II SA/KR 880/24

II SA/Kr 880/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Małgorzata Łoboz
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 36 ust 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2024 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. Sp. jawna z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr SKO.ZP/415/65/2024 w przedmiocie ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz B. Sp. z o.o. Sp. jawna z siedzibą w K. kwotę 1.100 zł (jeden tysiąc sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca/Spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 18 kwietnia 2024 r. nr SKO.ZP/415/65/2024 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
W stanie faktycznym sprawy organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do skarżącej. Organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wycenę nieruchomości gruntowej.
Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 grudnia 2023 roku nr 183/2023 Spółce jako zbywcy nieruchomości stanowiącej: lokal mieszkalny nr [...] położony w segmencie [...] budynku nr [...] oraz lokal mieszkalny nr [...] położonego w segmencie [...] budynku nr [...] przy ul. B. w K. z własnością których związane są odpowiednie udziały we własności niewydzielonych części wspólnej budynków i we własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], ustalono jednorazowe opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości [...] zł.
Organ wskazał, że umowami z 11 grudnia 2020 r. skarżąca dokonała ustanowienia odrębnej własności lokali oraz sprzedaży nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. - W.", zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LV/1125/16 z dnia 26 października 2016 r. i znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności i zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności z usługami wbudowanymi lub budynkami usługowymi, oznaczonym na rysunku planu symbolem MWn/U. 1 oraz w terenie drogi publicznej o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy dojazdowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD.2.; bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. - W.", tj. przed 17 listopada 2016 r., przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. G. operat szacunkowy z dnia 6 listopada 2023 r. został poddany ocenie organu. W opinii organu I instancji został on sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z obowiązującymi standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Dla odzwierciedlenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanego wyłącznie uchwaleniem MPZP rzeczoznawca majątkowy przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie powyższego planu miejscowego, tj. 17 listopada 2016 r. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa powstała w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,7091 ha obr. [...] jedn. ewid. K. , zatwierdzonego ostateczną 28 sierpnia 2018 r. decyzją Prezydenta Miasta Krakowa Nr 524/2018 z 2 sierpnia 2018 r., tj. po wejściu w życie MPZP. Według stanu na dzień wejścia w życie MPZP istniała nieruchomość grantowa, położona w K., oznaczona w ewidencji grantów jako działki nr [...] o powierzchni 0,7091 obr. [...] jedn. ewid. K. (nazywana dalej nieruchomością pierwotną).
Nieruchomość pierwotna od 17 listopada 2016 r. znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności i zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod: zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności z usługami wbudowanymi lub budynkami usługowymi, oznaczonym na rysunku planu symbolem MWn/U.1 oraz terenie komunikacji - Terenie drogi publicznej, o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy dojazdowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD.2 oraz teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogólnodostępny park, oznaczonym na rysunku planu symbolem ZP.1. Rzeczoznawca majątkowy ustalił ponadto, że do 1 stycznia 2003 r. nieruchomość pierwotna nie podlegała ustaleniom żadnego szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r., gdyż taki plan dla tego obszaru nie został uchwalony.
Rzeczoznawca majątkowy dokonał określenia dwóch wartości rynkowych przedmiotowej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, według stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego, tj. 17 listopada 2016 r. oraz cen z dnia złożenia wniosków o dokonanie wpisu w księdze wieczystej, tj. 11 grudnia 2020 r.: pierwszej - przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu MPZP oraz drugiej - przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości pierwotnej przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego. Przyjąwszy stan nieruchomości na dzień wejścia w życie MPZP rzeczoznawca majątkowy najpierw określił obie wartości jednostkowe nieruchomości pierwotnej, a następnie określił obie wartości rynkowe przedmiotowej nieruchomości jako iloczyn jej powierzchni i wartości jednostkowej nieruchomości pierwotnej.
Rzeczoznawca dla pierwszej wartości zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, natomiast dla drugiej podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu wynosi 2 846 381 zł. Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem miejscowego planu wynosi 2 475 274 zł.
Na podstawie przedłożonego operatu szacunkowego ustalono, że różnica wynosi 371 107 zł. Przedłożony operat organ uznał za dowód. Wysokość renty planistycznej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości ustalono w następujący sposób. Do ustalonego wzrostu wartości odniesiono stawkę procentową wynikającą z uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu, tj. 30 %, uzyskując w ten sposób następującą wysokość renty planistycznej – [...] zł. Łącznie w odniesieniu do zbywanych udziałów w przedmiotowej nieruchomości gruntowej związanych z własnością lokali mieszkalnych [...] zł (udział [...]).
