II SA/Kr 1487/24

II SA/Kr 1487/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 73
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 września 2024 r., znak WS-VI.7534.1.31.2023.ŁG w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy Ż. jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 13 września 2024 roku, znak: WS-VI.7534.1.31.2023.ŁG utrzymująca w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego z dnia 18 sierpnia 2023 r. znak: GN.683.53.2020.DH, którą orzeczono:
1) o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...]zl (słownie złotych: [...]) za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1371 ha położoną w O. gm. Ż. objętą zaginionym Lwh [...] gm. kat. P. D. zajętą pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej nr [...] (stary nr [...]) N. - P. D. - ulicę P. w O. oraz działka nr [...] o pow. 0,1739 ha położoną w O. gm. Ż. objętą zaginionym Lwh [...] gm. kat. P. D. zajętą pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej nr [...] (stary nr [...]) O. za błoniem - ulicę G. w O. przejęte z mocy prawa na własność Gminy Ż. z dniem 1.01.1999r. co potwierdzone zostało przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z dnia 15.07.2020r. Znak: WS-IV.7533.1.7317.2013.KM, która stała się ostateczna 25.08.2020r.
2) o przyznaniu odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie 1 decyzji na rzecz: Spółki Wspólnoty Gruntowej Wsi O.
3) o zobowiązaniu Gminy Ż. reprezentowanej przez Burmistrza Gminy Ż. do wypłaty ustalonego w pkt. 1 odszkodowania - jednorazowo w terminie 14 dni od kiedy decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna na rzecz: Spółki Wspólnoty Gruntowej Wsi O. kwoty [...]zł na podany rachunek bankowy.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
Na wniosek z 11 lipca 2005 r. (wpływ do Starostwa Powiatowego w T.) Pana G. J. oraz Pana A. B. działających w imieniu Wspólnoty Gruntowej Wsi O., w którym to wskazano, iż: Zarząd wspólnoty gruntowej Wsi O. zwraca się z prośbą o zrekompensowanie zabranego gruntu o pow. 0,38 ha z działki nr [...] Lwh [...] KW [...] na drogę powiatową O.-W.. Grunt leśny był zabrany bezprawnie i była odebrana własność właścicieli Wspólnoty wsi O.. Wobec tego prosimy o regulację prawną gruntu, a w zamian za zabrany grunt leśny, wybudowanie chodnika wzdłuż drogi przez całą działkę Lwh [...]. Na końcu powyższego dokumentu widnieje ponadto dopisek o treści: Reasumując proszę o wypłatę odszkodowania za części działek dr. [...]. Działka dr. [...] jest we władaniu Gminy Ż. zostało wszczęte postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wskazane wyżej nieruchomości, które były zajęte pod pas drogi publicznej i w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.
Po sporządzeniu m.in. wykazów synchronizacyjnych operatów Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 5 lipca 2020 r. znak: WS- IV.7533.1.7317.2013.KM potwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Ż. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], położone w O. gm. Ż. zajęte pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej nr [...] (stary nr [...]) N. - P. D. - ulicę P. w O.
Jak wskazał organ I instancji, działki nr [...] oraz [...], obr. O. , gm. Ż. objęte były zaginionym Lwh [...], gm. kat. P. . Na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w D. T. z dnia 22 stycznia 1964 r. znak: PBG-IV-40/3/64 oraz z dnia 22 maja 1964 r. znak: PBG-IV.40/19/64, grunty znajdujące się w Lwh [...] gm. kat. P. D., a użytkowane przez mieszkańców wsi O. zostały uznane za wspólnotę gruntową.
Z kolei w uzasadnieniu ostatecznej decyzji z 15 lipca 2020 r. znak: WS-IV.7533.1.7317.2013.KM Wojewoda Małopolski wskazał, iż: mając na uwadze treść ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (DZ. U. z 2016 poz. 703 ze zm.) oraz orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2005 r. sygn. akt VI SAAA/a 78/04 należy stwierdzić, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości była w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie pozostaje Wspólnota Gruntowa wsi O. (...)".
W związku z wydaną decyzją za pismem z dnia 9.10.2020 r. (data wpływu do Starostwa) Zarząd Spółki Wspólnoty Gruntowej wsi O. zwrócił się do Starosty T. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki nr [...] i [...], położone w O. gm. Ż..
Decyzją z dnia 9 czerwca 2021 roku., znak GN.683.53.2020.DH Starosta T. orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...]zł (słownie złotych: [...] za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1371 ha położoną w O. gm. Ż. objętą zaginionym Lwh [...] gm. kat. P. D. zajętą pod drogę publiczną.
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 31 grudnia 2021 roku, znak WS- VI.7534.1.35.2021.ŁG uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia decyzji były wadliwości sporządzonego w toku postępowania operatu, a także niezweryfikowanie przez Starostę kwestii reprezentacji Wspólnoty Gruntowej.
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta T. i zbadał i zweryfikował prawidłowość reprezentacji Wspólnoty Gruntowej i decyzją z dnia 13 października 2022 roku., znak GN.683.53.2020.PJ w oparciu o sporządzony operat szacunkowy orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...]zł (słownie złotych: [...]) za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1371 ha położoną w O. gm. Ż. objętą zaginionym Lwh [...] gm. kat. P. D. zajętą pod drogę publiczną.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Ż.
