II SA/Kr 1494/19

II SA/Kr 1494/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Krystyna Daniel
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
III OSK 3137/21 - Wyrok NSA z 2021-01-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1454
art 4 ust 2 pkt 6
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Nowa - Huta w Krakowie na uchwałę Nr X/99/2016 Rady Gminy Koszyce z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Koszyce skargę oddala.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy Kraków - Nowa Huta wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 19 listopada 2019 roku skargę na uchwałę Nr X/99/2016 Rady Gminy Koszyce z dnia 27 września 2016 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Koszyce, zaskarżając ją w części, a to co do §20, §21, §22, §23, §25, §26 oraz §27 Regulaminu argumentując, że jest on sprzeczny z art.4 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.). Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, a to: art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r, Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1454) w związku z § 118 i § 117 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez:
- przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia i powtórzenie w §20 ust.1 załączonego do uchwały Regulaminu treści przepisu art. 4 ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zapisu, zgodnie z którym utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, podczas gdy w uchwale nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej;
- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez ustanowienie w §25 Regulaminu obowiązku utrzymania miejsca bytowania zwierząt w czystości i porządku, podczas gdy zakres upoważnienia ustawowego obejmował uchwalenie norm zapewniających utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy;
- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez ustanowienie w §26 Regulaminu obowiązku osób utrzymujących gady, płazy, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych zabezpieczenia przed wydostaniem się tych zwierząt z pomieszczenia, podczas gdy zakres upoważnienia ustawowego obejmował uchwalenie norm zapewniających utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy;
- naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ustanowienie w §20 ust. 2 oraz w §22 Regulaminu zbyt ogólnikowego nakazu właściwego sprawowania opieki nad zwierzętami oraz odesłanie do ustawy o ochronie zwierząt, podczas gdy Regulamin winien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy;
- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i ustanowienie w §21 normy nakazującej prowadzenie psa na smyczy lub kagańcu oraz dozwalającej zwolnienie psa ze smyczy;
- naruszenie zasad prawidłowej techniki prawodawczej i powtórzenie art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2018 r. poz. 1967) zapisu o obowiązku systematycznego szczepienia psów przeciwko wściekliźnie, podczas gdy w uchwale nie powtarza się przepisów innych aktów normatywnych;
- naruszenie zasad prawidłowej techniki prawodawczej i zamieszczenie w §27 Regulaminu treści przepisu karnego, a to art. 77 Kodeksu wykroczeń, podczas gdy w uchwale nie zamieszcza się przepisów karnych oraz przepisów odsyłających do przepisów karnych.
Powołując się na powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Nr X/99/2016 Rady Gminy Koszyce z dnia 27 września 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Koszyce - w części określonej w §20, §21, §22, §23, §25, §26 i §27 Regulaminu.
W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, jest dotknięta wadami, które muszą skutkować stwierdzeniem jej nieważności w zaskarżonej części. Skarżący wskazał m.in., że norma ujęta w §20 ust. 1 Regulaminu stanowi naruszenie prawidłowego prawodawstwa, ponieważ stanowi powtórzenie unormowania art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tym samym zamieszczenie unormowania tego przepisu w §20 było zbędne i niedopuszczalne. W myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest co do zasady zabiegiem niedopuszczalnym i wykraczającym poza upoważnienie ustawowe. Ustawodawca, w ocenie skarżącego, nie upoważnił rady gminy do sformułowania postulatu nieskierowanego do dającego się ustalić adresata, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.
Zdaniem skarżącego analiza zapisów kwestionowanej uchwały w jej Rozdziale 6 wskazuje na dalsze uchybienia w zakresie naruszenia §118 oraz §117 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, które postrzegać trzeba jako rażące naruszenia prawa. Takim wadliwym unormowaniem, zdaniem skarżącego, jest powtórzenie obowiązku właścicieli psów do systematycznego ich szczepienia przeciwko wściekliźnie. Przypomnienie tego obowiązku było zbędne i niedopuszczalne. Zgodnie z brzmieniem art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt posiadacze psów są obowiązani zaszczepić psy przeciwko wściekliźnie w terminie 30 dni od dnia ukończenia przez psa 3. miesiąca życia, a następnie nie rzadziej niż co 12 miesięcy od dnia ostatniego szczepienia.
Zdaniem skarżącego kolejnym przepisem Regulaminu sprzecznym z § 117 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej jest zacytowanie w §27 Regulaminu treści art. 77 Kodeksu wykroczeń. W myśl bowiem § 117 w aktach prawa miejscowego stanowionego przez redę gminy nie zamieszcza się przepisów karnych oraz przepisów odsyłających do przepisów karnych. Tym samym skarżący uznał ten zapis Regulaminu za niedopuszczalny.
Rada Gminy, zamieszczając w §25 oraz §26 Regulaminu powinności osób utrzymujących zwierzęta, w ocenie skarżącego naruszyła upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem ww. przepisy nakładają na wskazane powyżej osoby obowiązki odnoszące się do ich powinności na obszarach prywatnych. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy dotyczy miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku. Rada Gminy uregulowała zatem sferę, do której regulowania nie posiadała ustawowego upoważnienia. Czyniąc to wprowadziła nadto regulacje sprzeczne z przepisami ustawowymi. Rada stanowiąc przepis §25 pominęła bowiem normy zawarte w ustawie o ochronie zwierząt. Tam ustawodawca określił w art. 5 oraz art. 6 ust. 1a i 2 standardy, jakie powinny mieć zapewnione zwierzęta domowe. Punktem wyjścia jest wyrażony w art. 5 wymóg humanitarnego traktowania zwierząt oraz w art. 6 ust. 1a zakaz znęcania się nad zwierzętami. Uregulowanie zawarte w §25 Regulaminu zostało już wprowadzone w art. 6 ust. 2 pkt 10 ustawy o ochronie zwierząt dotyczącego utrzymywania zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym utrzymywania ich w stanie rażącego zaniedbania lub niechlujstwa, bądź w pomieszczeniach albo klatkach uniemożliwiających im zachowanie naturalnej pozycji. Odnośnie natomiast obowiązku zabezpieczenia przed wydostaniem się gadów, płazów, ptaków i owadów z lokali mieszkalnych lub użytkowych, Rada nie uwzględniła tego, że stosowne unormowania znajdują się w ustawie o ochronie przyrody.
Poważne zastrzeżenia dotyczące naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dają przepisy §20 ust. 2 oraz §22 Regulaminu. Skarżący stoi na stanowisku, że w ich brzmieniu uderza zbyt ogólnikowy nakaz właściwego sprawowania opieki nad zwierzętami oraz odesłanie w tym celu do ustawy o ochronie zwierząt. Akt prawa miejscowego, jakim jest uchwalony Regulamin, zgodnie z art. 4 powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Takie zapisy Regulaminu w ocenie skarżącego pozostają więc w sprzeczności z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Przedmiotowa uchwała Rady Gminy dotknięta jest też, zdaniem skarżącego, wadami w zakresie regulacji odnoszącej się do obowiązków prowadzenia psów na terenach ogólnie dostępnych na smyczy lub w kagańcu, a psów ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu. Zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób zajmujących się zwierzętami w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Skarżący wskazał, że obowiązki te określono granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie osób utrzymujących psy ras uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach ogólnie dostępnych tylko na smyczy i w kagańcu zostało sformułowane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z art. 5 ustawy o ochronie zwierząt wynika obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. Skarżący zwrócił uwagę na to, że przepis ten nakłada na organ stanowiący prawo powinność takiego ukształtowania przepisów, aby generowały określone obowiązki adekwatnie do konkretnej sytuacji. Wprowadzanie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, w ocenie skarżącego, tworzy niebezpieczeństwo niehumanitarnego traktowania psów. Nie uwzględnia ono bowiem indywidualnych cech psa, do których należy dostosować wymagane w danych warunkach środki bezpieczeństwa. Zapis ten powinien korespondować z regulacją art. 77 Kodeksu wykroczeń, w myśl którego: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Skarżący zauważył, że brak w Regulaminie odwołania się do zwykłych środków ostrożności implikuje rażącą wadę tego aktu prawnego. Skarżący zauważył również, że w sposób nieuprawniony uregulowano także sprawę dotyczącą zwolnienia psów z uwięzi, bowiem z jednej strony wprowadzono zakaz puszczania zwierzęcia w sytuacji, gdy brak jest możliwości sprawowania kontroli nad jego zachowaniem, ale równocześnie pominięto przy tym unormowanie art. 10a pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, w którym stwierdzono, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Norma zatem zawarta w Regulaminie pozostaje w sprzeczności z przepisem aktu prawnego wyższego rzędu, co w ocenie skarżącego stanowi kolejne naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej.