W odwołaniu skarżąca podniosła, że przedmiotem umowy było ustanowienie samodzielnego lokalu mieszkalnego i jego sprzedaż, a nie sprzedaż nieruchomości. Udział w nieruchomości związany z samodzielnym lokalem nie może być samodzielnym przedmiotem obrotu.
Decyzją z 18 kwietnia 2024 r. SKO w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że otoczenie przedmiotowej działki stanowią w przeważającej części tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności, zabudowy jednorodzinnej oraz tereny zielone. W niedalekiej odległości punkty handlowo-usługowe. Rzeczoznawca opisując działkę uwzględnił, kształt, konfigurację terenu, sposób zagospodarowania, uzbrojenie, dojazd, ograniczenia i obciążenia. Według stanu na moment wejścia w życie planu otoczenie nieruchomości pierwotnej stanowiły w przeważającej części tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, produkcyjno-usługowej oraz tereny zielone. W niedalekiej odległości punkty handlowo-usługowej. Rzeczoznawca opisując działkę uwzględnił, kształt, konfigurację terenu, sposób zagospodarowania, uzbrojenie, dojazd, ograniczenia i obciążenia.
Następnie zbadano przeznaczenie nieruchomości w dwóch stanach - pod rządami obowiązującego planu oraz z uwzględnieniem faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości (teren zabudowany w północnej, nieznacznej części budynkami niemieszkalnymi, częściowo zadrzewiony, częściowo utwardzony. Pełne uzbrojenie - sieć elektroenergetyczna, wodociągowa, kanalizacyjna na działce, siec gazowa w bezpośrednim sąsiedztwie (do 100 m). Pośredni dostęp do drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną. Otoczenie dz. [...] stanowiły w przeważającej części zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i produkcyjno - usługowej oraz tereny zielone. W niedalekiej odległości zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niskiej intensywności oraz punkty handlowo -usługowe.
Dalej biegły dokonał analizy i charakterystyki rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych w latach 2018-2020, wskazano trendy w zakresie ilości transakcji oraz ceny (s. 16-19 operatu). Wyjaśniono, iż do szacowania przyjęte zostały nieruchomości podobne do przedmiotu nieruchomości, jednakże charakteryzujące się zróżnicowaną powierzchnią, co wynika z braku wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami o powierzchni zbliżonej do powierzchni przedmiotowej nieruchomości. Powyższe zostało poddane korekcie w procesie szacowania poprzez zastosowanie cechy rynkowej "powierzchnia działki". Rozbieżności dotyczące udziału obszaru możliwego do zabudowy zgodnie z przeznaczeniem uwzględniono w cesze "Możliwości inwestycyjne". Analiza obejmowała transakcje zawarte w okresie od listopada 2018 roku do maja 2022 roku. Przy czym wskazano, iż że względu na niewielką ilość transakcji nieruchomościami spełniającymi walor podobieństwa do nieruchomości pierwotnej, rozszerzono analizę rynku o transakcje nieruchomościami mającymi miejsce po dacie określenia wartości przedmiotu wyceny - do maja 2022 r. Trend zmiany cen wyliczony i uwzględniony na datę określenia wartości nieruchomości. Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku wyselekcjonowano 14 transakcji nieruchomościami posiadającymi walor podobieństwa do przedmiotowej nieruchomości. W celu wyceny rzeczoznawca majątkowy przeprowadził selekcję transakcji w oparciu o dwanaście cech rynkowych, mających wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. lokalizację ogólną; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnię; uwarunkowania planistyczne; parametry kształtowania zabudowy; możliwości inwestycyjne; ograniczenia; podstawę przeznaczenia. Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców oraz na podstawie informacji, danych uzyskanych w lokalnych agencjach obrotu nieruchomości rzeczoznawca określił wagi dla powyższych cech rynkowych. W związku z faktem, że nieruchomość pierwotna ma bardzo duży udział przeznaczania nie inwestycyjnego tj. komunikacji, zieleni w porównaniu do bazy nieruchomościami podobnymi, rozszerzono gradację cechy rynkowej "uwarunkowania planistyczne" o ocenę "Zła". Ceny nieruchomości porównawczych, po dokonaniu korekty ze względu na datę określenia wartości, tj. datę zbycia przedmiotowej nieruchomości — 14 grudnia 2020 r., zawierały się w przedziale od Cmin 414,00 zł/m2 do Cmax 1436,33 zł/m2, przy średniej cenie 776,58 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy przy uwzględnieniu ceny minimalnej, ceny maksymalnej i ceny średniej określił zakres sumy współczynników korygujących, po czym uwzględniając wagi cech rynkowych określił zakresy współczynników korygujących poszczególnych cech, po czym cenę średnią skorygował o sumą wartości współczynników korygujących, w rezultacie czego wartość jednostkowa wycenianej części nieruchomości wyniosła 750,43 zł/m2. Powyższe doprowadziło do ustalenia, że wartość wycenianej nieruchomości - obliczona jak iloczyn wartość 1 m2 obliczona na 750,43 zł/m2 i powierzchni zbytej w udziale nieruchomości - przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu wynosi 2 846 381,00 zł.
