II SA/Kr 1508/23

II SA/Kr 1508/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2024 r. ze skargi P. J. na postanowieni nr 724/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 25 września 2023 r., znak:WOB.7722.90.2023.AJAN w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie postanowieniem z dnia 6 marca 2023 r. nr 166/2023 działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie budynku garażu usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości P., gmina L. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. zakończenia sprawy o rozgraniczenie działek nr [...] i [...] prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego.
Na wstępie uzasadnienia organ przedstawił przebieg postępowania. Wskazał, że w dniu 11 maja 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku garażu usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości P., gm. L.. Następnie, postanowieniem z dnia 10 czerwca 2021 r., wydanym na podstawie art. 49g ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, nakazał G. S. przedłożenie wymienionych w nim dokumentów, po czym w dniu 31 grudnia 2021 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 49 i ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził, że złożone dokumenty legalizacyjne są kompletne, a stan techniczny rozbudowanego obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym sposobem użytkowania. Decyzja ta została uchylona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w dniu 18 lipca 2022 r., a sprzeciw od niej został oddalony wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 17 października 2022 r. W toku ponownie prowadzonego postępowania G. S. wniosła o jego zawieszenie ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego - sporu o granicę z działką nr [...].
W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ wyjaśnił, że charakter zagadnienia wstępnego ma prowadzone przed Sądem Rejonowym dla Krakowa- Krowodrzy Wydział I Cywilny postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości: działek nr [...] i [...] w miejscowości P.. Zakończenie postępowania w sprawie rozgraniczenia działek umożliwi organowi nadzoru budowlanego podjęcie stosownych działań mających na celu doprowadzenie budynku garażu do stanu zgodnego z prawem.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. J.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 25 września 2023 r. nr 723/2023 znak: WOB.7722.90.2023.AJAn utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a zawieszenie postępowania uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ ustalił, że postępowanie administracyjne jest w toku, gdyż do chwili wydania skarżonego postanowienia organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie budowy budynku garażu bez pozwolenia na budowę, a charakter zagadnienia wstępnego ma prowadzone przed Sądem Rejonowym dla Krakowa - Krowodrzy, Wydział I Cywilny, postępowanie w sprawie rozgraniczenia działek nr [...] i [...] w miejscowości P..
Organ wskazał także, że wziął pod uwagę stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przedstawione w wyroku z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 146/23 w przedmiocie zasadności zawieszenia analogicznego postępowania administracyjnego w sprawie innego obiektu, a to wobec toczenia się postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego tych samych działek. WSA w Krakowie uznał, że pomimo dominującego w orzecznictwie poglądu, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego (w szczególności jeśli jest to postępowanie o pozwolenie na budowę), to w okolicznościach sprawy, dotyczącej budowy obiektu bez pozwolenia na budowę, przesłanki takie zachodzą. W sprawie nie zachodzi bowiem taka sytuacja, że jedna ze stron kwestionuje z pewnych subiektywnych przyczyn ustalony i zastany przebieg granicy między nieruchomościami. Przebieg granicy jest obiektywnie niewiadomy, a obiekt budowlany, którego postępowanie dotyczy znajduje się "w granicy" tych nieruchomości. Z pisma Wydziału Geodezji Kartografii i Katastru Starostwa Powiatu Krakowskiego z dnia 23 marca 2023 roku wynika, że stwierdzono nieprawidłowości związane z dotychczas dokonanymi czynnościami mającymi na celu ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] w miejscowości P., gm. L.i. Dokumentacja sporządzona w ramach operatu jest niespójna, szkic oraz protokół graniczny wskazują na inny przebieg granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami, a współrzędne punktów granicznych z operatu - inny przebieg granicy. Dlatego też w aktualnej sytuacji nie da się jednoznacznie ustalić, jaki jest przebieg tej granicy.