W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ stanął na stanowisku, że wskazane w niej zarzuty trzeba uznać za nietrafne, bezpodstawne, nie znajdujące uzasadnienia merytorycznego. Zdaniem organu zaskarżona uchwała w całości odpowiada prawu.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Organ nie kwestionował, że uchwała w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Koszyce jest aktem prawa miejscowego. W ocenie organu trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" - do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.
Organ, powołując się na stanowiska sądów administracyjnych zauważył, że do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 października 2016r., sygn. akt. II OSK 3245/14 ). Organ stosując wykładnię celowościową przepisu art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach doszedł do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu czystości i porządku na terenie gminy jest określenie w sposób konkretny postanowień ogólnych. Tym samym, zdaniem organu, zarzut skarżącego, iż nieuprawnionym pozostaje "przepisywanie" definicji ustawowych przez Radę Gminy, nie znajduje uzasadnienia tak prawnego jak i racjonalnego. Organ wskazał, że rada nie stworzyła w niniejszym programie żadnych własnych definicji.
Organ, posługując się wykładnią celowościową przepisu art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 r. uznał, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu czystości i porządku w gminach właściwym jest określenie sposobu realizacji tych zadań, dlatego też Gmina postanowiła o powyższym w regulaminie. Tym samym nieuprawnionym pozostaje zarzut, iż § 20 ust. 2 oraz § 22 Regulaminu pozostaje zbyt ogólnikowy.
Organ ocenił negatywnie zarzut skarżącego, iż § 25 oraz § 26 Regulaminu powiela zapisy ustawy o ochronie zwierząt i o ochronie przyrody. Zdaniem organu powyższe zapisy Regulaminu określają, zgodnie z ustawą tj. art. 4 ust. 2 pkt 6, obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Określają także zgodnie z prawem (tj. Kodeksem wykroczeń) sankcje za ich nieprzestrzeganie (§ 27).
Prokurator formułuje zarzuty dotyczące regulacji w Regulaminie (§21, § 23 oraz § 24) odnoszącej się do obowiązków prowadzenia psów na terenach ogólnie dostępnych na smyczy lub w kagańcu, a psów ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu. Powyższe zarzuty, zdaniem organu, nie znajdują uzasadnienia. Organ stanął bowiem na stanowisku, że normą art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Organ podniósł, że wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w Regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub/i uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Organ, powołując się na zasadę proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanął na stanowisku, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zasada proporcjonalności w oczywisty sposób dotyczy ludzi, a nie zwierząt. Nałożenie zatem na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom w tych miejscach przebywającym, zasady tej w żaden sposób nie narusza. Tym samym, w ocenie organu każdy, czy to dziecko czy to osoba dorosła, ma prawo bać się dowolnego, podbiegającego do niego psa bez kagańca.
Organ przywołał również wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2019 r. (sygn. akt. II SA/Kr 680/19), w którym Sąd wskazał, iż wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6, co więcej służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych. W istocie bowiem zapis ten precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla danego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. (tak NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 618/14). W związku z powyższym organ uznał, że kwestionowana przez skarżącego uchwała nie naruszyła obowiązującego porządku prawnego, a podniesione w skardze argumenty pozostają bezpodstawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr X/99/2016 Rady Gminy Koszyce z dnia 27 września 2016 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Koszyce.
Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 3 § 2 pkt 5, art. 52 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Przedmiotowa skarga, złożona przez Prokuratora jako jedna z wielu tego typu skarg wniesionych przez prokuratorów w podobnym czasie i dotyczących podobnych uchwał dotyczących regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie, nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę znane są przy tym argumenty przedstawiane w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wydawanych w sprawach skarg na uchwały w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie.
Należy tu zauważyć, że wprawdzie normy uchwalanych na terenie kraju przez rady gmin Regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie wprawdzie dotyczą podobnej problematyki, ale różnią się od siebie, czasem nawet znacznie. Tym samym oceny ich legalności należy każdorazowo dokonywać wnikliwie i z uwzględnieniem danej kontrolowanej regulacji, a przytaczane rozważania prawne innych wojewódzkich sądów administracyjnych, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oderwaniu od danej regulacji, należy traktować z dużą ostrożnością.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, z przyczyn wskazanych poniżej, wyraża pogląd, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, co czyni skargę nieuzasadnioną.
