II SA/KR 1496/23

II SA/Kr 1496/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 września 2022 r. nr WS-VI.7534.2.15.2022.KP w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją Nr 1 z dnia 16 marca 2022 r., znak: GS-14.68.21.44.2021.PJ, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku F. P. - umorzył postępowanie o wykonanie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie znak: L Sa V/1/231 z dnia 18 grudnia 1958 r., na mocy której zobowiązano [...] Zakłady Betoniarskie i Żelbetowe Budownictwa Przemysłowego w K.-C. do niezwłocznego zaofiarowania m.in. P. P. na własność odpowiedniej nieruchomości zamiennej nadającej się do natychmiastowego objęcia w zamian za wywłaszczoną parcelę I. kat[...] o pow. 1798 m2 obj. LWH [...] i nadanie własności nieruchomości zamiennych oraz wybudowania na nich domu jednorodzinnego.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że wnioskiem z dnia 23 marca 2021 r. F. P. zwrócił się do Ministra Infrastruktury o "wykonanie decyzji administracyjnej" Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie znak: L Ca V/1/231 z dnia 30 grudnia 1958 r. We wniosku podano, że ww. decyzja nie została do dnia jego złożenia zrealizowana, pomimo wywłaszczenia poprzednika prawnego wnioskodawcy z należących do niego nieruchomości. Dodatkowo wnioskiem z dnia 21 października 2021 r. wnioskodawca wystąpił o wypłatę odszkodowania za budynki, drzewa krzewy oraz pozostałą infrastrukturę szczegółowo wymienioną w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 30 września 1952 r. znak: L S.A.II/44/Czyżyny-Łęg/1/37/52 wraz z należytymi odsetkami za opóźnienie od dnia 15 października 1952 r. do dnia zapłaty.
Organ I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu rozstrzygał sprawę z wniosku o wykonanie decyzji z dnia 18 listopada 1958 r. Nr L. Sa V/1/231/57, natomiast kwestia wypłaty odszkodowania ustalonego na rzecz poprzednika prawnego wnioskodawcy w orzeczeniu z dnia 30 września 1952 r. Nr L. S.A. II/44/Czyżyny-Łęg/1/37/52 rozstrzygnięta zostanie odrębną decyzją Nr 2.
Organ wskazał, że uzyskał dokumenty archiwalne po ich poszukiwaniach w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta Krakowa, Archiwum Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, Archiwum Narodowym w Krakowie oraz w Sądzie Rejonowym dla Krakowa Podgórza w Krakowie Wydział IV Ksiąg Wieczystych.
Na podstawie zebranych dokumentów organ ustalił, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie decyzją z dnia 30 lipca 1952 r. Nr Sa-ll-44-Czyż.l/52 orzekło o odjęciu prawa własności m.in. do nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat [...] o pow. 1798 m2 obj. LWH [...] stanowiącej własność P. P., z dniem 5 października 1950 r. na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Zjednoczenie Przemysłowe Budowy N. H. Przedsiębiorstwo Wyodrębnione K. – N. H..
Z tytułu dokonanego wywłaszczenia decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 30 września 1952 r. Nr L S.A. II/44/Czyżyny-Łęg/1/37/52 ustalono na rzecz P. P. odszkodowanie za grunt wraz ze składnikami na kwotę 96.397, 24 zł, że decyzja ta stała się prawomocna z dniem 6 listopada 1952 r., a przyznane nią odszkodowanie zostało złożone do depozytu sądowego.
Organ ustalił również, że na zgodny wniosek stron, czyli poprzednika prawnego wnioskodawcy i [...] Zakładów Betoniarskich i Żelbetowych Budownictwa Przemysłowego K.-C., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie orzeczeniem z dnia 18 listopada 1958 r. uchyliło orzeczenie o odszkodowaniu z dnia 30 września 1952 r. (ale tylko w częśći dotyczącej odszkodowania za grunt), w tym za nieruchomość oznaczoną jako parcela I. kat [...] o pow. 1798 m2 obj. LWH [...] oraz zobowiązało [...] Zakłady Betoniarskie i Żelbetowe do niezwłocznego zaofiarowania m.in. poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy na własność odpowiednich nieruchomości zamiennych nadających się do natychmiastowego objęcia w zamian za wywłaszczoną nieruchomość. Orzeczeniem tym zobowiązano również [...] Zakłady Betoniarskie i Żelbetowe do przebudowania, względnie wybudowania na dostarczonych gruntach domów jednorodzinnych, w tym również dla poprzednika prawnego wnioskodawcy.
Organ I instancji wyjaśnił, że zebrany materiał dowodowy wskazywał, iż orzeczenie o Nr L. Sa V/1/231/57 zostało wydane w dniu 18 listopada 1958 r., a wskazana przez wnioskodawcę data 30 grudnia 1958 r. wynikała z daty prezentaty umieszczonej na jednym z egzemplarzy orzeczenia.
Organ I instancji ustalił także, że decyzją Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Departament Społeczno-Administracyjny Nr D.168/P/I/66 z dnia 5 kwietnia 1966 r. orzeczono o uchyleniu orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 18 grudnia 1958 r. w przedmiocie uchylenia 4 orzeczeń o odszkodowaniu za nieruchomości wywłaszczone w gm. kat. C.-Ł., w części dotyczącej zobowiązania [...] Zakładów do przebudowania względnie wybudowania na dostarczonych gruntach domów jednorodzinnych m.in. dla P. P.. Uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 22 kwietnia 1959 r. Nr 111/XV/59 m.in. zlecono Wydziałowi Gospodarki Mieszkaniowej dostarczenie dla [...] Zakładów nieruchomości zamiennych stanowiących własność Państwa, w tym działki budowlanej o pow. 1220 m2 dla wywłaszczonego P. P., stanowiącej część parceli I. kat [...]. Pismem z dnia 13 maja 1959 r. poinformowano [...] Zakłady o podjęciu ww. uchwały i wskazano, że formalno-prawne załatwienie spraw związanych z przekazaniem nieruchomości zamiennych na rzecz wywłaszczonych właścicieli należy do [...] Zakładów Betoniarskich i Żelbetowych Budownictwa Przemysłowego.
Organ ustalił, że protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 28 października 1960 r., zawartym pomiędzy Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa a [...] Zakładami, Prezydium przekazało nieodpłatnie nieruchomości państwowe położone w Krakowie w gm. kat. C. – Ł. objęte lwh [...] które to nieruchomości były parcelami zamiennymi przeznaczonymi dla wywłaszczonych, w tym także dla poprzednika prawnego wnioskodawcy.
Następnie organ podał, że umową zawartą w dniu 6 marca 1961 r., w wykonaniu obowiązku nałożonego orzeczeniem Prezydium z dnia 18 grudnia 1958 r. i z dnia 5 listopada 1960 r. oraz na podstawie art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 4, poz. 31 z 1952 r.) oraz ww. protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 28 października 1960 r., [...] Zakłady przeniosły na rzecz P. P. własność działki I. kat [...] obj. LWH [...] o pow. 1130 m2 w zamian za wywłaszczone nieruchomości opisane w § 1 umowy.
W ocenie organu I instancji, o fakcie przyznania nieruchomości zamiennej świadczyło też zaświadczenie z dnia 8 listopada 1966 r. wydane przez [...] Zakłady na wniosek poprzednika prawnego wnioskodawcy, stwierdzające że zgodnie z prawomocnym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej z dnia 18 grudnia 1958 r. i z dnia 5 listopada 1960 r. w zamian za wywłaszczoną nieruchomość otrzymał jako nieruchomość zamienną działkę budowlaną położoną w gm. kat. C. – Ł. obj. Lwh [...], część I. kat. [...] nowe oznaczenie I. kat. [...] o pow. 1130 m2.
Ustalono też, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa – Nowej Huty w Krakowie z dnia 16 października 1995 r., sygn. [...] spadek po P. P. nabył m.in. wnioskodawca, który część udziałów w spadku nabył także na mocy umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 21 lutego 2012 r. w Krakowie, Rep. A Nr [...].
Przechodząc do rozważań prawnych organ I instancji wskazał, że aktualnie sprawy z zakresu wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania z tego tytułu reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w tym zakresie przytoczył treść art. 129 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy. Organ wyjaśnił, że przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy miał na względzie fakt, że decyzja z dnia 18 listopada 1958 r., w części w jakiej nie została uchylona, została wykonana. Poprzednik prawny wnioskodawcy na mocy umowy zawartej w dniu 6 marca 1961 r. otrzymał bowiem od [...] Zakładów nieruchomość zamienną.
Odnosząc się natomiast do zarzutów przedstawionych przez pełnomocnika wnioskodawcy organ I instancji zaznaczył, że w sprawach z zakresu wywłaszczeń i odszkodowań, które miały miejsce w połowie ubiegłego wieku, z uwagi na znaczny upływ czasu zachodzą trudności w zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Jednakże na gruncie rozstrzyganej sprawy nie budziło wątpliwości, że poprzednik prawny wnioskodawcy brał czynny udział w postępowaniach wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, o czym świadczyła liczna dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy. Odnosząc się do kwestii adresu, na jaki kierowana była do niego korespondencja, organ I instancji wyjaśnił, że w prowadzonym obecnie postępowaniu nie ma uprawnień do weryfikacji prawidłowości ustaleń organu z lat ubiegłych.
Odnosząc się do kwestii weryfikacji czy P. P. faktycznie podjął złożoną do depozytu kwotę organ stwierdził, że w aktach sprawy zgromadzono zarówno postanowienia o przyjęciu odszkodowań do depozytu sądowego, jak i postanowienie sądu o zarządzeniu wypłaty kwoty z depozytu sądowego. Zdaniem organu I instancji, na gruncie przedmiotowej sprawy istotne było ustalanie, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania poprzez złożenie do depozytu sądowego stosownych kwot zwolnił się z ciążącego na nim zobowiązania.
Organ I instancji wyjaśnił też, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania prawidłowości przekazania odszkodowania do depozytu sadowego, zaś fakt, czy poprzednik prawny wnioskodawcy faktycznie podjął zdeponowaną kwotę nie miał wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Tym samym, w ocenie organu I instancji, nie było możliwości spełnienia żądania wnioskodawcy o wykonanie orzeczenia z dnia 18 listopada 1958 r.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł F. P., zarzucając kwestionowanej decyzji szereg naruszeń przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 76 w zw. z art. 80 w zw. z art. 81 w zw. z art. 81a k.p.a. W uzasadnieniu odwołania odwołujący się rozwinął podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie. W konkluzji odwołujący się wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a także o przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 16 września 2022 r., znak: WS-VI.7534.2.15.2022.KP, na podstawie art. 9a w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania od decyzji Nr 1 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 marca 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, ustalenia i oceny dokonane przez organ i instancji.
Wojewoda wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom odwołującego się, nie przysługiwał mu udział w odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] części, po przekazaniu odwołującemu się przez niektórych spadkobierców P. P., części udziałów w spadku na mocy umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 21 lutego 2012 r. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22.
W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że ustalenia organu I instancji w przedmiocie wykonania decyzji z dnia 18 grudnia 1958 r. zakwestionował pełnomocnik wnioskodawcy, podnosząc zarzuty dotyczące orzeczenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 kwietnia 1966 r., które w ocenie odwołującego się nie stanowiło dokumentu i decyzji będącej w obrocie prawnym, jak również ww. umowy oraz domagając się przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym przesłuchania wskazanych przez niego świadków i strony postępowania, uzupełnienia dokumentacji geodezyjnej, co pozwolić miało na ustalenie, jakiej obecnie działce odpowiada nieruchomość zamienna ozn. jako I. kat. [...], co z kolei pozwolić miało na ustalenie jej aktualnego stanu prawnego oraz wyjaśnienie, czy kiedykolwiek stanowiła ona własność poprzednika prawnego wnioskodawcy i ustalenie, czy decyzja Prezydium z dnia 18 grudnia 1958 r., uzupełniona decyzją z dnia 5 listopada 1960 r. została wykonana, zaś w przypadku stwierdzenia, że nie została ona wykonana doprowadzić miało do wykonania ww. orzeczenia z dnia 18 grudnia 1958 r. poprzez jego skonkretyzowanie poprzez uzgodnienie ze stroną konkretnej nieruchomości oraz parametrów domu jednorodzinnego, które będą stanowiły wykonanie orzeczenia z dnia 18 grudnia 1958 r.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wyjasnił, że w jego ocenie przedmiotowe postępowanie o "wykonanie" decyzji Prezydium z dnia 18 grudnia 1958 r., zostało prawidłowo umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe, jednakże – zdaniem organu II instancji – właściwa była inna przyczyna takiego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jak również w kodeksie postępowania administracyjnego) nie ma przepisu materialnego stanowiącego podstawę do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie wykonania decyzji o nadaniu nieruchomości zamiennej z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska organ II instancji przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych.
Wobec powyższego, organ II instancji nie mógł uwzględnić żądań pełnomocnika wnioskodawcy dotyczących przeprowadzenia konkretnych dowodów, gdyż nie miały one znaczenia dla rozpoznania sprawy. W tym kontekście, zdaniem organu odwoławczego, zbędne było też odnoszenie się przez organ II instancji do zarzutów odwołania, dotyczących przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego w przedmiocie wykonania decyzji Prezydium z dnia 18 grudnia 1958 r., skoro nawet ustalenie, że do wykonania decyzji nie doszło, nie stanowiłoby podstaw prawnych do wykonania ww. decyzji z dnia 18 grudnia 1958 r., w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że w jego ocenie, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., na podstawie którego wydana została kwestionowana decyzja, przewidujący, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, nie stanowi podstawy prawnej do "wykonania" decyzji administracji, a jedynie do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (również w formie nieruchomości zamiennej – art. 131 u.g.n.). W tym zakresie wskazano, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia 30 września 1952 r. o ustaleniu odszkodowania pieniężnego za składniki roślinne i budowlane wywłaszczonej nieruchomości oraz decyzja z dnia 18 grudnia 1958 r. o nadaniu nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość.
Tym samym w ocenie organu odwoławczego, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tak ustalonym stanie faktycznym wydanie kolejnej decyzji w sprawie już zakończonej inną decyzją ostateczną uchybiałoby zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Dodano przy tym, że pogląd, wedle którego w sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją postępowanie należy umorzyć jest powszechny.
Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Nr 1 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 marca 2022 r. o umorzeniu postępowania, jako prawidłową w zakresie rozstrzygnięcia, lecz z odmiennym uzasadnieniem.
Skargę na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący – F. P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
2. art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 80 w zw. z art. 81 w zw. z art. 81a § 1 w zw. z art. 86 w zw. z art. 89 § 2 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, a w szczególności wzbudzające uzasadnione wytopowości co do bezstronności organu. W szczególności, zdaniem skarżącego, organ w sposób nienależyty prowadził postępowanie dowodowe, albowiem pomimo złożonych przez stronę wniosków dowodowych nie przeprowadził dowodów, o których przeprowadzenie wnosiła strona, w sytuacji, w której przeprowadzenie dowodów miało służyć ustaleniu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W opinii strony organ prowadził postępowanie niejako pod tezę, zgodnie z treścią której sprawa ustalenia odszkodowania rzekomo miałaby zostać już rozstrzygnięta. W konsekwencji w ocenie skarżącego, organ w sposób wybiórczy przeprowadzał dowody, a te, o których przeprowadzenie wniosła strona, nie przeprowadził, a w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, dlaczego zaniechał ich przeprowadzenia. W konsekwencji zdaniem skarżącego, ustalenia faktyczne organu nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co w konsekwencji potwierdza, że organ dopuścił się dowolnej oceny dowodów. Co równie istotne, w ocenie skarżącego, organ przed wydaniem decyzji nie zapewnił stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, organ pozbawiając strony tzw. "prawa ostatniego słowa" w połączeniu z naruszeniem przepisów postępowania dowodowego, wypaczył jego wynik, a tym samym walnie przyczynił się dla niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie. W szczególności skarżący podniósł, że organ odpowiedzialny w okresie PRL za ustalenie należnego odszkodowania, wbrew obowiązkowi nie wykonał decyzji administracyjnej polegającej na nadaniu prawa własności nieruchomości zamiennej oraz wybudowania domu jednorodzinnego. Jak zaznaczył skarżący, organy nie zwróciły się do właściwego ministra o udzielenie informacji czy orzeczenie z dnia 18 grudnia 1958 r. zostało uchylone w części dotyczącej obowiązku wybudowania domu jednorodzinnego na rzecz poprzednika prawnego skarżącego. W ocenie skarżącego, w aktach brak stosownej decyzji, a znajduje się w nich jednie zdjęcie bez podpisów. Skarżący zakwestionował również, aby w aktach sprawy znajdowała się umowa z dnia 6 marca 1961 r. w przedmiocie przeniesienia prawa własności parceli katastralnej nr [...] na rzecz jego poprzednika prawnego, a rzekoma umowa nie jest w ogóle podpisana przez żadną ze stron. W tym zakresie skarżący wskazał, że jego poprzednik prawny nie był nigdy właścicielem ww. nieruchomości i nie mógł nim się stać choćby z tego powodu, że na tej działce znajdowała się i znajduje się elektrociepłownia. Powyższe, zdaniem skarżącego świadczyło o wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego. Ponadto w ocenie skarżącego organ pominął powszechnie znany fakt, że nacjonalizacja i wywłaszczenia dokonane na potrzeby budowy zakładu metalurgicznego i miasta N. H., podobnie jak wywłaszczenia i nacjonalizacja na obszarze miasta W. , były dokonywane z naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa, a w toku postępowań właściwe organy uchybiały wielu przepisom procedury administracyjnej, w tym m.in. dotyczącym doręczeń, a tym samym powodując, że do obrotu prawnego nie wchodziły wydawane przez te organy decyzje.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały zgodnie z prawem.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny.
Dlatego też przytoczenia wymagają przepisy prawa materialnego, które determinują zakres koniecznego do przeprowadzenia postepowania dowodowego.
Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte zostało w dniu 5 października 1950 r., a decyzja wywłaszczeniowa o odjęciu P. P. prawa własności nieruchomości I. kat. [...] o pow. 1798 m2 obj. LWH [...] wydana została przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie w dniu 30 lipca 1952 r.
Stosownie do art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.1952.4.31 t.j.), jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymaga zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (ust.1).
Wartość nieruchomości zamiennej powinna odpowiadać możliwie wartości nieruchomości wywłaszczanej. Wyrównanie do pełnej wartości odszkodowania, przypadającego wywłaszczonemu, nastąpi na zasadach, przewidzianych w art. 31. Zasady wyrównania do pełnej wartości nieruchomości zamiennej, gdy przekracza ona wartość odszkodowania, określi rozporządzenie Rady Ministrów (ust.2).
Wypłata odszkodowania w pieniądzach (art. 31), w przypadkach przewidzianych w ust. 1, może nastąpić tylko na wniosek wywłaszczonego, złożony prezydium wojewódzkiej rady narodowej, lub gdy wywłaszczony odmówi przyjęcia nieruchomości zamiennej, uznanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej za odpowiadającą wymogom ust. 2 (ust.3).
Jeżeli wywłaszczający nie posiadał własnych nieruchomości, które mogłyby służyć jako nieruchomości zamienne na odszkodowanie przewidziane w ust. 1, lub do zamiany, przewidzianej w art. 8 ust. 2, obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennych przechodził na Skarb Państwa. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała ustalić zasady dostarczania nieruchomości zamiennych oraz zasady rozliczania tudzież tryb postępowania i właściwość władz w tych sprawach (ust.4).
Z kolei zgodnie z art.33 ust.1 dekretu wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron może złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.
Jak wynika z art.39 ust.1 dekretu, roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji.
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych utracił moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1958.17.70), tj. z dniem 5 kwietnia 1958 r.
Jednakże, jak wynika z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejście w życia ustawy (czyli w dniu 5 kwietnia 1958 r.) jeszcze nie zakończone miało być nadal prowadzone według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych.
