II SA/KR 1497/22

II SA/Kr 1497/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Mirosław Bator /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 1538/23 - Wyrok NSA z 2025-12-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. W.-F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 października 2022 r. znak SKO.ZP/415/388/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 października 2022 r. znak SKO.ZP/415/388/2022 orzeczono o uchyleniu decyzji Burmistrza Brzeska z dnia 25 sierpnia 2022 r., znak: IK 6730.326.A.2021.AK w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na wniosek M. R., zam. ul. [...], [...], na budowę 30 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w B. w zakresie dotyczącym szerokości elewacji frontowej i w tym zakresie orzeczono merytorycznie w ten sposób, że szerokość tę ustalono na poziomie 8 m z tolerancją do 20 %. W pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymano w mocy.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia 2 maja 2022 r., znak: 6730.326.2021.AK Burmistrz Brzeska ustalił warunki zabudowy, na wniosek M. R., zam. ul. [...], [...] na budowę 30 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w B..
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. W. - F. oraz P. C.. W odwołaniu tym wskazano, że ustalone przez organ I instancji gabaryty planowanej inwestycji nie odpowiadają gabarytom obiektów, które znajdują się w sąsiedztwie. Są to bowiem domy jednorodzinne, wolnostojące. Brak jest zabudowy szeregowej i bliźniaczej. Brak jest budynków z dachami płaskimi, a szerokości elewacji są mniejsze niż ustalone w decyzji. Odwołujący podnieśli również, że takie duże nagromadzenie budynków powoduje znaczne zwiększenie ruchu drogowego, zaznaczali, że ul. [...] nie jest przystosowana do takiego ruchu, wskazali na hałas i zanieczyszczenia.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji była konieczność sporządzenia ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i ustalenie warunków zabudowy w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę.
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r., znak: IK.6730.326.A.2021.AK Burmistrz Brzeska ustalił warunki zabudowy, na wniosek M. R., zam. ul. [...], [...], na budowę 30 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w B..
Odwołania od powyższej decyzji złożyli M. W. - F. oraz P. C.. M. W. - F. zakwestionowała możliwość lokalizacji inwestycji, jako niespełniającej tzw. kontynuacji funkcji. Zarzuciła również, że ustalone w decyzji warunki są błędne i nie odpowiadają parametrom dotychczas istniejącej zabudowy. P. C., poza kwestionowaniem istnienia kontynuacji funkcji wskazał też, że ulica [...] będąca drogą dojazdową do terenu inwestycji, nie jest przystosowana do zwiększenia ruchu samochodowego.
W wyniku rozpatrzenia w/w odwołań wydana została skarżona decyzja. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym – wskazano w uzasadnieniu decyzji - występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna co powoduje, iż budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej stanowi kontynuację istniejącej w rejonie funkcji. Podkreślono, iż zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Planowana inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która na tym terenie stanowi zabudowę dominującą. Jak wskazuje się w orzecznictwie podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można racjonalnie uzasadnić (zob. wyrok NSA z 28.03.2018, sygn. akt: II OSK 1301/16, publ. Baza orzeczeń NSA). Planowana inwestycja stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Biorąc pod uwagę definicję takiej zabudowy, która została przytoczona wyżej, ewidentnie planowaną inwestycję należy zaliczyć do takiej właśnie zabudowy. Następnie poddano analizie poszczególne cechy, wskaźniki i parametry nowej zabudowy. Stwierdzono, że ustalona w decyzji szerokość elewacji wyznaczona została nieprawidłowo. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi około 8 m. Inwestor wskazuje na szerokość 9 m, jako wystarczającą dla potrzeb realizacji inwestycji. Organ I instancji dopuścił natomiast szerokość 9 m +- 20 %, co w rezultacie umożliwia wybudowanie budynków do szerokości elewacji ponad 11 m. Ten parametr znacząco odbiega od średniej. Ustalić zatem należy szerokość na poziomie średniej, tj. 8 m, z tolerancją do 20 %. Umożliwi to zaprojektowanie budynków, a równocześnie będzie zgodne z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia. Odnośnie do pozostałych cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy uznano, że ustalenia analizy oraz organu I instancji są w tym zakresie prawidłowe. Zbadano także, czy spełnione zostały warunki wynikające z art. 61 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Ustalono, że wnioskowany teren posiada możliwość bezpośredniego połączenia z drogą publiczną gminną (dz. nr [...]). Zatem przedmiotowy teren inwestycji zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.
W zakresie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 w analizie stwierdzono:
przyłącz do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej przez Inwestora, na zasadach określonych w umowie regulującej, na podstawie pisma znak: RPWiK/T/4894/1/2021/KP z dnia 21.12.2021r.
Przyłącz do sieci elektroenergetycznej, na podstawie pisma z dnia 20.12.2021r.
Przyłącz do sieci gazowej, na podstawie pisma z dnia 17.01.2022r.
