II SA/KR 1498/18

II SA/Kr 1498/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Szkodzińska /przewodniczący/
Krystyna Daniel
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3718/19 - Wyrok NSA z 2022-11-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 59-art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77, art.81, art. 107, art. 140
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 3 pkt 2a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 1- 9
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skarg E. Z., M. Z. i K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargi oddala.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 7 czerwca 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. R., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym, na działce nr [...] obr. [...] przy ul. H. w Krakowie".
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p.", § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589), dalej "rozporządzenie w sprawie oznaczeń" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.".
Integralną część decyzji stanowią załączniki:
- nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu,
- nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,
- nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej
- nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 10 maja 2017 r. wpłynął wniosek D. R. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i n. u.p.z.p.
W związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w toku postępowania uzyskano uzgodnienie - opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. znak: [...] z [...] czerwca 2017 r., z 16 sierpnia 2017 r. oraz z [...] stycznia 2018 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.
W toku postępowania pismami z 23 kwietnia 2018 r. wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Marszałka Województwa Małopolskiego i Ministra Środowiska w kwestii konieczności dokonywania uzgodnień, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Marszałka Województwa Małopolskiego i Ministra Środowiska we wskazanych terminach, uzgodnienia z tymi organami organ uznał za dokonane pozytywnie.
Ponadto w toku postępowania uzyskano opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z [...] lipca 2017 r. znak:, [...] - w zakresie ochrony środowiska oraz protokół Zespołu Urbanistycznego nr [...] z [...] marca 2018 r.
W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
W toku postępowania strony wniosły uwagi i zastrzeżenia odnośnie wnioskowanej inwestycji.
W piśmie z 12 lipca 2017 r. M. Z., właściciel zabudowanej działki nr [...] sąsiadującej od strony wschodniej z terenem inwestycji, podniósł, że działka nr [...] obr. [...] sąsiaduje z każdej strony z dużym obszarem zabudowy jednorodzinnej. W szczególności zwrócił uwagę, że planowana inwestycja ma charakter zabudowy wielorodzinnej - 4 odrębne lokale – nie występującej przy ul. H. . Obszar wzdłuż ul. H. w całości zabudowy jest domami jednorodzinnymi (MN), z których prawie każdy posiada zagospodarowane ogrody przydomowe, z dużą ilością drzewostanu, który jest niezbędny dla miasta Krakowa, w celu poprawy jakości powietrza. Planowana inwestycja znacznie zmniejszy ilość terenu zielonego, poprzez wysoką intensywność zabudowy. Ponadto budynek 4-ro kondygnacyjny i kubatura do 3 200 m2 będzie miał charakter znacznie odbiegający od innych budynków w tej okolicy. Ponadto prawidłowo przeprowadzona analiza urbanistyczna powinna uwzględniać działki najbardziej istotne z punktu widzenia wyznaczenia linii zabudowy dla zamierzenia budowlanego, tj. działki sąsiadujące z przedmiotową działka od strony ul. H. .
M. Z. wskazał na § 4 ust. 1 rozporządzenia oraz podniósł, że odległość planowanej inwestycji od granicy działki nie spełnia norm ustawowych. Decyzja winna opisać zagospodarowanie wód opadowych na terenie własnym. Istnieje obawa, że przy tak intensywnej zabudowie warunki gruntowe (w szczególności poziom wód gruntowych) na sąsiednich działkach pogorszą się. Ponadto należy ustalić prawidłowo wjazd na przedmiotową działkę, a także czy projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
W przedmiocie zgłoszonych uwag i zastrzeżeń organ przypomniał, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej "P.b."
Organ wskazał, że podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów u.p.z.p. jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi.
W decyzji WZ nie przesądza się o ostatecznym kształcie budynku ani o rozwiązaniach technicznych. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie przesądza również o dokładnej lokalizacji planowanego obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne parametry inwestycji (m.in. linię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji), oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi.
Poruszane w piśmie problemy dotyczące konkretnych rozwiązań projektowych w tym m.in. rozwiązań dotyczących usytuowania obiektu na działce, czy konkretnej lokalizacji zjazdu, rozwiązań dotyczących odwodnienia, mogą być badane w oparciu o przepisy P.b. dopiero na etapie projektu budowlanego, w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed wydaniem pozwolenia na budowę, kiedy to organ administracji wydający pozwolenie na budowę ocenia czy planowana inwestycja z uwagi na przepisy normujące odległość między obiektami budowlanymi może być wzniesiona w miejscu wskazanym przez inwestora w planie zagospodarowania działki. Na tym etapie decyzyjnym inwestor winien przedłożyć projekt budowlany inwestycji wykonany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z przepisami odrębnymi. W ramach przedmiotowego projektu budowlanego inwestycji winny być rozwiązane m.in. kwestia konkretnej lokalizacji budynku na działce, gabaryty i forma architektoniczna obiektu, rozwiązanie dojazdu oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich.
Kwestia zgodności powyższych rozwiązań projektowych z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w ww. rozporządzeniu oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę, a strony biorące udział w postępowaniu prowadzonym przed wydaniem tej decyzji, będą mogły wnieść swoje uwagi i zastrzeżenia.
Odnośnie zastrzeżeń dotyczących sporządzenia analizy organ przywołał § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przypomniał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich.
Wskazał, że warunkiem uzyskania niniejszej decyzji nie jest zgoda zarówno właściciela terenu inwestycji jak i innych stron postępowania, w szczególności właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, a zatem nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody stron biorących udział w postępowaniu, jak również od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia warunków nie przewidzianych obowiązującymi przepisami, o czym mowa w art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Organ zwrócił też uwagę, że zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 60 ust. 4 ww. ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne, wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, której wiedza ma dać gwarancję właściwego stosowania przepisu art. 61 ust. 1 i nast. ustawy.
Organ wyjaśnił, że przedłożona koncepcja przestrzenna inwestycji stanowiąca przedstawienie w formie graficznej wnioskowanego przez inwestora zamierzenia, nie podlega zatwierdzeniu niniejszą decyzją w zakresie szczegółowych rozwiązań dot. gabarytów czy rozmieszczenia elementów zagospodarowania terenu.
W załączniku nr 1 do decyzji wskazano, że obszar analizy wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia. Jako rodzaj inwestycji określono, stosownie do rozporządzenia w sprawie oznaczeń, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wskazano, że planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, m.in. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z oznaczeniem na załącznikach graficznych nr 2 i 4, jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] (w odległości ok. 6 m od granicy działki drogowej – ulicy H. ).
Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wyznaczono na 32% +/- 1%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na min. 40%.
Szerokość elewacji frontowej od strony ul. H. dla dwóch budynków sumarycznie wyznaczono od 14 do 16 m, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono na 9 m +/- 0,5 m.
