II SA/Kr 1508/22

II SA/Kr 1508/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Mirosław Bator /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Linowych S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 października 2022 r. znak WI-I.7840.15.40.2021.DA w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga Polskich Kolei Linowych S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 października 2022 r. znak WI-I-7840.15.40.2021.DA utrzymującą w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia 21 maja 2021 r., znak: AB.6740.50.2021.BW o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ciągu spacerowego oraz urządzenia zieleni na działce nr ewid. [...] obręb [...], gmina Z., przy ul. [...]. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Polskie Koleje Linowe S.A. z siedzibą w Z. złożyły w ślad za pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. wniosek do Starosty Tatrzańskiego o udzielenie pozwolenia na budowę dla w/w zamierzenia inwestycyjnego. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2021 r. znak AB.6740.50.2021.BW Starosta Tatrzański wezwał inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane do usunięcia nieprawidłowości i braków w dokumentacji. Inwestor udzielił organowi odpowiedzi w dniu 17 maja 2021 r. (data wpływu do organu I instancji 18 maja 2021 r.). Następnie Starosta Tatrzański decyzją z dnia 21 maja 2021 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z tego powodu, że na działce objętej wnioskiem znajduje się obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki. Od powyższej decyzji inwestor złożył odwołanie do Wojewody Małopolskiego, który skarżoną decyzją z dnia 21 października 2022 r. znak WI-I-7840.15.40.2021.DA utrzymał w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w postępowaniu odwoławczym w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, postępowanie prowadzone jest na takich zasadach, że w pierwszej kolejności, po sprawdzeniu formalnych podstaw prowadzenia postępowania odwoławczego, analizowana jest zasadność wydania przez organ I instancji decyzji odmownej. Ta część postępowania sprowadza się do analizy poprawności wydanego przez organ, na podstawie art. 35 ust 3 Pb, postanowienia wzywającego do usunięcia stwierdzonych uchybień i następnie do analizy stopnia wykonania przez inwestora nałożonych obowiązków. Niewykonanie choćby jednego ze słusznie nałożonych obowiązków, daje podstawę do orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Poniższa analiza sprawy wskazuje, że nałożone obowiązki były zasadne, i że nie zostały wykonane w sposób zgodny z żądaniem organu oraz przepisami prawa.
Poddając analizie materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że działka inwestycyjna, leży w terenie objętym Uchwałą Nr XXVII/345/2008 z dnia 31 lipca 2008 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz.Urz.Woj.Małop.2008.3317 ze zmianami), zwanej dalej mpzp, oznaczonym symbolem 1.R - tereny rolne (§ 7) oraz KK - tereny kolei linowo-terenowej (§11). Zgodnie z zapisami w § 7 ust. 1 pkt 9 mpzp, obowiązuje zakaz realizacji nowych ciągów komunikacyjnych, za wyjątkiem ciągów spacerowych o szerokości nie większej niż 3 m (ścieżek pieszych i rowerowych, turystycznych tras narciarskich) oraz dróg dojazdowych do pól, na zasadach określonych w przepisach odrębnych. W mpzp § 11 ust. 1 pkt 3 z kolei dopuszcza realizację zieleni urządzonej, na zasadach określonych w przepisach odrębnych.