Uzbrojenie terenu inwestycji jest zatem wystarczające, zaś dostarczanie mediów zostało zagwarantowane na warunkach zawartych w poszczególnych pismach dysponentów sieci.
Teren inwestycji nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy). Powierzchnia terenu inwestycji ma ok. 0,92ha i obejmuje grunt klasoużytków B, RIVb, RV, ŁV, LzV, jednak zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty rolne położone w granicach administracyjnych miast nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi, a art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy nie ma sprawie zastosowania.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma jednak prawnej możliwości odmowy ustalenia tych warunków ze względu na rozmiar inwestycji. Co prawda zlokalizowanie 30 nowych budynków mieszkalnych stanowi znaczny wpływ na istniejący już ład przestrzenny, jednakże nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy z tego powodu, że inwestor zamierza zrealizować przedsięwzięcie o takim właśnie rozmiarze. Na etapie ustalenia warunków zabudowy wymagane jest posiadanie dostępu do drogi publicznej i w niniejszej sprawie taki dostęp istnieje. Badaniu nie podlegają natomiast parametry drogi. Ustawodawca wśród przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej decyzji nie zawarł bowiem warunków odpowiedniej szerokości czy też nośności drogi. Te kwestie mogą być ewentualnie badane na etapie ubieganie się o pozwolenie na budowę. Wśród warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest bowiem warunek dotyczący zapewnienia dojazdu drogą o odpowiedniej szerokości i o odpowiednich parametrach.
Na powyższą decyzję skargę złożyła Pani M. W.. Skarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy w analizowanym stanie faktycznym nie może być mowy spełnieniu warunku kontynuacji funkcji;
b) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji w sposób nieprawidłowy, a w konsekwencji określenie parametrów i wskaźników ładu przestrzennego w sposób nieuwzględniający i sprzeczny z istniejącą zabudową;
c) § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie do 20% w sytuacji gdy z wykonanej analizy funkcji wynika, iż wynosi on 15%;
d) § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie wysokości budynków na poziomie od 6 m do 9 m przy czym z dokonanej analizy wynika, iż średnia wysokość budynku na obszarze analizowany wynosi 6 m;
e) § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dopuszczenie w inwestycji dachów dwuspadowych lub wielospadowych, kierunku głównych kalenic dachów w stosunku do frontu działki w sposób równoległy lub prostopadły, w sytuacji gdy w terenie objętym analizą, faktycznie zdecydowana większość budynków ma dachy dwuspadowe, z główną kalenicą dachu równoległą do frontu działki;
f) § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dopuszczenie budowy lukarn lub jaskółek i określenie wskaźnika sumy otwarć w głównych połaciach dachowych na nie więcej niż 40% ich szerokości, w sytuacji gdy wskaźnik ten został arbitralnie ustalony przez architekta, gdyż nie dokonano analizy terenu pod tym kątem;
2) naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 8 kpa, poprzez naruszenie przez organ zasady zaufania obywatela do Państwa i zaniechanie wydanie przez organ decyzji całkowicie pomijającej interesy osób zamieszkujących w sąsiedztwie planowanej inwestycji;
b) art. 107 § 3 kpa, poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia decyzji i brak odniesienia się przez organ do podniesionego przez skarżącą zarzutu nieprawidłowego określenia parametru wysokości planowanej zabudowy oraz możliwości budowy lukarn;
c) art. 7 w zw. z art. 77 kpa i art. 80 kpa, poprzez: brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i przeprowadzenia jego wszechstronnej i obiektywnej oceny, a w konsekwencji błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, w sposób wskazany we wniosku inwestora; oparcie orzeczenia na błędnie przeprowadzonej analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu i jej wnioskach, w sytuacji gdy odnoszą się one wyłącznie do pierwszego budynku położonego najbliżej drogi publicznej, a inwestor wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla 30 budynków.
W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na to, że obszar, który był poddany analizie, a przede wszystkim ulica [...] w B., przy której ma zostać zlokalizowana inwestycja, jest zabudowana wyłącznie budynkami jednorodzinnym wolnostojącymi. Znaczna część z nich została wybudowana kilkadziesiąt lat temu i mimo swojej oczywistej różnorodności, stanowią one całość i nie stoją ze sobą w sprzeczności. Mimo faktu, iż analizowany obszar znajduje się w granicach administracyjnych miasta, znaczna część nieruchomości zabudowana jest również budynkami gospodarczymi oraz wykorzystywana na uprawę warzyw lub owoców czy też w innych celach rolniczych (np. gospodarstwo pasieczne). W obszarze analizowanym, domy położone są obok siebie, z zachowaniem odpowiednich odstępów, które zapewniają mieszkańcom prywatność i spokój. Wyraźnie widoczne jest, iż jest to obszar czysto podmiejski wręcz bardzo zbliżony do zabudowy wiejskiej, zagrodowej, gdzie budowa 30 budynków, dodatkowo w zabudowie bliźniaczej nijak nie wpisuje się w zastany ład przestrzenny.
