II SA/Kr 1508/10

II SA/Kr 1508/10 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2011-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Irla /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Rynczak
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 98 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
par 36 ust. 2 oraz par 26
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 1 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 lutego 1998 r. J.K. wystąpiła do Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. o wykupienie przez Gminę K. nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 0,0501 ha, położonej w obr. [...], jednostka ewidencyjna K. w K. , przejętej z mocy prawa na własność Gminy K. w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości składającej się z działki nr 2 o pow. 0,7856 ha, położonej w obr. [...] m. K. W uwzględnieniu powyższego żądania uchwałą Zarządu Miasta K. z dnia 17 grudnia 1998 r., nr [...], przyznano J.K. odszkodowanie w wysokości 90 494,00 zł. Wymieniona kwota została wypłacona na rzecz wnioskodawczyni w dniu 20 grudnia 1998 r.
Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło
wyżej opisaną uchwałę i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu
tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydał niewłaściwy organ administracji publicznej.
W toku dalszego postępowania decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], Prezydent Miasta K. orzekł:
1. o ustaleniu na rzecz J.K. odszkodowania w wysokości 196 893,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1 o pow. 0,0501 ha, położoną w obr. [...] ewid. K. , m. K. , wydzieloną pod drogę decyzją Prezydenta Miasta K,.. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości składającej się z działki nr 2 o pow. 0,7856 ha, objęta Lwh [...] i przejętą z mocy prawa na własność Gminy K. z dniem 5 lutego 1998 r.;
2. o zobowiązaniu J.K. do zwrotu na rzecz Gminy K. pobranego odszkodowania w zwaloryzowanej wysokości 128 161,26 zł w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] uchwały nr [...] Zarządu Miasta
K. z dnia 17 grudnia 1998 r. w sprawie wypłaty odszkodowania w kwocie 90 494,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1 o pow. 0,0501 ha, poł. w obr. [...], m. K. , przejętą z mocy prawa na własność Gminy K. w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. 91.30.127 ze zm.);
3. o wypłacie na rzecz J.K. kwoty 68 73 1 ,74 zł tytułem ustalonego w punkcie 1 odszkodowania, pomniejszonego o kwotę wypłaconą i zwaloryzowaną w punkcie 2 oraz
4. o zobowiązaniu Gminy K. do wypłaty odszkodowania oraz o sposobie wypłaty ustalonego odszkodowania.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), zgodnie z którą rozstrzygając w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący miasto na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie pełniący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt l i 4 k. p. a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Zgodnie z oceną Wojewody, pogląd prawny reprezentowany w wyżej opisanej uchwale znajduje również zastosowanie w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 w związku z art. 129 ust. l i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. w sytuacji gdy wydzielone pod drogi publiczne i przejęte z mocy prawa, w tym trybie nieruchomości stanowią w dacie orzekania o odszkodowaniu własność Gminy K. , czy też Miasta K. - miasta na prawach powiatu.
Równocześnie postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Wojewoda wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, której
poprzednią właścicielka była J.K. , a która to nieruchomość została wydzielona pod drogę decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości składającej się z działki nr 2 i przejętej z mocy prawa na własność Gminy K. z dniem 5 lutego 1998 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], Starosta K. działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5, art. 130, art. 132ust. 1a, 2, 3, 5 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) w związku z postanowieniem Wojewody z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] orzekł:
I. o ustaleniu na rzecz J.K. odszkodowania w wysokości 309 768, 00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1 o pow. 0.0501 ha, położoną w obr.[...], m. K. , wydzielonej pod drogę decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 1997 r, znak [...] , zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości składającej się z działki nr 2 o pow. 0.7856 ha, objętej [...] , przejętą z mocy prawa na własność gminy K. z dniem 5 lutego 1998 r.,
2. o wypłacie na rzecz J.K. odszkodowania w kwocie 171 714,28 zł, odpowiadającej kwocie ustalonego odszkodowania, tj. 309 768,00 zł, pomniejszonej o kwotę 138 053,72 zł, stanowiącą zwaloryzowane odszkodowanie jakie zostało przyznane poprzedniemu właścicielowi na podstawie Uchwały Zarządu Miasta K. Nr [...] z dnia 17 lutego 1998 r.