Przy określaniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości pierwotnej jako sposób wykorzystania nieruchomości przyjęto teren niezabudowany, zakrzaczony, zadrzewiony. Rzeczoznawca ustalił, że działka do dnia 1 stycznia 2003 nie podlegała ustaleniom żadnego szczególnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. Przedmiotowej nieruchomości nie objęto również żadną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W celu określenia wartości nieruchomości w tym stanie rzeczoznawca majątkowy wybrał podejście porównawcze i przyjął metodę porównywania parami. W celu wyodrębnienia nieruchomości podobnych analizą objęto obręb [...] jedn. ewied. K. oraz obręby sąsiednie jedn. ewid.. , w okresie sierpnia 2018 r do listopada 2020 r. Przy czym wskazano, że względu na niewielką ilość transakcji nieruchomościami spełniającymi walor podobieństwa do nieruchomości pierwotnej, rozszerzono analizę rynku do sierpnia 2018 r. a także o transakcje nieruchomościami mającymi miejsce po dacie określenia wartości przedmiotu wyceny - do czerwca 2021 r. Na podstawie analizy rynku rzeczoznawca ustalił cechy nieruchomości, mające wpływ na ich cenę, odpowiednio takie jak: lokalizację ogólną; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnię; ograniczenia. Z uwagi na zbieżną ocenę cech nieruchomości porównawczych oraz wycenianej nieruchomości pierwotnej w zakresie cechy rynkowej "ograniczenia" rzeczoznawca majątkowy pominął ją w dalszej części wyceny. W związku z faktem, że nieruchomość pierwotna położona jest w znacznie bliższej odległości do centrum miasta K. w porównaniu do działek przyjętych do bazy nieruchomości podobnych, rzeczoznawca majątkowy rozszerzył gradację cechy rynkowej "Położenie i lokalizacja" o ocenę "Bardzo dobra" uwzględniającą powyższe zróżnicowanie. W oparciu o powyższe dane utworzono zbiór trzech nieruchomości podobnych o znanych cenach transakcyjnych, stanowiącego podstawę wyceny; dokonano charakterystyki nieruchomości znajdujących się w bazie, pod względem takich cech jak: lokalizacja ogólna; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnię; ograniczenia. Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców określił wagi dla powyższych cech rynkowych. Ceny nieruchomości porównawczych, zawierały się w przedziale od 363,20 zł/m2 do 652,33 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy porównał kolejno cechy wycenianej działki z cechami każdej z nieruchomości porównawczych, wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy wycenianą działką .a nieruchomościami porównawczymi oraz skorygował ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Następnie obliczył wartość jednostkową wycenianej działki jako średnią arytmetyczną z uzyskanych poprawionych cen, która to wartość wyniosła 652,59 zł/m2. Powyższe doprowadziło do ustalenia, że wartość rynkowa wycenionej nieruchomości - obliczona jak iloczyn wartość 1 m2 obliczona na 652,59 zł/m2 i powierzchni zbytej w udziale nieruchomości - przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] zł.
Zdaniem Kolegium sporządzony operat zawiera wszelkie informacje oraz okoliczności faktyczne i prawne niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Określa on jednoznacznie wszystkie niezbędne elementy, zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych, określa daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisuje i określa stan nieruchomości w kontekście jej stanu prawnego, lokalizacji, stanu i stopnia, wyposażenia w infrastrukturę techniczną, otoczenia nieruchomości, przeznaczenia), jak i samej wyceny (wybór podejścia, metody i techniki wyceny, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, określenie wagi i ocenę cech rynkowych, określenie sumy współczynników korygujących oraz wartość przedmiotu wyceny). Dokonując wyceny gruntu, rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które miały wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie jej wartości. Szczegółowy opis cech nieruchomości pozwala na weryfikacje ocen i stwierdzenie, że oceny te zostały przyporządkowane w sposób prawidłowy. Wielkość wpływu cech na cenę nieruchomości oraz skalę ocen danej cechy biegły określił w oparciu o badanie i obserwację preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości i wyjaśnił w tym zakresie, iż metoda ta polega na przeprowadzeniu badań wśród potencjalnych nabywców nieruchomości, przeanalizowaniu wyników i na tej podstawie ustalane są wagi cech. W zakresie doboru nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do szacowania rzeczoznawca majątkowy uwzględniał cechy rynkowe dla przedmiotowego rynku nieruchomościami, które wpływają w decydującym stopniu na ceny transakcyjne i w efekcie na wartość rynkową przedmiotu wyceny. Każda z nieruchomości, która została przyjęta do szacowania została scharakteryzowana w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych w sposób który pozwala na ocenę podobieństwa nieruchomości z bazy do przedmiotu wyceny.
