II SA/KR 1486/24

II SA/Kr 1486/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 54
art. 152 ust. 1, art. 152 ust. 4a w zw. z art. 76 ust. 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 września 2024 r., znak: SKO.OŚ/4170/265/2024 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 września 2024 r. znak SKO.OŚ/4170/265/2024 orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2024 r., w sprawie o sygn. akt WS-08.6222.241.2024.AK w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne [...]) zlokalizowanej przy ul. K. w K. , objętej wnioskiem [...] S.A., ul. [...] W. .
Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
[...] S.A., [...] W. zgłosiła właściwemu organowi (Prezydentowi Miasta Krakowa) w trybie art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (t.j. z 2024 r. poz. 54 ze zmianami, dalej p.o.ś.) instalację wytwarzającą pole elektromagnetyczne [...]) zlokalizowanej przy ul. K. w K. . Organ I instancji zgłosił sprzeciw wobec tego zgłoszenia na podstawie art. 152 ust. 4a pkt 2 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie instalacja objęta zgłoszeniem nie spełnia wymogów określonych w art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy p.o.ś, wskazujących na konieczność zastosowania odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] S.A. z siedzibą w W.
Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie uznał, że decyzja organu I instancji był prawidłowa i podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie do zaistnienia przesłanek do zgłoszenia sprzeciwu.
W szczególności organ II instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami niektóre instalacje zwolnione z obowiązku posiadania pozwolenia na emisję, a mogące negatywnie oddziaływać na środowisko wymagają dokonania zgłoszenia właściwemu organowi ochrony środowiska. Prowadzący instalację objętą obowiązkiem zgłoszenia jest zobowiązany do dokonania jej zgłoszenia co do zasady przed rozpoczęciem eksploatacji tej instalacji ("Prowadzący instalację, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do dokonania zgłoszenia przed rozpoczęciem jej eksploatacji, z zastrzeżeniem ust. 5. Przepis art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio —art. 152 ust. 3 ustawy).
Natomiast w pewnych przypadkach, organ przyjmujący zgłoszenie może zgłosić sprzeciw. Organ zgłaszający sprzeciw zobowiązany jest do wykazania, z jakimi konkretnymi zagrożeniami będzie wiązać się funkcjonowanie instalacji.
Mianowicie ustęp 4a art. 152 ustawy stanowi, iż sprzeciw, o którym mowa w ust. 4, jest wnoszony, jeżeli:
eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska;
instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2. Przepis art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy stanowi
Wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji są:
1) jwykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko;
2)zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji.
Ustawodawca w art. 152 ust. 4a ustawy doprecyzował, w jakich przypadkach organ przyjmujący zgłoszenie ma obowiązek wniesienia sprzeciwu. Zapis tego przepisu wskazuje, iż sprzeciw nie powinien być wnoszony w innych przypadkach, niż wyszczególnione w tym przepisie. Należy także wskazać, iż fakty uzasadniające wniesienie sprzeciwu muszą być przez organ administracji w odpowiedni sposób udowodnione.
Rozstrzygnięcie organu I instancji organ odwoławczy uznał za prawidłowe. Organ odwoławczy uznał za zasadne wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu w powołaniu się na okoliczność, iż w jego ocenie wykonanie instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej przy ul. Kantorowickiej 203 w Krakowie powinno zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia 10 czerwca 2024 roku Organ wezwał Inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę bądź dokumentu potwierdzającego przyjęcie do wiadomości zgłoszenia robót budowlanych polegających na realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej przy ul. K. w K. albo innego dokumentu (np. decyzji o umorzeniu postępowania) zawierającego informację z organu administracji architektoniczno-budowlanej o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na wezwanie Urzędu Inwestor przesłał jedynie projekt budowlany, jako że w jego opinii przedmiotowe zamierzenia mieści się w hipotezie normy zwartej w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego tj. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na Instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości technicznoużytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. W konsekwencji wskazano, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie były uzyskiwane żadne decyzje ani zgłoszenia wydawane przez organy architektoniczno-budowlane.
Z przedłożonego projektu technicznego wynika zaś, iż stacja bazowa telefonii komórkowej nr [...] (operator [...] S.A.) została posadowiona od podstawy masztu (szafa outdoor) do wysokości 36,9 m n.p.t. (anteny sektorowe). Powyższe sprawia, że całość urządzeń wraz z osprzętem znacząco przekracza wysokość instalacji do której nie wymaga ona decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, określoną w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej cyt. jako "p.b."). W myśl bowiem tego przepisu nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m.