Starosta K. ustalił, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału działki nr 2 , stanowiącej własność J.K. , na działki: nr 3 o pow. 0,0676 ha, nr 4 o pow. 0,0591 ha, nr 5 o pow. 0,0450 ha, nr 6 o pow. 0,0495 ha, nr 7 o pow. 0,0542 ha, nr 8 o pow. 0,2260 ha, nr 9 o pow. 0,0586 ha, ,nr 10 o pow. 0,0501 ha, nr 11 o pow. 0,0586 ha, nr 12 o pow. 0,0668 ha i nr 13 o pow. 0,0501 ha. W dniu 5 lutego 1998 r., a więc z dniem, w którym decyzja zatwierdzającą podział działki nr 2 stała się ostateczna, nieruchomość oznaczona jako działka nr 1, przeznaczona pod drogę publiczną p kategorii drogi gminnej, z mocy prawa przeszła na własność Gminy K. , na podstawie art.
98 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.). Rozpatrując wniosek J.K. organ l instancji ustalił, że zgodnie z treścią Lwh [...] oraz postanowień Sądu Rejonowego dla [...] w K. z dnia 9 października 1989 r. sygn. akt [...] oraz Sądu Rejonowego dla K. –K. z dnia 27 listopada 1991 r. sygn. akt [...] do dnia, w którym decyzja o podziale z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] stała się ostateczna, tj. 5 lutego 1998 r. J.K. była właścicielką objętej wnioskiem działki. Natomiast w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji wyżej opisana nieruchomość objęta jest księgą wieczystą [...], a jako jej właściciel ujawniona jest Gmina K. . Sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została rozstrzygnięta pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Natomiast w dniu 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115 póz. 741), a zgodnie z art. 233 tej ustawy sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, prowadzi się na podstawie przepisów tej ustawy. W związku z tym ustalenie odszkodowania następuje wg trybu, określonego w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gmina K. w dniu 20 października 1998 r. podjęła działania w celu wspólnego uzgodnienia kwoty odszkodowania za nieruchomość, jednak pełnomocnik wnioskodawczyni nie wyraził zgody na zaproponowane odszkodowanie. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, na zlecenie Starosty K. rzeczoznawca majątkowy w dniu 27 listopada 2009 r. sporządził operat szacunkowy określając wartość rynkową nieruchomości na kwotę 309 768,00 zł. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy dla określenia wycenianej nieruchomości zastosował podejście porównawcze metodą skorygowania ceny średniej, w wyniku czego ustalił, że wartość 1 m2 nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 wynosi 618,30 zł. Pismem z dnia 11 grudnia 2009 r. strony postępowania zostały poinformowane o sporządzeniu operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości i możliwości zapoznania się z jego treścią oraz o terminie rozprawy administracyjnej, zaś w dniu 6 stycznia 2010 r. w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego
w K. przeprowadzono rozprawę administracyjną. Wnioskodawczyni i jej pełnomocnik oraz przedstawiciel Gminy K. nie wnieśli zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego. Pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł o niedokonywanie waloryzacji i wskazał, że w momencie wypłaty odszkodowania nie obowiązywała ustawa o waloryzacji i zgodnie z Kodeksem cywilnym przyjęto pieniądze w dobrej wierze i w dobrej wierze spożytkowano. W związku z tym wnioskodawczyni oświadczyła, że nie poczuwa się do pokrywania waloryzacji ustalonej kwoty odszkodowania i wniosła o wypłatę odszkodowania w kwocie ustalonej w operacie szacunkowym z dnia 27 listopada 2009 r. pomniejszonej o wypłaconą kwotę bez waloryzacji. Ustalono, że kwota odszkodowania w wysokości 90 494,00 zł określona wyżej opisaną uchwałą Zarządu Miasta została w dniu 28 grudnia 1998 r. wpłacona na rzecz J.K. przelewem na rachunek bankowy. Zgodnie z art. 132 ust. 3 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Wobec powyższego, kwota odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1 została zwaloryzowana zgodnie z dyspozycją art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym za okres od stycznia 1999 r. do marca 2010 r. i wynosi 138 053,72 zł.
Po rozpoznaniu odwołania Gminy K. od powyższej decyzji, Wojewoda , decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] działając na podstawie art. 9 a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 102, poz. 651 z dnia 11 czerwca 2010 r. z poźn. zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył ustalenia organu pierwszej instancji i zaakceptował je. Odniósł się w pierwszej kolejności do zarzutów związanych z wydanym w dniu 14 października 2008 r. postanowieniem,
dotyczącym wyznaczenia Starosty K. do rozpoznania sprawy. Podał, że w sytuacji wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do prowadzenia sprawy (art. 26 § Ik.p.a.), niezależnie od tego, czy pracownik podlegał wyłączeniu z mocy prawa z przyczyn wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., czy też zostało uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w tym przepisie, które mogły wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (art. 24 § 3 k.p.a.). Organ zauważył, iż w związku z nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami (ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw Dz. U. z 2007 r., Nr 173, póz. 1218), która z dniem 22 października 2007 r. wprowadziła w życie ust. 8 art. 124 oraz ust. 2 art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu: " w sprawach, o których mowa w ust. 1 w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu l Kodeksu postępowania administracyjnego", zaistniał problem dotyczący wyznaczania starosty przez wojewodę do załatwiania spraw innych niż objęte nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczy to również przypadku, gdy przedmiotem sprawy jest kwestia ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabyte przez jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 98 ust. 3 ugn. Zdaniem Wojewody ratio legis nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 24 sierpnia 2007 r. w zakresie art. 124 i art. 142 ma swoje uzasadnienie w kolizji uprawnień i interesów prezydentów miast na prawach powiatu, która to kolizja ma miejsce na przykład w sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością gminy - miasta na prawach powiatu, zgodnie z obowiązującymi przepisami orzekać miałby prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący to miasto na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty. Sytuacja taka wywołuje wątpliwości, co do bezstronności tego organu w przeprowadzonym przez niego postępowaniu administracyjnym i została rozwiązana przez ustawodawcę poprzez wprowadzenie wyżej omawianej nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z 2007 r. Zarówno w przypadku postępowania administracyjnego dotyczącego zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych (...) (art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami),
postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości (art. 142 w związku z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jak i postępowań w sprawie wywłaszczania nieruchomości (art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami) czy ustalenia odszkodowań za pozbawienie prawa własności do nieruchomości (art. 98 ust. 3 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami), organem właściwym do ich przeprowadzania na podstawie przepisów powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jest każdorazowo starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a w przypadku miast na prawach powiatu prezydent takiego miasta. Z kolei art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi, iż za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących' przy wywłaszczaniu nieruchomości, w konsekwencji zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym w sprawach ustalenia odszkodowania w przypadku miast na prawach powiatu jest prezydent takiego miasta. Ze względu na tożsamość problemu, który - jak wyżej wspomniano - legł u podstaw nowelizacji w 2007 r. przepisów art. 124 i 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a który również występuje na gruncie postępowań o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., należy w tym zakresie odpowiednio stosować w tego typu postępowaniach stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003/4/115). W powołanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). W tej sytuacji znajdzie odpowiednie zastosowanie przepis art. 26 § 2 k.p.a. Sprawa podlega załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta,
a więc w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości - przez właściwego wojewodę, przy czym organ ten może wyznaczyć do rozpatrzenia sprawy inny podległy sobie organ. Powyższe uzasadnia wyznaczanie Starosty K. , w związku z wyłączeniem Prezydenta Miasta K. , zatem do załatwiania również niniejszej sprawy dotyczącej art. 98 ust. 3 u.g.n.
Niezależnie od powyższego Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty K. winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na fakt, iż swoją treścią narusza zasady rządzące postępowaniem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogę w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.
Zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudził sposób sformułowania zarówno sentencji jak i uzasadnienia decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] a to w związku z faktem, iż ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje na możliwość dokonywania rozliczeń z tytułu odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, w sposób, w jaki dokonał tego Starosta K. w wydanej, przez siebie decyzji (pkt 2 decyzji Starosty K. ). Wskazana ustawa nie zawiera regulacji, która zezwalałaby na wypłatę odszkodowania, stanowiącego jedynie różnicę pomiędzy kwotą odszkodowania ustaloną orzeczeniem administracyjnym (a tym bardziej uchwałą), która następnie została uchylona (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] lutego 2001 r. nr [...]), a kwotą odszkodowania ustaloną w decyzji, która została wydana w wyniku ponownego postępowania przeprowadzonego przez organ l instancji (decyzja Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]), jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W opinii organu odwoławczego, z chwilą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały nr [...] Zarządu Miasta K. z dnia 17 grudnia 1998 r., odpadła podstawa prawna, na mocy której dokonano wypłaty odszkodowania na rzecz J.K. w kwocie 90 494,00 zł. Doprowadziło to do sytuacji, iż odszkodowanie wypłacone na rzecz J.K. uzyskało charakter świadczenia nienależnego, o jakim mowa w art. 410-413 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U Nr 16, póz. 93 z późn. zm.). Bezpodstawne wzbogacenie jest podstawą roszczenia majątkowego - bezpodstawnie wzbogacony
jest obowiązany do wydania korzyści w naturze, a gdyby nie było to możliwe - do zwrotu jej wartości osobie, kosztem której korzyść została odniesiona. W świetle stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy powyższa regulacja oznacza, iż J.K. uzyskała odszkodowanie w kwocie 90.494,00 zł, które jest świadczeniem nienależnym. Tym samym na J.K. ciąży - jako osobie bezpodstawnie wzbogaconej - obowiązek zwrotu uzyskanej korzyści. Kwestia rozliczeń między wskazanymi wyżej podmiotami należy wyłącznie do sfery prawa cywilnego i na tym gruncie winna znaleźć rozstrzygnięcie. Z tego właśnie względu nie jest uprawniony do dokonywania tych rozliczeń organ administracji publicznej orzekający w przedmiotowej sprawie.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 130 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustała się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Z kolei ust. 2 tego artykułu przewiduje, iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Mając na uwadze powyższe należało, zdaniem Wojewody, uznać, że w celu prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, opinia rzeczoznawcy majątkowego winna opierać się na stanie nieruchomości z dnia wywłaszczenia, jednak musi uwzględniać obecnie kształtujące się ceny nieruchomości tj. na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Należy zauważyć, iż § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera szczegółowe regulacje, określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu, zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Wyodrębnić w nim można dwie zasadnicze zasady szacowania wartości takich nieruchomości. Przede wszystkim przy określaniu wartości takich gruntów stosuje się obowiązkowo podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod
drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Regulacja ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy istnieją i znane są ceny transakcyjne za nieruchomości, które już są zajęte pod drogi publiczne lub przeznaczone pod budowę tych dróg. Należy zatem wskazać, iż przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Dopiero w przypadku kiedy ze względu na szczególne cechy nieruchomości, tj. sposób użytkowania, przeznaczenia, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, a także jej rodzaj nie jest ona przedmiotem obrotu na danym rynku lokalnym, prawodawca wprowadził możliwość rozszerzenia obszaru z którego biegły ma możliwość doboru odpowiedniego materiału do analizy porównawczej, o nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, zgodnie z dyspozycją zawartą w § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Natomiast jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych, istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 1 przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów. Wymaga to jednak zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny informacji o braku na badanym (odpowiednio rozszerzonym) rynku transakcji nieruchomościami podobnymi nabywanymi pod budowę dróg publicznych. Tak więc w odniesieniu do powyższego dopiero w przypadku braku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób, w zależności od tego, czy dotyczy ona działek wydzielonych czy też zajętych pod drogi publiczne. W tym pierwszym przypadku - tak jak w przedmiotowej sprawie — w związku z § 36 ust. 4 wartość działek wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Wskazane zasady szacowania nieruchomości nie mogą być
zatem stosowane w sposób dowolnie zamienny. Niewykluczona jest więc możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 1, jednak w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody określonej w § 36 ust. 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, można skorzystać z możliwości, jaką daje ust. 2 pkt 1 tego przepisu" ( por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 września 2009 r. sygn akt II SA/Bd 548/09, niepubl, wyrok NSA z dnia 3 września 2009 r. sygn akt l OSK 1126/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt l SA/Wa 1559/09). Intencją ustawodawcy, formułującego takie brzmienie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego było bowiem uregulowanie stanu pożądanego, jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Przepis ten został tak skonstruowany, że każdy kolejny ustęp stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia na tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust. 2 pkt 1 reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny nieruchomości należy dokonać w sposób określony w tym przepisie. Tymczasem w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym z dnia 27 listopada 2009 r. jego autor na stronie [...] stwierdza jedynie, iż: ,,w związku ze sporadycznie występującymi transakcjami gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wartość działki określono, zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jako iloczyn wartości Im2 gruntów, z których wydzielono działkę i jej powierzchni."
Opierając się zatem na powyższym założeniu rzeczoznawca majątkowy wykluczył w efekcie możliwość zastosowania przepisu § 36 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Należy jednak zauważyć, iż wskazanie przez rzeczoznawcę majątkowego, że "sporadycznie występują transakcje gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne" jest określeniem zbyt ogólnym nie pozwalającym na ustalenie czy liczba tych transakcji wyklucza możliwość zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania
operatu szacunkowego. Zwłaszcza, ze autor operatu nie wyjaśnia (wskazując np. ilość transakcji i ich cechy), że występowanie sporadycznych transakcji uniemożliwia zastosowanie wyżej wskazanej regulacji. W operacie brak bowiem oceny rzeczoznawcy wskazującej, iż sporadyczne występowanie transakcji gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wyłącza możliwość zastosowania § 36 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Wobec powyższego, nie można uznać aby wzmiankowana przez biegłego "analiza rynku nieruchomości na terenie K" mogła być przyjęta za prawidłowe i wyczerpujące wyjaśnienie odstąpienia od zastosowania metody szacowania określonej w § 36 ust. I omawianego rozporządzenia. Rzeczoznawca właściwie jedynie zdawkowo wskazał na wynik analizy nie przedstawiając poszczególnych etapów jej przeprowadzenia, a które mogłyby zostać inaczej ocenione np. przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej. Po drugie rzeczoznawca nie dokonał zgodnie z powyższym rozszerzenia rynku, na którym winien przeprowadzić analizę o rynek regionalny, krajowy, wskazując, iż analizował jedynie rynek nieruchomości z terenu K. Prowadzenie analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi powinno być dokonywane bardzo wnikliwie i wyczerpująco ze względu na fakt, iż sposób szacowania nieruchomości określony w § 36 ust. 2 pkt 1 ma zastosowanie jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym w tej materii stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego" (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2001 r. sygn. akt l S.A. 833/00). Powyższe oznacza, iż nie można ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz należy sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł, i skontrolować prawidłowość tego rozumowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody wniosła J.K. . Zdaniem skarżącej decyzja Starosty K. jest prawidłowa. Została ona poprzedzona negocjacjami, w których uczestniczyły wszystkie strony postępowania. Nikt nie wniósł zastrzeżeń do sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Skarżąca wniosła o utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zarzucając uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak spójności i błędy w sposobie oznaczenia
wydanych w toku postępowania decyzji. W skardze domagano się także jednoznacznego rozstrzygnięcia "sprawy zaliczenia w poczet nienależnie wypłaconego odszkodowania kwoty należnego odszkodowania pomniejszonego o kwotę wypłaconą na podstawie Uchwały Miasta K. nr [...] z dnia 17 grudnia 1998 r."
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, choć nie wszystkie poglądy organu odwoławczego zasługują na aprobatę. W pierwszej kolejności podzielić należy krytyczną ocenę organu odwoławczego w odniesieniu do sposobu ustalenia wysokości odszkodowania w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tekst jednolity z 2010 r., Nr 102, Póz. 651, dalej jako: "u.g.n.") za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten, w cytowanym wyżej brzmieniu, obowiązywał w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji (Dz. U. z 2007 r., Nr 69, Póz. 468).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że pomiędzy stronami nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Przebieg negocjacji wskazuje, że propozycje organu prowadzącego postępowanie co do wysokości odszkodowania nie były akceptowane przez stronę wnioskującą o odszkodowanie (protokół rokowań z dnia 20.10. 1998 r., k. [...]akt postępowania administracyjnego). Wobec braku porozumienia ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło w trybie art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n.
Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw. Według art. 130 ust. 2 ustalenie wysokości
odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Regulację zasad określania wartości nieruchomości zawierają przepisy Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, Póz. 2109). Zgodnie z art. 150 ust. 2 u.g.n. dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu określa się wartość rynkową. Zgodnie z art. 152 ust. 3 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości określa się przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej jako: "Rozporządzenie") przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie zaś z § 36 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym
że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne
albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. Z mocy § 36 ust. 3 Rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tego przepisu stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.
Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zasadnie Wojewoda trafnie uznał za wadliwy sposób ustalenia odszkodowania w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Słusznie organ odwoławczy stwierdził, że przepis § 36 Rozporządzenia wskazuje na dwie odrębne metody szacowania wartość nieruchomości. Wybór pomiędzy tymi metodami jest ograniczony albowiem ustawodawca określił kolejność, w jakiej należy stosować wskazane w tym przepisie sposoby wyceny. Ustalenie wartości nieruchomości przy
zastosowaniu § 36 ust. 2 jest możliwe dopiero w braku cen, o których mowa w § 36 ust. 1 a więc w braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Tymczasem w przyjętym za podstawę ustalenia wartości nieruchomości w rozpoznawanej sprawie operacie szacunkowym, rzeczoznawca podał, że "w związku ze sporadycznie występującymi transakcjami gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wartość działki określono zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w spawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego" (k. [...]). Z cytowanego fragmentu operatu wynika jednoznacznie, że biegły miał wiedzę o występujących na rynku lokalnym transakcjach, których przedmiotem były grunty przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne. Autor elaboratu nie uczynił jednak tych transakcji podstawą własnej wyceny jak tego wymaga § 36 ust. 1 Rozporządzenia. Poprzestał na wskazaniu, że transakcje takie występują sporadycznie i bez dalszego, szerszego uzasadnienia swego stanowiska przystąpił do wyceny z zastosowaniem metody wskazanej w § 36 ust. 2 Rozporządzenia. Taki sposób postępowania przez biegłego stoi w wyraźnej sprzeczności z jednoznacznie w tym zakresie sformułowanym przepisem § 36 ust. 2, który pozwala posłużyć się opisaną w nim zasadą dopiero "w braku cen, o których mowa ust. 1". Trafnie zatem organ odwoławczy dostrzegł tę nieprawidłowość.
Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że wnioski biegłego i przyjęty przez niego sposób wyceny zostały zaakceptowane przez ten organ. Wprawdzie część motywacyjna decyzji Starosty K. nie zawiera w zasadzie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - co już samo w sobie stanowi wadę tej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) - to jednak z braku uwag krytycznych oraz z faktu przyjęcia w rozstrzygnięciu wartości odszkodowania wskazanej w operacie, wnosić należy, że organ ten w pełni aprobował stanowisko biegłego. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, Póz. 1071, dalej jako: "k.p.a.") organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy zaś jego ocena następuje z uwzględnieniem całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Cytowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dowodzą, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek samodzielnie ocenić przedłożoną przez biegłego opinię. W razie zaś stwierdzenia uchybień w przyjętej przez niego metodzie, to na organie ciąży obowiązek skorygowania niezgodnych z prawem działań biegłego i w miarę konieczności uzyskanie nowej - zgodnej z obowiązującym prawem opinii. Kontrola, o
jakiej mowa nie oznacza przy tym merytorycznej i wymagającej wiedzy specjalnej oceny sporządzonego przez biegłego operatu, a jedynie weryfikację jego poprawności formalnej, w tym przede wszystkim zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Oceny takiej w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie dokonał, co spowodowało oparcie wydanej decyzji na sporządzonym z naruszeniem powołanych wyżej przepisów Rozporządzenia operacie szacunkowym. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji albowiem nie sposób wykluczyć, że wartość nieruchomości ustalona w oparciu o prawidłowe zastosowanie przepisów Rozporządzenia znacznie różniłaby się do tej przyjętej w decyzji organu pierwszej instancji. W świetle powyższego, samo tylko stwierdzenie przez organ odwoławczy wskazanej nieprawidłowości pozwalało na uchylenie decyzji Starosty K. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja -wbrew twierdzeniom skargi - jest zatem w tym zakresie prawidłowa.