W ocenie Kolegium przeprowadzona wycena wartości nieruchomości jest prawidłowa i wykazała wzrost tej wartości, co uzasadniło ustalenie opłaty planistycznej. Wyjaśnić należy, że przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej, tj. określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej oraz zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela albo użytkownika wieczystego przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego, wystąpiły już w momencie wszczęcia postępowania, natomiast ustalenie, czy wystąpiła trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego wymagało uzyskania dowodu w postaci operatu. W przedmiotowej sprawie zaistniały wszystkie trzy przesłanki do ustalenia renty planistycznej.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. Sp.z.o.o. Sp. j. z siedzibą w K. podnosząc zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na bezprzedmiotowość, tj. niepodleganie czynności ustanowienia odrębnej własności lokali i sprzedaży lokali dyspozycji art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że szerokie uzasadnienie decyzji, które po jego lekturze jest niewątpliwie szablonowym w sprawach dot. renty planistycznej, nie zawiera w żadnym zakresie odniesienia się do zarzutów podnoszonych konsekwentnie przez skarżącą, od momentu wszczęcia postępowania. Cytowane przez organ orzeczenie WSA w Gdańsku dotyczy sprzedaży udziału w nieruchomości - stanowiącej samodzielny przedmiot obrotu, i nie odnosi się w żadnym zakresie do sytuacji z jaką mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Organy obu instancji uznały, że nie tylko transakcje zbycia nieruchomości powodują powstanie uprawnienia do ustalenia przez organ jednorazowej opłaty - renty planistycznej, ale także niewymienione w przepisie czynności prawne ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży lokalu. Prawo do naliczenia renty planistycznej przysługuje w przypadku zbycia nieruchomości, udziału w nieruchomości lub jej części przy czym warunkiem naliczenia renty jest to, aby zbywana nieruchomość była samodzielnym przedmiotem obrotu.
Jak podała skarżąca, zgodnie z art. 46 § 1 ustawy Kodeks cywilny "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności." W myśl przepisów ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. (Dz.U. Nr 85, poz. 388) samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. W razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Prawem podmiotowym związanym z odrębną własnością lokalu jest udział w nieruchomości wspólnej, którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. W ocenie skarżącej udział w nieruchomości przenoszony wraz z samodzielnym lokalem nie może być samodzielnym przedmiotem obrotu, a tym samym wymyka się z dyspozycji art. 36 ust. 4 u.p.z.p.
Jak podała skarżąca uprawnienia określone w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. uruchamiają się wyłącznie w razie sprzedaży nieruchomości, udziału w nieruchomości lub jej części, które mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu. Jak wyżej wskazano prawo własności w gruncie, przenoszone przy okazji ustanowienia odrębnej własności gruntu i sprzedaży samodzielnego lokalu warunku takiego nie spełnia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Skarga okazał się skuteczna, aczkolwiek nie ze względów na podniesione w niej zarzuty.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r. (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 977) – dalej zwana u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu:
1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu,
2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
Stosownie natomiast do art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jego pierwotnym brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2011 roku, "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r."
Z powyższego wynika, że z mocy ustawy utraciły moc miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Utrata mocy nastąpiła z dniem 31 grudnia 2003 r.
Ponadto jeśli uchwalono plan miejscowy w oparciu o zapisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbył po wejściu w życie tego planu nieruchomość znajdującą na obszarze, na którym uchwalono nowy plan, to wówczas organ pobiera opłatę planistyczną, której wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym jeśli bezpośrednio przed wejściem w życie planu miejscowego na danym obszarze nie obowiązywał żadne plan, to wysokość opłaty planistycznego była obliczona przez odniesienie się do faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
Badając zgodność z Konstytucją RP powyższej regulacji Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08 orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu do tego wyroku Trybunał wskazał, że badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreślił, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych - zbywców nieruchomości w gminie. Poddaną kontroli regulację należy więc uznać za niezgodną z art. 32 Konstytucji. Dalej Trybunał wskazał, że "właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania zaskarżonego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy. WSA słusznie podkreśla, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami."
W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego we wskazanym art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy art. 1 ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 153, poz. 901) dodano ust. 3a, zgodnie z którym:
"Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r."
Przepis ten we wskazanym brzmieniu obowiązywał od 10 sierpnia 2011 r.