Wnosząca obecnie spółka [...] S.A., zgłoszenie instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne [...]), zlokalizowanej przy ul. K. w K. nie legitymuje się stosowną decyzją o pozwoleniu na budowę ani też innym dokumentem zawierającym informację z organu administracji architektoniczno -budowlanej o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.
W konsekwencji nie spełnione zostały wymogi wynikające z art. 76 ust. 2 pkt 2 prawo ochrony środowiska. Nie można bowiem w omawianym przypadku mówić o prawidłowym zastosowaniu odpowiednich rozwiązań technologicznych, skoro ze względu na zakres przeprowadzonych prac, zachodzi konieczność uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, a decyzji takiej wnioskodawca nie posiada.
Zwrócono uwagę, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U.2024.725). Zgodnie z podstawową zasadą wyrażoną w Prawie budowlanym, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu budowę. Wyjątki od tej zasady określone przez ustawodawcę przypadki robót budowlanych objętych uproszczoną reglamentacji, tj. zgłoszeniem (art. 29 ust. 1 i 3 P.b.) lub zwolnionych w ogóle z reglamentacji nie wymagających pozwolenia ani zgłoszenia (art. 29 ust. 2 i 4 P.b.). Zgodnie z definicjami legalnymi, roboty budowlane obejmują budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 P.b.). Pojęcie budowy obejmuje nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określon5nn miejscu, ale także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6). Kwalifikacja prawna wykonanych przez Spółkę robót budowlanych jako budowy stacji bazowej - obiektu budowlanego (stacji bazowej), zgodnie z definicjami legalnymi, prowadzi do zastosowania zasady ogólnej, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na względzie należy wskazać, iż wniesiony przez Prezydenta Miasta Krakowa sprzeciw w stosunku do zgłoszenia instalacji wytwarzającej pole elektromagnetycznej [...]), zlokalizowanej przy ul. K. jest uzasadniony, z uwagi na brak posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Na powyższą decyzję skargę złożył Spółka [...] S.A.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art 7 KPA, art. 77 par. 1 KPA oraz 107 par. 3 KPA w zw. żart. 11 KP poprzez brak jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie tezy, iż ww. instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo Ochrony Środowiska (dalej: POŚ) oraz brak jakichkolwiek dowodów czy ustaleń na okoliczność, iż zakres spornych robót wymagał uzyskania jakichkolwiek decyzji, abstrahując już od tego, że ta okoliczność nie stanowi przesłanki wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne wynikającej z przepisów POS;
- art. 152 ust. 4a pkt 2 POŚ poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy niezaistniały przesłanki, aby wnieść sprzeciw do zgłoszenia instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne; - Naruszenie art. 152 ust. 3 POŚ w związku z art. 64 ust. 2 KPA i w związku z art. 123 KPA poprzez wysłanie wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia z wadliwą podstawą prawną i rygorem oraz w niewłaściwej formie przez to nieskutecznie co miało wpływ na rozstrzygniecie obu organów.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawą prawną obu rozstrzygnięć jest art. 152 ust. 4a pkt 2 w związku z art. 76 ust. 2 pkt. 2 p.o.ś. Przepisy te wyraźnie w sposób zamknięty określają przypadek kiedy można wnieść sprzeciw do zgłoszenia instalacji. I tak zgodnie z art. 152 ust. 4a pkt. 2 p.o.ś. wskazano, że podstawą sprzeciwu może być jedynie sytuacja gdy instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2. Organ dalej powołał się na jeden z tych przypadków tj. art. 76 ust. 2 pkt. 2 o brzemieniu dotyczącym wymogów w zakresie zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji. Zapis ten wskazuję na rozwiązania technologiczne. Przez rozwiązania technologiczne należy rozumieć wyłącznie środki związane z funkcjonowaniem urządzeń łub mechanizmów. Nadto takie, które objęte są przepisami ustawy lub decyzją. Organ nie wskazał żadnych rozwiązań technologicznych brakujących oraz nie powołał żadnej ustawy łub decyzji z której powyższe mogłoby wynikać. Relacja art. 152 do 76 POŚ oraz podstawy wniesienia sprzeciwu były przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne w tym NSA. Wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1793/19 NSA wyraźnie stwierdził, że sprzeciw wnosi się z niedostatków natury technicznej, nie zaś ze względu na wady prawne, jakie wystąpiły odnośnie do instalacji przed dokonaniem zgłoszenia, w tym polegające na wybudowaniu jej bez wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak sprzeciwu nie może być postrzegany jako legalizacja działań poprzedzających zgłoszenie. Takie też stanowisko zajmuje tut. Sąd np. wyrok z dnia 18 stycznia 2023 r. w sprawie II SA/Kr 1255/22. Oba zatem organy nie mogą powołać się na inne niż niedoskonałości techniczne przyczyny. Kwestia oceny czy zamierzenie wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie jest i nie może być przedmiotem sprzeciwu. Tym bardziej, że organ nie wykazał ani nie udowodnił by jego stanowisko miało uzasadnienie i podstawy prawne. Tylko i wyłącznie z tego powodu należy decyzje obu organów uchylić.