Odnośnie geometrii dachu, na podstawie § 8 rozporządzenia, ustalono dach wielospadowy o wysokości kalenicy 11 m +/- 0,5 m z doświetleniem poddasza lukarnami, oknami połaciowymi, facjatami. Dopuszczono zastosowanie dachu płaskiego o wysokości attyki 9 m +/- 0,5 m. Określono, że ww. wysokości nie mogą przekroczyć rzędnej odpowiednio 232 albo 230 m n.p.m.
Nadto załącznik nr 1 do decyzji zawiera warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza i przed hałasem, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
Odwołania od powyższej decyzji złożyli niezależnie: E. Z., K. Z. oraz M. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
E. Z. zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ustalenie, że został spełniony warunek uzbrojenia działki w oparciu o nieaktualne zaświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej [...] SA. Zwróciła uwagę na bezpodstawne i niewyjaśnione przyjęcie minimalnego obszaru powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 40% terenu objętego wnioskiem. Podniosła, że nieprawidłowo ustalono parametr linii zabudowy oraz naruszono § 9 ust. 1 rozporządzenia, poprzez określenie jej w sposób odmienny w części graficznej oraz tekstowej decyzji. Zarzuciła, że w warunkach zabudowy nie znalazło się żadne odniesienie do drugiej działki sąsiedniej – nr ewid [...] Podniosła, że w analizie i wynikach analizy nie sprecyzowano, który budynek na działce sąsiedniej znajduje się w odległości 6 m od granicy działki drogowej.
K. Z. i M. Z. w jednobrzmiących odwołaniach zarzucili, podobnie jak E. Z., błędne ustalenie spełnienia warunku uzbrojenia działki w oparciu o nieaktualne zaświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej [...] SA, nieprawidłowe ustalenie minimalnego obszaru powierzchni biologicznie czynnej, a także nieprawidłowe ustalenie parametru linii zabudowy w sposób odmienny w części graficznej oraz tekstowej decyzji. Podnieśli, że linia zabudowy w załącznikach graficznych decyzji jest nieprecyzyjna, nierównoległa do granicy z działką drogową, i jest oddalona od tej granicy od ok. 5 m na wysokości dz. ewid. nr [...] do 5,5 m na wysokości dz. ewid. nr [...], co pozostaje w sprzeczności z częścią tekstową warunków załączonych do decyzji.
Dodatkowo ww. odwołujący się zarzucili wadliwe ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej poprzez ustalenie tego wskaźnika wspólnie dla dwóch segmentów zabudowy zbliźniaczonej wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co może skutkować przyjęciem, iż parametr ten został wyznaczony w sposób niejednoznaczny i mało czytelny. Podnieśli, że szerokość 16 m jest większa od średniej szerokości z obszaru analizy.
W dniu 4 lipca 2018 r. do akt sprawy pełnomocnik inwestora przedłożył aktualne zapewnienie dostawcy mediów w zakresie przyłączenia do sieci elektroenergetycznej tj. warunki przyłącza wydane przez [...] SA z 27 czerwca 2018 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 25 września 2018r. znak [...], na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania oraz przywołał i wyjaśnił treść art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia.
Dalej organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Obszar analizowany wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki wokół, która wynosi 22 m, tj. w promieniu 66 m. Organ stwierdził, że analiza z 8 lutego 2018r. zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową.
Następnie organ wyjaśnił zasadę dobrego sąsiedztwa, przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, a także rolę i konsekwencje udziału w postępowaniu osoby posiadającej wiadomości specjalne.
W ocenie Kolegium sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Wyjaśniono, że w obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...].
Organ podkreślił, że działka stanowiąca teren inwestycji położona jest w północno-zachodniej części miasta w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej z pojedynczymi budynkami gospodarczymi i garażami w terenie uzbrojonym. Dominuje zabudowa współczesna z końca XX wieku i ostatnich lat, ma charakter niejednorodny i usytuowana jest często w głębi terenu, bez ustalonej linii zabudowy. Teren inwestycji jest zabudowany budynkiem mieszkalnym, kryty dachem połaciowym o niewielkim kącie nachylenia.
Z przeprowadzonej analizy wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego również parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym.
Przechodząc do weryfikacji poszczególnych wskaźników architektoniczno-urbanistycznych organ II instancji w pierwszej kolejności zauważył, że organ I instancji ustalił linię zabudowy w odległości około 6 m od krawędzi jezdni ul. H. , jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej tj. dz. nr [...] obr. [...]. W uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji (w załączniku nr 3) wyjaśniono, że linia zabudowy wzdłuż ul. H. jest uporządkowana i przebiega zarówno po stronie północnej, jak i południowej średnio w odległości 5 m od granicy działki drogowej. Nadto podkreślono, że dodatkowe ograniczenia w zabudowie wynikać będą z przepisów regulujących odległość nowej zabudowy od zabudowy i infrastruktury technicznej istniejącej i projektowanej.
Analiza akt sprawy, zdaniem organu odwoławczego, prowadzi do wniosku, iż linia zabudowy wyznaczona została w sposób prawidłowy, a zarzuty odwołania nie znajdują uzasadnienia w świetle dokumentów zalegających w aktach sprawy. Organ II instancji zauważył, że odległość jest wyznaczona poprzez określenie około 6 m, z uwagi na możliwość zaistnienia drobnych rozbieżności (kliku centymetrów), niemniej jednak ma stanowić przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce nr [...], co znajduje odzwierciedlenie w załącznikach graficznych decyzji.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji na dz. nr [...] ustalono na poziomie 32% +/- 1%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. W załączniku nr 3 wyjaśniono, że średni wskaźnik zabudowy dla wszystkich form zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 28%, przy czym wnioskowana zabudowa ma charakter zabudowy bliźniaczej, gdzie wskaźnik zabudowy w obszarze jest wyższy i średnio wynosi 32%, co stanowi odniesienie dla planowanej inwestycji, stąd też taki wskaźnik został przyjęty, przy jednoczesnym zachowaniu tolerancji +/-1%.
Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji na dz. nr [...] ustalono na poziomie min. 40%. Rozwiązanie takie jest prawidłowe, a organ II instancji nie kwestionuje takiego ustalenia, które pozwoli zachować ład przestrzenny.
W odniesieniu do zarzutów odwołania w zakresie bezpodstawnego określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej organ odwoławczy wyjaśnił, że w orzecznictwie podkreśla się, iż wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie został wymieniony w § 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast jest wspomniany w § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek określenia powierzchni biologicznie czynnej został de facto wskazany jedynie w rozporządzeniu regulującym techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.
Powyższe w ocenie organu nie może stanowić samodzielnej podstawy do kategorycznego uznania, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w przypadku zabudowy jednorodzinnej, bezwzględnym obowiązkiem organu jest określenie w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej.