Zwrócono uwagę, iż inwestor wnosi o wydanie warunków zabudowy dla 30 budynków w zabudowie bliźniaczej, a więc de facto 60 nowych domów dla 60 nowych rodzin. Teren inwestycji obejmuje ok. 0,92 ha. Uwzględniając parametry i wskaźniki wyznaczone dla inwestycji przez organ w decyzji, a więc konieczność odsunięcia się z inwestycją od lasu, przeznaczenia części na drogę oraz miejsca postojowe oraz udział powierzchni zabudowy i udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni terenu inwestycji, powierzchnia nieruchomości, na której faktycznie możliwe będzie posadowienie domów, może okazać się tak niewielka, że ich rozmieszczenie będzie wymagało zachowania minimalnych odstępów.
Oczywistym pozostaje, iż budynki te stanowić będą odrębne osiedle, w ogóle nie przystające do zastanego budownictwa. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, inwestycja powinna być traktowana przez organ właśnie jako osiedle domów, i jako takie powinna zostać poddana ocenie czy wpisuje się w zastany ład architektoniczny. Na obszarze analizowanym, żaden z budynków nie stanowi zabudowy bliźniaczej, nie ma więc możliwość odniesienia inwestycji do aktualnych zabudowań.
Sprzeciw skarżącej wobec wydania warunków zabudowy dla budowy osiedla domów, nie opiera się wyłącznie na samym fakcie ich budowy. Naturalnym pozostaje możliwość zabudowania działek, jeżeli taka jest wola inwestora. Jednakże, w standardowych warunkach, na działce o powierzchni ok. 92 arów, przy założeniu że przeciętna powierzchnia działki pod budowę domu jednorodzinnego wynosi ok 9 - 10 arów, winno powstać co najwyżej 10 budynków. W tym miejscu należy podkreślić, iż w pierwszym wniosku o wydanie warunków zabudowy, inwestorka wskazywała na chęć budowy 14 domów, co nie spotkało się ze sprzeciwem. Nie można jednakże porównywać 14 - stu budynków do 30 - stu, a tym bardziej godzić się na ich budowę, która z pewnością wpłynie na jakość życia obecnych mieszkańców, nie wspominając nawet o utracie wartości istniejących nieruchomości. Infrastruktura ulicy [...] nie jest w żadnym razie przygotowana na przyjęcie sześćdziesięciu nowy rodzin (ok. 240 osób, 60 samochodów). Budowa tak ścisłych osiedli mieszkaniowych charakterystyczna pozostaje dla dużych miast, a nie powinna mieć miejsca na przedmieściach stosunkowo niewielkiego miasta jakim jest B.. Organ w całości pominął fakt, iż inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na obecnych mieszkańców analizowanego terenu. Tak znaczne zwiększenie gęstości zabudowy z pewnością skutkować będzie nie tylko pogorszeniem się warunków bytowania w zakresie dostępów do mediów, wzrostem poziomu hałasu, zwiększeniem zanieczyszczeń czy naruszeniem stosunków wodnych, ale przede wszystkim wpłynie na ich bezpieczeństwo, gdyż ul Wiejska jest wąska, nie posiada pobocza, tym bardziej chodnika, a ogrodzenia są zlokalizowane zaraz przy jej krawędzi. Należy również wskazać, iż sprzeciw wobec inwestycji, w piśmie skierowanym do Burmistrza Brzeska z dnia 17 maja 2022 r., wyrazili również pozostali mieszkańcy, którego Burmistrz nie uwzględnił. Tym samym, wydając zaskarżoną decyzję, przy braku uwzględniania jakiegokolwiek interesu osób trzecich, organ naruszył zasadę zaufania obywateli do Państwa zawartą w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pozostaje nieodparte wrażenie, iż w przedmiotowej sprawie większe znacznie nadano zyskom inwestora, niż wzięto pod uwagę dobro aktualnych mieszkańców. W następnej kolejności wskazuję, iż skarżąca, w przedmiotowej sprawie, kwestionuje prawidłowość przeprowadzenia analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zupełnie niezrozumiałym pozostaje wyznaczanie wskaźników i parametrów jedynie dla jednego budynku, znajdującego się najbliżej drogi publicznej. Nie zasługuje na aprobatę argument, iż pozostałe budynki znajdować będą się w głębi działki. Oczywistym jest, iż nawet te oddalone od drogi publicznej, będą graniczyły z nieruchomościami sąsiednimi, wobec czego istotne pozostaje, by już na obecnym etapie zostały określone parametry dla wszystkich budynków. Pozostaje to istotne z punktu widzenia nieruchomości sąsiednich. Nie ma pewności, że domy te nie będą znacząco odbiegać parametrami od domu posadowionego przy ulicy, a ich gabaryty negatywnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie.
Podniesiono, że ustalenia wskaźnika udziału powierzchni nowej zabudowy na poziomie do 20 %, gdzie z przeprowadzonej analizy wynika, iż średnia w analizowanym obszarze wynosi 15% jest nieprawidłowe. Na uwzględnienie nie zasługują argumenty mające świadczyć za potrzebą odstępstwa od średniej. Jak już wyżej podniesiono na analizowanym terenie nadal prowadzona jest uprawa warzyw czy owoców, w ostatnim czasie powstało gospodarstwo pasieczne. W obszarze tym standardem pozostaje posiadanie ogrodu obok domu. Wskazywane przez organ przypadki, w których wskaźnik zabudowania miałby być nawet wyższy od 20% stanowią zdecydowaną mniejszość, a co więcej nie są zlokalizowane obok siebie, nie stanowią jednej całości jak to ma mieć miejsce w przypadku planowanej inwestycji. Należy również wskazać, iż taką samą grupę, a więc ok 30% analizowanych nieruchomości stanowią te, w których wskaźnik ten znajduje się na poziomie niższym od 10 %. Argument ten nie zasługuje więc na uwzględnienie. W następnej kolejności należy zwrócić uwagę, iż organ niezasadnie dopuścił wysokość budynków inwestycji na poziomie od 6.0 m do 9.0 m. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż średnia wysokość budynków na obszarze analizowanym wynosi 6 m. Podkreślić należy, iż organ nie odniósł się do zarzutu skarżącej odnośnie błędnego określenia parametru wysokości planowanej zabudowy, a uzasadnienie decyzji w tym zakresie sprowadza się do zacytowania części tekstowej analizy urbanistycznej, co nie powinno zostać uznane za prawidłowe. Utrudnione tym samym pozostaje odniesienie się do powyższej kwestii. Przyjmując jednak, iż organ uznaje za swoje twierdzenia zawarte w analizie, wskazać należy, iż argumenty uzasadniające odstępstwo od średniej wskazanej w analizie nie zasługują na uwzględnienie. Wysokość przeciętnego domu jednorodzinnego nie powinna być większa niż 6 - 7 metrów. Budynków, których wysokość sięga 8 -miu czy 10 - ciu metrów jest zdecydowana mniejszość, iż jak już podnoszono, nie znajdują się one w jednym skupisku jak to będzie miało miejsce w inwestycji. Budowa 30 - stu budynków o wysokości 9 metrów (gdyż wątpliwym pozostaje, że inwestor ograniczy się z własnej woli do 6 - ściu metrów) stanowi już bez wątpienia osiedle, niemalże bloków, która z pewnością nie będzie się w żaden sposób wpisywać w zastany porządek. Ustalenie wysokości zabudowy na niższym poziomie winno mieć równoczesny wpływ na obniżenie wskaźnika wysokości elewacji frontowej. W tym przypadku należy mieć również na uwadze, iż większość zabudować posadowiona jest frontem do drogi publicznej wobec czego, przy założeniu, iż wysokość całego budynku nie powinna być wyższa niż 6-7 metrów, wysokość elewacji frontowej winna zamykać w co najwyżej 3 metrach. Kolejno zakwestionować należy prawidłowość oznaczenia wskaźników dotyczących dachu. W decyzji o warunkach zabudowy ustalono, iż planowana zabudowa może zostać zaopatrzona w dachy dwuspadowe lub wielospadowe, o kącie nachylenia od 30st. do 45st. z kierunkiem głównych kalenic dachów w stosunku do frontu działki równoległym lub prostopadłym z tolerancją do 5st. Dopuszczono również możliwość otwarć w głównych połaciach dachowych, których suma nie może przekraczać 40% ich szerokości. W przypadku w którym uznałby za prawidłową analizę urbanistyczną wykonaną w przedmiotowej sprawie i na niej oparł ustalenia i orzeczenie, nie powinien dopuścić w planowanej inwestycji dachów wielospadowych, gdyż te stanowią margines na obszarze analizowanym. W 90% badanych nieruchomości dachy są dwuspadowe i do takich winna zostać ograniczona planowana inwestycja. Organ nie wyjaśnił dostatecznie powodów dla których zasadne jest dopuszczenie obu możliwości skoro zdecydowaną większość stanowią dachy dwuspadowe. Samo stwierdzenie, iż nie ma podstaw do ograniczenia inwestora do zaprojektowania budynków z dachami z dachami dwuspadowymi, skoro w obszarze analizowanym są również budynki z dachami wielospadowymi, pozostaje niewystarczające. Organ nie wypełnił dostatecznie swojej roli i nie wyjaśnił obywatelowi powodów odstępstwa. Podobnie, organ w ogóle nie odniósł się do zarzutu skarżącej co do dopuszczenia otwarć w połaciach dachowych i możliwości budowy lukarn lub jaskółek. Skarżąca stoi na stanowisku, iż wyłącznie cytat zaciągnięty z części tekstowej analizy pozostaje niewystarczający, tym bardziej, iż architekt nie dokonał badania nieruchomości pod tym kątem, Z analizy nie wynika, czy w budynkach zlokalizowanych na obszarze analizowanym są zrealizowane lukarny czy jaskółki, jeżeli tak, to w jakiej części, a także nie wskazał w jakiej formie występują otwarcia w połaciach dachowych i jaką ich szerokość zajmują. Parametr ten został wyznaczony zupełnie subiektywnie i arbitralnie przez architekta, a następnie został zaakceptowany bez głębszej analizy przez organ. Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, W przytoczonym przepisie nie ma mowy o wskaźniku sumy otwarć w połaciach dachowych, w związku z czym należy dojść do przekonania, iż pozostaje dopuszczalne pominięcie w decyzji o warunkach zabudowy tego parametru, a w konsekwencji ograniczenia inwestora do zaprojektowania dachów bez żadnych otwarć. Wykonana w przedmiotowej sprawie analiza nie wykazała, czy realizacja lukarn lub jaskółek wpisuje się w zastany ład przestrzenny oraz czy w obszarze analizowanym występują budynki z jaskółkami czy lukarnami, którego to argumentu organ użył chociażby na zaprojektowania dachów wielospadowych. poparcie możliwości Podsumowując, w przedmiotowej sprawie, doszło do wielu naruszeń zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego. Organ nierzetelnie przeprowadził analizę urbanistyczną zastanych nieruchomości i wyciągnął z niej błędne wnioski. Co więcej, zupełnie niezasadnie dopuścił możliwość odstępstw od wniosków analizy. Organ winien mieć również na uwadze dobro nieruchomości sąsiednich, na które, inwestycja w postaci budowy 30 budynków w zabudowie bliźniaczej, będzie oddziaływać. Co więcej, organ już na etapie wydania decyzji określającej warunki zabudowy, winien dokonać własnej analizy czy zamierzenie, które planuje zrealizować inwestor ma rację bytu oraz czy pasuje do terenu w którym ma być posadowione, czego organ nie wykonał. Organ w całości pominął fakt, iż we wniosku była mowa o 30 - stu domach, w zasadzie dwurodzinnych, zlokalizowanych na stosunkowo niewielkim obszarze. Powoduje to bez wątpienia, że inwestycja będzie się odznaczać od pozostałych nieruchomości, tworząc swoistą enklawę, nie wpisującą się nijak w zastany lad architektoniczny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) według stanu na dzień wydania skarżonej decyzji.
Na wstępie trzeba odróżnić dwa etapy procesu inwestycyjnego. Pierwszy, w ramach którego inwestor uzyskuje decyzję ustalającą warunki zabudowy oraz drugi, w ramach którego inwestor uzyskuje – wymagane w przypadku niniejszego zamierzenia inwestycyjnego – pozwolenie na budowę. W ramach postępowania prowadzonego w pierwszym etapie należy ustalić, czy planowane zamierzenie inwestycyjne wpisuje się w zastany ład przestrzenny. Innymi słowy, czy jego funkcja (mieszkaniowa, usługowa, inna), jego podstawowe parametry architektoniczne (m.in. szerokość elewacji frontowej, wysokość do gzymsu/attyki, geometria dachu, wskaźnik intensywności zabudowy) pozwalają na kontynuację zabudowy w danym obszarze. Na tym etapie procesu inwestycyjnego inwestor nie ma jeszcze obowiązku przedłożenia projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu, które będą przedmiotem analizy na etapie postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę, a przyjęte rozwiązania podlegać będą ocenie pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego m.in. w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na etapie ustalenia warunków zabudowy może niekiedy nie być znana dokładna lokalizacja zabudowy kubaturowej (choć zazwyczaj, jest ona już wskazywana).
Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).
Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w powołanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.
Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyznacza się obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W myśl art. 61 ust. 6 Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W oparciu o delegację ustawową zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z przepisów rozporządzenia (§ 4 - § 8) zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji – odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie, przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji w.z., tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji.
Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy – jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym – stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej. Zasadę dobrego sąsiedztwa wprowadza powołany powyżej art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Warto wskazać, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.
Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych u.p.z.p. Nie ulega natomiast wątpliwości – a wynika to także z orzecznictwa sądów administracyjnych - że analiza architektoniczno – urbanistyczna jako dowód w sprawie podlega ocenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację.
Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozporządzenie zostało zmienione na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie z 2003 r. z dniem 3 stycznia 2022 r. Jednak zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. do spraw ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie w/w rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
W pierwszej kolejności należy poddać formalnej ocenie główny dowód w postępowaniu, a to analizę architektoniczno-urbanistyczną sporządzoną przez mgr inż. arch. P. K., osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (k. 96-100 administracyjnych akt sprawy). Zgodnie z § 3 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wobec powyższego w analizie wyznaczono taki obszar analizowany. W analizie uwzględniono cechy, wskaźniki i parametry 94 budynków z obszaru analizowanego, to jest ich funkcję, szerokość elewacji frontowej, rodzaj dachu, wysokość budynku i wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Załączona analiza, jakkolwiek bardzo syntetyczna, jednak w ocenie Sądu oddaje stan zagospodarowania obszaru analizowanego, a co za tym idzie pozwala na weryfikację prawidłowości ustaleń cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy.