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 26 marca 2023 roku uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę organowi I instancji po ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że powodem uchylenia decyzji była wadliwość sporządzonego operatu. Odnosząc się natomiast do podniesionych zarzutów, dotyczących wadliwości złożonego wniosku organ odwoławczy wskazał – odwołując się do orzecznictwa i piśmiennictwa – że "uregulowania odnoszące się do instytucji pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne i dlatego w razie wątpliwości należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w k.c. W sytuacji przekroczenia przez pełnomocnika zakresu umocowania, a więc także w sytuacji gdy osoba działająca jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, to ważność czynności owego falsus procuratora zależy od ich potwierdzenia przez osobę udzielającą pełnomocnictwa (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie to winno być dokonane w toku postępowania administracyjnego, w którym taka sytuacja wystąpiła, a więc musi nastąpić przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny, obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Tym samym ma ono moc wsteczną, gdyż odnosi się do chwili dokonania czynności w imieniu mocodawcy" (vide: M. Romańska (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019 r. wydanie II, uwagi do art. 33; a także uzasadnienia do wyroków: WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 910/17, NSA z dnia 4 marca 2020 roku, sygn. I OSK 2133/18).
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Tarnowski decyzją z dnia 18 sierpnia 202 roku orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...]zł (słownie złotych: [...] za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1371 ha położoną w O. gm. Ż. objętą zaginionym Lwh [...] gm. kat. P. D. zajętą pod drogę publiczną.
Starosta wskazał, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody Małopolskiego znak WS-IV.7533.1.7317.2013.KM z dnia 15 lipca 2020 r. ustalono iż: "mając na uwadze treść ustawy z 29 czerwca 1963 r., o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 poz. 703 ze zm.) oraz orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2005 r., sygn. VI SA/Wa 78/04 należy stwierdzić, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości była w dniu 31 grudnia 1998r. jak i obecnie pozostaje Wspólnota Gruntowa wsi O. (...)".
Dalej Starosta wskazał, że zgodnie z treścią ustawy z dnia 29 czerwca 1963r" o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (DZ. U. Z 2016 poz. 703 ze zm.) art. 18 ust.2 nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. W wypisie z rejestru gruntów wydanego na dzień 24.11.2004 uprawnionym jest Wspólnota Gruntowa Wsi O..
Starosta wskazał dalej, że po przeprowadzeniu kwerendy odnaleziono wniosek z dnia 4 lipca 2005 r. Pana G. J. oraz Pana A. B. działających w imieniu Wspólnoty Gruntowej wsi O., w którym wskazano, iż "Zarząd Wspólnoty Gruntowej Wsi O., zwraca się z prośbą o zrekompensowanie zabranego gruntu o pow. 0,38 ha z działki nr [...] Lwh [...] KW [...] drogę powiatową O.-W.. Grunt leśny był zabrany bezprawnie i była odebrana własność właścicieli Wspólnoty Wsi O.. Wobec tego prosimy o regulację prawną gruntu, a w zamian za zabrany grunt leśny, wybudowanie chodnika wzdłuż drogi przez całą działkę Lwh [...]". Starosta wskazał też, że na końcu tego dokumentu widnieje dopisek o treści: "Reasumując proszę o wypłatę odszkodowania za części działek nr [...] i [...]. Działka dr. [...] jest we władaniu Gminy Ż.
Zarząd Spółki Wspólnoty Gruntowej wsi O. dnia 19.05.2022 oświadczeniem składanym pod odpowiedzialnością karną, stwierdził, iż w dniu 04.07.2005 Pan G. J., Pan A. B. wchodzili w skład zarządu Spółki Wspólnoty wsi O. i byli uprawnieni do reprezentowania wszystkich członków Spółki Wspólnoty wsi O. zarządzającej działką nr [...] oraz nr [...] obr. O. gm. Ż..
Starosta powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (por. uzasadnienia do wyroków: 7 sędziów NSA z dnia 11 stycznia 2010 roku, sygn. I OPS 3/09, WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2012 roku, sygn. II SA/Kr 1692/11), wskazał, że odszkodowanie przyznawane na zasadzie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie jest roszczeniem o charakterze cywilnym. Zadośćuczynienie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest bezpośrednio związane z prawem publicznym i ma postać żądania administracyjnoprawnego, dochodzonego wyłącznie na drodze administracyjnej i oceniana jest na podstawie przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w toku postępowanie/ o administracyjnego o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną znajduj zastosowanie tryb i zasady zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. (..) Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogę mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. (...) Tym samym nie można skutkami zaniedbań organu obciążać stron postępowania. W demokratycznym państwie prawa nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ milczy, nie realizuje celu ustawodawcy. W następstwie działania organu strona zostaje pozbawiona możliwości uzyskania odszkodowania za odjęte prawo własności, za które przysługuje słuszne odszkodowanie. Nie można przyjąć, że wątpliwości organu winny być interpretowane na niekorzyść strony. (...) Skoro zatem wniosek złożony w dniu 4 lipca 2005r. Nie był w okresie ustawowym przedmiotem żadnych zastrzeżeń ani dociekań ze strony przyjmującego go organu, to nie sposób uznać, by powstałe później w tym zakresie wątpliwości mogły skutecznie uniemożliwić przyznanie odszkodowania, o ile podmiot, w imieniu którego został on złożony, potwierdziłby tę czynność – tak jak miało to miejsce na gruncie niniejszej sprawy.
Ponadto w ocenie organu sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. S. operat szacunkowy z dnia 27 czerwca 2023 roku był prawidłowy, co pozwoliło decyzją z dnia 18 sierpnia 2023 roku na orzeczenie o odszkodowaniu.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Ż. .
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 13 września 2024 roku utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 18 sierpnia 2023 roku.
W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek z 11 lipca 2005 r. (wpływ do Starostwa Powiatowego w T.) Pana G. J. oraz Pana A. B. działających w imieniu Wspólnoty Gruntowej Wsi O., w którym to wskazano, iż: Zarząd wspólnoty gruntowej Wsi O. zwraca się z prośbą o zrekompensowanie zabranego gruntu o pow. 0,38 ha z działki nr [...] Lwh 1[...] KW [...] na drogę powiatową O. -W.. Grunt leśny był zabrany bezprawnie i była odebrana własność właścicieli Wspólnoty wsi O.. Wobec tego prosimy o regulację prawną gruntu, a w zamian za zabrany grunt leśny, wybudowanie chodnika wzdłuż drogi przez całą działkę Lwh [...]. Na końcu powyższego dokumentu widnieje ponadto dopisek o treści: Reasumując proszę o wypłatę odszkodowania za części działek dr. [...]. Działka dr. [...] jest we władaniu Gminy Ż.
Zaznaczy też Wojewoda, że działki nr [...] oraz [...], obr. O. , gm. Ż. objęte były zaginionym Lwh [...], gm. kat. P. . Na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w D. T. z dnia 22 stycznia 1964 r. znak: PBG-IV-40/3/64 oraz z dnia 22 maja 1964 r. znak: PBG-IV.40/19/64, grunty znajdujące się w Lwh [...], gm. kat. P. D., a użytkowane przez mieszkańców wsi O. zostały uznane za wspólnotę gruntową.
Z kolei w uzasadnieniu ostatecznej decyzji z 15 lipca 2020 r. znak: WS-IV.7533.1.7317.2013.KM Wojewoda Małopolski wskazał, iż: mając na uwadze treść ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 poz. 703 ze zm.) oraz orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 78/04 należy stwierdzić, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości była w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie pozostaje Wspólnota Gruntowa wsi O..
Organ I instancji zwrócił również uwagę, iż zarząd Spółki Wspólnoty Gruntowej wsi O. w dniu 19 maja 2022 r. oświadczeniem stwierdził, iż w dniu 4 lipca 2005 r. Pan G. J. i Pan A. B. wchodzili w skład zarządu Spółki Wspólnoty wsi O. i byli uprawnieni do reprezentowania wszystkich członków Spółki Wspólnoty wsi O. zarządzającej działką nr [...] oraz nr [...], obr. O. , gmina Ż.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że organ I instancji nie poczynił ustaleń, co do uznania skuteczności wniosku o odszkodowanie na podstawie którego wszczęto niniejsze postępowanie, Wojewoda wskazał, że kwestia była już przedmiotem analizy Wojewody. Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu do decyzji z dnia 16 marca 2023 r. znak: WS-VI.7534.1.35.2022.BK wskazano bowiem, iż należy podzielić stanowisko organu I instancji wskazujące na kluczowe znaczenie oświadczenia obecnego i ujawnionego w aktualnej ewidencji gruntów zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowej wsi O. z dnia 19 maja 2022 r., że w dniu 4 lipca 2005 r. Pan G. J. i Pan A. B. wchodzili w skład zarządu Spółki Wspólnoty wsi O. i byli uprawnieni do reprezentowania wszystkich członków Spółki Wspólnoty wsi O. zarządzającej działką nr [...] oraz nr [...], obr. O. , gmina Ż. Jak wskazano w powyższym rozstrzygnięciu zgodnie choćby z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Kr 1692/11 z dnia 1 lutego 2022 roku.
Skoro zatem wniosek złożony w dniu 4 lipca 2005 r. nie był w okresie ustawowym przedmiotem żadnych zastrzeżeń ani dociekań ze strony przyjmującego go organu, to nie sposób uznać by powstałe później w tym zakresie wątpliwości mogły skutecznie uniemożliwić przyznanie odszkodowania, o ile podmiot, w imieniu którego został on złożony, potwierdziłby tę czynność (wspomnieć również należy, że ujawnianie w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących składu zarządu tego typu spółki jest obowiązkiem właściwego miejscowo starosty i nie sposób negatywnych skutków niedokonania tej czynności przerzucać na stronę).
Wojewoda wskazał, że skoro obecny, niekwestionowany przez Gminę Ż. zarząd spółki utworzonej dla ww. wspólnoty jednoznacznie potwierdził ważność dokonanej czynności tj. złożenia wniosku o odszkodowania z dnia 4 lipca 2005 r., to brak podstaw do podważania jego skuteczności.