Po pierwsze przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenie wykonawcze do art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. wymagają od organu jedynie określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. i § 1 pkt 2 i § 5 rozporządzenia wykonawczego), natomiast wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest przedmiotem regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690). Zgodnie z § 39 powyższego rozporządzenia na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do powyższej regulacji organ podkreślił, iż nie dotyczy ona zabudowy jednorodzinnej, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono dla dwóch budynków łącznie na poziomie od 14 m do 16 m, w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia, wskazując jednocześnie w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji, że średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich form zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 14 m. Wyjaśniono, że wnioskowany wskaźnik jest zbliżony do średniego wskaźnika występującego w obszarze, bowiem wynosi 16 m, stąd też możliwym jest ustalenie wskaźnika dla planowanej zabudowy w przedziale od 14 m do 16 m, dla obydwu budynków w zabudowie bliźniaczej łącznie.
Przyjęte przez organ rozwiązanie nie naruszy w ocenie Kolegium ładu przestrzennego, jest zgodne z przepisami rozporządzenia i zostało przez organ I instancji należycie uzasadnione. Organ II instancji nie podzielił w tym zakresie zarzutów dowołania, iż takie ustalenie wskaźnika zabudowy powoduje, iż jest on ustalony w sposób niejednoznaczny i nieczytelny. Skoro bowiem inwestor planuje zabudowę bliźniaczą, to dopuszczalne jest ustalenie szerokości frontu jako całości, odrębne bowiem ustalenie parametru szerokości, dla każdego budynku osobno, mogłoby doprowadzić do przekroczenia tego wskaźnika, w sytuacji ich zsumowania dla budynków zbliźniaczonych.
Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na 9 m +/- 0,5 m, nie wyżej niż 232,00 m n.p.m. Ustalono krycie budynku dachem wielospadowym o wysokości kalenicy 11 m +/- 0,5 m nie wyżej niż 232,00 m n.p.m. Alternatywnie dopuszczono dach płaski o wysokości attyki 9 m +/- 0,5 m, nie wyżej niż 232,00 m n.p.m. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że średnia wysokość elewacji wszystkich budynków w obszarze wynosi 9 m, dla wnioskowanej inwestycji to 11 m, a do kalenicy 13 m, niemniej jednak z uwagi na konieczność zachowania ładu urbanistycznego organ uznał za zasadne ustalenie tego parametru na poziomie średniej z obszaru.
W świetle powyższego Kolegium uznało, że ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób racjonalny.
Podsumowując tę część organ odwoławczy wskazał, że sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa będzie nawiązywała do istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej (winno być mieszkaniowej – dopisek Sądu), oraz harmonijnie zostanie wkomponowana w zastany ład urbanistyczny przy uwzględnieniu walorów przyrodniczych terenu inwestycji.
Organ odwoławczy wskazał, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości odmiennej od minimalnej lub maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji.
W ocenie organu II instancji ustalone parametry architektoniczno-urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Co istotne, ich wartości zostały w sposób szeroki umotywowane w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji. Organ I instancji określił wszystkie ustalone w decyzji parametry w sposób prawidłowy. Ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zresztą zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali.
Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie.
Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że ustalenia w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi, a przedmiotem inwestycji jest budowa budynku usługowo-handlowego (winno być mieszkalnego – dopisek Sądu).
Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Sytuacje nietypowe pojawiają się bowiem w praktyce równie często jak typowe, a nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona.
Organ II instancji wskazał, że z treści decyzji I instancji wynika, że obsługa komunikacyjna planowanego zamierzenia inwestycyjnego odbywać się będzie od ul. H. , poprzez projektowany zjazd na teren inwestycji, z uwagi na bezpośredni dostęp terenu inwestycji do drogi.
Dołączone w toku postępowania informacje dysponentów mediów, w tym aktualne warunki przyłącza [...] SA (k. nr 348), dają podstawę do twierdzenia, że istnieje możliwość przyłączenia i zaopatrzenia zamierzenia inwestycyjnego w wodę, energię elektryczną, gaz, jak również odprowadzania ścieków i wód opadowych, przy spełnieniu określonych w informacjach od dostawców mediów warunkach, a zatem spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W tym zakresie zarzuty odwołania organ uznał za niezasadne.
W treści zaskarżonej decyzji prawidłowo określono ilość miejsc parkingowych tj. 2 miejsca postojowe na 1 dom, zgodnie z treścią uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr LIII/723/12.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja WZ nie narusza przepisów u.p.z.p. ani rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w K.p.a. Decyzja ta nie narusza też interesów osób trzecich. Decyzja została - wbrew twierdzeniom odwołania - w sposób prawidłowy uzasadniona (spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.), a zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. Brak jest podstaw do zarzucenia organowi I instancji naruszenia art. 7 i art. 8 w związku z art. 77 K.p.a.
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K. Z. i M. Z., a także E. Z.. Zażądali uchylenia decyzji obu instancji i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta Krakowa do ponownego rozpoznania.
K. Z. i M. Z. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p.,
- art. 7 K.p.a. poprzez arbitralne przyjęcie, że planowana inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a zagospodarowanie terenu zgodnie z wnioskiem inwestora zagwarantuje ład przestrzenny,
- art. 10 w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez orzekanie na podstawie dokumentów złożonych przez inwestora 4 lipca 2018 r. bez umożliwienia wypowiedzenia się co do ich treści skarżącym.
W uzasadnieniu zarzutów podnieśli, że wnioskowane przez inwestora warunki nie w pełni odpowiadają warunkom zabudowy przyjętej dla obszaru, który należy przyjąć do analizy, co sprawia, że warunki te mogą być interpretowane i wykonywane przez inwestora w sposób zakłócający funkcjonowanie nieruchomości sąsiednich. Ponadto zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz w oparciu dokumenty, co do których skarżący się nie wypowiedzieli.
Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy przyjął całkowicie dowolnie, nie próbując nawet uzasadniać swojego stanowiska, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Stwierdzając, że organ dokonał weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym, nie wskazał on jednakże na czym ta weryfikacja polegała. W ocenie skarżących Kolegium nie wyjaśniło jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę decyzji (art. 7 K.p.a.). Zdaniem skarżących planowana inwestycja doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego poprzez dopuszczenie do zabudowy wielorodzinnej na ul. H. zabudowanej domami jednorodzinnymi.
Podnieśli, że wydawanie decyzji nieprecyzyjnych i wewnętrznie sprzecznych powoduje brak pewności stron co do możliwego sposobu przeznaczenia obszaru będącego przedmiotem decyzji.