Powyższa zmiana – jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy – "sprowadza się do wyraźnego przesądzenia na gruncie ustawy, że w przypadku gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony dla obszaru, który uprzednio był objęty planem miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości jest różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu z jednej strony oraz przeznaczenia tejże nieruchomości w planie, który utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy, z drugiej, chyba że przyjęcie kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela (użytkownika wieczystego)" (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Sejm VI kadencji, Druk nr 3610).
Następnie przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 roku, poz. 2747) zmieniającej ustawę z dniem 7 stycznia 2023 r.
W wyniku tej zmiany przepis w art. 87 dodano ust. 3b, natomiast ust. 3a uzyskał brzmienie: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r."
W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Sejm IX kadencji, Druk nr 2322) wskazano, że "celem projektu jest przesądzenie, iż w przypadku wprowadzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego po luce planistycznej, gmina płaci sprzedającemu nieruchomość (pełne) odszkodowanie w wysokości różnicy między dawnym planem (sprzed 1995 r.) a nowym planem, a nie jedynie w wysokości różnicy między wartością wynikającą z faktycznego wykorzystania nieruchomości a nowym planem. Projekt dostosowuje system prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2019 r. (sygn. akt SK 22/16)."
W nawiązaniu do zmian wprowadzonych w ust. 3a wskazano, że "jednocześnie w projektowanym przepisie zastosowano do starych planów terminologię ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ("miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego"). W konsekwencji ujednolicono też terminologię w obowiązującym ust. 3a."
W końcu przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zmieniony z dniem 24 września 2023 roku przez art. 1 pkt. 66 z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 roku, poz. 1688) w ten sposób, że w zdaniu pierwszym wyraz "wykorzystywania" zastępuje się wyrazem "użytkowania".
W kontekście powyższych regulacji trzeba zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2004 roku z mocy prawa (por. art. 87 ust. 3 u.p.z.p.) utraciła moc uchwała Nr VI1/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. zmieniająca uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24 poz. 108 z dnia 16 grudnia 1994 r.).
Dodatkowo można jeszcze wskazać, że plan ogólny w swoim pierwotnym brzmieniu został uchwalony uchwałą nr XXXVI/229/88 Rady Miasta K. z dnia 25 kwietnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z 1988 roku, Nr 12, poz.62; kolejne zmiany zostały ogłoszone w Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z 1990 r. Nr 27 poz.214, z 1991 r. Nr 18, poz.124 z 1992 r. Nr 14, poz.94, i z 1993 r. Nr 9, poz. 40).
Przy czym według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość, tj. jest działka nr [...] obr. [...] w K. podlegała ustaleniom Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego Uchwałą Nr VI1/58/94 Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24 poz. 108 z dnia 16 grudnia 1994 r.) i znajdowała się w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego o symbolu PS 302 (strefy: 11,13,16,19).
Zgodnie z § 26 uchwały Nr VI1/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r.:
1. Wyznacza się "Obszar Produkcji i Zaplecza Technicznego - (Obszar PS) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod:
1/ zakłady przemysłowe (w tym energetyczne),
2/ zakłady eksploatacji powierzchniowej,
3/ bazy i zaplecza techniczne budownictwa oraz składy, magazyny i hurtownie dla obsługi jednostek produkcyjnych i handlowych,
4/ urządzenia produkcji rolnej i hodowlanej, w tym urządzenia obsługi rolnictwa (na terenach strefy intensywności miejskiej),
5/ inne bazy i zaplecza, obiekty rzemiosła produkcyjnego,
6/ inkubatory przedsiębiorczości, parki i centra technologiczne, targi krajowe i międzynarodowe.
2. Dopuszcza się nadto:
1/ lokalizację urządzeń komunikacji i urządzeń infrastruktury technicznej,
2/ Lokalizację urządzeń ograniczający cli skażenia środowiska, zakłady przetwórstwa odpadów,
3/ lokalizację zapleczy administracyjno-technicznych lub socjalnych dla przedsiębiorstw, usług komercyjnych, szkól przyzakładowych i ośrodków doskonalenia zawodowego,
4/ tereny zieleni,
5/ przebudowę istniejących budynków mieszkalnych w celu poprawy' standardów lub do zwiększania dotychczasowej powierzchni użytkowej nie więcej niż o 10%,
6/ adaptację innych budynków na cele mieszkaniowe.
3. Obiekty lub urządzenia, o których mowa w ust,2 można lokalizować pod warunkiem:
1/ że stanowią one uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego,
2/ zachowania zasady, aby takie obiekty lub urządzenia projektowane i istniejące z zakresu użytkowania dopuszczalnego łącznie, nie zajmowały więcej niż 40 % danego Obszaru,
3/ nienaruszenia ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej.
Powyższe wynika z wypisu z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr VI1/58/94 z dnia 16 listopada 1994 r. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Krakowskiego nr 24, poz. 108 z dnia 16 grudnia 1994 r. (por. k. 174 a.a.).
Między dniem 1 stycznia 2004 roku a 16 listopada 2016 roku na tym obszarze nie obowiązywał żaden plan miejscowy, a z dniem 17 listopada 2016 roku weszła w życie uchwała Nr LV/1125/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. - W." (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2 listopada 2016 r. poz. 6130).
Następnie w dniu 11 grudnia 2020 r. w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] ustanowiono odrębną własność lokalu nr [...] położony w segmencie [...] budynku nr [...] przy ulicy J. w K. z własnością którego to lokalu związany jest udział wynoszący [...] części we własności niewydzielonych części wspólnych budynku, z którego lokal ten został wydzielony i we własności nieruchomości gruntowej, objętej księgą wieczystą Nr [...], oznaczonej w ewidencji grantów jako działka nr [...] o powierzchni 0,3793 ha obr. [...] jedn. ewid. K. oraz przeniesiono jego własność.
W dniu 11 marca 2021 roku Prezydent Miasta Krakowa wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie (k. 128 a.a.).
W toku postępowania została sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. G. operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,3793 ha obr. [...] jedn. ewid. K. , objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...]
Jak wskazał rzeczoznawca w operacie (por. k. 2 operatu), cyt.: "W związku z faktem, że do 1 stycznia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r" gdyż taki plan dla tego obszaru nie został uchwalony, w odniesieniu do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. - W." zastosowanie ma art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 poz. 977 z późn. zm.), a nie jej art. 87 ust. 3a i co za tym idzie wartość rynkową prawa własności określono przy uwzględnieniu:
1. Przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. - W.", zatwierdzonego uchwała Nr LV/1125/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2 listopada 2016 r. poz. 6130), obowiązującego od 17 listopada 2016 r. ze zmianami wynikającymi z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z 6 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 335/22
2. Faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. - W.", zatwierdzonego uchwała Nr LY/l 125/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2 listopada 2016 r. poz. 6130). obowiązującego od 17 listopada 2016 r."
Przy czym jak wskazano dalej w operacie, faktyczny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości to cyt.: "Na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. - W.", istniała nieruchomość pierwotna oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,7091 ha. Przedmiotowa nieruchomość pierwotna miała kształt nieregularny, nieograniczający możliwości inwestycyjnych. Nieruchomość pierwotna była zabudowana w północnej, nieznacznej części budynkami niemieszkalnymi, częściowo zadrzewiona, częściowo utwardzona. Pełne uzbrojenie - sieć elektroenergetyczna, wodociągowa, kanalizacyjna na działce, sieć gazowa w bezpośrednim sąsiedztwie (do 100 m). Występują ograniczenia - zadrzewienie. Występują - wzmianka ujawniona w dziale III KW dotycząca służebności gruntowej na działce [...]. Pośredni dostęp do drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną - ulicę J. S. B..
Otoczenie nieruchomości pierwotnej (działki nr [...]) stanowiły w przeważającej części tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, produkcyjno-usługowej oraz tereny zielone. W niedalekiej odległości zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niskiej intensywności oraz punkty handlowo-usługowe. W sąsiedztwie K. Spółdzielnia Niewidomych [...]
Faktyczny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości pierwotnej określono jako teren zabudowany w północnej, nieznacznej części budynkami niemieszkalnymi, częściowo zadrzewiony, częściowo utwardzony." (por. k. 15 operatu).
W związku z tym obliczając podstawę dla określenia opłaty, o której mowy a wart. 36 ust. 4 u.p.z.p. rzeczoznawca dokonał wyceny wartości nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie panu miejscowego oraz według stanu po wejściu w życie planu miejscowego.
Stanowisko to zostały w pełni zaaprobowane przez organy I i II instancji, co jest jednak błędne.
Jakkolwiek trafnie wskazał rzeczoznawca, że jeżeli gmina nie posiadała szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., to art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. ma zastosowanie, to jednak nieprawidłowo przyjął, że w związku z tym nie należy już wyceniać nieruchomości według przeznaczenia wynikającego z planu ogólnego.
W przypadku bowiem, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r. obowiązywał ogólny plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., i pomiędzy obowiązywaniem obydwu planów zaistniała luka czasowa, w sprawie o ustalenie opłaty planistycznej to wymagane jest określenie wartości nieruchomości:
- po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,
- po drugie, według przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.),
- po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów (por. M. Wolanin, Zasadnicze problemy dopuszczalności ustalenia i pobrania opłaty planistycznej oraz jej zwrotu, cz. II, Nieruchomości 2011, nr 10, s. 8-9), ewentualnie z uwzględnieniem wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wycenianej nieruchomości.