Podzielając zastrzeżenia organu odwoławczego w powyższym zakresie zwrócić trzeba uwagę, że nietrafnie organ ten przyjął za wadę opinii biegłego brak rozszerzenia rynku, na którym biegły winien prowadzić analizę o rynek regionalny i krajowy (s. [...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Stanowisko to opiera się na nieprawidłowej wykładni przepisu § 26 i § 36 Rozporządzenia. Przedmiotem regulacji § 36 powołanego rozporządzenia jest określenie wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Użyte w § 26 ust. 1 Rozporządzenia określenie "nieruchomości podobne" zdefiniowane jest w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim pod tym pojęciem należy rozumieć "nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Wskazując jako jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, a mianowicie porównywalność ze względu na położenie nieruchomości, ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego. Co prawda § 26 Rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. umożliwia posługiwanie się cenami transakcyjnymi także z rynku regionalnego, krajowego czy nawet zagranicznego, ale dotyczy to wyłącznie nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Jednocześnie w § 36 Rozporządzenia sformułowano szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Prowadzi to do wniosku, że gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie można traktować, jako nieruchomości do których ze względu na szczególne cechy i
rodzaj, a w konsekwencji nie dokonywanie nimi obrotu na rynku lokalnym można przyjmować ceny transakcyjne z rynków: regionalnego, krajowego czy zagranicznego (§ 26 rozporządzenia). Rozwiązania przyjęte w przepisach § 36 rozporządzenia muszą być uznane za regulację szczególną w stosunku do tej, której dotyczą przepisy § 26 i następnych rozporządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt: l OSK 586/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt: l OSK 563/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt: l OSK 43/10). Innymi słowy, w braku na rynku lokalnym cen transakcyjnych nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne; rzeczoznawca winien stosować metodę wskazaną w § 36 ust. 2 Rozporządzenia, nie zaś poszukiwać transakcji podobnych na rynku regionalnym czy krajowym (§ 26 tegoż Rozporządzenia). Podzielić należy pogląd sformułowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt: l OSK 95/10, iż gdyby nie traktować § 36 jako przepisu szczególnego w odniesieniu do § 26 rozporządzenia, to określone w § 36 ust. 2 zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, byłyby w praktyce zasadami nie znajdującymi nigdzie zastosowania, a przez to zbędnymi w rozporządzeniu.
Zastrzeżenia budzi też pogląd organu drugiej instancji, zgodnie z którym brak było podstaw do uwzględnienia w decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. kwoty wypłaconej uprzednio tytułem odszkodowania za tę samą nieruchomość, skoro będąca podstawą tej wypłaty uchwała Zarządu Miasta K. z dnia 17 grudnia 1998 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Bezsporne między stronami w rozpoznawanej sprawie jest to, że kwota przyznana uchwałą Zarządu Miasta K. z dnia 17 grudnia 1998 r. tytułem odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość została J.K,.. wypłacona (oświadczenie pełnomocnika wnioskodawczyni, k. [...]). Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika także, że uchwała ta (mająca w rzeczywistości charakter decyzji administracyjnej) została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...] (k. [...]). W decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta K. orzekł o wypłacie na rzecz J.K. sumy w wysokości 171 714,28 zł, odpowiadającej kwocie ustalonego odszkodowania, tj. 309 768,00 zł, pomniejszoną o kwotę 138 053,72 zł, stanowiącą
zwaloryzowane odszkodowanie jakie zostało poprzednio przyznane na podstawie Uchwały Zarządu Miasta K. Nr [...] z dnia 17 lutego 1998 r.
W przekonaniu organu drugiej instancji właściwym sposobem dochodzenia zwrotu tak wypłaconego odszkodowania jest droga powództwa cywilnego, opartego o przepisy materialnego prawa cywilnego regulujące zwrot nienależnego świadczenia (art. 405 -413 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, Póz. 93). Nie jest natomiast dopuszczalne uwzględnienie tego świadczenia w decyzji ustalającej odszkodowanie i pomniejszenie podlegającej wypłacie kwoty o wypłaconą już część odszkodowania. Pogląd taki nie jest prawidłowy.
Przyjąć bowiem trzeba, że z chwilą wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, na podstawie której dokonano wypłaty odszkodowania odpada podstawa prawna tego świadczenia. Świadczenie to nabiera wówczas cech świadczenia nienależnego, o którym mowa w przepisach Tytułu V Księgi Trzeciej ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, Poz. 93). Z obszernie i przekonująco uzasadnionym stanowiskiem organu trudno w tym zakresie się nie zgodzić. Rzecz jednak w tym, że z tego nie wynika jeszcze brak możliwości uwzględnienia w decyzji ponownie ustalającej wysokość odszkodowania kwoty faktycznie wypłaconej już poprzednio z tego samego tytułu. Pogląd organu w tej ostatniej kwestii opiera się bowiem na założeniu, że cywilnoprawny charakter roszczenia (o zwrot nienależnie pobranego świadczenia) przesądza właściwość drogi sądowej dla jego dochodzenia. Założenie to nie jest jednak prawidłowe.
Sprawy związane z ustaleniem wysokości odszkodowania przyznawanego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. zostały przekazane na drogę postępowania administracyjnego i powinny być w całości rozstrzygane na drodze tego postępowania. Zwrócić należy uwagę, że zarówno uchwała Zarządu Miasta K. z dnia 17 lutego 1998 r. jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2001 r. a także decyzja Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. zapadły w ramach jednego postępowania, wszczętego wnioskiem J.K. z dnia [...] lutego 1998 r. (k. [...]. W sensie materialno - prawnym wszystkie powołane orzeczenia zapadły więc w ramach tej samej sprawy administracyjnej (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1995 r., sygn. akt: Mi ARN 30/95). Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że organ rozpoznający po raz kolejny kwestię wysokości należnego odszkodowania nie mógł uwzględnić wypłaconych już uprzednio kwot, a do dochodzenia ich zwrotu właściwa jest droga postępowania cywilnego.
Orzekając w przedmiocie wysokości należnego odszkodowania organ jest obowiązany badać wysokość rzeczywistej szkody, jaką ponieśli poprzedni właściciele w związku z odjęciem im własności zajętej na cle publiczne nieruchomości. Wysokość odszkodowania winna zatem zostać pomniejszona o kwoty już z tego tytułu wypłacone albowiem wartość szkody jest w takim wypadku mniejsza o wysokość zaspokojonego już żądania o wypłatę odszkodowania. Przy tym, ta dotychczas wypłacona suma tytułem odszkodowania nie powinna być waloryzowana. Do waloryzacji takiej brak jest dostatecznej podstawy prawnej, żaden przepis prawa nie nakazuje ani nie przewiduje waloryzacji w sytuacji takiej, jaka wystąpiła w rozpatrywanym przypadku.
Zwrócić należy jeszcze uwagę, że w orzecznictwie wypowiedziano pogląd, iż sprawy o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości (analogicznie traktować należy odszkodowanie za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne) - pomimo że mają charakter cywilnoprawny - z mocy wyraźnej decyzji ustawodawcy zostały przekazane do kompetencji organów administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt: IV SA 1118/97, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt: l OSK 525/2005). W świetle powyższego, cywilnoprawny charakter sprawy nie przesądza jeszcze właściwości drogi procesu cywilnego dla realizacji wynikających z niej roszczeń. Z woli ustawodawcy właściwość w tych sprawach może zostać przekazana innym organom (art. 2 § 3 ustawy z 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 1964 r., Nr 43, Póz. 296 z późn. zm.). Rozróżnienia tego nie można nie uwzględniać w niniejszej sprawie.
Dostrzeżone uchybienia zaskarżonej decyzji nie miały wpływu na wynik sprawy bowiem podstawą wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasatoryjnej było stwierdzenie wadliwego sposobu ustalenia wartości nieruchomości (naruszenie art. 36 § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, Póz. 2109). W tym zakresie sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego. Zważywszy przy tym na charakter i znaczenie dowodu z opinii (elaboratu) biegłego nie można uznać, aby konieczność ponownego przeprowadzenia (uzupełnienia) tego dowodu, dostrzeżona trafnie przez organ odwoławczy nie zezwalała temu organowi, zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., na przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Biorąc pod uwagę powyższe, nie stwierdziwszy w toku kontroli zaskarżonej decyzji uchybień mogących uzasadniać jej uchylenie, sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.