Organ odnosząc się natomiast do sporządzonego operatu wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż rzeczoznawca majątkowy dokonała wyboru podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości przewidzianych przepisami ww. rozporządzenia, a także uwzględniła cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełniła również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W związku z tym Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty T. z dnia 18 sierpnia 2023 r.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Ż. , która podniosła zarzuty:
1/ naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy:
a/ art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2024r., poz. 527 ze zm. - zwana dalej "k.p.a."), polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty T. z dnia 18 sierpnia 2023r., znak: GN.6S3.53.2020.HD i nieuchyleniu decyzji organu I instancji, pomimo że organ II instancji uniemożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, nie zawiadamiając go o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych), co ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienie stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej - tj. przedstawienie dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia oraz wpływ tego uchybienia na wynik sprawy, ponieważ organ administracji publicznej Zawiadomieniem z dnia 03 kwietnia 2024 r., znak: WS-VI.7534.1.31.2023.ŁG przedłużył postępowanie do dnia 31 maja 2024r., nie wydając w tym czasie decyzji administracyjnej a przed wydaniem decyzji z dnia 13 września 2024 r., znak: WS-VI.7534.1.31.2023.ŁG nie umożliwił Skarżącej zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym.
b/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, przejawiające się dokonaniem przez Organ II instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności organu I instancji, skutkującej niewłaściwą oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, polegającą na niestwierdzeniu istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów proceduralnych, niedołożeniem wszelkich starań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieustosunkowaniem się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nierozpatrzeniem go w sposób wyczerpujący
2. / naruszenie prawa materialnego przez:
a/ błędną wykładnię art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że Pan G. J. i Pan A. B., były osobami uprawnionymi do złożenia w imieniu Wspólnoty Gruntowej Wsi O. wniosku z dnia 04 lipca 2005 r., o ustalenie i wypłatę odszkodowania w ustawowym terminie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1371 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,1739 ha położonych w O., gmina Ż. , pomimo faktu, że to nie Spółka ds. Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi O. była właścicielem przedmiotowej nieruchomości lecz Spółka ds. Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi P. D.;
b/ art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2022r., poz. 140 ze zm.), polegających na mylnym (niewłaściwym jego zrozumieniu i nietrafnie w ocenie organu administracji publicznej przyjęcie), że w dacie złożenia wniosku przez Pana G. J. i Pana A. B. były to osoby wchodzące w skład Zarządu Spółki ds. Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi O., pomimo tego, że skład osobowy Zarządu Spółki nie został ujawniony w ewidencji rejestru gruntów oraz istniała druga Spółka ds. Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi P. D., która de facto była właścicielem przedmiotowych nieruchomości.
Powołując się na powyższe Gmina wniosła o "zmianę decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 13 września 2024 r. (...) poprzez uchylenie decyzji Starosty Tarnowskiego z dnia 18 sierpnia 2023r., znak: GN.683.53.2020.HD i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia" oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Gmina rozwinęła podniesione zarzuty. Wskazano w szczególności, że organ administracji publicznej bezkrytycznie odniósł się, do przeprowadzonego postępowania dowodowego przez Starostę T. , w którym organ uznał, że oświadczenie obecnego Zarządu Spółki z dnia 19 maja 2022r., są wystarczające aby uznać, że osoby te ( tj. Pan G. J. i A. B.) wchodziły w skład Zarządu Spółki ds. zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi O.. Organ administracji publicznej pominął podniesione w odwołaniu od decyzji Starosty T. z dnia 18 sierpnia 2023r., znak: GN.683.53.2020.HD, argumenty w których Skarżąca wskazywała, że wg stanu na dzień 24.11.2007r., w wypisie ewidencji rejestru gruntów wydanym przez Starostwo Powiatowe w T. nie został ujawniony wykaz osób uprawnionych do wspólnoty gruntowej położonej na terenie wsi P. D. a użytkowanej przez mieszkańców wsi O..
Gmina zaznaczyła, że w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że Pan G. J. i Pan A. B., były osobami uprawnionymi do złożenia w imieniu Wspólnoty Gruntowej Wsi O. wniosku z dnia 04 lipca 2005r., o ustalenie i wypłatę odszkodowania w ustawowym terminie za nieruchomość oznaczoną Zdaniem skarżącej został naruszony art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, przejawiające się dokonaniem przez Organ II instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności organu I instancji, skutkującej niewłaściwą oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, polegającą na nie stwierdzeniu istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów proceduralnych, niedołożeniem wszelkich starań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieustosunkowaniem się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nierozpatrzeniem go w sposób wyczerpujący. W niniejszej sprawie organy obu instancji skupiły się na ustaleniu odszkodowania a nie zbadania osób uprawnionych do reprezentacji Spółki.
W związku z powyższym organy obu instancji powinny zbadać czy Starosta T. posiada dokumenty stanowiące podstawę wpisu osób uprawnionych do reprezentowania Spółki ds. Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi P. D. w dacie złożenia wniosku przez Pana G. J. i Pana A. B. tj. (uchwał Ogólnego Zebrania Członków o wyborze osób wchodzących w skład Zarządu Spółki, oraz zweryfikowania czy osoby biorące udział w głosowaniu były uprawnione do jego udziału).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi z racji jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na gruncie niniejszej sprawy podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły regulacje zawarte w ustawie z dnia 3 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) - dalej także jako: "Ustawa wprowadzająca" lub "Przepisy wprowadzającymi"). Zgodnie z art. 73 Ustawy wprowadzającej:
"1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca:
1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi,
2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg.
