to teren "koncentracji osadniczych o zwartej zabudowie", dla którego konieczne jest stosowanie "jednolitej, równoległej do traktów komunikacyjnych, linii zabudowy". W terenie tym ani w jego sąsiedztwie nie występuje tam bowiem koncentracja zabudowy, nie ma mowy o "pierzejach ciągów drogowych o funkcji mieszkaniowo-usługowej - wyznaczających przestrzeń publiczną wymagają kształtowania wnętrz urbanistycznych", podobnie jak nie ma w tej okolicy "ciągu frontowych elewacji lub trwałych ogrodzeń budynków".
Zdaniem Sądu otoczenie terenu inwestycji to teren "rolniczo-osadniczy o rozproszonej zabudowie", gdzie z powodzeniem może występować "zmienna linia zabudowy w dostosowaniu do warunków lokalnych", wyznaczona "według warunków zarządcy drogi".
Na rozprawie skarżący przedstawił do akt sądowych fotografie obrazujące aktualny stan "drogi gminnej" od której przylega jego działka, z których wynika, że w stanie faktycznym jest to droga nawet nie tyle utwardzona ile po prostu droga do pól (polna), co najmniej częściowo porośnięta krzakami i nieprzejezdna.
Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.), obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 15 metrów w terenach zabudowanych i 6 metrów w terenach niezabudowanych. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Art. 38 ust. 3 stanowi natomiast, że "Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej."
Jak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 10.12.2019 r., sygn. I OSK 1123/18, LEX nr 2782384, : " jedynie odmowa zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w mniejszej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni przybiera postać decyzji administracyjnej (wyrok z 19 kwietnia 2012 r. II OSK 2252/10)."
Wobec powyższego również twierdzenie organu o konieczności uzyskania przez skarżącego decyzji administracyjnej dotyczącej zgody na zbliżenie budynku "do krawędzi jezdni" (której prawdopodobnie w terenie w ogóle nie ma), jest nieprawidłowe. Wystarczające jest uzyskanie zgody zwykłym pismem, decyzja wymagana jest jedynie w przypadku odmowy wyrażenia zgody.
Niemniej jednak zdaniem Sądu, pieczęć i podpis mgr M. G. ( z up. Wójta) oraz adnotacja "uzgadniam bez uwag" znajdująca się na projekcie zagospodarowania terenu jest niewystarczająca, bo nie jest jasne co konkretnie mgr M. G., działając z upoważnienia wójta, uzgadnia bez uwag.
Wobec powyższego, wezwanie skarżącego do dostosowania położenia budynku na działce do postanowień planu miejscowego było nieprawidłowe i jako takie nie mogło skutkować wydaniem decyzji odmownej. Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie obowiązany przyjąć, że jeżeli zarządca drogi wyrazi zgodę ( w formie zwykłego pisma) na projektowane posadowienie budynku, to będzie to rozwiązanie zgodne z planem miejscowym. Organ będzie obowiązany wypowiedzieć się także co do pozostałych kwestii wynikających z przepisów prawa budowlanego warunkujących udzielenie pozwolenia na budowę, albowiem do tej pory tego nie uczynił.
Z wszystkich wyżej wymienionych względów zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu.