II SA/Kr 1507/18

II SA/Kr 1507/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Iwona Niżnik-Dobosz
Magda Froncisz /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2511/19 - Wyrok NSA z 2022-09-22
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art 17 pkt 2 oraz art 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte oraz art 28 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 17 października 2017 r. Nr XLV/471/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 54" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Skargę na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 17 października 2017 r. Nr XLV/471/2017 w sprawie: uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 54", złożył Wojewoda Małopolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Wskazanej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności:
- art. 17 pkt 2 oraz art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak zawiadomienia oraz wystąpienia o opinię do Ministra Środowiska odnośnie projektu planu w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (głównego zbiornika wód podziemnych);
- art. 96 ust 1 i ust 6-9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez określenie rodzajów paliw jakie nie mogą być wykorzystywane do zaopatrywania w ciepło obiektów budowlanych na obszarze objętym planem;
- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla terenów, które przeznaczone są na cele inne niż rolne i leśne tj. terenów MW(54), 1-5.U(54) oraz 1-3.P(54).
Wojewoda Małopolski podkreślił, że przedmiotowa uchwała przekazana do oceny nadzorczej w dniu 26 października 2017 r. wzbudziła wątpliwości organu nadzoru w zw. z: 1) brakiem zawiadomienia oraz wystąpienia o opinię do Ministra Środowiska odnośnie projektu planu w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (głównego zbiornika wód podziemnych); 2) brzmieniem § 8 ust. 5 pkt 3 uchwały określającego zasady w zakresie gospodarki cieplnej, w którym Rada Miasta wprowadziła zakaz stosowania paliw stałych wysokoemisyjnych; 3) brakiem określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla terenów, które przeznaczone są na cele inne niż rolne i leśne tj. terenów MW(54), 1-5.U(54) oraz 1-3.P(54). W związku z powyższym zwrócono się do Prezydenta Miasta Nowego Sącza z prośbą o przedłożenie stosownych wyjaśnień.
Prezydenta Miasta Nowego Sącza w złożonych wyjaśnieniach wskazał, że w celu uzupełnienia dokumentacji planistycznej zwrócono się do Ministra Środowiska w dniu 31 stycznia 2018 r. o wydanie opini do miejscowego planu w zakresie zasobów wód podziemnych.
Prezydent wyjaśnił także, że ustalenia planu zawarte w § 8 ust. 5 pkt 3 wprowadzają zakaz stosowania paliw stałych wysokoemisyjnych. Plan nie zakazuje więc bezwzględnego stosowania wszystkich paliw stałych, a jedynie wprowadza ograniczenia w ich stosowaniu, umożliwiając stosowanie paliw o niskiej emisji. W zakresie trzeciego ze stawianych zarzutów wyjaśniono, że ustalenia planu miejscowego nie określają powierzchni wydzielanych działek dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, terenów usług i terenów produkcji ze względu na ich stan zagospodarowania, opisując szczegółowo kwestie własności. Organ gminy wskazał, że biorąc pod uwagę stan zagospodarowania terenu nie występują przesłanki wskazujące na konieczność wdrażania procedury scalania i podziałów nieruchomości. Biorąc pod uwagę faktyczny stan zagospodarowania terenu, wielkość i kształt dziatek, nie określono warunków scalania i podziału terenu dla kwestionowanych obszarów w zakresie minimalnych powierzchni wydzielanych działek oraz dla terenów produkcyjnych nie określono szerokości frontu nowo wydzielanych działek.
Organ nadzoru dokonując ponownej oceny nadzorczej przedmiotowej uchwały podtrzymał swoje stanowisko w zakresie wskazywanych naruszeń.
W ocenie Wojewody Małopolskiego wyjaśnienia przedłożone przez Prezydenta Miasta, iż w celu uzupełnienia dokumentacji planistycznej wysłano do Ministra Środowiska w dniu 31 stycznia 2018 r. pismo o opinię do miejscowego planu w zakresie zasobów wód podziemnych nie czyni zadość procedurze regulowanej w przepisach. Prezydent Miasta Nowego Sącza w trakcie procedury planistycznej zobowiązany jest do zawiadomienia właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Obszar miejscowego planu znajduje się w granicach udokumentowanego głównego zbiornika wód podziemnych (GZWP nr 437 "Dolina rzeki Dunajec"), co znajduje potwierdzenie w zapisach planu, tj. w §4 ust. 1. Z uwagi na taką okoliczność projekt planu powinien zostać zaopiniowany przez właściwy organ administracji geologicznej - w tym przypadku Ministra Środowiska. W trakcie procedury planistycznej organ planistyczny zawiadomił o przystąpieniu oraz zaopiniował projekt planu jedynie z Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Nowego Sącza, natomiast nie wystąpił o opinię do Ministra Środowiska.
Wojewoda wskazał również, że Rada Miasta Nowego Sącza przekroczyła kompetencje i ustaliła zakaz stosowania paliw stałych wysokoemisyjnych w obiektach budowlanych na cele grzewcze, czym naruszyła art. 96 ustawy Prawo Ochrony Środowiska oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalanie zakazów w zakresie eksploatacji instalacji oraz określanie paliw należy do kompetencji sejmiku województwa, a nie do kompetencji rady gminy. Dodatkowo wskazał, że wadliwe są nie tylko te ustalenia planu, które wprost naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i w zakresie upoważnień wyraźnie tam przyznanych organom gminy. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą stać z nimi w sprzeczności.
Na marginesie Wojewoda Małopolski wskazał, że Sejmik Województwa przyjął tzw. uchwałę antysmogową dla Małopolski. W dacie uchwalania planu miejscowego obowiązuje Uchwała Nr XXXIII/452/17 z 23 stycznia 2017 r., w której wprowadzono zakaz stosowania: 1) paliw, w których udział masowy węgla kamiennego lub węgla brunatnego o uziarnieniu 0-3 mm wynosi powyżej 15%; 2) paliw zawierających biomasę o wilgotności w stanie roboczym powyżej 20%. W uchwale tej nie zakazano bezwzględnego stosowania paliw stałych, a wprowadzono ograniczenia w stosowania miałów, mułów i flotów węglowych (czyli paliw, gdzie drobnego węgla kamiennego lub brunatnego - ziarno 0-3 mm -jest więcej niż 15%), wilgotnego drewna (o wilgotności powyżej 20%). W związku z powyższym kwestionowany przepis nie jest zbieżny z normami jakie wprowadził Sejmik Województwa Małopolskiego.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla terenów, które przeznaczone są na cele inne niż rolne i leśne tj. terenów MW(54), 1-5.U(54) oraz 1-3.P(54), organ nadzoru wskazał, że w planie miejscowym należy określić obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania nieruchomości objętych planem miejscowym, które stanowią podstawę do przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bez tych zasad i warunków nie jest możliwe przeprowadzenie takiej procedury.
W analizowanym planie miejscowym w § 7 ust. 2 pkt 1 wskazano, że minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek określono w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Z analizy zapisów planu wynika, że organy planistyczne nie określiły powierzchni działek dla terenów: MW(54) - §9 ust 2, 1.U(54) i 2.U(54)-§ 11 ust. 1, 3.U(54) i 4.U(54) - § 11 ust.2, 5.U(54) - § 11 ust.3, 1.P(54) i 3.P(54) - § 12ust. 1, 2.P(54) - § 12 ust. 2.
Ponadto dla terenów 1-3.P(54) dla zabudowy produkcyjnej w ustaleniach ogólnych (§7 ust. 4) nie ustalono wymaganej przez ww. przepisy szerokości frontu nowo wydzielanych działek. Organy gminy w momencie sporządzania planu nie są w stanie przewidzieć, jakiego rodzaju tereny mogą być objęte procedurą scalania i podziału, dlatego obowiązkowo w każdym planie powinny znaleźć się zasady, na jakich takie ewentualne scalenia i podziały będą mogły być dokonywane.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Nowego Sącza wniosła o jej oddalenie.
Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 17 pkt 2 oraz art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak zawiadomienia oraz wystąpienia o opinię do Ministra Środowiska odnośnie projektu planu w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. W myśl art. 161 ust. 3 pkt 4 ustawy prawo geologiczne i górnicze, do kompetencji ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczącymi między innymi określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych.
Natomiast w myśl art. 161 ust. 2 pkt 6 ustawy prawo geologiczne i górnicze, do kompetencji starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczącymi warunków hydrogeologicznych w związku z zamierzonym wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie, dotyczących inwestycji zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany, z wyłączeniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody lecznicze oraz ponad wojewódzkich inwestycji liniowych.