Biorąc pod uwagę, że obiekt którego dotyczy postępowanie znajduje się "w granicy" tych działek, a postępowanie legalizacyjne go dotyczące wymaga dla swojej ważności skierowania stosownych nakazów do właściwych podmiotów, tj. właścicieli nieruchomości, na której/których obiekt ten się znajduje, w aktualnej sytuacji ustalenie przebiegu granicy pomiędzy dziatkami nr [...] i [...] w miejscowości P., gm. L. w ramach toczącego się postępowania przed sądem powszechnym, stanowi przesłankę prejudycjalną dla toczącego się postępowania administracyjnego.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. J. zarzucając naruszenie:
1/ art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ II instancji, że sprawa wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z dnia 6 marca 2023 r. o zawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli sprawy o rozgraniczenie działek nr [...] i [...];
2/ art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ II instancji właściwej oceny ustaleń faktycznych i prawnych, w szczególności poprzez nieuznanie zasadności twierdzenia o nieistnieniu podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na fakt, iż wynik postępowania rozgraniczeniowego nie ma charakteru zagadnienia wstępnego dla przedmiotowej sprawy.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o istnieniu zagadnienia wstępnego, bowiem stan prawny nieruchomości, której dotyczy przedmiotowe postępowanie jest ustalony i powinien stanowić podstawę orzekania zarowno organów, jak i sądów administracyjnych. Okoliczność, że stan prawny może ulec zmianie w przyszłości nie może stanowić uzasadnienia dla orzekania o zawieszeniu postępowania administracyjnego, bowiem przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby każdorazowo do niemożności rozstrzygnięcia sprawy i wydania orzeczenia kończącego postępowanie. Co więcej, zagadnienie wstępne powinno mieć charakter prawny i nie może stanowić podstawy do wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, co organ próbuje czynić w tym przypadku. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odwołał się do wyroku z dnia 21 kwietnia 2023 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 146/22, w którym orzeczono o zasadności zawieszenia postępowania z powodu toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie postępowania rozgraniczeniowego, sygn. akt I Ns 622/22/K. Działanie to świadczy o jedynie fragmentarycznym rozważeniu problemu przez MWINB i powołaniu się na orzeczenie, które jest korzystne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Jak podniósł skarżący w celu dokonania kompleksowych rozważań należy zwrócić uwagę na sprawę rozstrzyganą przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, znak: WOB.7721.52.2022.KJAS oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1039/22. Rozważano w niej kwestię występowania w postępowaniu legalizacyjnym zagadnienia wstępnego związanego z toczeniem się postępowania rozgraniczeniowego. W cytowanej sprawie chodziło o przekroczenie granicy nieruchomości nr [...] przy wznoszeniu garażu na działce nr [...]. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w uzasadnieniu decyzji nr 288/2022 uznał, że wynik postępowania rozgraniczeniowego nie ma charakteru zagadnienia wstępnego dla uproszczonego postępowania legalizacyjnego, niemniej jednak z uwagi na art. 49g ust. 2 pkt I kwestia położenia budynku ma znaczenie z uwagi na obowiązek wykazania się przez właściciela obiektu prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Obecnie kontrolowana przez Sąd sprawa oraz sprawa rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1039/22 dotyczą tych samych nieruchomości i ich granic – działki nr [...] oraz działki nr [...]. Skarżący w związku z tym zarzucił, że mając na względzie zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz zasadę jednolitości stosowania prawa, że nie ma podstaw do przyjmowania odmiennych stanowisk w dwóch identycznych sprawach, dotyczących tych samych działek i budynków. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2023.1634 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Na podstawie art. 119 pkt 3 Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Badając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że wydane ono zostało zgodnie z prawem.
Dla pełnego rozważenia występującego w sprawie problemu oraz ustosunkowania się do zarzutów skargi koniecznym będzie przedstawienie kontekstu wydania zaskarżonego postanowienia. Zapadło ono w postępowaniu, jak określono w postanowieniu z dnia 10.06.2021r., wydanym na podstawie art.49 g ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r.poz.735), "w sprawie budynku garażu usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości P., gmina L. - wybudowanego bez pozwolenia na budowę, w związku ze złożonym przez właściciela wnioskiem o zalegalizowanie obiektu budowlanego w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego".