Skarżący powtórzyli zarzuty odwołania odnośnie błędnie wskazanych podstaw, w oparciu o które ustalono dla terenu inwestycji obszar powierzchni biologicznie czynnej na minimum 40%. Wskazany odsetek powierzchni nie został w żaden sposób umotywowany w uzasadnieniu decyzji WZ, a organ II instancji błędnie przyjął, że inwestycja dotyczy wyłącznie zabudowy jednorodzinnej skoro z wniosku inwestora jasno wynika, że przedmiotem inwestycji jest zabudowa bliźniacza. W warunkach zabudowy zawarto jedynie fragment dotyczący konieczności zapewnienia wysokich standardów przyrodniczych, zgodnych z wymaganiami wynikającymi z przepisów Prawa ochrony środowiska, który jednak sam w sobie jest zbyt nieprecyzyjny, żeby stanowić podstawę do określenia tego parametru. Parametr ten powinien być należycie uargumentowany w kontekście przyjętej przez organ powierzchni zabudowy - czego jednak organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji błędnie zaniechał, przyjmując błędne i dowolne założenia, nie będące przedmiotem wyjaśnień przed organem I instancji.
Skarżący powtórzyli również zarzuty dotyczące wyznaczenia linii zabudowy. W tym zakresie w warunkach zabudowy nie znalazło się żadne odniesienie do drugiej działki sąsiedniej - dz. ewid. nr [...] obr. [...]. Odniesienia takiego nie zawierają również wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zarzucili, że organy nie ustosunkowały się w uzasadnieniu decyzji do argumentów stron dotyczących właściwego sposobu ustalenia linii zabudowy.
Skarżący powtórzyli również zarzuty błędnie ustalonej szerokość elewacji frontowej działki.
Podnieśli, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że 4 lipca 2018 r. zostały złożone przez inwestora nowe dokumenty, na podstawie których organ wydał zaskarżoną decyzję. Skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do nowych dowodów. Wskazali, że możliwość uznania danej okoliczności za udowodnioną w postępowaniu międzyinstancyjnym uzależniona jest od umożliwienia stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zasada ta obowiązuje także w postępowaniu odwoławczym. Jeśli jest przeprowadzane w sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe, to zgodnie z art. 10 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., przed wydaniem decyzji zobowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów. Okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione - art. 81 K.p.a. Tylko wiedza o całokształcie okoliczności, które będzie brał pod uwagę organ przy wydaniu decyzji, zapewnia stronie należytą gwarancję obrony jej praw.
Zdaniem skarżących analiza ww. dokumentów mogłaby pozwolić na podniesienie kolejnych zarzutów dotyczących planowanej inwestycji.
Z kolei E. Z. w swojej skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:
1. postępowania:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez brak rzetelnej weryfikacji analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz oparcie zaskarżonej decyzji na tej analizie, pomimo sporządzenia jej z naruszeniem przepisów rozporządzenia,
- art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, przez określenie minimalnego obszaru powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 40% terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy bez podania podstaw dla przyjęcia tej konkretnej wartości zarówno w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, jak również w którymkolwiek załączniku do decyzji organu I instancji;
2. prawa materialnego:
- § 4 ust. 1 rozporządzenia, przez błędne zastosowanie tego przepisu polegające na ustaleniu wskaźnika linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy wyłącznie na terenie działki ewid. nr [...] obr. [...], podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymaga również uwzględnienia linii zabudowy na działce ewid. nr [...] obr. [...], sąsiadującej z działka objętą wnioskiem po przeciwnej stronie,
- § 5 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku oznaczenia w warunkach zabudowy czy opisany wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej uwzględnia również powierzchnię biologicznie czynną wynikającą z zagospodarowania dachów, tarasów oraz innych części planowanej zabudowy, podczas gdy przy jego prawidłowym zastosowaniu organ powinien takie oznaczenie uwzględnić,
- § 5 ust. 2 rozporządzenia, przez jego zastosowanie pomimo braku wskazania wystarczających przesłanek i ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie 32%, podczas gdy w sprawie właściwe jest zastosowanie § 5 ust. 1 rozporządzenia i przyjęcie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, który wynosi 28%,
- § 8 rozporządzenia, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprecyzyjnym określeniu w warunkach zabudowy parametrów dotyczących geometrii dachu, a w szczególności brak wskazania dopuszczalnej ilości oraz układu połaci dachowych, kąta nachylenia tych połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, podczas gdy przy prawidłowym zastosowaniu tego przepisu organ powinien podać wskazane parametry,
- § 9 ust. 1 rozporządzenia, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmiennym oznaczeniu linii zabudowy w części tekstowej oraz graficznej warunków zabudowy, podczas gdy przy prawidłowym zastosowaniu wskazanego przepisu część tekstowa powinna być zgodna z częścią graficzną warunków zabudowy.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca powtórzyła argumentację z odwołania. Dodatkowo podniosła, że w analizie pominięto parametry o istotnym znaczeniu z punktu widzenia określenia warunków nowej zabudowy zgodnie z przepisami rozporządzenia. W szczególności nie opisano w niej położenia zabudowy na działce ewid. nr [...] obr. [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką ewid. nr [...] objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym zawarte w analizie dane dotyczące parametrów zabudowy, nie są wystarczające do ustalenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Określenie linii zabudowy zgodnie z powołanym przepisem wymaga ustalenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, czyli działkach zlokalizowanych po obu stronach działki objętej wnioskiem. Natomiast jak wynika z treści warunków zabudowy to właśnie ten przepis znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie.
Skarżąca zarzuciła również błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej zabudowy istniejącej na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...], które znajdują się w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem inwestora. Podniosła, że na wskazanych działkach znajduje się zabudowa zbliźniaczona, połączona ze sobą w obrębie parteru, co nie znalazło żadnego odzwierciedlenia w przeprowadzonej analizie. Autor analizy z niewyjaśnionych w jej treści przyczyn prawdopodobnie pominął te części elewacji budynków położonych na wyżej wymienionych działkach, w której zlokalizowany jest garaż. Doprowadziło to do błędnego ustalenia szerokości elewacji tych budynków. Prawidłowo wyliczona szerokość elewacji frontowej zabudowy położonej na wskazanych wyżej działkach wynosi odpowiednio ok. 13 m zamiast 8 m (na dz. ewid. nr [...]) oraz ok. 12,5 m zamiast 9 m (na dz. ewid. nr [...]).
Przy uwzględnieniu rzeczywistej szerokości elewacji frontowej zabudowy położonej na działkach objętych analizą przedział szerokości zabudowy bliźniaczej w obszarze analizowanym to w istocie 22-25 m, a nie jak wynika z analizy 17-22 m. Wskazane błędne ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej wpłynęły następnie w sposób znaczący na warunki zabudowy ustalone w decyzjach organów obu instancji.