Dlatego też, w punkcie II decyzji z dnia 18 grudnia 1958 r. (k.30 a.a.) Prezydium Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie art.30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1948 r. orzekło o przyznaniu m.in. P. P. odpowiedniej nieruchomości zamiennej oraz zobowiązało [...] Zakłady [...] w K.-C. do niezwłocznego zaofiarowania na własność (m.in. poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy), a zarazem nadających się do przebudowania/względnie wybudowania na otrzymanych gruntach domów i zabudowań gospodarczych znajdujących się dotychczas na terenie wywłaszczonym. odpowiednich nieruchomości zamiennych nadających się do natychmiastowego objęcia w zamian za wywłaszczoną nieruchomość. W decyzji tej wskazano także, że "należność za nieruchomości zamienne, otrzymujący wpłacą według zasad, które obowiązywały w czasie wydania uchylonego orzeczenia. Rozliczenie z tego tytułu objęte będzie odrębnym pismem, które Urząd Spraw Wewnętrznych wyda po dostarczeniu przez inwestora uprawnionym nieruchomości zamiennych".
Z kolei stosownie do przepisu § 1 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, wydanego na podstawie art.30 ust.4 dekretu, wyrażenie "nieruchomość zamienna" oznacza nieruchomość, która ma być stosownie do art. 7 lub 30 zaofiarowana właścicielowi w zamian za nieruchomość niezbędną dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Według § 5 rozporządzenia starosta (prezydent miasta wydzielonego) na podstawie zgłoszeń oraz posiadanych danych sporządzał i prowadził wykaz położonych na terenie powiatu (miasta wydzielonego) nieruchomości przeznaczonych na nieruchomości zamienne (wykaz lokalny). Wykaz lokalny zawierał dane, które powinno zawierać zgłoszenie oraz zakwalifikowanie nieruchomości pod względem celów, jakim nieruchomość jako zamienna może służyć. Wykonawca nie mający nieruchomości, która mogłaby służyć jako nieruchomość zamienna, zgłaszał wniosek do właściwego ze względu na położenie nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowego planu gospodarczego starosty (prezydenta miasta wydzielonego) o oddanie mu do dyspozycji odpowiedniej nieruchomości zamieszczonej na wykazie lokalnym. W myśl § 13 rozporządzenia wykonawca obowiązany był umożliwić właścicielowi obejrzenie nieruchomości zamiennej na miejscu i pokryć niezbędne koszty podróży do miejsca położenia tej nieruchomości. Zgodnie z § 14 władze lub organy prowadzące wykazy nieruchomości ustalały, czy nieruchomość zamienna jest zdatna do użytku i czy może być natychmiast objęta oraz inne dane mogące służyć wojewodzie za podstawę do stwierdzenia, że nieruchomość zamienna odpowiada wymogom art. 30 ust. 2.
Z powyższego wynika zatem, że decyzja przyznająca nieruchomość zamienną winna ją konkretnie określać: wskazywać nr działki i jej powierzchnię oraz położenie. W innym przypadku byłaby ona niewykonalna. Zgodnie z art.101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.1928.Nr 36. Poz.341) nieważna była decyzja oczywiście i niewątpliwie niewykonalna. Nadto, mając na uwadze przepis art.30 ust.2 dekretu, rozstrzygnięcie o przyznaniu tytułem odszkodowania za wywłaszczany grunt nieruchomości zamiennej musiało zawierać oznaczenie konkretnej nieruchomości zamiennej, której wartość mogła być ustalona.
Przepisy dekretu nie przewidywały wydania innego rodzaju decyzji o przyznaniu nieruchomości zamiennej. Dlatego też uznać należy, że decyzja o przyznaniu prawa do odpowiedniej działki zamiennej tytułem odszkodowania i zobowiązująca wywłaszczającego do zaoferowania wywłaszczonemu odpowiedniej nieruchomości za wywłaszczoną nieruchomość kończy w sposób definitywny kwestię ustalenia odszkodowania w postaci przyznania nieruchomości zamiennej.
Jeżeli zatem za wywłaszczenie nieruchomości w trybie art.30 dekretu przyznano nieruchomość zamienną, to ponowne orzekanie w tej materii jest niedopuszczalne.