Przypomnieć zatem należy, że przepisami art.49f - 49i cytowanej ustawy, dodanymi ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020.471), zmieniającą ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r., do Prawa budowlanego zostało wprowadzone uproszczone postępowanie legalizacyjne, odnoszące się do "starych" samowoli budowlanych. Zgodnie z tą regulacją w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 (czyli których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy - 1.01.1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne), uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego.
Dlatego też przyjąć należy, że w odniesieniu do samowoli budowlanych zrealizowanych przed wejściem w życie obowiązującej ustawy Prawo budowlane (przed 1 stycznia 1995 r.) - co do zasady stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Nowa regulacja dała właścicielowi lub zarządcy takiego obiektu budowlanego możliwość wyboru korzystniejszej procedury. W związku z powyższym, w przypadku zrealizowania samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. organ nadzoru budowlanego powinien z urzędu wszcząć postępowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Dopiero na wniosek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego postępowanie będzie prowadzone na podstawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 49f-49i projektu ustawy - Prawo budowlane).
W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej podkreślono, że "w polskim systemie prawa w wielu przypadkach przewidziana jest instytucja tzw. przedawnienia czynu. Natomiast delikt związany z naruszeniem prawa budowlanego nie przedawnia się nigdy, nawet w sytuacjach, gdy dany obiekt nie może być zalegalizowany mimo najlepszych chęci i starań jego właścicieli lub użytkowników, w sytuacji, gdy istnieje już od bardzo długiego czasu i wkomponował się w środowisko architektoniczne na danym obszarze (przez ten czas organ nadzoru budowlanego nie ingerował, nie ma także skarg ze strony zainteresowanych osób czy instytucji)". Podkreślono też, że ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm.) wskazuje okres 20 lat, po którym posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem nabywa własność jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze. Zaakcentowano też, że w uproszczonej procedurze legalizacyjnej organ nie będzie badał zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro samorząd terytorialny przez 20 lat akceptował obiekt budowlany, zwłaszcza mając świadomość istnienia takiego obiektu przy ustalaniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezasadnym jest teraz kwestionowanie niezgodności takiego obiektu z planem miejscowym.
W kontrolowanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 11.05.2021 r. Stosownie do art. 49 g ust. 2 cytowanej ustawy wymaganymi dokumentami legalizacyjnymi są:
- oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane);
- geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego;
- ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Zgodnie z art.49 h ustawy, obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., w trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego, po sprawdzeniu kompletności dokumentów legalizacyjnych oraz ustaleniu, że z w/w ekspertyzy technicznej wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania, wydaje decyzję o legalizacji.
W powołanej przez skarżącego decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 288/2022 z dnia 18 lipca 2022 r. organ odwoławczy uchylając decyzję legalizacyjną organu I instancji wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający daty budowy przedmiotowego garażu, pominął kwestię przebiegu granicy między działką [...] a [...], a tym samym nie ustalił usytuowania budynku. Organ II instancji podał także, że w jego ocenie wynik postępowania rozgraniczeniowego nie ma charakteru zagadnienia wstępnego dla uproszczonego postępowania legalizacyjnego, niemniej jednak z uwagi na treść art.49 g ust.2 pkt 1 p.b. kwestia położenia budynku ma znaczenie z uwagi na obowiązek wykazania się przez właściciela obiektu prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyraził też pogląd, że w przypadku lokalizacji obiektu na działce skarżącego, G. S. winna wykazać się stosownym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konkluzji MWINB stwierdził, że PINB przedwcześnie stwierdził kompletność i prawidłowość złożonej dokumentacji legalizacyjnej, naruszając tym samym przepisy art.7 i 77 K.p.a., a także przepisy prawa materialnego - art.49 g Prawa budowlanego. Dlatego też celem ustalenia terminu zakończenia robót budowlanych oraz zakresu dokumentacji wymaganej w przedmiotowym uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji.
Wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 17.10.2022 r. sygn. II SA/Kr 1039/22 sprzeciw od tej decyzji został oddalony. W sprawie nie zostało sporządzone uzasadnienie wyroku, tak więc jedynym uprawnionym wnioskiem wynikającym z tego wyroku jest taki, że Sąd decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 18 lipca 2022 r. uznał za zgodną z art.138 § 2 K.p.a.
Dlatego też twierdzenie skargi, że skoro przedmiotowa sprawa oraz sprawa rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1039/22 dotyczą tych samych nieruchomości i ich granic, to mając na względzie zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz zasadę jednolitości stosowania prawa, nie ma podstaw do przyjmowania odmiennych stanowisk w dwóch identycznych sprawach, dotyczących tych samych działek i budynków, nie jest zasadne.
W sprawie sygn. akt II SA/Kr 1039/22 WSA w Krakowie nie zajął bowiem stanowiska w kwestii, w której wypowiedział się WINB w Krakowie, a to że "wynik postępowania rozgraniczeniowego nie ma charakteru zagadnienia wstępnego dla uproszczonego postępowania legalizacyjnego".
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), które - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - stanowi tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), a które może stanowić odrębny przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd jest - co trzeba podkreślić - koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. Przy tym, co również ma swoje znaczenie, zależności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tego ostatniego na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" - co trzeba podkreślić - rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1792/19).
Zaznaczenia wymaga, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii przede wszystkim ukształtowane zostało na kanwie spraw o udzielenie pozwolenia na budowę, w których strona postępowania administracyjnego kwestionowała przebieg granic wskazanych w projekcie zagospodarowania terenu przedłożonym przez inwestora. Ugruntowane jest stanowisko, że w takich sprawach powyższa okoliczność, jak również wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art.97 § 4 K.p.a. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenie na budowę nie jest bowiem właściwy do samodzielnego ustalania przebiegu granic nieruchomości. Mapę do celów projektowych stanowi kopia aktualnej mapy zasadniczej z naniesioną dodatkową treścią, opatrzoną odpowiednią klauzulą, przy czym za prawidłowe wykonanie mapy odpowiada uprawniony geodeta, który ustala czy dane z zasobu geodezyjnego, dotyczące położenia punktów granicznych spełniają kryteria dokładnościowe. To geodeta zgłasza pracę do właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, dokonuje porównania mapy z terenem, wykonuje pomiary uzupełniające, wprowadza dodatkowe elementy związane z inwestycją i składa wyniki swojej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tak złożona dokumentacja podlega weryfikacji w zakresie zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Podkreślić należy, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych (w tym w kwestii granic między nieruchomościami), wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych.
Okoliczności kontrolowanej sprawy są jednakże odmienne. Z przedłożonych akt sprawy (k.144) wynika, że wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego w stosunku do działki nr [...] w P. złożyła właścicielka działki nr [...] G. S. w 2019 r. W protokole granicznym z dnia 29.08.2019 r. (k.140) uprawniony geodeta wskazał, że na mapie ewidencji gruntów z 1976 r. granica została wykazana zgodnie z jej przebiegiem na gruncie. W operacie pomiarowym podziału działki nr [...] Nr [...] położenie punktów granicznych 6,7,8,9,10 nie jest zgodne z opisem położenia tożsamych punktów granicznych w protokole granicznym. Nadto, w aktach sprawy (k.149) zalega pismo Kierownika Referatu Ewidencji Gruntów w Wydziale Geodezji, Kartografii i Katastru Powiatu Krakowskiego z dnia 29 marca 2022 r., z którego wynika, że według treści poprzednio obowiązującej mapy papierowej dla obrębu P. (która została zastąpiona numeryczną mapą ewidencyjną sporządzoną w ramach modernizacji) granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] a działką nr [...] nie biegnie po ścianie budynków znajdujących się na działkach nr [...] lecz je przecina.