3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.
3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości.
4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem."
Jak wynika z zacytowanego powyżej przepisu wniosek o odszkodowanie może być skutecznie złożony tylko w terminie wprost wskazanym przez ustawę. Jak wynika z art. 73 ust. 4 Ustawy wprowadzającej, wniosek ten musi być złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Oznacza to, że skutkiem niezłożenia wniosku w okresie pomiędzy 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. jest wygaśnięcie roszczenia. Wskazany termin ma charakter materialnoprawny, a to z tego powodu, że po jego upływie wskazane roszczenie o odszkodowanie wygasa. Podkreślić trzeba, że roszczenie wygasa niezależnie od tego, z jakiego powodu uprawniona osoba nie złożyła stosownego wniosku.
Dodatkowo należy zauważyć, że wskazane odszkodowanie należne jest za nieruchomości zajęte pod drogi, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym stwierdzenie nabycia z mocy prawa nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje w drodze decyzji wojewody.
Z powyższego wynika, że warunkiem dla prowadzenia sprawy w przedmiocie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Ustawy wprowadzającej jest złożenie wniosku w terminie oraz stwierdzenie, że nieruchomość, której dotyczy odszkodowanie stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.
W związku z tym organ powinien dokonać oceny czy wniosek został złożony w terminie, czy została wydana decyzja właściwego wojewody o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne i w przypadku gdy zostały spełnione obydwa powyżej wymienione warunki ustalić należne odszkodowanie.
Na gruncie niniejszej sprawy wniosek o odszkodowanie został wniesiony przez Wspólnotę gruntową wsi O. do Starosty T. w dniu 4 lipca 2005 roku. W związku z tym, że na dzień wniesienia wniosku nie została jeszcze wydana decyzja przez Wojewodę Małopolskiego o nabyciu z mocy prawa przedmiotowych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie było jeszcze możliwe dalsze prowadzenie postępowania w sprawie odszkodowania. Jak wynika jednak z akt sprawy Wspólnota Gruntowa Wsi O. pismem z dnia 5 lutego 2008 roku wystąpiła do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o wydanie w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa, przez Gminę Ż. , własności nieruchomości oznaczonej jako parcela 1. kat. [...] (powstałej z podziału parceli l. kat. [...]) objętej Lwh [...] P. , zajętej według Wnioskodawcy pod drogę gminną - ul. G. działka nr [...]) w O. oraz wypłatę odszkodowania za zabraną nieruchomość.
Po przeprowadzeniu postępowania w tym przedmiocie ostatecznie decyzją z dnia 15 lipca 2020 roku Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie przez Gminę Ż. z mocy prawa, własność nieruchomości, położonej w obr. O. , jedn. ewid. Ż. - obszar wiejski, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1371 ha, objętej wykazem hipotecznym Lwh [...] gm. kat. P. D., niestanowiącej 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej nr [...] (stary nr [...]) N.- P. D. - ulicę P. w O. oraz własność nieruchomości, położonej w obr. O. , jedn. ewid. Ż. - obszar wiejski, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1739 ha, objętej wykazem hipotecznym Lwh [...] gm. kat. P. D., niestanowiącej 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej nr [...] (stary nr [...]) O. za błoniem - ulicę G. w O.
Po wydaniu tej decyzji i uostatecznieniu się jej, za pismem z dnia 7 października 2020 roku skierowanym do Starosty T. Spółka Wspólnoty Gruntowej Wsi O. podtrzymała wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania Spółce za nieruchomości składające z działek nr [...] i nr [...], dołączając jednocześnie do tego pisma kserokopię decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lipca 2020 roku. Pismo to – podtrzymujące złożony uprzednio wniosek – zostało podpisane przez trzech członków zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowej, to jest przez Przewodniczącego, Sekretarza i Skarbnika (por. k. 3 – 6 a.a.). Następnie jak wynika z akt sprawy organy prowadziły postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wskazane nieruchomości, a także na dalszym etapie badały skuteczność złożonego 4 lipca 2005 roku wniosku o odszkodowanie, do czego przyjdzie jeszcze powrócić.
Kierując w tym miejscu uwagę na zarzuty skargi Gminy Ż. trzeba wskazać, że jej istota sprowadza się do dwóch zasadniczych kwestii.
Po pierwsze do wskazania, że G. J. i A. B. nie byli uprawnieni do złożenia w imieniu Wspólnoty Gruntowej Wsi O. wniosku z dnia 4 lipca 2005 r., o ustalenie i wypłatę odszkodowania w ustawowym terminie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1371 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,1739 ha położonych w O. , gmina Ż..
Po drugie, że to nie Spółka ds. Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi O. była właścicielem przedmiotowej nieruchomości, której dotyczy odszkodowanie, lecz Spółka ds. Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi P. D..