Wobec takiego rozłożenia kompetencji wskazać należy, że to starosta powinien opiniować, czy dopuszczone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedsięwzięcia będą negatywnie oddziaływać na wody podziemne określone w dokumentacji hydrologicznej określające warunki hydrologiczne w związku z ustanowieniem obszarów ochronnych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 437 Dolina rzeki Dunajec (Nowy Sącz) opracowanej przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy w Warszawie w 2013 roku, zatwierdzonej decyzją Ministra Środowiska DGKhg - 4731-81/7038/17554/13/AW, a ujawnionej w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zgodnie z treścią art. 95 ustawy zgodnie z art. 95 ustawy prawo geologiczne i górnicze organ zobowiązany był ujawnić (nie zatwierdzić) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego złoża wód podziemnych, co też zostało uczynione. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ujawniono, że "na obszarze objętym planem obowiązują zasady ochrony środowiska, uwzględnione w ustaleniach planu wynikające z położenia całego obszaru opracowania w granicach głównego zbiornika wód podziemnych GZWP 437 wyznaczonej na podstawie "Dokumentacji hydrologicznej określające warunki hydrologiczne w związku z ustanowieniem obszarów ochronnych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 437 Dolina rzeki Dunajec (Nowy Sącz)" opracowanej przez Państwowy Instytut Geologiczny -Państwowy Instytut Badawczy w Warszawie w 2013 roku, zatwierdzonej decyzją Ministra Środowiska DGKhg - 4731 -81/7038/17554/13/AW."
Natomiast przedmiotem planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przygotowywanie projektów robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznej, dotyczących między innymi określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a jedynie ujawnienie takiej dokumentacji. To dokumentacja hydrologiczna podlega zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, a nie ujawnienie jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ujawnienie tej dokumentacji ma na celu funkcję informacyjną, aby każdy inwestor wiedział, że ta dokumentacja istnieje i planując przedsięwzięcie zobowiązany będzie dostosować się m.in. do jej warunków. Dokumentacja określająca warunki hydrogeologiczne w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych została zatwierdzona zgodnie z wymogiem art. 161 ust. 3 pkt 4 ustawy prawo geologiczne i górnicze przez Ministra Środowiska w dniu 29.04.2014 r. tj. dniu wydania decyzji DGKhg - 4731-81/7038/17554/13/AW. Ponadto, żaden z obowiązujących przepisów nie nakłada obowiązku prawnego, aby dokumentacja ta zatwierdzona ostateczną i prawomocną decyzją była ponownie opiniowana lub zatwierdzana przez tego ministra.
A zatem, obowiązujący w zakresie warunków hydrologicznych w związku z ustanowieniem obszarów ochronnych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 437 Dolina rzeki Dunajec (Nowy Sącz) akt prawny został zatwierdzony ww. decyzją i nie ma podstaw prawnych, aby zaistniał inny akt prawny (np. opinia) potwierdzający istnienie prawomocnej i ostatecznej decyzji w przedmiotowym zakresie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla takich terenów, jak MW (54), l-5.U (54) oraz l-3.P (54), organ wyjaśnił, że ustawodawca zobowiązał organy gminy realizujące procedurę planistyczną do określenia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, jeżeli taka potrzeba wynika z okoliczności faktycznych. Potwierdzenie tego stanowiska znajduje uzasadnienie w doktrynie i orzecznictwie. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkowe elementy podlegające regulacji w planie miejscowym i niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może zatem pominąć żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie trafnie wskazuje się, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem.
Organ w trakcie procedury kontroli zaskarżonej uchwały wykazał okoliczności usprawiedliwiające odstąpienie od określenia w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W piśmie z dnia 2 lutego 2018 r. organ wyjaśnił i uzasadnił wskazując na stan faktyczny, że konfiguracja przestrzenna zapewnia właścicielom zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Wskazał, że tereny te są zabudowane i trwale zagospodarowane przez firmy i instytucje i stan faktyczny nie tylko nie wskazuje, że istnieje (czy będzie istnieć w przyszłości) konieczność wdrażania procedury scalania i podziałów nieruchomości, ale ze względu na zagospodarowanie terenu nieracjonalnym jest podejmowanie takich działań.
Brak określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów nieruchomości w tej części planu obejmuje zabudowane tereny największych zakładów przemysłowych, które nie będą ulegać scalaniu czy podziałowi.