Z powyższych, wyżej przytoczonych regulacji art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem (zasada korzyści). Określenie opłaty planistycznej wymaga zatem ustalenia, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 919/06, WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 r., sygn. II SA/Kr 778/21, WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2024 roku, sygn. II SA/Kr 389/24).
Określenie zatem wysokości opłaty planistycznej odniesionej wyłącznie do faktycznego użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego z dnia 26 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. - W.", czyli "jako teren zabudowany w północnej, nieznacznej części budynkami niemieszkalnymi, częściowo zadrzewiony, częściowo utwardzony" z całkowitym pominięciem przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie ogólnym pod m.in. zakłady przemysłowe czy inkubatory przedsiębiorczości, parki i centra technologiczne, targi krajowe i zagraniczne (por. § 26 planu ogólnego) skutkowało wadliwym określeniem wartości rynkowej nieruchomości składającej się z działki nr [...]. Wadliwość ta polega na tym, że nie wzięto pod uwagę przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (to jest na gruncie planu ogólnego) lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem, zgodnie z zasadą korzyści.
Wyraźnie trzeba podkreślić, że ta okoliczność została szczególnie podkreślona i omówiona w przytoczonym powyżej uzasadnieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08.
Zwrócić jeszcze należy uwagę na to, że do art. 87 ust. 3a dopiero od stycznia 2023 r. wprowadzono (ustawą z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. poz. 2747) zasadę porównywania wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do stycznia 2023 r., a w szczególności w 2020 r. kiedy to skarżąca zbywała udziały w nieruchomości gruntowej, przepis ten stanowił tylko o "przeznaczeniu terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.". Oznacza to, że w dacie zbywania nieruchomości zasada ta dotyczyła każdego planu, który utracił moc: zarówno ogólnego i szczegółowego. Skarżąca jako profesjonalista, pomimo twierdzeń skargi, musiała liczyć się z koniecznością uiszczenia renty planistycznej po zbyciu udziału we własności nieruchomości jako prawa związanego z odrębną własnością lokalu, niemniej jednak miała prawo oczekiwać, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego (obligatoryjnego w tym postępowaniu) zastosowane zostaną reguły znane jej w chwili podejmowania decyzji o zbyciu. Zmiana przepisów nastąpiła na około dwa lata po zbyciu nieruchomości i wszczęciu postępowania administracyjnego oraz tylko na kilka miesięcy przed sporządzeniem operatu szacunkowego. W tej sytuacji tym bardziej nie ma podstaw do tego, aby wbrew stanowisku wyrażonemu przez Trybunał Konstytucyjny całkowicie pomijać przeznaczenie w planie, który z mocy prawa utracił moc 31 grudnia 2003 r. Na marginesie wskazać też należy, że plan ogólny dla Miasta K., który utracił moc (przywołany powyżej) nie był w istocie nazbyt "ogólny", ale dość szczegółowo określał przeznaczenie i możliwości zagospodarowania spornej nieruchomości. Nie miał charakteru zbliżonego stopniem szczegółowości do np. dokumentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta również ma istotne znaczenie, albowiem pozwala biegłemu na odnalezienie nieruchomości podobnych i dokonania szacunku ich wartości.
Z tych względów operat szacunkowy, w całości zaakceptowany przez organy I i II instancji, jest wadliwy z tego powodu, że biegły zaniechał określenia wartości szacowanej nieruchomości na podstawie ustaleń planu ogólnego Miasta K., błędnie uznając, że w świetle art. art. 87 ust. 3a u.p.z.p. nie ma on w sprawie zastosowania. Powyższe uniemożliwiło zastosowanie w sprawie "zasady korzyści" wymaganej cytowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Okoliczność dyskwalifikuje sporządzony w sprawie operat, a tym samym przesądza o wadliwości wydanych decyzji tak przez organ I, jak i II instancji.
Z tych względów skarga została uwzględniona. W ocenie Sądu natomiast bezzasadne są zarzuty podnoszone w skardze. Sąd na gruncie niniejszej sprawy stoi na stanowisku, że jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pobiera się zarówno w przypadku zbycia całej nieruchomości, jak również jej części lub udziału w jej własności pod warunkiem, iż wartość nieruchomości wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podobne stanowisko było już wcześniej prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego w odniesieniu do zbycia części nieruchomości (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 1999 r., sygn. OPK 17/98, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. II SA/Rz 495/08, WSA w Warszawie z dnia 5 września 2011 r., sygn. IV SA/Wa 692/11, por. również Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 300-301).