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii własności przedmiotowej nieruchomości trzeba wskazać, że jak wynika z ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lipca 2020 roku, znak: WS-IV.7533.1.7317.2013.KM prawo własności działek nr [...] i [...] położonych w obr. O. jedn. ewid. Ż. objętych wcześniej wykazem hipotecznym Lwh [...] gm. kat. P. D. przysługiwało Spółce Wspólnoty Gruntowej wsi O. . Powyższą okoliczność ustalił Wojewoda na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w D. T. z dnia 22 stycznia 1964 roku, znak: PBG-IV-410/3/64 oraz Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w D. T. z dnia 22 maja 1964 roku, znak: PBG-IV-40/19/64.
Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że kserokopie obydwu decyzji znajdują się przy tym w aktach sprawy (por. k. 150 – 166 a.a.) i ich analiza prowadzi do wniosku, przyjętego i zaakceptowanego w ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lipca 2020 roku, że w istocie prawo własności przysługiwało Spółce Wspólnoty Gruntowej wsi O. , przy czym w istocie tereny te były położone we wsi P. D.. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w D. T. z dnia 22 stycznia 1964 roku, znak: PBG-IV-410/3/64 dotyczy "realności Lwh 41 gm. kat. P. D.", która uznana została za wspólnotę gruntową wsi O. (por. k. 166 a.a.).
Odmienne stanowisko Gminy jakoby właścicielem przedmiotowych działek była Spółka ds. Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi P. D., stanowi w istocie swobodną polemikę z ustaleniem Wojewody Małopolskiego i jest pozbawione przy tym jakichkolwiek podstaw.
W szczególności stanowiska Gminy – jak wskazano powyżej – nie potwierdza treść powołanych przez Gminę decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w D. T. z dnia 22 stycznia 1964 roku, znak: PBG-IV-410/3/64 oraz Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w D. T. z dnia 22 maja 1964 roku, znak: PBG-IV-40/19/64.
Nie podziela Sąd również zarzutu Gminy, że nie doszło do skutecznego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w ustawowym terminie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1371 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,1739 ha położonych w O., gmina Ż.
Jak wynika z akt sprawy wniosek z dnia 4 lipca 2005 roku podpisany został przez G. J. i A. B., którzy – jak wynika z treści wniosku – działali jako zarząd imieniu Wspólnoty Gruntowej wsi O..
Kwestia wadliwości reprezentacji została Wspólnoty podniesiona przez Gminę w odwołaniu od decyzji Starosty T. z dnia 9 czerwca 2021 roku. Niezweryfikowanie kwestii reprezentacji Wspólnoty Gruntowej było, obok wadliwości operatu, podstawą do uchylenia powyższej decyzji Starosty. Wówczas to, ponownie rozpoznając sprawę, Starosta uzyskał dokumenty dotyczące Wspólnoty, w tym m.in. powołane powyżej decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w D. T. z dnia 22 stycznia 1964 roku, znak: PBG-IV-410/3/64 oraz Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w D. z dnia 22 maja 1964 roku, znak: PBG-IV-40/19/64, zaświadczenie o połączeniu się Wspólnot Gruntowej wsi O. i P. D. oraz stanowiące odpowiedź na wezwanie Starosty Powiatowego w T. z dnia 11 maja 2022 roku (k. 208) pismo Wspólnoty z dnia 19 maja 2022 roku (k. 225 a.a.). Z treści pisma (oświadczenia zarządu spółki Wspólnoty Gruntowej wsi O. ) z dnia 11 maja 2022 roku wynika, że w dniu 4 lipca 2005 roku G. J. i A. B. wchodzili w skład zarządu spółki (por. k. 225 a.a.).
Niezależnie trzeba też zwrócić uwagę, że – jak podkreślił Wojewoda – zarząd spółki utworzonej dla wspólnoty jednoznacznie potwierdził ważność dokonanej czynności tj. złożenia wniosku o odszkodowania z dnia 4 lipca 2005 r. i z tego też powodu nie było podstaw do podważania skuteczności złożenia wniosku. Podtrzymanie wniosku nastąpiło już za pismem z dnia 7 października 2020 roku skierowanym do Starosty T. . Jak wskazano już powyżej w piśmie tym Spółka Wspólnoty Gruntowej Wsi O. podtrzymała wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania Spółce za nieruchomości składające z działek nr [...] i nr [...]. Pismo to – podtrzymujące złożony uprzednio wniosek – zostało podpisane przez trzech członków zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowej, to jest przez Przewodniczącego, Sekretarza i Skarbnika (por. k. 3 – 6 a.a.).
Zaznaczyć trzeba, że na początkowym etapie postępowania wniosek wszczynający przedmiotowe postępowanie nie był przedmiotem bliższych analiz organu, co do legitymacji osób, które podpisały wniosek. Powodem tego był najpewniej fakt, że na dzień złożenia wniosku nie została jeszcze wydana decyzja Wojewody Małopolskiego o nabyciu przez Gminę Ż. z mocy prawa, własność nieruchomości. Postępowanie to zostało zresztą zainicjowane przez samą Spółkę Wspólnoty Gruntowej Wsi O.
Sąd na gruncie niniejszej sprawy przychyla się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, a przytoczonego przez Starostę, że odszkodowanie przyznawane na zasadzie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie jest roszczeniem o charakterze cywilnym. Zadośćuczynienie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest bezpośrednio związane z prawem publicznym i ma postać żądania (roszczenia) administracyjnoprawnego, dochodzonego wyłącznie na drodze administracyjnej i oceniana jest na podstawie przepisów postępowania administracyjnego (por. uzasadnienie do wyroku 7 sędziów NSA z dnia 11 stycznia 2010 roku, sygn. I OPS 3/09).