Na wstępie Sąd wskazuje, że należy przyznać rację skarżącemu, iż załącznik do zaskarżonej uchwały w § 20 ust. 1, § 23, § 27 zawiera uregulowania zbędne stanowiące przytoczenie definicji ustawowych, czy powtórzenia, jednak – zdaniem Sądu - powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy gminne, choć jest niezgodne z zasadami legislacji i co do zasady nie powinno mieć miejsca, to jednak samo w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Nie każde bowiem naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego.
Ponadto należy mieć na uwadze, że przytoczenie w Regulaminie pewnych definicji bądź obowiązków ustawowych stanowi swoiste ułatwienie dla adresatów uchwały, w tym właścicieli psów i innych zwierząt domowych, którzy w ten sposób mogą łatwiej zaznajomić się z treścią obowiązującego prawa bez konieczności korzystania z narzędzi wyszukiwarek używanych przez osoby zajmujące się kwestiami prawnymi. Zatem naruszenie zasad legislacji w tej konkretnej sprawie nie narusza prawa w stopniu uprawniającym Sąd do stwierdzenia – z tego powodu - nieważności kwestionowanych skargą zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały.
Przechodząc dalej należy podzielić stanowisko, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego oraz, że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.), który stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, obowiązek, czyli powinność określonego postępowania, może być wyrażony zarówno poprzez nakazy określonego zachowania, jak i nakazy powstrzymania się od pewnych zachowań, które sprowadzają się do formułowania określonych zakazów. Na płaszczyźnie powszechnie obowiązujących przepisów prawa można znaleźć przykłady rozwiązań prawnych, gdzie skonkretyzowany obowiązek określonego postępowania, uregulowany może być zarówno nakazem, jak zakazem. Dość wyrazistym przykładem mogą być przepisy ruchu drogowego, gdzie np. obowiązek przejazdu na wprost przez skrzyżowanie, może być wyrażony zarówno znakiem nakazu jazdy na wprost, jak i znakami zakazu skrętu. Tak więc z punktu widzenia zasad logiki i obowiązujących unormowań prawnych, obowiązek określonego postępowania, może być wyrażony zarówno nakazami podjęcia określonych działań, jak i nakazami powstrzymania się od określonych działań, które z innej strony patrząc, są zakazami.
W tym miejscu warto odwołać się do poglądów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 3084/17. Co prawda wyrokiem tym stwierdzono nieważność przepisu uchwały w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z ogrodu miejskiego, którym zakazano wprowadzania do ogrodu psów, niemniej jednak związane to było przede wszystkim z tym, że zdaniem NSA jeśli odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Podkreślenia natomiast wymaga, że w uzasadnieniu tego wyroku, przedstawiono także poglądy odnośnie zakresu obowiązywania art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W szczególności wskazano, że: "prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń co do miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do piaskownic lub innych wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego".
Na tej płaszczyźnie rozważań podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała nie wprowadza generalnego zakazu, czy zakazów dla właścicieli zwierząt, lecz określa szereg nakazów określonego postępowania, które nie są powiązane z żadnymi zakazami wstępu (§ 21 ust. 1 – 3, § 22, § 24, § 25 zaskarżonego Regulaminu). § 21 ust. 1 – 3 zawiera kwestionowane nakazy, sprowadzające się do obowiązku wprowadzania psów na tereny użytku publicznego tylko na smyczy; w przypadku psów ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny należy wyprowadzać na smyczy i w kagańcu; dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy tylko pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem. § 24 stanowi, że właściciele zwierząt domowych są zobowiązani do usunięcia z miejsc przeznaczonych do użytku publicznego zanieczyszczeń pozostawionych przez psy.
Zdaniem Sądu tylko w ten sposób da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie ograniczają w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, natomiast – bez naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) – pozwalają realizować cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez zwierzęta.