Niemniej jednak wzmiankowo i z ostrożności procesowej należy się odnieść do uzasadnienie obu skarżonych decyzji. Jest ono bowiem wadliwe i nie stosuje aktualnej wykładni przepisów. Tą zaś zaprezentował tut. Sąd w wielu już wyrokach, z których najważniejszy to najbardziej aktualny wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 501/24. Wyrok ten jest także o tyle istotny albowiem dotyczy dokładnie takiego samego stanu faktycznego. Zgodnie z tym judykatem stacja bazowa nie jest budowlą ani obiektem budowalnym bowiem nie składa się z wyrobów budowlanych tylko urządzeń technicznych. Po drugie instalowanie na stacji bazowej nowych urządzeń np. anten nie jest rozbudową lub przebudową. Po trzecie instalowania takich urządzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Może zaś wymagać zgłoszenia. I tutaj istotne jest sformułowanie art. 29 ust. 3 pkt. 3 i ust. 4 pkt. 3 prawa budowlanego. Odnosząc to zaskarżonych decyzji należy przypomnieć, że oba organy traktują instalacje jako wymagającą pozwolenia na budowę. Tymczasem z obu ww. przepisów wynika, że co najwyżej może to wymagać zgłoszenia. Oba organy uznały, że z uwagi na instalowanie tych urządzeń na istniejącym maszcie, który sam w sobie ma 36,9 m to fakt rozmieszczenie tych urządzeń na różnej wysokości tego masztu sumuje ich wysokość do powyżej 3 m. Nawet gdyby przyjąć ten pogląd, jakkolwiek nielogiczny i niezgodny z prawem, to i tak nie wymagałoby to pozwolenia na budowę ale nadal zgłoszenia. Niemniej jednak niedopuszczalnym jest interpretacja, zgodnie z którą instalacja poszczególnych urządzeń pozwala na sumowanie ich wysokości. Oba cytowane przepisy odnoszą wysokość 3 m do każdego pojedynczego ściśle opisanego w projekcie urządzenia tj. anteny o danym azymucie i parametrach mocy, kontenerze, zasilaczu etc. Każde z tych urządzeń - co wynika z załączonej dokumentacji - ma wysokość niższą niż 3 m. Organy całkowicie pominęły ten aspekt. Zostaje to jedynie wzmiankowane albowiem organy nie miały i tak podstawy prawnej do badania wysokości tych urządzeń albowiem nie stanowi to przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Wskazać to należy jedynie jako element zarzutu wobec braku podstaw prawnych uzasadnienia obu organów oraz jako wadliwą interpretacje i tak obojętnych dla sprawy przepisów prawa budowalnego. W tym kontekście należy podnieść, że nawet gdyby uznać, że organy miały prawo badać przesłanki z prawa budowalnego to poprzez naruszenie procedury opisanej w art. 152 ust. 3 POS dokonały tego w sposób wadliwy. Tym samym nie mogą powołać się na ustalenia oparte na podstawie wezwania z dnia 10 maja 2024 r. Gwoli wyjaśnienia, wezwania to podało podstawę prawną z art. 50 k.p.a. oraz nie miało formy postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 152 ust. 4a pkt 2 w związku z art. 76 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 54, dalej: p.o.ś)
Zgodnie z art. 152 ust. 1 p.o.ś, instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlega zgłoszeniu organowi ochrony środowiska. W myśl art. 152 ust. 4 ustawy, do rozpoczęcia eksploatacji instalacji nowo zbudowanej lub zmienionej w sposób istotny można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Co do charakteru samego sprzeciwu, w doktrynie wyrażany jest pogląd, że termin do jego wniesienia ma charakteru materialnoprawny, a jego przekroczenie jest jednoznaczne z brakiem zastrzeżeń w kwestii funkcjonowania określonej w zgłoszeniu instalacji.