Oznacza to, że w toku postępowanie administracyjnego o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną znajduje zastosowanie tryb i zasady zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogę mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Sąd podziela przy tym wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że "nie można skutkami zaniedbań organu obciążać stron postępowania. W państwie prawa nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ milczy, nie realizuje celu ustawodawcy , nie zapewnia stronie czynnego udziału w sprawie. W następstwie działania organu strona zostaje pozbawiona wiadomość, że zostało jej odjęte prawo własności, za które przysługuje jej słuszne odszkodowanie, a następnie po upływie terminu na zgłoszenie roszczenia organ niezwłocznie wydaje decyzję deklaratoryjną o stwierdzeniu, że nastąpiło z mocy prawa przejęcie na własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Organy mają obowiązek działać bez zbędnej zwłoki. Ustawodawca wprowadzając termin dla stron na złożenie wniosku, nie przewidział, że organy pomimo ustawowego obowiązku i działania w oparciu o przepisy prawa będą pozostawały bierne" (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 23 lutego 2011 roku, sygn. I OSK 453/10).
W tym zakresie godzi się wskazać, że jakkolwiek organ powinien już na wstępnym zweryfikować legitymację osób, które podpisały wniosek. W konsekwencji nieprzeprowadzenia przez organ (Starostę T. postępowania wyjaśniającego w tym zakresie już na wstępnym etapie skutkowało brakiem wezwania wnioskodawcy o przedłożenie dokumentów, z których wynikałoby prawidłowe umocowanie członków zarządu do złożenia wniosku. Powyższe jednak zaniechanie ze strony organu nie może prowadzić uznania upływu ustawowego terminu o charakterze - co ważne - materialnym.
Nie budzi wątpliwości, że wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie został złożony w terminie do jego złożenia. Co więcej wniosek ten został podtrzymany już za pismem z dnia 7 października 2020 roku (por. k. 6 a.a.), które to pismo zostało podpisane przez trzech członków zarządu. Co istotne nastąpiło to jeszcze zanim podniesione zostały w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości i zanim organ przystąpił do weryfikacji prawidłowości legitymacji osób upoważnionych do złożenia wniosku z dnia 4 lipca 2005 roku (k. 1 a.a.).
Zatem nawet jeśli na wstępnym etapie organ zaniechał zweryfikowania poprawności wniosku, w tym legitymacji osób podpisanych na nim podpisanych, to wobec podniesieniu stosownego zarzutu przez Gminę i powstałych później wątpliwości organu, obowiązkiem organu było wyjaśnić wszelkie okoliczności. Takie wyjaśnienia organ poczynił. Bez znaczenia jest okoliczność, że doszło do tego dopiero na etapie późniejszego weryfikowania zgłaszanych przez Gminę Ż. zarzutów, czy wątpliwości. Późniejsze zweryfikowanie tej kwestii nie mogło skutkować niemożnością przyznania odszkodowania, w sytuacji gdy podmiot, w imieniu którego wniosek został złożony w terminie, wyjaśnił wątpliwości i potwierdził tę czynność.
Reasumując późniejsze zweryfikowanie prawidłowości złożonego wniosku, w tym istnienia legitymacji osób podpisanych na tym wniosku do jego złożenia i podpisania nie może, w sytuacji zaniechania organu zbadania tych okoliczności już na samym wstępie postępowania, skutkować negatywnymi konsekwencjami dla wnioskodawcy, w szczególności gdyby owo zaniechanie organu miało skutkować uznaniem, że doszło do przekroczenia terminu materialnego na zgłoszenie roszczenia, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające.
Na gruncie tej sprawy kwestia prawidłowości reprezentacji Spółki Wspólnoty Gruntowej – jak wskazano powyżej – była przedmiotem analizy organów (najpierw I instancji a następnie odwoławczego) przy wydawaniu decyzji Starosty T. z dnia 13 października 2022 roku, a przyjęta w tym zakresie przez organ I instancji ocena została zaakceptowana następnie przez Wojewodę Małopolskiego (por. uzasadnienie do decyzji z dnia 16 marca 2023 roku). W tym zakresie godzi się przypomnieć, że Wojewoda wskazał, iż "zarząd Spółki Wspólnoty Gruntowej wsi O. w dniu dnia 19 maja 2022 r. oświadczeniem stwierdził, iż w dniu 4 lipca 2005 r. Pan G. J. i Pan A. B. wchodzili w skład zarządu Spółki Wspólnoty wsi O. i byli uprawnieni do reprezentowania wszystkich członków Spółki Wspólnoty wsi O. zarządzającej działką nr [...] oraz nr [...], obr. O. , gmina Ż. (por. k. 225 i k. 308 a.a.).
W ocenie Sądu powyższe jest wystarczające do uznania, że doszło do skutecznego złożenia wniosku.