Ponadto w analizie przy obliczaniu średniej szerokości elewacji frontowej uwzględniono szerokość elewacji budynku położonego na działce ewid. nr [...], chociaż ten budynek posiada elewację frontową od strony ul. R. . Tym samym parametry dotyczące szerokości elewacji tego budynku nie wpływają bezpośrednio na kształtowanie ładu przestrzennego dla zabudowy położonej wzdłuż ul. H. .
Odnosząc się do kwestii braku wyjaśnienia podstaw dla przyjętego parametru minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, skarżąca podniosła, że w odpowiedzi na zarzut podniesiony w tym zakresie przez skarżącą organ podał podstawę do ustalenia przez organ w decyzji WZ tego wskaźnika jako takiego (bez odwołania się do podstaw, uzasadniających określenie jego konkretnej wysokości). Następnie podany został najprawdopodobniej fragment wyroku, który odwołuje się do fakultatywności ustalenia przez organ wydający decyzję WZ tego parametru. Podany fragment wyjaśnienia ma jednak charakter ogólny i nie odnosi się do konkretnego zarzutu skarżącej ani do konkretnych warunków zabudowy ustalonych w załączniku do decyzji organu I instancji. Przyjęcie fakultatywnego charakteru parametru minimalnej powierzchni biologicznie czynnej nie oznacza, że organ może go określić w sposób dowolny. Przeciwnie, jeżeli w warunkach zabudowy i zagospodarowania został określony przez organ parametr dotyczący konkretnej minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej, to zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji powinno znaleźć się uzasadnienie, czym kierował się organ ustalając taką a nie inną wielkość tego parametru.
Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżąca podniosła, że § 4 ust. 1 rozporządzenia, daje podstawę do ustalenia linii zabudowy tylko w przypadku, w którym na obu działkach sąsiednich zabudowa jest zlokalizowana w takiej samej odległości od drogi publicznej. Jeżeli tak nie jest i powstaje uskok w linii zabudowy, to podstawą wyznaczenia tej linii powinien być § 4 ust. 3 rozporządzenia. W takim przypadku zgodnie ze wskazanym przepisem nowa linię zabudowy powinno się wyznaczyć jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Natomiast podstawę dla wyznaczenia nowej linii zabudowy w sposób odmienny stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia. W tym przypadku organ I instancji powołał jako podstawę dla wyznaczenia nowej linii zabudowy § 4 ust. 1 rozporządzenia. Jednocześnie ustalił jednak odległość od drogi tylko jednej działki sąsiedniej - działki nr ewidencyjny ewid. nr [...] obr. [...] Organ I instancji nie miał przy tym informacji, czy w istocie linia zabudowy nie tworzy uskoku.
Odnosząc się do kwestii odstąpienia przez organ od wynikającego z § 5 ust. 1 rozporządzenia sposobu ustalania powierzchni nowej zabudowy, skarżąca podniosła, że odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać z konkretnych przesłanek zawartych w analizie urbanistyczno-architektonicznej.
Samodzielną przesłanką do zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia nie może być przy tym, zdaniem skarżącej, odmienny wynik analizy danego parametru tylko w zakresie pewnego fragmentu obszaru analizy lub tylko przy uwzględnieniu konkretnego typu zabudowy (np. zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej, zbliźniaczonej, usługowej itd.). Ustawodawca uwzględniając tą powszechnie spotykaną okoliczność przyjął bowiem, że analiza parametru zabudowy powinna odnosić się do wszystkich typów budynków, położonych na całym obszarze analizowanym. Zawężenia analizy parametrów zabudowy do konkretnego typu budynków (np. budynków wielorodzinnych) jest możliwe na gruncie § 5 ust. 2 rozporządzenia, ale tylko jeżeli przemawiają za tym inne względy niż tylko to, że taka analiza prowadzi do odmiennych wniosków niż analiza parametrów całokształtu zabudowy w obszarze analizowanym.
Odnosząc się do kwestii określenia parametrów geometrii dachu skarżąca zarzuciła, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki nowej zabudowy, które mają zostać przez organ ustalone, jako części składowe "geometrii dachu", to kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki.
Tymczasem organ I instancji w zaskarżonej decyzji ustalił tylko jeden z tych parametrów - wysokość głównej kalenicy nowej zabudowy. Nie wypowiedział się natomiast w przedmiocie układu połaci dachowych, kąta nachylenia oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. W zakresie formy dachu wskazał jedynie, że za dopuszczalny należy uznać dach wielospadowy lub płaski.
Ustalone przez organy obu instancji parametry dachu skarżąca uznaje za dalece nieprecyzyjne. Za zgodny z parametrami przedmiotowej decyzji WZ należałoby uznać każdy dach, jeżeli tylko jego kalenica nie przekracza wskazanej w warunkach zabudowy wartości i nie jest to dach jednospadowy. Wskazany sposób ustalenia geometrii dachu jest również niedopuszczany z punktu widzenia orzecznictwa sądów administracyjnych. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, która umożliwiała realizację obiektów, których parametry w istocie nie zostały ustalone przez właściwy organ, a wyłącznie przez inwestora i które tym samym mogłyby znacznie odbiegać od charakteru (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa".
Skarżąca podniosła, że w otoczeniu działki objętej wnioskiem inwestora dominują - wśród dachów spadzistych - dachy dwu lub cztero-spadowe. Umożliwienie inwestorowi dowolnego kształtowania układu połaci dachu i ich kątów nie realizuje należytej ochrony ładu architektonicznego w okolicy. Analogiczna uwaga znajduje zastosowanie do kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Jeżeli organy dopuszczają zarówno prostopadłe jak i równoległe ułożenie kalenicy nowej zabudowy, powinno to znaleźć wyraz w konkretnych warunkach zabudowy.
Skarżąca powtórzyła argumentację dotyczącą sprzecznego określenia linii zabudowy w części tekstowej oraz graficznej warunków zabudowy. Część graficzna analizy powinna stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna.