W myśl art. 152 ust. 4a p.o.ś. sprzeciw, o którym mowa w ust. 4, jest wnoszony, jeżeli:
1) eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska;
2) instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2.
Zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś. wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji są:
1) wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko;
2) zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji;
3) uzyskanie wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska.
Poza sporem w niniejszej sprawie jest przedmiot zgłoszenia do organu ochrony środowiska (montaż anten sektorowych ustawionych na azymuty 80°, 210°, 310°na istniejącym maszcie należącym do O. sp.zo.o. oraz radiolinii ustawionej na azymut 239°). Natomiast okolicznością sporną jest to, czy podstawą zgłoszenia sprzeciwu w trybie art. 152 ust.4a w zw. z art. 76 ust. 2 p.o.ś może być okoliczność braku uczynienia zadość przepisom prawa budowlanego w zakresie reglamentacji robót budowlanych. Innymi słowy czy legitymowanie się bądź brak legitymowania się pozwoleniem na budową albo w przypadku obiektów budowlanych wymagających li tylko zgłoszenia, brak zgłoszenia, mogą stanowić podstawę sprzeciwu w trybie przepisów będących podstawą wydania skarżonej decyzji.
Aby odpowiedzieć na to pytanie, istotne dla oceny zgodności z prawem skarżonej decyzji, należy określić cel procedury zgłoszenia z art. 152 p.o.ś oraz jej relację do przepisów ustawy prawo budowlane.
W doktrynie wskazując na istotę postępowania prowadzonego na podstawie art. 152 p.o.ś. wskazuje się, że "w zakresie ochrony środowiska bardzo ważnym zagadnieniem jest właściwa orientacja w kwestii zagrożeń dla środowiska wynikających z określonych rodzajów działalności. Instrumentem o podstawowym znaczeniu w tym zakresie są pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Nie wszystkie formy korzystania ze środowiska wymagają jednak ich uzyskiwania i dlatego, aby uświadomić podmioty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia co do zakresu korzystania ze środowiska, w art. 152 ust. 1 komentowanej ustawy określono, że instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlega zgłoszeniu organowi ochrony środowiska (...)" [zob. K. Gruszecki, Komentarz do art. 152 p.o.ś. w: Gruszecki Krzysztof, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VII, LEX/el. 2025]. Przy czym wymogi ochrony środowiska odnoszą się do wszystkich instalacji, bez względu na to, czy powstały zgodnie z p.b., czy też są wynikiem samowoli, której usunięcie jest przedmiotem innych postępowań, leżących w kompetencji innych organów. Organy ochrony środowiska dbać mają bowiem o zapewnienie wymaganego przepisami prawa poziomu tej ochrony przy korzystaniu ze środowiska (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 845/17).
W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 152 ust. 4a pkt 1 p.o.ś. dotyczy jedynie dopuszczenia do użytkowania określonej instalacji, a więc nie odnosi się do instalacji już funkcjonujących (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3667/21).
Zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2, wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji są:
1) wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko;
2) zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji.
Z art. 152 ust. 4a wynika zatem, że obowiązek wniesienia sprzeciwu ma miejsce wówczas, gdy zaistnieje jedna z przesłanek określonych w pkt 1 i 2, przy czym katalog przesłanek ma charakter enumeratywny, zamknięty.
W orzeczeniu NSA zaprezentowany został pogląd, zgodnie z którym "sprzeciw wnosi się z powodu niedostatków natury technicznej, nie zaś ze względu na wady prawne, jakie wystąpiły odnośnie do instalacji przed dokonaniem zgłoszenia, w tym polegające na wybudowaniu jej bez wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak sprzeciwu nie może być postrzegany jako legalizacja działań poprzedzających zgłoszenie" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 1793/19). W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, że wyrażone stanowisko miało drugorzędny związek ze sprawą główną w tym wyroku, na co zwrócił uwagę sam NSA w uzasadnieniu w/w wyroku wskazując, że wywód jego ma charakter jedynie wyjaśniający. W powołanej sprawie stanowisko NSA było uwarunkowane zaistniałymi w sprawie okolicznościami i sporem co do prawidłowości przebiegu procesu inwestycyjnego poprzedzającego zgłoszenie w trybie art. 152 p.o.ś.