W związku z powyższym w ocenie organu zaistniały okoliczności, uzasadniające okoliczności odstąpienia od określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów nieruchomości.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa poprzez zapis paragrafu 8 ust. 5 pkt 3 uchwały nr XLV/471/2017 z dnia 17 października 2017 r., w którym - wg skarżącego - Rada Miasta Nowego Sącza przekroczyła kompetencje i ustaliła zakaz stosowania paliw stałych wysokoemisyjnych, organ powołał się na orzeczenie tut. Sądu z dnia 8 maja 2018 roku w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XLV/469/2017 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 17 października 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz-8" (sygn. akt: II SA/Kr 373/18) zapadłe w analogicznej sprawie dotyczące tożsamego zapisu oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 98/16 i wskazał, że jest to ewentualnie naruszenie prawa, które może skutkować uchyleniem zaskarżonego zapisu przedmiotowej uchwały, natomiast nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Niezależnie od powyższego, zaskarżony przepis uchwały nie wskazuje na zakaz używania węgla, a jedynie potwierdza to co wprowadził Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą nr XXXIII/425/17 z dnia 23 stycznia 2017 r. (uchwała "antysmogowa"). Ograniczenia jakie wprowadzono uchwałą "antysmogową" dotyczą zakazu stosowania paliw stałych wysokoemisyjnych, a zaskarżona uchwała tylko je potwierdza. W tym zakresie zapisy obu uchwał są zbieżne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej argumenty Sąd Administracyjny zaakceptował.
1/ Co do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla terenów, które przeznaczone są na cele inne niż rolne i leśne tj. terenów MW(54), 1-5.U(54) oraz 1-3.P(54), wyjaśnić należy, że na rozprawie pełnomocnik Wojewody cofnął ten zarzut. Niezależnie jednak od tego trzeba wskazać, że rację miał uchwałodawca, wskazując w odpowiedzi na skargę, iż ustawodawca zobowiązał organy gminy realizujące procedurę planistyczną do określenia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, jeżeli taka potrzeba wynika z okoliczności faktycznych. W istocie, bogate orzecznictwo w tym względzie wypracowało taki pogląd; wystarczy zacytować tu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1558/15, LEX nr 2340077: "Nawet brak zamieszczenia w treści planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem (...)". Podobny pogląd znajdziemy w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018r. IV SA/Po 280/18, wyroku WSA w Lublinie z 22 mama 2018r. II SA/Lu 1187/17, WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018r., II SA/Kr 1129/17, wyroku NSA z 24 lutego 2017r. z dnia 24 lutego 2-017r., II OSK 1558/15, oraz w wyroku NSA z 24 września 2013r.,II OSK 2478/12.
W zaskarżonej uchwale wprowadzono ustalenia co do zasad ogólnych scalania i podziału w § 7 części tekstowej uchwały ( dalej "MPZP"), a w szczegółach choćby co do terenów MN54. Jednakże w odpowiedzi na skargę wskazano równocześnie, że tereny, dla których nie określono takich szczegółowych zasad, są trwale zabudowane i zagospodarowane przez firmy i instytucje ( np.[...] .) Organ wskazał, że ze względu na zagospodarowanie terenu nieracjonalnym jest podejmowanie działań prowadzących do umieszczania tego rodzaju zapisów. Mając na względzie stanowisko judykatury, które Sąd w tym składzie w pełni podziela, należy stwierdzić, że wyjaśnienie co do zabudowanych terenów jest całkowicie przekonywujące, a zatem skarga w tym względzie nie okazała się zasadna.
2/ Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 96 ust 1 i ust 6-9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt. 10 u.p.z.p. poprzez określenie rodzajów paliw jakie nie mogą być wykorzystywane do zaopatrywania w ciepło obiektów budowlanych na obszarze objętym planem, podzielić należy w pełni stanowisko Wojewody. Uchwałodawca w § 8 ust. 5 pkt 3 MPZP wskazał bowiem, że w zakresie gospodarki cieplnej ustala się, iż obowiązuje zakaz stosowania paliw stałych wysokoemisyjnych. Podobne zapisy były już przedmiotem oceny tutejszego Sądu w sprawie II SA/Kr 373/18, którego konkluzje należy w pełni podzielić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w planie miejscowym zgodnie z uregulowaniami u.p.z.p. obowiązkowo określa się zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, a także zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 u.p.z.p.). Uregulowania te nie dają organom gminy kompetencji do wykluczenia możliwości stosowania systemów grzewczych z wykorzystaniem paliw stałych. Również przepisy u.p.o.ś. nie dają gminie takich uprawnień. Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 1 u.p.o.ś., sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. W art. 96 ust. 6 pkt 3 tej ustawy określono, że uchwała o której mowa w ust. 1, między innymi określa rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane lub parametry techniczne, rozwiązania techniczne, parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na obszarze określonym w tej uchwale. Ustalanie zakazów w zakresie eksploatacji instalacji oraz określanie paliw należy zatem do kompetencji sejmiku województwa, a nie do kompetencji rady gminy. Z uwagi na to wadliwe są nie tylko te ustalenia planu, które wprost naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.
Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i w zakresie upoważnień wyraźnie tam przyznanych organom gminy. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą stać z nimi w sprzeczności. W analogicznej sprawie (stwierdzając nieważność w części uchwały w zakresie słów "zakaz stosowania węgla") wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt. IV SA/Po 98/16, stwierdzając, że zakres przedmiotowy uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa art. 15 upzp wyczerpująco wymieniając obligatoryjne (ust. 2) i fakultatywne (ust. 3) elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza, to, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rada nie może określić takich wymagań dotyczących zagospodarowania i zabudowy terenu objętego planem, jakie nie wynikają z art. 15 ust. 2 i 3 upzp. Brak jest podstawy prawnej dla ustalenia w miejscowym planie zakazu stosowania węgla. Brak bowiem w art. 15 u.p.z.p. jak i w pozostałych przepisach ustawy normy kompetencyjnej pozwalającej Radzie Miejskiej na wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu stosowania węgla.
Nadto Sejmik Województwa przyjął tzw. uchwałę antysmogową dla Małopolski. W dacie uchwalania planu miejscowego obowiązuje uchwała Nr XXXIII/452/17 z 23 stycznia 2017 r., w której wprowadzono zakaz stosowania: paliw, w których udział masowy węgla kamiennego lub węgla brunatnego o uziarnieniu 0-3 mm wynosi powyżej 15%, paliw zawierających biomasę o wilgotności w stanie roboczym powyżej 20%. W uchwale tej nie zakazano bezwzględnego stosowania paliw stałych, a wprowadzono ograniczenia stosowania miałów, mułów i flotów węglowych (czyli paliw, gdzie drobnego węgla kamiennego lub brunatnego - ziarno 0-3 mm -jest więcej niż 15%), wilgotnego drewna (o wilgotności powyżej 20%). Kwestionowany przepis nie jest zbieżny z normami jakie wprowadził Sejmik Województwa Małopolskiego.
Zatem Rada Miasta Nowego Sącza wprowadzając zapisami planu zakaz stosowania paliw stałych wysokoemisyjnych w zakresie gospodarki cieplnej przekroczyła swoje kompetencje, czym naruszyła art. 96 u.p.o.ś. oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 pkt. 10 u.p.z.p. Zaistniała zatem podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w ramach tego zapisu.
3/ Ma jednak miejsce okoliczność, która powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W sprawie zaistniało bowiem istotne naruszenie procedury planistycznej, identyfikowane jako istotne naruszenie prawa w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Mianowicie, zgodnie z art. 17 pkt 2 i 6 u.p.z.p., Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu; a nadto występuje o opinie o projekcie planu m.in. do: właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Trzeba wobec tego zauważyć, że cały teren objęty planem, jak wynika z opracowania ekofizjograficznego ( w aktach planistycznych – str. 6), oraz z dokumentu "Prognoza oddziaływania na środowisko" ( w aktach planistycznych – str. 18) - znajduje się w obrębie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 437 (dalej GZWP) czwartorzędowych, istniejącego w strefie szerokiej doliny Dunajca, zarazem w obszarze jego najwyższej ochrony. Wody GZWP związane są z czwartorzędowymi posadami aluwialnymi typu piaski, żwiry gliny i wymagają szczególnej ochrony zarówno pod względem ilościowym jak i jakościowym. Warunkami zapewniającymi tę ochronę są: ścisły reżim sanitarny oraz dostosowanie wielkości wyczerpywania złoża do stopnia jego odnawialności. Wody podziemne są szczególnie zagrożone zanieczyszczeniami pochodzącymi z działalności gospodarczej, emisji kominowej, komunikacji, skażonych ścieków, działalności