Należy tu podkreślić, że zachowania nawet spokojnych psów nigdy nie są możliwe do przewidzenia, na co niejednokrotnie wskazują doniesienia medialne. Ponadto w miejscach publicznych, zarówno dzieci, jak i dorośli czy to jeżdżą na rowerach, rolkach, hulajnogach, czy też biegają. Tego rodzaju zachowanie, niejednokrotnie wyzwala w psach agresję, a bardzo często prowadzi do obszczekiwania, czy biegnięcia za szybko poruszającą się osobą. Takie zachowanie psa jest niewątpliwie co najmniej uciążliwe dla osoby, która jest obszczekiwana lub goniona przez psa. W przypadku małych dzieci - może to w nich budzić silny lęk. Ponadto osoba może nie życzyć sobie, aby być obwąchiwaną przez obcego psa, czy też aby obwąchiwane było jej dziecko, a zachowanie psa, które z jego perspektywy jest jedynie wyrazem zaciekawienia, dla człowieka może być uciążliwe mocno stresujące. Tego rodzaju sytuacje są natomiast do uniknięcia tylko wtedy, gdy pies jest prowadzony na smyczy. Podkreślić przy tym należy, że właściciel psa nie musi prowadzać go na smyczy krótkiej. Na rynku dostępne są smycze regulowane o znacznej długości, które z jednej strony zapewniają psom dużą swobodę ruchu, a nawet możliwość biegania, a z drugiej dają możliwość szybkiego i skutecznego zapanowania nad psem, który z różnych przyczyn staje się groźny lub uciążliwy dla ludzi. Co się tyczy psów należących do ras uznanych za agresywne lub w inny sposób zagrażające otoczeniu ( np. zachowujące się w sposób agresywny), to obowiązek prowadzenia ich na smyczy i w kagańcu również jest w pełni uzasadniony. Są to psy silne, często naturalnie agresywne i to, że istnieje realna możliwość nagłego wyrwania się takiego psa spod panowania właściciela (np. zajętego rozmową, który ma uwagę skupioną na czymś innym niż jego pies) oraz duże ryzyko groźnego pogryzienia, uzasadniają obowiązek, aby tego rodzaju psy były prowadzane zarówno na smyczy, jak i w kagańcu. Dlatego nakazy wyrażone w § 21 zaskarżonej uchwały należy z jednej strony ocenić jako będące w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nie skutków, z drugiej zaś strony regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli psów.
Zgodnie z kwestionowanym skargą § 26 Regulaminu utrzymujący gady, płazy, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych zobowiązani są zabezpieczyć je przed wydostaniem się z pomieszczenia. Wymaga tu zauważenia, że przepisy u.c.p.g., w których zawarto delegację ustawową dla rady gminy m.in. do określenia celowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie zawierają definicji legalnej terminu "zwierzęta domowe". Przepisy u.c.p.g. nie zawierają także odesłania w zakresie rozumienia tego terminu do ustawy o ochronie zwierząt. Art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt zawiera wprawdzie definicję legalną terminu "zwierzęta domowe", lecz sformułowaną na potrzeby aktu prawnego regulującego inną materię, niż ta określona w art. 1 u.c.p.g. Wielokrotnie zaś w orzecznictwie sądowym prezentowano pogląd, który podziela także Sąd w niniejszej sprawie, że w sytuacji braku definicji legalnej terminu użytego w akcie prawnym, należy przy wykładni przepisu posługiwać się znaczeniem potocznym danego pojęcia, o ile otrzymamy normę spójną systemowo i logiczną w obwiązującym porządku prawnym. W zgodzie z tymi kryteriami pozostaje zaś ocena Sądu co do trafności stanowiska Rady Gminy o niezasadności niejako automatycznie wyłączenia z definicji zwierząt domowych płazów, gadów, ptaków, czy też owadów, w sytuacji, gdy są one utrzymywane przez człowieka dla zaspokojenia jego potrzeb emocjonalnych, czy też jako swoista ozdoba mieszkania. Faktem jest, że wiele osób jako zwierzęta domowe traktuje m.in. np. węże, czy jaszczurki. W tych okolicznościach, uwzględniając treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., należy wyrazić ocenę, że Rada Gminy w § 26 Regulaminu słusznie uznała swoje uprawnienie do sformułowania jasnego, jednoznacznego konkretnego obowiązku osób utrzymujących określone kategorie zwierząt domowych, tj. płazy, gady, ptaki i owady, który zmierza do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku, w przypadku wydostania się ich z pomieszczenia, w którym są przechowywane. Zatem taki zapis stanowi zrealizowanie celu przewidzianego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a pośrednio również celu Regulaminu, jakim jest dążenie do utrzymania czystości i porządku w gminie.
Z powyższych przyczyn, uznając też za zasadną argumentację skarżonego organu wyrażoną w odpowiedzi na skargę, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.