Natomiast abstrahując od kwestii prawidłowości przebiegu procesu inwestycyjnego, którego ocena nie jest jak słusznie się wskazuje domeną organów ochrony środowiska, postawić należy istotne w niniejszej sprawie pytanie. Mianowicie, czy w odniesieniu do obiektów budowlanych podlegających reglamentacji przewidzianej w prawie budowlanym, rozstrzygnięcie na gruncie prawa budowlanego powinno warunkować uruchomienie trybu z art. 152 p.o.ś., czy też jest on niezależny od reglamentacji przewidzianej w prawie budowlanym. Innymi słowy, jeśli obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (a z takim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie), to czy brak pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie) może stanowić podstawę wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 152 ust. 4a w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie taka zależność zachodzi. Organ ochrony środowiska nie jest wprawdzie organem właściwym rzeczowo do kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Jednak uwarunkowanie zgody na użytkowanie instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko wymaga oceny z punktu widzenia przepisów z zakresu ochrony środowiska inwestycji w takim kształcie, w jakim rzeczywiście rozpocznie ona swoją działalność. Jeśli podlega ona reglamentacji prawa budowlanego, to istotne informacje na temat obiektu budowlanego wynikają z zatwierdzonego pozwolenia na budowę bądź skutecznego zgłoszenia. W ocenie Sądu istota trybu z art. 152 p.o.ś. podobna jest do pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, przy czym w tym trybie instalacja (podlegająca reglamentacji w świetle przepisów prawa budowlanego, jak w przedmiotowej sprawie) podlega ocenie pod kątem przestrzegania przepisów z zakresu ochrony środowiska. Ustalenie wymagań ochrony środowiska jest jednak zdeterminowane ostatecznym kształtem inwestycji wynikającym z udzielonego pozwolenia na budowę bądź zaakceptowanego zgłoszenia. Organ ochrony środowiska nie bada zatem czy zasadnie udzielono pozwolenia na budowę bądź czy prawidłowo zgłoszono obiekt budowlany, zgłoszony w trybie art. 152 ust. 4a, ale czy w ogóle wnioskodawca legitymuje się niezbędnym pozwoleniem na budowę bądź zgłoszeniem, determinującym kształt zamierzenia budowlanego. Pozwala to bowiem organowi ochrony środowiska ocenić instalację w takim kształcie (o takich parametrach technicznych i technologicznych), w jakim ma funkcjonować. W literaturze wskazuje się, że katalog wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 p.o.ś. zależy od wielu okoliczności, zwłaszcza takich, jak wielkość, rodzaj, przeznaczenie obiektu budowlanego, jego lokalizacja itd. Wymagania te podlegają uszczegółowieniu przede wszystkim w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym (zob. A.Lipiński, komentarz do art. 76 w: J. Jędrośka (red.) Ustawa – Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wrocław 2001, stanowisko aktualne wobec braku istotnych zmian treści art. 76).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu skarżona decyzja mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Brak legitymowania się zgłoszeniem bądź pozwoleniem na budowę może, zdaniem Sądu być podstawą wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru dopuszczenia do użytkowania instalacji, o której mowa w art. 152 ust. 1 p.o.ś.
W tym kontekście nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy okoliczność podnoszona przez skarżącą, że instalowanie takich urządzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Może zaś wymagać zgłoszenia. Odnosząc to zaskarżonych decyzji należy skarżąca wskazuje, że oba organy traktują instalacje jako wymagającą pozwolenia na budowę. Tymczasem z obu ww. przepisów wynika, że co najwyżej może to wymagać zgłoszenia. Odnośnie do tych zarzutów wskazać należy, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 10 czerwca 2024 r. organ I instancji wzywał do przedłożenia ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę bądź dokumentu potwierdzającego przyjęcie do wiadomości zgłoszenia robót budowlanych dotyczącego przedmiotowej instalacji. Żaden z takich dokumentów nie został w toku postępowania przedłożony (t.j. a ni pozwolenie na budowę ani dokument potwierdzający zgłoszenie). Tymczasem instalacja podlega – w świetle aktualnej linii orzeczniczej co najmniej zgłoszeniu, na co wskazuje sama skarżąca.
Podsumowując, z uwagi na następczy charakter postępowania w trybie art. 152 p.o.ś. względem przepisów regulujących proces inwestycyjny, w przypadku gdy wymagane jest dla danej instalacji pozwolenie na budowę bądź podlega ona obowiązkowi zgłoszenia, w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, brak pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia stanowi podstawę do wniesienia sprzeciwu.
Mając na względzie powyższe okoliczności, uznając, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.