Końcowo skarżąca podniosła, że konsekwencją prawidłowego ustalenia szerokości elewacji frontowej, przy poprawnej tego parametru, w celu zachowania istniejącego ładu przestrzennego, pojedynczy segment budynku w zabudowie bliźniaczej powinien mieć elewację o szerokości przynajmniej 11 m. Taką szerokość mają segmenty zabudowy bliźniaczej, znajdującej się m.in. na działkach ewid. nr [...] i [...]. Natomiast łączna szerokość wnioskowanej zabudowy powinna wynosić ok. 23,5 m, jest to średnia arytmetyczna obliczona na podstawie prawidłowo ustalanej szerokości zabudowy bliźniaczej w obszarze analizowanym. Taki budynek, uwzględniając parametry działek objętych wnioskiem inwestora, obowiązujący ład przestrzenny i przepisy techniczno-budowlane, nie jest możliwy do zrealizowania. Przy wskazanych parametrach oraz prawidłowo sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest wyłącznie zagospodarowanie działek objętych wnioskiem na potrzeby wolnostojącej zabudowy jednorodzinnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", na rozprawie 27 marca 2019 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 1498/18 oraz II SA/Kr 1499/18 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygn. akt II SA/Kr 1498/18. Powyższy przepis stanowi, że sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Sąd postanowił o połączeniu tych dwóch spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem skarżący zaskarżyli odrębnie tę samą decyzję. Ponieważ obie skargi mogłyby być objęte jedną skargą, uzasadnione było więc połączenie ww. postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Na rozprawie pełnomocnik E. Z. wniósł i wywodził jak w skardze, a ponadto podniósł, że szerokość elewacji określono w taki sposób, że wynika z niej zamiar realizacji małej inwestycji deweloperskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wydaną na materialnoprawnej podstawie art. 59 i art. 61 u.p.z.p. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym, na działce nr [...] obr. [...] przy ul. H. w Krakowie".
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skarg nie uzasadniały usunięcia jej z obrotu prawnego. Sąd stwierdził również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organy są co do zasady prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne, z niewielkimi różnicami wskazanymi poniżej.
Bezspornym w sprawie było, że teren inwestycji określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono zasadnie postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Niekwestionowane było też spełnienie w sprawie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. Powyższe nie budzi też wątpliwości Sądu.
Bezsporne było również spełnienie formalnych warunków wydania decyzji, sporządzenie analizy przez uprawnionego urbanistę, uzyskanie stosownych opinii i uzgodnień oraz dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej.
Sporna w sprawie była przede wszystkim poprawność analizy architektoniczno-urbanistycznej będącej podstawowym dowodem w sprawie, a w konsekwencji poprawność przyjęcia parametrów planowanej zabudowy, a to określonych art. 61 ust. 7 pkt 1, pkt 2, pkt 3, oraz pkt 5 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń. Przy tym nie była kwestionowana poprawność wyznaczenia obszaru analizy.
Trzeba na początku podkreślić, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09 – powołane orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Przechodząc do oceny zarzutów skarg należy podkreślić, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 w związku z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem zostały określone parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (w tym opcjonalnie dla zabudowy jednorodzinnej wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno-architektoniczną. Analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządza uprawniony architekt-urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji.
Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1252/11).
Takie opracowanie zostało w niniejszej sprawie prawidłowo sporządzone przez osobę uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
W niniejszej sprawie – wbrew stanowisku skarżących - warunki, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zostały spełnione, a tym samym brak było podstaw, by odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje się ponadto po uzgodnieniu z właściwymi organami, o czym stanowi art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie uzyskano stosowne opinie i uzgodnienia.
Wyjaśnić jednocześnie należy, jak słusznie podniósł organ I instancji, że ustalenie szczegółowych rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia na etapie ustalania warunków zabudowy prowadziłoby do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem ustawodawca wyraźnie oddzielił te dwa postępowania spełniające dwie odmienne funkcje.
Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dla przyszłego inwestora pewne ogólne określenie rodzaju inwestycji możliwej do zrealizowania na danym terenie. Konkretne i definitywne ustalenia dotyczące szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji zagospodarowania będą miały miejsce na kolejnym etapie realizacyjnymi, czyli przy ubieganiu się inwestora o pozwolenie na budowę, kiedy to inwestor będzie dysponował stosownym projektem budowlanym oraz planem zagospodarowania terenu. Dopiero na tym etapie dojdzie do definitywnego sprecyzowania kształtu projektowanej inwestycji. Należy pamiętać, iż organ administracyjny udzielający pozwolenia na budowę bada m.in. czy przedstawiony wraz wnioskiem projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Dlatego też na etapie wydawania decyzji WZ nie mogły przynieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące zagospodarowania wód opadowych, warunków gruntowych i poziomu wód gruntowych. Jak słusznie wskazał organ I instancji, konkretne rozwiązania projektowe, w tym m.in. dotyczące usytuowania obiektu na działce, konkretnej lokalizacji zjazdu czy odwodnienia, będą badane na etapie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę.
W pierwszej kolejności należało zbadać spełnienie przez zamierzoną inwestycję przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Weryfikacja w tym zakresie jest pozytywna. Planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich m.in. wskazanych w załącznikach nr 1 i nr 3 do decyzji działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], a także np.: nr [...] - dostępnych z tej samej drogi publicznej u. , co znalazło wyraz w wynikach analizy. Trzeba podkreślić, że działki o nr odpowiednio nr [...] i [...] [...] i [...] a także [...] i [...], zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, choć w ten sposób, że każdy z budynków położony jest na odrębnej działce ewidencyjnej. Powyższa różnica w porównaniu z planowaną inwestycją spowodowała odmienne zapatrywanie skarżących i organu na określenie istotnych parametrów zabudowy, np. szerokości elewacji frontowej.
Należy tu wskazać, że wbrew treści załączników nr 1 i 3 do decyzji, a także analizy, z części graficznej analizy i graficznych załączników do decyzji wynika, że w obszarze analizy nie występują działki nr [...] i [...]. Występują natomiast przy ul. H. budynki o adresie nr [...] i [...] odpowiednio na działkach nr [...] i [...]. To uchybienie nie mogło mieć jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, szczególnie że w tabelach grupujących wskaźniki zabudowy w załączniku nr 3 do decyzji i analizie nie występują już działki o nr [...] i [...].
W ramach zamierzonej inwestycji przewidziano budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym. Powyższej oceny nie może zmienić omyłkowe wskazanie przez organ odwoławczy na funkcję usługową zamierzenia czy też opisanie budynku jako usługowo-handlowego.
Należy tu jednoznacznie wskazać, że wbrew zarzutom skarżących, planowana inwestycja ma charakter zabudowy jednorodzinnej. Zgodnie bowiem z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 2a P.b. budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Zatem inwestycja polegająca na wzniesieniu dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej, z których każdy zawiera po dwa lokale, jest inwestycją zawierającą właśnie maksymalną dopuszczalną przez ustawodawcę liczbę lokali dla zabudowy jednorodzinnej. Nie można jej więc uznać za zabudowę wielorodzinną. Zatem zarzut, że planowana jest "mała inwestycja deweloperska", również nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Na marginesie jedynie warto wskazać, że w granicach obszaru analizy i tuż za granicami oraz w bezpośrednim otoczeniu tego obszaru, przy ul. H. , ul. R. , czy ul. G. występuje również zabudowa mieszkalna wielorodzinna (np. na działkach nr [...], [...], [...], [...] czy [...]).