Zakres przedmiotowej inwestycji obejmuje budowę ciągu spacerowego (teren oznaczony symbolem 1.R), urządzenie zieleni poprzez utwardzenie nawierzchni i nasadzenie drzew (świerk pospolity) i postawienie nowego ogrodzenia (teren oznaczony symbolem KK) oraz na całej długości projektowanej ścieżki postawienie ławek. Zatem planowana nie narusza ustaleń mpzp. W odpowiedzi na powyżej cytowane zarzuty odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z 20 września 2022 r., znak: Wl-1.7840.15.2021.MO oraz pismem uzupełniającym z 7 października 2022 r., znak; Wl-1.7840.15.40.2021.DA, organ odwoławczy zwrócił się do PINBu w Zakopanem z prośbą o informację lub przeprowadzenie kontroli, czy na działce nr [...] obr. [...] w Z. zostały zrealizowane prace rozbiórkowe nakazane decyzją Nr 058/2017 PINB w Zakopanem z dnia 31 marca 2017 r., znak: NB.5160.5.52.2016.PIM oraz decyzją Nr 113/17 PINB w Zakopanem z dnia 28 czerwca 2017 r., znak: NB.5160.5.73.2016.PIM. 11 października 2022 r. wpłynęło poprzez platformę ePUAP pismo PINB w Zakopanem, znak: NB.5160.5.51.2021.MKo, w którym poinformowano, iż (cyt.): po analizie prowadzonej dokumentacji przed tutejszym organem w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w Zakopanem dnia 25.06.2021 r. wszczął postępowanie w sprawie, cyt.: "realizacji zamierzenia budowlanego w zakresie budowy ciągu spacerowego wzdłuż trasy kolei linowo - terenowej na Gubałówkę, zlokalizowanego na działce [...] obręb [...], Gmina Z. - bez pozwolenia na budowę". Ponadto należy wyjaśnić, że PINB prowadził postępowanie, znak: NB.5160.5.73.2016 w sprawie: "budowy utwardzonej żwirem i piaskiem nawierzchni placu zwanego "Plaża Gubałówka", podestu o konstrukcji drewnianej, ciągów komunikacyjnych o nawierzchni żwirowo - piaskowej oraz z płyt betonowych, schodów terenowych położonych na działkach nr ewid.[...], [...], [...] Obr. [...] oraz trybun terenowych (siedlisk) położonych na działce nr ewid. [...] Obr. [...] w rejon G. P. na G. w Z.". W sprawie wydano decyzję nr [...] z dnia 28.06.2017 r., znak: [...] nakładającą na inwestora: Polskie Koleje Linowe S.A. z siedzibą w Z. , ul. [...], [...] obowiązek rozbiórki zrealizowanych obiektów budowlanych. Inwestor odwołał się od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem. Organ II instancji - Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z powyższym postępowanie nie związane z wyżej wskazaną inwestycją nie zostało zakończone. Realizując wytyczne organu II instancji (nałożone obowiązki na PINB w decyzji MWINB w Krakowie), konieczne jest zebranie dodatkowej dokumentacji w sprawie przedmiotowych obiektów budowlanych, które w tym czasie dodatkowo uległy różnego rodzaju modyfikacjom (przebudowy i rozbudowy). Ponadto organ prowadził postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego, pn.: "drewnianej konstrukcji szkieletowej składającej się z zespołu połączonych w sposób trwały pochylni, podestów i kładki nad torem zjeżdżalni grawitacyjnej służącej jako dojście do zadaszonej platformy widokowej- użytkowanej jako scena, położonej na działkach nr ewid.[...], [...] Obr. [...] w rejonie stoku G. - (Polana G.) - kategoria obiektu VIII". PINB w Z. w przedmiocie postępowania wydał decyzję nr 058/2017 z dnia 31.03.2017 r., znak: NB5160.5.52.2016.PIM rozbiórki zrealizowanego zamierzenia budowlanego. Inwestor - PKL S.A. z siedzibą w Zakopanem wykonał nałożony obowiązek (weryfikacja stanu istniejącego - oględziny z dnia 05.07.2017 r. wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki).Inwestor w tym przypadku zrealizował obowiązek, ale po oględzinach powtórnie zrealizował cześć obiektu budowlanego. W związku z tym Nadzór Budowlany w Zakopanem w dniu 03.08.2018 r. wszczął kolejne postępowanie w przedmiotowej sprawie, które do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone. W związku z powyższym prowadzone postępowania administracyjne przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wskazują, że przynajmniej w częściowym zakresie istnieją obiekty na działce ewid. nr [...] Obr[...] w Z., które wykonane są bez wymaganego pozwolenia budowę, jednak na obecną chwilę przedmiotowe postępowania nie są zakończone. Organ przyznał, iż odwołujący ma rację, że obszar realizacji planowanego zamierzenia znajduje się w części południowej działki nr [...], a nałożone decyzjami PINBu nakazy rozbiórek dotyczą obiektów zrealizowanych w części północno- wschodniej działki. Niemniej jednak, w związku z uzyskanymi - w toku postępowania odwoławczego - informacjami, należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 2 Pb organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co niewątpliwie w sprawie miało miejsce.
Na powyższą decyzję skargę złożyły polskie Koleje Linowe S.A. z siedzibą w Z. . Skarżonej decyzji zarzucono:
I.Naruszenie prawa materialnego: poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej wynikającej z ustawy Prawo budowlanego.