Kolejna decyzja zapadła w sprawie już zakończonej inną decyzją ostateczną naruszałaby zasady res iudicata i ne bis in idem, które w postępowaniu administracyjnym mają również zastosowanie. Uchybiałoby też zasadzie trwałości decyzji administracyjnych (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 1989 r., str. 103). Pogląd, wedle którego w sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją postępowanie należy umorzyć jest powszechny. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wtedy, kiedy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe przykładowo wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (op. cit.). Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma też miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej, a więc wówczas, gdy przedmiot jej nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 5. 10. 2017 r., sygn. I OSK 789/17, Lex 2423132).
Tak więc prawidłowo Wojewoda Małopolski uznał, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie znak: L Sa V/1/231 z dnia 18 grudnia 1958 r., na mocy której zobowiązano [...] Zakłady Betoniarskie i Żelbetowe Budownictwa Przemysłowego w K.-C. do niezwłocznego zaofiarowania m.in. P. P. na własność odpowiedniej nieruchomości zamiennej nadającej się do natychmiastowego objęcia w zamian za wywłaszczoną parcelę I. kat. [...] o pow. 1798 m2 obj. LWH [...], i nadanie własności nieruchomości zamiennych, ostatecznie zakończyła sprawę odszkodowania w postaci przyznania nieruchomości zamiennej i ponowne jej rozstrzyganie było niedopuszczalne, co czyniło postępowanie bezprzedmiotowym. Byłoby to możliwe jedynie w sytuacji wyeliminowania decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia 18 grudnia 1958 r, z obrotu prawnego. wypadku
Umorzenie postępowania w kontrolowanej sprawie było przeto prawidłowe, bo do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dojść nie mogło.
Nadto, uznać należy, że skoro wnioskujący domagał się "wykonania decyzji zobowiązującej do zaoferowania nieruchomości zamiennej", to wniosek obejmował de facto wydanie nieruchomości zamiennej, określonej w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z 18 grudnia 1958 r., a realizacja tego roszczenia należy do sfery wykonania decyzji odszkodowawczej, w stosunku do której ani ustawa o gospodarce nieruchomościami ani Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego.
Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia organów administracji do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wykonania orzeczenia o przyznaniu nieruchomości zamiennej. Decyzja ustalająca odszkodowanie (czy to w formie pieniężnej czy w formie nieruchomości zamiennej) nierozerwalnie wiąże się z procesem konkretyzacji prawa i proces ten kończy. Po jej wydaniu w obrocie prawnym pojawia się w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza (roszczenie) i zarazem rozpoczyna się etap wykonywania prawa, w ramach którego co do zasady powinna nastąpić już tylko czynność faktyczna - spełnienie świadczenia. Na tym etapie nie ma już miejsca na jurysdykcję, a w szczególności nie ma miejsca na jurysdykcję administracyjną. W doktrynie, która dostrzega to pytanie i poszukuje na nie odpowiedzi, zarysowały się trzy poglądy: pierwszy głosi, że mają tu zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 353-359); drugi - że wspomnianej decyzji należy nadać sądową klauzulę wykonalności, dzięki czemu stanie się ona tytułem wykonawczym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 7 lutego 1997 r., III CZP 1/97, OSNC 1997, Nr 8, poz. 98, podjętą w odniesieniu do decyzji odszkodowawczej wydanej na podstawie uchylonego art. 160 § 4 k.p.a.); a trzeci - że wierzyciel może domagać się zasądzenia należnej mu kwoty w procesie cywilnym i po uzyskaniu wyroku wszcząć na jego podstawie cywilne postępowanie egzekucyjne (szerzej poglądy te omawia E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń..., s. 218-228). W niniejszej sprawie nie ma oczywiście potrzeby rozstrzygania powyższego dylematu, ważna jest natomiast konkluzja o charakterze niejako negatywnym, a mianowicie że pośród potencjalnych dróg dochodzenia spełnienia decyzyjnie ustalonego odszkodowania nie ma drogi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Otwarcie drogi tego postępowania dla rozstrzygania sporów wynikających na tle uprzednio skonkretyzowanego prawa byłoby hipotetycznie możliwe, ale musiałoby się dokonać przez ustanowienie w tym celu przez prawodawcę wyraźniej normy kompetencyjnej, której brak w obowiązującym porządku prawnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 20129 r., sygn. II SA/Kr 356/18, publikowany w centralnej internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: cbosa).
Z tych przyczyn Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.