Należało uznać także, że istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) jest niewątpliwie wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
W tym zakresie warto wskazać, że generalnie słuszne są wywody skarżących dotyczące wykładni art. 10 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. i faktu, że organ II instancji przed wydaniem decyzji rzeczywiście nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do przedłożonego 4 lipca 2018 r. do akt sprawy aktualnego zapewnienia [...] SA w zakresie przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie jednolicie jednak przyjmuje się, że skutecznie na naruszenie art. 10 K.p.a. można powołać się tylko wtedy, gdy wykaże się jakie czynności strona mogła podjąć, gdyby była należycie zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego. Dlatego też, nie kwestionując, że ważne jest umożliwienie końcowego zapoznania się stron ze wszystkimi zebranymi dowodami, jako gołosłowne należało ocenić zapewnienie skarżących, że analiza ww. dokumentów mogłaby pozwolić na podniesienie kolejnych zarzutów dotyczących planowanej inwestycji. Skarżący nie wskazali na żadne konkretne czynności czy wnioski, których mogliby dokonać lub złożyć. Nie budzi wątpliwości, że warunki przyłącza wydane przez [...] SA dnia 27 czerwca 2018 r., podobnie jak i oświadczenia pozostałych gestorów sieci, zapewniają wymagane uzbrojenie terenu inwestycji. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 81 K.p.a. nie mógł przynieść zamierzonego skutku.
Przechodząc do oceny ustalonych analizą parametrów nowej zabudowy należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Na takim założeniu oparta jest regulacja prawna rozporządzenia, przez dopuszczenie odstępstw od ustanowionych podstawowych wymogów (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. II OSK 2240/17).
Sposób ustalania wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu został uszczegółowiony w przywołanym już wyżej rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia, obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stosowanej do postępowania dotyczącego wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 64 ww. ustawy), objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, którego funkcję i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
W toku kontrolowanego postępowania została sporządzona prawidłowa analiza urbanistyczno-architektoniczna, w której określono obszar zgodnie z § 3 rozporządzenia (szerokość frontu działki - 22 m, promień wokół działki 66 m).
Należycie wyznaczono zatem obszar analizy wokół terenu inwestycji, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Następnie słusznie ustalono, że w analizowanym obszarze istnieją działki sąsiednie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] – dostępne z tej samej drogi publicznej ul. H. , pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.
Autorka analizy właściwie uzasadniła przyjęty obszar analizy. W oparciu o tak prawidłowo wyznaczony obszar analizy prawidłowo stwierdzono, że planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Parametry urbanistyczne zostały ustalone rzetelnie, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. W analizie zostały przedstawione w sposób prawidłowy średnie wskaźniki i parametry ustalane w warunkach zabudowy, a następnie, dążąc do zharmonizowania wnioskowanej inwestycji z zastaną zabudową, niektóre wskaźniki i parametry ustalone zostały "w inny sposób", tj. z odstępstwami od sposobów wskazanych w rozporządzeniu jako podstawowe. Nie narusza to jednak przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego, w którym dopuszczono możliwość innego wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4 ust. 3 i ust. 4), wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (§ 5 ust. 2), czy szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2), jednak pod warunkiem, że wynika to z analizy.
Przechodząc do oceny ustalenia pierwszego z parametrów, to jest wyznaczenia linii zabudowy, należy podkreślić, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się usytuowania wnioskowanego budynku, a jedynie wyznacza się obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozporządzenia). Przepis ten określa także sposób wyznaczenia linii w sytuacji, gdy istniejąca zabudowa przebiega "uskokowo" (ust. 3) oraz dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii jeśli wynika to z analizy (ust. 4).
W ocenie Sądu warunek ten został spełniony i wystarczająco uzasadniony w analizie. Linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z oznaczeniem na załącznikach graficznych nr 2 i 4, jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] (w odległości ok. 6 m od granicy działki drogowej – ulicy H. ). W uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji oraz w załączniku nr 3 do decyzji I instancji wyjaśniono, że linia zabudowy wzdłuż ul. H. jest uporządkowana i przebiega zarówno po stronie północnej, jak i południowej średnio w odległości ok. 5 m od granicy działki drogowej.
Należy tu podkreślić, że z akt sprawy, w tym z analizy, a także z zawartej w niej dokumentacji fotograficznej wynika, że większość budynków położonych po południowej stronie ul. H. (w tym na działkach nr [...]) posiada przybudówki z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku. Ten fakt, a także duża skala mapy użyta w załącznikach nr [...] do decyzji, utrudnia precyzyjne odczytanie odległości zamieszczonej na mapach linii zabudowy od działki drogowej nr [...] (ul. H. ). Powyższe okoliczności wzięły pod uwagę organy, precyzując jednoznacznie, zgodnie z załącznikiem nr 1 i 3 do decyzji I instancji, że linia zabudowy planowanej inwestycji wyznaczona jest jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] (w odległości ok. 6 m od granicy działki drogowej).
Należy tu podkreślić, że drobne rozbieżności, nawet do kilkudziesięciu centymetrów, nie mogą być wystarczającym argumentem do stwierdzenia zaistnienia uskoku w rozumieniu § 4 ust. 3 rozporządzenia. Nawet jednak ewentualne stwierdzenie uskoku i potencjalnie prawidłowe ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia (przy błędnej wskazanej podstawie § 4 ust. 1) w odległości ok. 6 m od granicy działki drogowej jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] (w większej odległości od pasa drogowego) nie może być uznane za uchybienie wystarczające do skutecznego zakwestionowania tego parametru, a w konsekwencji decyzji WZ.
Niewątpliwie rację ma skarżąca, że część graficzna analizy powinna stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Trafnie również podniosła, że określenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 powinno być poparte wskazaniem w analizie odległości linii istniejącej zabudowy na obu działkach sąsiednich. Wobec jednak wyżej wskazanej argumentacji, a także wyraźnie widocznej na załączonych do decyzji I instancji mapach linii zabudowy na całym przebiegu ul. H. od jej południowej strony, należało uznać, że wskazane uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
W konsekwencji różnicę pomiędzy częścią graficzną a tekstową analizy należy ocenić jako nieznaczną niedokładność, a nie sprzeczność naruszającą § 9 ust. 1 rozporządzenia.
Odnosząc się do kolejnego parametru nowej zabudowy, regulowanego § 5 rozporządzenia, należy wskazać, że prawidłowo organy zaakceptowały wyznaczony w analizie wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jako 32% +/- 1%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia.
Chociaż bowiem średni wskaźnik zabudowy dla wszystkich form zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 28%, to średni wskaźnik zabudowy dla zabudowy bliźniaczej jest wyższy i średnio wynosi 32%. Powyższe jednoznacznie wynika z tabeli zamieszczonej w załączniku nr 3 do decyzji i nie jest jako takie kwestionowane przez skarżących. Również zastosowanie tolerancji +/-1% jest uzasadnione i zrozumiałe w kontekście doświadczenia życiowego i uwarunkowań prowadzenia inwestycji budowlanej.