Zgodnie natomiast z treścią protokołu granicznego znajdującego się w operacie numer KERG 3545/619/1999 złożonym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, a dotyczącym podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...], granica między działkami nr [...] i nr [...] a działką nr [...] biegnie "od p.H do p.J przez p.I - mur oporowy betonowy wys. 1 m. Od p.I po ścianie budynku gospodarczego, a dalej ogrodzeniem trwałym granica biegnie w kierunku południowym do p. K".
Jak dalej podano w piśmie Kierownika Referatu Ewidencji Gruntów w Wydziale Geodezji, Kartografii i Katastru Powiatu Krakowskiego z dnia 29 marca 2022 r, nie jest to zgodne ze współrzędnymi punktów granicznych, które znajdują się w ww. operacie. "Wykonawca modernizacji po przeanalizowaniu operatu numer KERG 3545/619/1999 stwierdził, że współrzędne punktów granicznych z tego operatu są przesunięte względem sytuacji w terenie (budynków i ogrodzeń) i w ramach modernizacji dokonał korekty tych współrzędnych w oparciu o pomierzone szczegóły sytuacyjne. Wykonawca modernizacji sporządził operat numer P.1206.2022.1744 w którym ujawnił granicę pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i nr [...] zgodnie ze współrzędnymi z operatu numer KERG 3545/619/1999".
Organ wyjaśnił także, że do aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie zmiany przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] konieczne jest przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w ramach postępowania rozgraniczeniowego oraz prawomocne orzeczenie sądowe wydane w sprawie.
Z powyższego wynika, że granica między przedmiotowymi działkami jest sporna, a wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nie jest pozorne - na potrzeby postępowania legalizacyjnego, lecz jest obiektywnie uzasadnione. Wskazany w cytowanym piśmie przebieg granicy pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami odbiega od przebiegu granicy wieloletniego spokojnego stanu posiadania.
Jak już wcześniej przedstawiono do wydania decyzji legalizacyjnej konieczne jest złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art.3 pkt 11) ustawy Prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Oczywistym jest zatem, że jeżeli roboty budowlane mają polegać na wybudowaniu budynku na gruncie, inwestor winien posiadać prawo do dysponowania tym gruntem na cele budowlane.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2023 r. sygn. II SA/Kr 146/23, wyrażony w analogicznej sprawie dotyczącej tej samej granicy, że ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] w miejscowości P., gm. L. w ramach toczącego się postępowania przed sądem powszechnym, stanowi przesłankę prejudycjalną dla toczącego się postępowania administracyjnego.
Jeżeli istnieje rzeczywisty, a nie pozorny, spór prawny co do przebiegu granicy, organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości zweryfikowania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W uchwale NSA z 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10) wskazano, że organ nadzoru budowlanego po ustaleniu, że inwestor prawa do dysponowania nieruchomością nie posiadał i nadal nie posiada, "nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego (...) skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę".
Nie ulega wątpliwości, że sąd powszechny (w przypadku sporów prawa do nieruchomości) posiada więcej formalnych uprawnień niż organy nadzoru budowlanego (np. nakaz usunięcia budowli, zasądzenie za odszkodowaniem części lub całej nieruchomości, czy zasądzenia odszkodowania za poniesione nakłady na budowę na cudzym gruncie). Organ nadzoru budowlanego tak szerokich uprawnień nie posiada. Ewentualny nakaz rozbiórki, czy inne działania administracyjne bez umożliwienia inwestorowi próby uregulowania stanu prawnego, nie prowadziłoby do restytucji naruszeń prawa, lecz do nieuzasadnionej represji. Celem regulacji ustawy Prawo budowlane nie jest bowiem stosowanie represji, ale dążenie do przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 976/10).
Jak słusznie stwierdził Sąd w cytowanym wyroku, wydanie nakazu rozbiórki części obiektu, zwłaszcza przy niewielkim przekroczeniu granic nieruchomości, bez umożliwienia inwestorowi nabycia prawa do nieruchomości godziłoby w zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i stanowiło ingerencję ponad miarę.
Uznać zatem należy, że w toku przedmiotowego postępowania legalizacyjnego wyłoniło się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji.
Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.