II. Naruszenie prawa procesowego: art. 7, art. 7b, w zw. z art. 77 § 1, i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez:
- wydanie decyzji przez organ instancji bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego,
- wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego sprawy,
- zaniechania podjęcia z urzędu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
- zaniechania podjęcia z urzędu kroków niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego,
- błąd w ustaleniach faktycznych tj. przyjęcie, że skarżący wykonał roboty budowlane na działce ewid.nr [...] obr[...] Z., wskazane w projekcie na budowę, będące przedmiotem wniosku, dla którego Starosta Tatrzański wydał odmowną decyzję z dnia 21 maja 2021 r. znak: AB.6740.50.2021 .BW - przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna.
Ramy prawne sądowej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej p.b.) według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji.
Zgodnie z art. 35 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego.
W myśl art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.
Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 5 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę:
1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3;
2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę;
3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje:
Poza sporem pozostaje, że na działce nr [...] obręb [...] gmina Z., przy ul. [...] zlokalizowane są obiekty budowlane objęte nakazem rozbiórki (k. 22-30 administracyjnych akt sprawy PINB). Z projektu zagospodarowania terenu przedłożonego przez inwestora wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane na części działki [...] (s. 9 i załącznik graficzny projektu zagospodarowania terenu). Dodatkowo okoliczność tę podkreśla skarżący w wyjaśnieniach z dnia 17 maja 2021 r. (k. 35 administracyjnych akt sprawy PINB), potwierdził to także organ II instancji wskazując na s. 5 uzasadnienia decyzji, że planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje część południową działki nr [...], zaś nałożone decyzjami PINB nakazy rozbiórek dotyczą obiektów zlokalizowanych w północno-wschodniej części działki [...]. Nie budzi także wątpliwości okoliczność, że jak wynika z pisma PINB z dnia 11 października 2022 r. w odpowiedzi na pismo MWINB z dnia 20 września 2022 r. oraz 7 października 2022 r., przed organem I instancji toczy się postępowanie, wszczęte dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie realizacji zamierzenia budowlanego w zakresie budowy ciągu spacerowego wzdłuż trasy kolei linowo-terenowej na Gubałówkę, zlokalizowanego na działce [...] obr. [...] Gmina Z., bez pozwolenia na budowę (k. 64 administracyjnych akt MWINB). Powyższej odpowiedzi organ udzielił dysponując także przekazanymi przez organ II instancji dokumentami projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz opisu technicznego z projektu budowlanego (k. 55 administracyjnych akt MWINB).
Z przytoczonych powyżej ustaleń faktycznych wynika, że prawidłowo organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując jednakże na inne motywy takiego rozstrzygnięcia. Organ II instancji prawidłowo bowiem ustalił, że obiekty budowlane przeznaczone do rozbiórki znajdują się w innej części działki [...] niż ta część, która byłą objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia 21 stycznia 2021 r. Zatem to nie art. 35 ust. 5 pkt 3 p.b., lecz art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b. stanowi podstawę decyzji odmownej. Prowadząc postępowanie odwoławcze organ II instancji ustalił, że w świetle wyjaśnień PINB zawartych w piśmie z dnia 11 października 2022 r. wszczęto także postępowanie dotyczące realizacji bez pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pokrywającego się istotnie z zamierzeniem inwestycyjnym objętym wnioskiem z dnia 21 stycznia 2021 r. W tym stanie faktycznym z art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b. wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany był do odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutów skargi, iż w decyzji organu II instancji nie wskazano podstawy prawnej jej wydania, w ocenie tut. Sądu podstawa taka to jest art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b. wynika jednoznacznie z treści decyzji.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w ocenie tut. Sądu są one nieuzasadnione. Okoliczność, że roboty budowlane została bowiem przez organ II instancji ustalona we współpracy z organem administracji architektoniczno-budowlanej, który otrzymał m.in. projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany w celu zweryfikowania, czy tego terenu dotyczy postępowanie wszczęte z powodu przeprowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto z powszechnie dostępnych informacji prasowych (m.in. https://www.polska.travel/pl/aktualnosci/nowy-szlak-na-gubalowke-otwarty) wynika, że ścieżka spacerowa wiodąca na Gubałówkę wzdłuż trasy kolei została otwarta z początkiem czerwca 2021 r., zatem prace budowlane musiały rozpocząć się jeszcze przed wydaniem decyzji organu I instancji.
Wobec powyższego tut. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynika sprawy, ani też naruszeń przepisów proceduralnych mających istotny wpływ na wynik sprawy, a skarga jako niezasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.