W dalszej kolejności Sąd zbadał, czy w istocie w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego istniały podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w sposób wskazany w skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Z analizy wynika, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma być zlokalizowane w obszarze, na którym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, której towarzyszy zabudowa garażowo-gospodarcza. Planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Abstrahując w tym momencie od skali zamierzenia inwestycyjnego, stwierdzić należy, że odnośnie do funkcji (funkcja mieszkaniowa, zabudowa jednorodzinna) wpisuje się on w zastany ład przestrzenny.
Weryfikując poprawność ustalenia cech, wskaźników i parametrów zamierzenia inwestycyjnego w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. stwierdzić należy, co następuje.
Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W przedmiotowej sprawie linie zabudowy wyznaczono jako nieprzekraczalną linię zabudowy na przedłużeniu istniejącej linii zabudowy. Analiza załącznika graficznego nr 1 do decyzji organu I instancji oraz załącznika nr 2 (wyniki analizy) prowadzi do wniosku, że linię zabudowy wyznaczono w sposób prawidłowy.
Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie z analizy wynika, że obecnie średni wskaźnik w terenie kształtuje się na poziomie ok. 15, 03 %. W decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy skarżoną decyzją wskaźnik ten ustalono na poziomie do 20 %.W analizie zwrócono uwagę na specyfikę obszaru analizowanego, w którym zabudowę z punktu widzenia m.in. wskaźnika intensywności zabudowy można podzielić na dwie kategorie. Pierwsza kategoria obejmuje pozostałości po gospodarstwach rolnych, posiadające większy areał oraz oprócz budynków z podjazdami także "z tyłu" nieużytki. Druga kategoria obejmuje działki z budynkami, ewentualnie ogródkami, ewentualnie budynkami garażowymi o mniejszym areale do 10 arów. Stanowisko analizatora znajduje potwierdzenie w analizie załącznika graficznego do analizy. Jednocześnie zwrócono uwagę na tendencję, widoczną także w materiale dowodowym w sprawie, a związaną z przekształceniem podmiejskich terenów, postępującą urbanizacją. Na załączniku graficznym widać jak zabudowa jednorodzinna, początkowo zapewne skoncentrowana wzdłuż drogi, "wdziera" się w głąb terenów niezabudowanych. Po przeanalizowaniu wskaźnika intensywności zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji Sąd zauważa, że wskaźnik ten jest zróżnicowany z uwagi na występowanie zabudowy gospodarczej (garażowej) obok zabudowy jednorodzinnej, lecz zlokalizowanej na odrębnych działkach (np. budynek nr [...] dz. [...] i budynek nr [...] dz. [...]). Ponadto z akt sprawy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji w kierunku północnym i południowym, po tej samej stronie drogi publicznej co teren inwestycji, wskaźnik ten w większości przypadków przekracza poziom 20 %. Stad mając na uwadze uwarunkowania wskazane w analizie (k. 98 administracyjnych akt sprawy, s. 5 analizy lit. c) uznać należy, że istniały podstawy do wyznaczenia tego wskaźnika na poziomie do 20 %. W tym miejscu Sąd stwierdza, że wskazanie jedynie górnej granicy wskaźnika w tym konkretnym przypadku, mając na uwadze charakter inwestycji i uwarunkowania przestzrenne, nie stanowi naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego parametr szerokości elewacji frontowej został wyznaczony na poziomie 9 m z tolerancją do 20 %. Jednak organ II instancji zasadnie przyjął, że należy ustalić szerokość na poziomie średniej, tj. 8 m, z tolerancją do 20 %, co będzie zgodne z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia. Analiza parametru szerokości elewacji frontowej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zamierzenia inwestycyjnego prowadzi do wniosku, że jego wyznaczenie na tym poziomie jest zasadne. Analiza zabudowy na północ i na południe od terenu inwestycji, po tej samej stronie drogi publicznej, wykazuje zróżnicowanie tego parametru. Jego wartość zależy od rodzaju budynku (wyższy dla zabudowy mieszkaniowej, niższy dla zabudowy gospodarczej i garażowej). Ponadto dla budynków mieszkalnych niejednokrotnie przekroczona jest wartość średnia (np. budynki nr [...] i [...] w obszarze analizowanym). Z uwagi na liczbę planowanych budynków ustalenie parametru na poziomie średnim, z uwagi na zróżnicowanie w obszarze analizowanym, jest zgodne z przepisami prawa. Parametr ten wyznaczono dla pierwszego budynku znajdującego się najbliżej drogi publicznej t.j. ul. [...], kierując się wytycznymi organu II instancji zawartymi w decyzji SKO w Tarnowie z 8 czerwca 2022 r. uchylającej uprzednią decyzję organu I instancji z dnia 2 maja 2022 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przez front działki należy rozumieć zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej. Frontem działki nr [...] (i zarazem frontem całego terenu inwestycji) jest ta część przylegająca do drogi publicznej, a co za tym idzie o elewacji frontowej można mówić jedynie w przypadku budynku położonego na tej części działki, która przylega do drogi publicznej, a więc budynku pierwszego (analogiczne rozumowanie zastosowano w odniesieniu do parametru wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej). Nie oznacza to jednak w ocenie Sądu brak wyznaczenia gabarytów pozostałych 28 budynków. Ich gabaryt (w szczególności długość i szerokość) jest bowiem zdeterminowany przez wyznaczony parametr wskaźnika intensywności zabudowy. Ponadto z akt sprawy wynika (z doprecyzowania przez Inwestora charakteru inwestycji, k. 95 administracyjnych akt sprawy), że budynki będą powtarzalne.
Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się jednak na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wyznaczenie innej wysokości jeżeli wynika to z analizy. Dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) wyznaczono na poziomie od 3 do 4 m, zaś do kalenicy na poziomie od 6 do 9 m. W analizie wskazano na pewne szczególne uwarunkowania dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a to, że na sąsiednich działkach nr [...] i [...] znajdują się budynki w których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) znajduje się na poziomie około 3,5m. Jednakże planowana zabudowa, ze względu na swój zasięg i głębokość działki usytuowana będzie w znacznej odległości od drogi. Ponadto, przedmiotem wniosku jest zespół budynków, a na terenie analizowanym znajdują się budynki w których występuje zróżnicowany kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, a to oznacza że ich elewacjami frontowymi są zarówno okapy jak i ściany szczytowe. Ze względu na powyższe argumenty, zdaniem sporządzającego analizę, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy wyznaczyć (podobnie jak w przypadku szerokości elewacji frontowej) jedynie dla pierwszego budynku znajdującego się najbliżej drogi publicznej, a więc najbliżej ulicy [...] (dotyczy to jedynie wysokości do okapu). Natomiast dla wszystkich budynków, z uwagi na ustalenie geometrii dachu jako dachu połaciowego, wyznaczony parametr wysokości mieści się w przedziale od 6 do 9 m. Analizując ukształtowanie parametru wysokości w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji stwierdzić należy, że kształtuje się on następująco. Na południe od terenu inwestycji, budynki mieszkalne jednorodzinne: budynek nr [...] (numeracja odnosi się do pozycji w analizie) dz. [...] -7 m, budynek nr [...], dz. [...] – 8 m, budynek nr [...], dz. [...] – 8 m, budynek nr [...], dz. [...] – 8m, budynek nr [...], dz. [...] – 6 m, budynek nr [...], dz. [...] – 6m, budynek nr [...], dz. [...], - 6 m, budynek nr [...], dz. [...] – 6 m. Ponadto na południe od terenu inwestycji znajdują się budynki gospodarcze i garażowe (nr [...]), których wysokość nie przekracza 6 m. Z kolei na północ od terenu inwestycji parametr wysokości kształtuje się następująco: budynek nr [...], dz. [...] – 10 m, budynek nr [...], dz. [...] – 8 m, budynek nr [...], dz. [...] – 8 m, budynek nr [...], dz. [...] – 8m. także na północ od terenu inwestycji występują budynki gospodarcze o niskim z reguły parametrze wysokości. Mając na uwadze uwarunkowania przestrzenne oraz stanowisko analizatora, stwierdzić należy, że określony w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy decyzją skarżoną przedział od 6 m do 9 m odpowiada prawu.
W myśl § 8 geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachu płaskie, jaki i dachy połaciowe (dwuspadowe). Odpowiada zatem uwarunkowaniom przestrzennym w terenie wyznaczenie dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego dachu połaciowego o kącie nachylenia połaci od 30° do 45°. W analizie wskazano, ze dopuszczalne jest z punktu widzenia ładu przestrzennego otwarcie dachu poprzez realizację lukarn lub jaskółek, ale suma tych otwarć nie powinna przekraczać 40 % całkowitej szerokości głównych połaci dachowych. Wprawdzie, co zarzuca skarżąca, w analizie nie odniesiono się bliżej do tego jak tendencja ta wygląda w obszarze analizowany. Jednakże korzystając z narzędzi takich jak geoportal stwierdzić można, że otwarcia dachów połaciowych w postaci lukarn występują w terenie, zatem stanowisko organu nie jest w tym aspekcie bezpodstawne. Odnosząc się do kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, analizator wskazał, że jest on mocno zróżnicowany, tak, iż nie da się wskazać który sposób przebiegu kalenicy jest dominujący. Dlatego dopuszczono przebieg zarówno równoległy, jak i prostopadły.