produkcyjnej, itd. Całość terenu objętego uchwałą została zakwalifikowana w opracowaniu do terenów silnie zagrożonych. Natomiast jak wynika z analizy planistycznej ( w aktach planistycznych – str.6), cały obszar objęty uchwałą jest prawie w całości zabudowany, z przeważającą zabudową produkcyjną, a także mieszkaniową. Zlokalizowane są tam bazy transportowe przedsiębiorstw komunikacyjnych np. MPK, zakłady produkcyjne ([...] ). Mając powyższe na uwadze, jest oczywistym nie tylko to, że należało zawiadomić o procedowaniu Planu właściwy organ w zakresie wspomnianego GZWP, a następnie zasięgnąć opinii, albowiem to wynika wprost z przepisów, ale także, że było to wyjątkowo ważne, z uwagi na silnie zagrożony zanieczyszczeniami teren, na którym się zbiornik znajduje. We wspomnianej prognozie oddziaływania na środowisko w podrozdziale "zasoby przyrodnicze" wskazano, że antropogenizacja ( wpływ człowieka na środowisko) środowiska przyrodniczego na terenie objętym Planem znacząco obniżyła jakość zasobów przyrodniczych, a za najważniejsze uznano m.in. GZWP. Wskazano także (str.34), że położenie terenów w obrębie GZWP warunkuje działania na rzecz ochrony warunków gruntowo – wodnych.
Wojewoda w skardze zarzucił naruszenie art. 17 pkt 2 oraz art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak zawiadomienia oraz wystąpienia o opinię do Ministra Środowiska odnośnie projektu planu w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (GZWP nr 437). Właściwość organów administracji geologicznej wynika z art. 161 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, tj.: Marszałek Województwa Małopolskiego (art. 161 ust. 1), -właściwy starosta (art. 161 ust. 2),- Minister Środowiska (art. 161 ust. 3). Obszar miejscowego planu znajduje się w granicach udokumentowanego głównego zbiornika wód podziemnych (GZWP nr 437 "Dolina rzeki Dunajec"), co znajduje potwierdzenie w zapisach planu, tj. w §4 ust. 1. Z uwagi na taką okoliczność projekt planu powinien zostać zaopiniowany, zdaniem Wojewody, przez właściwy organ administracji geologicznej - w tym przypadku Ministra Środowiska. Zgodnie z art. 161 ust. 3 pkt 4 ustawy, do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznych dotyczących m.in. określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. W trakcie procedury planistycznej organ planistyczny zawiadomił o przystąpieniu oraz zaopiniował projekt planu jedynie z Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Nowego Sącza, natomiast nie wystąpił o opinię do Ministra Środowiska.
Organ planistyczny podniósł, że zasięgnięto opinii Wydziału Środowiska, a nadto, iż właściwym organem do opiniowania był starosta, a nie właściwy minister środowiska.
Nie ma sporu, że w aktach planistycznych brak opinii Ministra Ochrony Środowiska, jednak w ocenie Sądu wspomniany organ administracji rządowej nie miał kompetencji do opiniowania w omawianym przedmiocie.
Jak wynika z art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2016.1131 t.j. dalej p.g.ig.), organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4 tego przepisu. Zasadą jest zatem, że to, co nie jest wymienione w ust. 2-4 – należy przedmiotowo i podmiotowo do marszałka. W ust. 2 uregulowano kompetencje starosty, jako organu administracji geologicznej I instancji. Należą do niego sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące (m.in.) 6) warunków hydrogeologicznych w związku z zamierzonym wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie, dotyczących inwestycji zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany, z wyłączeniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody lecznicze oraz ponadwojewódzkich inwestycji liniowych.