Niezależnie trzeba wskazać, że za pismem z dnia 7 października 2020 roku skierowanym do Starosty T. Spółka Wspólnoty Gruntowej Wsi O. podtrzymała wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania Spółce za nieruchomości składające z działek nr [...] i nr [...]. Pismo to – podtrzymujące złożony uprzednio wniosek – zostało podpisane przez trzech członków zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowej, to jest przez Przewodniczącego, Sekretarza i Skarbnika (por. k. 3 – 6 a.a.). Ponadto także w toku postępowania Spółka Wspólnoty Gruntowej kierowała pisma podpisane przez wszystkich członków zarządu do Starosty, które stanowiły potwierdzenie oraz wolę prowadzenia postępowania o ustalenie odszkodowania (por. np. pismo z dnia 20 października 2020 roku; k. 21 a.a.).
Z tych względów podniesione zarzuty pozbawione są uzasadnionych podstaw.
Bezzasadne są także podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Jako dowolne przy tym należy traktować takie ustalenia faktyczne, które znajdują wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Sam zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. uzasadnienia do wyroków: Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r., sygn. III ARN 55/94, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1523/16, z dnia 22 września 2020 r., sygn. I OSK 734/20, z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. II GSK 1892/21, z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 2401/19 oraz A. Wróbel (w:) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, komentarz do art. 77).
Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, którego realizacja ma miejsce na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Ustosunkowanie się w nim tylko do pewnych dowodów, a pominięcie milczeniem innych - którym odmówiono wiarygodności - przesądza, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 1981 r., sygn. SA/Wr 87/81). Jeśli zaś chodzi o obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), to nie można twierdzić, iż jakaś okoliczność została udowodniona, jeżeli w materiale dowodowym, utrwalonym w aktach sprawy, znajduje się dowód na jej potwierdzenie, a jednocześnie są w nim także dowody, które zaprzeczają tej okoliczności, jeżeli nie można przekonywająco tej sprzeczności wyjaśnić. Taki stan rzeczy wskazuje bowiem na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2051/16).
Postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Ponadto, przeprowadzane dowody muszą mieć przymiot istotności dla rozstrzygnięcia i zakończenia postępowania merytorycznym orzeczeniem. Bezspornie zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy w związku z tym uwzględnić specyfikę danej sprawy, jej inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. uzasadnienia wyroków NSA z dnia: 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2191/12; 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I GSK 830/13; 21 lipca 2016 r. sygn. akt I FSK 808/16; 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1214/17; 18 września 2019 r. sygn. akt II GSK 2374/17; 25 września 2020 r. sygn. akt II GSK 795/18, NSA z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 251/21).
W kontekście natomiast przyjętych wniosków w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, to trzeba także podkreślić, że o naruszeniu art. 80 k.p.a. można mówić wówczas, gdy uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie Skarżącej o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2024 r., sygn. I OSK 1988/22).
Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że wszystkie istotne okoliczności zostały przez organ ustalone na podstawie zebranego, w możliwie pełny sposób, materiału dowodowego - co stanowi o bezzasadności podniesionych zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie dowodowe należy uznać jako pełne, a ustalenia faktyczne zostały poczynione w oparciu o swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (por. art. 80 K.p.a.).
Poza kwestią prawidłowości reprezentacji Spółki Wspólnoty trzeba wskazać, że bardzo drobiazgowo organ przeanalizował operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. S. przyjmując jego prawidłowość, co pozwoliło organowi ustalić odszkodowanie na podstawie tego operatu. Co do samego operatu zresztą Gmina nie podnosi żadnych zarzutów. Również Sąd nie dopatruje się w tym zakresie jakichkolwiek uchybień.
Podobnie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W ocenie Skarżącej naruszenie tego przepisu polegało na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty T. z dnia 18 sierpnia 2023 r. i nieuchyleniu decyzji organu I instancji pomimo że organ II instancji uniemożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, nie zawiadamiając go o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych), co ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienie stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej - tj. przedstawienie dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia oraz wpływ tego uchybienia na wynik sprawy, ponieważ organ administracji publicznej.
Odnosząc się do tego zarzut należy wskazać, że w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. m.in. uzasadnienia do wyroków: NSA z 9 lipca 2024 r., sygn. III OSK 2619/22; NSA z 15 marca 2024 r., sygn. I GSK 287/23; NSA z 4 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 1876/22).
Jakkolwiek w treści zarzutu Gmina wskazuje, że nie mogła zapoznać się z materiałem dowodowym oraz została pozbawiona możliwości składania wniosków dowodowych, to jednakże nie wskazuje Gmina jakie miałyby to być wnioski dowodowe. Nie wskazała również Gmina czy i w jakim zakresie byłyby one istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz jaki byłby wpływ tego uchybienia na wynik sprawy. Co więcej jak wynika z akt sprawy za pismami z dnia 22 września 2024 roku oraz 3 kwietnia 2024 roku Wojewoda Małopolski poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zebranym materiałem dowodowym, a także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. k. 7 i k. 16 a.a. II instancji). Gmina w tym zakresie nie skorzystała z możliwości zapoznania się aktami sprawy ani też nie złożyła żadnych dodatkowych wniosków dowodowych, o których wspomina w skardze. Z tego względu podniesiony zarzut jest pozbawiony uzasadnionych podstaw.
Niezależnie od zarzutów skargi Sąd nie dopatruje się innych uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.