Na podstawie akt sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia także pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej gminnej dz. nr [...]. Wskazano, że inwestor w granicach terenu inwestycji powinien wyznaczyć miejsca postojowe według przelicznika 1,2 miejsca na w lokal mieszkalny oraz minimum 1 miejsce postojowe dla osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, co ustalona na podstawie oświadczeń dysponentów mediów. Teren z uwagi na położenie w granicach administracyjnych miasta B. nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych.
Oczywiście tut. Sąd dostrzega pewne mankamenty skarżonej decyzji, jak skrótowe potraktowanie pewnych kwestii (np. istotne byłoby obszerniejsze uzasadnienie sposobu wyznaczenia parametru szerokości i wysokości planowanej zabudowy), a także dopuszczalności i zakresu otwarcia w połaciach dachowych a nie tylko powielenie stanowiska analizatora. Z kolei w analizie należałoby oczekiwać szerszego uzasadnienia odnośnie do wyznaczenia obszaru analizowanego, poszerzonej ogólnej charakterystyki obszaru analizowanego. Jednakże uchybienia te nie są tego rodzaju, iżby miały wpływ na wynik sprawy, t.j. wpływały na treść rozstrzygnięcia (skutkowały odmową ustalenia warunków zabudowy bądź koniecznością wyznaczenia odmiennych cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy). W ocenie Sądu zastany sposób zagospodarowania obszaru analizowanego jest czytelny i wynika z analizy. Dodatkowo dostępne instrumenty jak mapy satelitarne terenu pozwoliły tut. Sądowi dokonać oceny zagospodarowania terenu. Widoczna jest tendencja, na którą powołuje się analizator, to jest postępującej urbanizacji w obszarze analizowanym. Wyraźnie widoczne jest "wdzieranie" się zabudowy w głąb terenów niezabudowanych, zwykle dotychczas użytkowanych rolniczo.
Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że na podstawie badania akt sprawy, stwierdzić należy, że funkcje, cechy, wskaźniki i parametry planowanej zabudowy, o których mowa w § 4-8 zostały wyznaczone przez organ prawidłowo.
Odnosząc się do kwestii, iż realizacja 30 budynków w zabudowie bliźniaczej doprowadzi w istocie do budowy 60 budynków, dla 60 rodzin zauważyć należy, że inwestor wezwany do doprecyzowania wniosku przedstawił koncepcje zagospodarowania terenu inwestycji. Nie budzi wątpliwości, że w sumie jest to 15 par (bliźniaków), czyli w sumie 30, nie 60 budynków. Ponadto należy zwrócić uwagę, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy służy z uwagi na brak miejscowego planu przesądza, sprawdzeniu czy planowane zamierzenie inwestycyjne wpisuje się pod względem jego funkcji i gabarytów w zastany ład przestrzenny. Jednak na tym etapie nie jest znany jeszcze ostateczny projekt architektoniczno-budowlany. Jego sporządzenie będzie determinowane wskaźnikami, cechami i parametrami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności przez wskaźnik intensywności zabudowy określony na poziomie do 20 %. Innymi słowy powierzchnia zabudowy (obiekty kubaturowe) mogą zająć teren inwestycji jedynie w 20 %, co znajdzie odzwierciedlenie w projekcie architektoniczno-budowlanym, jeśli inwestor zechce ubiegać się o pozwolenie na budowę. Rację ma skarżąca, że z uwagi na skalę zamierzenia nie pozostanie ono bez wpływu na nieruchomości sąsiednie. Jednak na etapie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy – oprócz sprawdzenia, czy planowane zamierzenie inwestycyjne wpisuje się w zastany układ przestrzenny - wprowadzono w decyzji postanowienie zgodnie, z którym przedmiotowe zamierzenie nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu do światła dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem wody i gleby (pkt 7 decyzji ustalającej warunki zabudowy). Ponadto wskazano, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza własności i uprawnień osób trzecich. Wreszcie, wskazano, że decyzja nie daje podstaw do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Na tym etapie takie formalne zabezpieczenie interesów osób trzecich jest wystarczające. Odnosząc się do obaw wyrażonych w skardze, że ul. [...] jest wąska, nie posiada pobocza, tym bardziej chodnika, a ogrodzenia są zlokalizowane zaraz przy jej krawędzi wskazać należy, że argumenty te są istotne z punktu widzenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zostały one określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W rozporządzeniu tym określono m.in. wymogi w zakresie zagospodarowania terenu (m.in. usytuowanie budynków, dojścia, dojazdy, parkingi, garaże, sposób gromadzenia odpadów, uzbrojenie techniczne i odprowadzanie wód opadowych z działki, ogrodzenia). Krąg stron w ramach postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz udzielenia pozwolenia na budowę jest wyznaczany przez zasięg oddziaływania inwestycji. Przedwczesna byłaby ocena tych warunków na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego, to jest postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.
Sądowa kontrola skarżonej decyzji nie ujawniła zatem naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, zaś zarzuty skargi okazały się niezasadne. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono o oddaleniu skargi.