Z kolei w ust.3 czytamy, iż do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące (m.in.) 4) określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. Jak wynika z powyższego, kompetencje wymienionych w ust. 2 i 3 organów, a to starosty oraz ministra ochrony środowiska, dotyczą zatwierdzania projektów robót geologicznych i dokumentacji, związanych ze zbiornikami wód podziemnych, szczegółowo wskazanych, nie dotyczą natomiast w żadnym wypadku opiniowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, albowiem nie wynika to z treści ustawy. Trzeba pamiętać, że oba organy, a to zarówno starosta, jak i minister środowiska, mają ustalone w omawianej ustawie kompetencje na zasadzie wyjątku. Poza tymi uszczegółowionymi kompetencjami – w zakresie pozostałych spraw nie wymienionych w ust. 2-4 art. 161 p.g.i g. – działa marszałek województwa jako organ I instancji. Zatem jeśli w art. 17 pkt 6 lit. a tiret 4 jest mowa o kompetencji opiniowania planu przyznanej właściwym organom administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, to konstrukcja art. 161 ust. 1 oraz ust. 2-4 p.g.i g. wskazuje bez wątpliwości, że takim organem jest marszałek województwa. Taki też pogląd reprezentuje WSA w Olsztynie w wyroku z 25 października 2018r. II SA/Ol 417/18, Lex nr 2580013, gdzie wskazano: "Skoro bowiem właściwym organem administracji geologicznej pozostaje co do zasady marszałek województwa, to odstępstwa od tej zasady uregulowane w art. 161 ust. 2-4 p.g.i.g. muszą być stosowane ściśle. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kompetencja organu administracji do działania nie może być dorozumiana, lecz musi wynikać wprost z obowiązującego przepisu prawa. Oznacza to, że skoro w art. 161 ust. 3 p.g.i.g. przewidziano przypadki stanowiące odstępstwo od generalnej reguły, to uprawnienia ministra właściwego do spraw środowiska wynikające z tego uregulowania nie mogą być przenoszone na sytuacje nie objęte dyspozycją wskazanego przepisu. W ocenie Sądu uprawnienie wynikające z art. 161 ust. 3 pkt 4 p.g.i,.g. winno być stosowane ściśle i nie obejmuje uprawnienia wskazanego ministra do opiniowania projektu planu miejscowego z uwagi na fakt, iż na terenie objętym tym projektem planu zlokalizowany jest udokumentowany zbiornik wód podziemnych. Minister na podstawie ww. przepisu uprawniony pozostaje w zakresie spraw związanych z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczącymi określenia warunków hydrogeologicznych w związku z ustanowieniem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych".
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że skoro nie zawiadomiono o procedurze uchwalenia planu marszałka województwa, oraz nie zasięgnięto jego opinii w opisanym zakresie, stanowi to naruszenie art. 17 art. 17 pkt 2 oraz art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte u.p.z.p.
Wedle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Trzeba zatem ocenić, czy owo naruszenie, będące naruszeniem trybu, było naruszeniem istotnym. Tryb sporządzania studium lub planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części ( por. wyrok WSA w Bydgoszczy, z dnia 24 lipca 2018 r., II SA/Bd 522/18, LEX nr 2541688). Wymaga zaznaczenia, że właściwa interpretacja art. 28 ust. 1 prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Nadto wskazać trzeba na ugruntowany pogląd doktryny i orzecznictwa, iż istotne naruszenie trybu postępowania prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania planistycznego ( tak Z.Niewiadomski w Komentarzu do ustawy Planowanie i Zagospodarowanie przestrzenne, Warszawa 2011, s. 263 i n.).
W ocenie Sądu jest to istotne naruszenie prawa, wobec faktu, że teren GZWP jest narażony, jak wynika z cytowanych materiałów planistycznych, na szczególne zagrożenia, związane z zanieczyszczeniem środowiska i jego przekształcaniem przez człowieka. Trzeba mieć na względzie, że większa część terenu objętego planem to teren produkcyjny. Wobec tego nie sposób nie zauważyć, że ta funkcja terenów potencjalnie, teoretycznie koliduje z wymogami ochrony wód podziemnych ( ochrony zasobów GZWP). W tej sytuacji nie sposób założyć, że wypowiedź marszałka jako organu geologicznego pierwszej instancji w zakresie opiniowania planu, byłaby jednoznacznie pozytywna. Jeśli nie sposób tego stwierdzić, to nie sposób także wskazać, że brak powiadomienia marszałka oraz brak opiniowania przez niego jawi się jako okoliczność mało istotna. Tylko organ wyspecjalizowany może taką opinię złożyć i nie jest możliwe na tym etapie rozstrzyganie przez Sąd w zastępstwie, co by ona zawierała. Nadto kwestia opiniowania przez właściwy organ dotyczyłaby całego planu, a nie jakiejś części, jako że obszar objęty MPZP jest położony w części w obrębie głównego zbiornika GZWP, a w całości w obszarze ochronnym zbiornika ( vide akta planistyczne – k. 333). Należy zatem podzielić stanowisko Wojewody, iż koniecznym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Z wymienionych względów orzeczono jak w sentencji.