Należy tu wskazać, że słusznie podniosła skarżąca, iż odstąpienie przez organ od wynikającego z § 5 ust. 1 rozporządzenia sposobu ustalania powierzchni nowej zabudowy, to jest odstępstwo od parametrów średnich, winno wynikać z konkretnych przesłanek zawartych w analizie urbanistyczno-architektonicznej.
Wbrew jednak stanowisku skarżącej, odmienny wynik analizy danego parametru tylko w zakresie pewnego fragmentu obszaru analizy lub tylko przy uwzględnieniu konkretnego typu zabudowy (np. zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej, zbliźniaczonej, usługowej itd.), może być samodzielną przesłanką do zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, o ile jest to należycie uzasadnione i wynika z uwarunkowań i okoliczności sprawy. Przykładowo zabudowa tworząca odrębną całość urbanistyczną (np. po drugiej stronie cieku wodnego), czy też zabudowa o odmiennym typie zabudowy (np. gdy na obszarze analizowanym występują budynki wielomieszkaniowe i jednorodzinne) jak najbardziej może uzasadniać przyjęcie średniej wielkości parametru z takiej zawężonej grupy obiektów.
Odnosząc się do elementu ww. parametru, którym jest określenie wymaganego udziału powierzchni biologicznie czynnej, należy wskazać, że słusznie organy stwierdziły, że był on w niniejszej sprawie fakultatywny, z przytoczonych wyżej przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji II instancji.
Mimo jednak trafnie podnoszonego zarzutu, że określenie minimalnego obszaru powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 40% terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nastąpiło w sprawie niniejszej bez podania podstaw dla przyjęcia tej konkretnej wartości zarówno w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, jak również w którymkolwiek załączniku do decyzji organu I instancji, to należy sobie uzmysłowić, że nawet takie określenie tego parametru, ogranicza inwestora w porównaniu do braku określenia tego parametru.
Innymi słowy, gdyby organy zrezygnowały z tego parametru, to inwestor nie musiałby osiągnąć żadnego poziomu powierzchni biologicznie czynnej. Natomiast ww. parametr ustalony na min. 40%, mimo braku uzasadnienia, nie wydaje się odbiegać od średniej występującej na działkach sąsiednich. Nie jest również istotnym uchybieniem brak podania jaka część powierzchni biologicznie czynnej może wynikać z zagospodarowania dachów, tarasów oraz innych części planowanej zabudowy.
Dlatego też uchybienie organów w zakresie braku uzasadnienia przyjętego poziomu powierzchni biologicznie czynnej nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się do następnego parametru planowanej zabudowy, to jest szerokości elewacji regulowanej § 6 rozporządzenia, należy wskazać, że wbrew sprzecznym zresztą zarzutom skarg, parametr ten został wyznaczony w dopuszczalny sposób.
W szczególności prawidłowo, jednoznacznie i czytelnie ustalono szerokość frontu jako całości (obu budynków/segmentów razem). Na prawidłowe wyznaczenie tego wskaźnika miała wpływ specyficzna okoliczność, że pozostałe trzy zespoły zabudowy bliźniaczej na tej samej ulicy usytuowane są tak, że każdy budynek jest na osobnej działce. Biorąc pod uwagę powyższe, szerokości budynków w zabudowie bliźniaczej, a także wynikającą z analizy średnią szerokość dla wszystkich form zabudowy wynoszącą 14 m, organy prawidłowo dopuściły szerokość inwestycji w przedziale od 14 do 16 m.
Nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku ani zarzut, że szerokość 16 m jest większa od średniej szerokości z obszaru analizy, ani też zarzut, że przedział szerokości zabudowy bliźniaczej w obszarze analizowanym to w istocie 22-25 m, a nie jak wynika z analizy 17-22 m.
Podsumowując organy prawidłowo dobrały ww. parametr celem zharmonizowania planowanej zabudowy z zastanym ładem przestrzennym.
Zasadnie również organy uznały, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia) trafnie wyznaczono na 9 m +/- 0,5 m; po pierwsze, z uwagi na wartość średnią tego parametru w obszarze analizy; po drugie, ze względu na wartość parametru dwóch bezpośrednio sąsiadujących działek. Należy wskazać, że w tym zakresie organy słusznie zmniejszyły oczekiwaną i wnioskowaną przez inwestora wartość odpowiednio 11 m i 13 m do okapu i kalenicy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 8 rozporządzenia w kwestii wyznaczenia geometrii dachu, należy wskazać, że na str. 5-6 załącznika nr 1 do decyzji I instancji obszernie opisano występujące w obszarze analizy różnorodne rodzaje dachów i uzasadniono przyjęte w decyzji dopuszczalne rozwiązania. Powyższe Sąd akceptuje, nie widząc – także po analizie zarzutów skargi - podstaw do uznania tych rozważań organu odwoławczego za nieprawidłowe. Zatem zarzut braku podania dokładnej ilości oraz układu połaci dachowych, kąta nachylenia tych połaci, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Ustalona geometria dachu pozwoli w tym zakresie na kontynuowanie i nawiązanie do architektury występującej w obszarze analizy.
Podsumowując należy wskazać, że niezasadne są w większości zarzuty skarg, bowiem ustalenia warunków zabudowy zostały wystarczająco szczegółowo przedstawione w decyzji organu I instancji, opartej na prawidłowej analizie urbanistyczno-architektonicznej, a następnie były przedmiotem ponownego szczegółowego badania w postępowaniu przed organem odwoławczym, który odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów odwołania.
Wszystkie powyższe motywy sprawiły, że Sąd uznał zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą za odpowiadające prawu. Wbrew twierdzeniom skarżących organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Wyjaśnienia organów są jednoznaczne i czytelne, a sporządzona analiza jest wystarczająco kompletna, określając przy tym w sposób szczegółowy cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wymogi zarówno materialne, jak i formalne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tej sytuacji organy administracji publicznej były zobowiązane do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Niezasadne w świetle powyższego okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest prawidłowa i spełnia wszystkie wymogi rozporządzenia, mogąc stanowić podstawę wydania decyzji WZ. W żadnym razie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 81 K.p.a., a w konsekwencji także do naruszenia art. 138 K.p.a. Organy procedowały zgodnie z przepisami i z poszanowaniem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Na taką ocenę pozwalają obszernie powyżej cytowane motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, stanowiące w zasadzie wyczerpującą, jasną i zgodną z prawem odpowiedź na wszystkie mające wpływ na wynik sprawy wątpliwości skarżących.
Niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżących nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa.
Z tych względów Sąd oddalił bezzasadne skargi, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.