Podkreślić też trzeba, że literalne brzmienie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowi wyłącznie o wzroście wartości nieruchomości, a nie jej części czy udziału w prawie własności. Zasady wykładni w takim przypadku nakazują jednak odwołanie się zwłaszcza do wyników wykładni celowościowej, która uwzględnia funkcję i cel instytucji, realizacji którego ma służyć. Tutaj należy rozważyć istotę i funkcję opłaty planistycznej. Istota tej regulacji sprowadza się do obciążenia właścicieli opłatą o charakterze daniny publicznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Względy celowościowe przemawiają za tym, że na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy zarówno sprzedaż całej, jak i części nieruchomości bądź jedynie udziału we współwłasności tej nieruchomości uprawnia do ustalenia opłaty planistycznej, jeśli wartość nieruchomości wzrosła jednakże tylko w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro właściciel nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany planu zagospodarowania może osiągnąć korzyści z powodu wzrostu jej wartości, to również powinien być obciążony opłatą w razie zbycia części nieruchomości bądź udziału we współwłasności.
W przedmiotowej sprawie podkreślić należy jej specyfikę ze względu na przedmiot sprzedaży, który, w ocenie organów, zaktualizował potrzebę ustalenia opłaty planistycznej. Przedmiot sprzedaży obejmował bowiem obok udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej, którą m.in. stanowiły grunty w postaci wskazanych działek, przede wszystkim odrębną własność nieruchomości lokalowej.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1061 ze zm.) – dalej jako "K.c." nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.
Wskazany przepis art. 46 § 1 K.c. pozwala wyróżnić nieruchomości gruntowe, nieruchomości budynkowe i części budynków, czyli nieruchomości lokalowe, przy czym nieruchomości budynkowe i lokalowe mogą powstać wyłącznie z mocy przepisów szczególnych. Przykładem takiej regulacji szczególnej jest ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 z późn. zm.), określająca sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Przepis art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi, że w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.
Z powyższego wynika, że odrębna własność lokalu jest nierozerwalnie związana ze współwłasnością w gruncie wspólnym. Grunt ten nie może stanowić odrębnego od nieruchomości lokalowej przedmiotu obrotu cywilnego, ale stanowi w sensie cywilistycznym grunt temu obrotowi podlegający wraz z lokalem.
Dla oceny wystąpienia warunków określenia opłaty planistycznej w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miał fakt dokonania zbycia udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej, a marginalne, że zbycie to towarzyszyło sprzedaży odrębnej własności lokali. Nie ma również żadnego znaczenia fakt, że bez sprzedaży własności lokalu do sprzedaży udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej w ogóle by nie doszło. Z punktu widzenia przesłanek opłaty planistycznej relewantny prawnie jest bowiem wyłącznie fakt dokonania zbycia udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej, które z mocy przepisów szczególnych towarzyszyło sprzedaży nieruchomości lokalowej.
Nie można przy tym skutecznie podważać faktu, że działki, w których udziały podlegały zbyciu, nie stanowiły nieruchomości gruntowych w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Nieruchomości te spełniały bowiem dwa warunki bytu prawnego nieruchomości, to znaczy miały wyodrębniony od otaczających je gruntów obszar i ściśle określonego właściciela (por. uzasadnienie do wyroków: WSA w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 roku, sygn. II SA/Gd 601/13, WSA w Gdańsku z dnia 20 listopada 2013 roku, sygn. II SA/Gd 595/13).
Ponadto można wskazać, że podobne stanowisko zostało wyrażone również w powoływanym w skardze uzasadnieniu do wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 września 2011 roku, sygn. IV SA/Wa 692/11, w którym wskazano, że cyt.: "analiza zapisów przedmiotowej umowy prowadzi do wniosku, że dokonana na mocy ww. umowy czynność prawna skutkowała przeniesieniem na rzecz I. R. udziału stanowiącego 1/3 części własności ww. nieruchomości gruntowej. Czynność ta miała charakter ekwiwalentny, materializujący przysporzenie majątkowe skarżącego powstałe w związku z uchwaleniem Planu. Powyższe wskazuje, iż w sprawie niniejszej nastąpiło zbycie nieruchomości (udziału stanowiącego 1/3 części prawa własności nieruchomości) w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., bowiem zaszły pozytywne przesłanki wszczęcia postępowania i w konsekwencji ustalenia tzw. renty planistycznej. Przeciwne stanowisko skarżącego w tym względzie nie znajduje uzasadnienia w świetle poczynionych wywodów.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobiera się zarówno w przypadku zbycia całej nieruchomości, jak również jej części lub udziału we współwłasności nieruchomości (w częściach ułamkowych) pod warunkiem, że - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - wartość zbywanej nieruchomości (jej udziału) wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z tych względów na zasadzie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 P.p.s.a. (pkt I sentencji). O kosztach w pkt II sentencji orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.