II SA/Kr 1486/04

II SA/Kr 1486/04 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2004-12-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Grażyna Danielec /sprawozdawca/
Halina Jakubiec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 690/05 - Wyrok NSA z 2005-12-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia: WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Grażyna Danielec (spr.) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2004r sprawy ze skarg I.K., L.T., M.G., B.G., M.B., A.B., C.R., A.G., M. K., T. K., M.S., J..S., W.S., T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 1998r, Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M.K. kwotę 964 zł (dziewięćset sześćdziesiąt cztery) oraz na rzecz I.K. kwotę 10 złotych (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
IISA/Kr 1486/04
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 1998r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M.K., O.G., J.O., Z. i G. D., I.K., L. i S. T., J. i M. B., J.Ś., A.K., C.R., E.B., M.G., A.G., Z.S. oraz mieszkańców rolników ul. J. reprezentowanych przez J.S. i S.R., od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J., znak:[...] z dnia [...].12.1997r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji polegającej na modernizacji drogi Nr [...] W. - K., na odcinku obwodowej J. długości 5,8 km od KM: 554 + 941,71 do KM: 560 + 736,19, przewidzianej do realizacji na terenie miasta i gminy J. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, co następuje:
Decyzją znak:[...] z dnia [...].12.1997r. Burmistrz Miasta i Gminy J. po ponownym rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z dnia 10.10.1995r., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji wymienionej na wstępie. Jako podstawę sprecyzowanych w niej warunków, powołano ustalenia obowiązujących miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy J., których tryb zatwierdzania, opublikowania jak też zmian, przytoczono w treści decyzji. Ponieważ przebieg przedmiotowej drogi jest imiennie określony w tekście i w rysunku w/w miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z prawem miejscowym, a zatem może być przedmiotem ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść ustalonych warunków, wynika z wymogów ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w trybie i zakresie, której podejmowana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Precyzują one także uwarunkowania realizacyjne wynikające z aktualnie obowiązujących przepisów szczególnych oraz ze stanowisk kompetentnych jednostek, których spełnienie gwarantuje ochronę uzasadnionego interesu osób trzecich. W treści decyzji organ I instancji odniósł się również w sposób kompleksowy do zarzutów stron wniesionych na etapie toczącego się postępowania administracyjnego. Od decyzji tej wniosły odwołania osoby wymienione na wstępie, kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia. W przeważającej części dotyczą one tych samych kwestii, które były zgłaszane do organu I instancji w toczącym się postępowaniu administracyjnym. M.K. neguje przebieg projektowanej trasy przez teren miasta, określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje na uciążliwy jej charakter, co powoduje naruszenie jego uzasadnionego interesu prawnego, gdyż będzie wpływać negatywnie w sposób znaczący na stawy rybne, będące jego własnością. Zdaniem strony budowa niniejszej drogi nie rozwiąże trudności komunikacyjnych miasta J., gdyż największe obciążenia transportem samochodowym występują od strony K. i na tym kierunku winna być budowana obwodnica. W uzupełnieniu wniesionych zastrzeżeń M.K. podkreśla także, że zaskarżona decyzja została podpisana przez Burmistrza Miasta i Gminy J. w czasie kiedy był poważnie chory, co budzi duże wątpliwości czy została podjęta po wnikliwym przeanalizowaniu sprawy. Z tych to względów wnosi o jej uchylenie. O.G., J.O., L. i S. T., M. i J. B., J.S., C.R., E.B., I.K., M.G., A.G., wnoszą także o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ ich zdaniem ustalony miejscowym planem przebieg projektowanej trasy jest niewłaściwy, gdyż powoduje zagrożenie nie tylko bezpieczeństwa technicznego dla istniejącej zabudowy, lecz także sanitarnego. Strony podkreślają, iż w czasie sporządzania zmiany w/w miejscowego planu Zarząd Miasta i Gminy nie dopełnił obowiązku imiennego ich powiadomienia o fakcie wyłożenia projektowanej zmiany do publicznego wglądu.
Działająca w imieniu mieszkańców ul. J. - J.S. i S.R., wnoszą o realizację inwestycji towarzyszących i wynikających z faktu projektowanej trasy, a dotyczących dróg dojazdowych do gospodarstw rolnych i przepustu. G. i Z. D. oraz A.K., poruszają kwestie związane z likwidacja skutków uciążliwego charakteru inwestycji, między innymi wymiany okien w budynkach mieszkalnych, istniejących na działce stanowiącej ich własność. A.K. prosi także o wyjaśnienie przewidywanego zakresu rozwiązań technicznych projektowanej drogi i związaną z tym zmianą rzędnych terenu, ewentualną likwidacją ogrodzeń i drzew oraz kiedy przewiduje się rozmowy z właścicielami nieruchomości znajdujących się w obrębie planowanej inwestycji. Z.S. w treści swojego odwołania, neguje zasadność ustalonego w decyzji przebiegu projektowanej drogi z uwagi na istniejący stan zainwestowania w tym jego budynku mieszkalnego uznając, iż żadne rozwiązanie zabezpieczające nie wyeliminuje uciążliwego charakteru niniejszej inwestycji. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło brak podstaw prawnych do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji.
Organ stwierdził, że decyzja ta została podjęta zgodnie z prawem miejscowym z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów szczególnych. Określa wszystkie elementy przewidziane dla tego typu rozstrzygnięć tj. wynikające z art. 42 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Została podjęta w oparciu o wniosek inwestorski spełniający wymogi art. 41 w/w ustawy, a także po uzyskaniu w przedmiocie sprawy prawomocnych stanowisk kompetentnych w przedmiocie sprawy jednostek. Treść jej zawiera szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów stron, wniesionych na etapie toczącego się postępowania administracyjnego. Dalej Kolegium podnosi, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przesądzające znaczenie ma zgodność zamierzenia inwestycyjnego z tym planem. W danym przypadku analiza tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, wykazała pełną zgodność inwestycji z jego ustaleniami, a zatem organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzuty stron, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera wadliwe rozwiązania, co do przebiegu projektowanej drogi Nr [...], nie mogą skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być kwestionowane, a także zmieniane w postępowaniu administracyjnym, bowiem zostały sprecyzowane na etapie sporządzania i zatwierdzania tego planu, w trybie przewidzianym dla tego rodzaju opracowań. Zarzut, że został on sporządzony z naruszeniem prawa, bowiem nie powiadomiono na piśmie zainteresowanych stron o wyłożeniu projektowanej zmiany do wglądu publicznego, nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach w tym zakresie. Ustawa z 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym, w trybie której został sporządzony powołany w niniejszej decyzji miejscowy plan, nie nakładała obowiązku na organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, powiadamiania na piśmie zainteresowanych stron. Informacje w tym zakresie zamieszczane były w lokalnej prasie i na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu gminy, dalej organ stwierdza, że potwierdzeniem stanowiska, ze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na mocy którego podjęto zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, stanowi także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie sygn. akt. SA/Kr 1496/93 z dnia 22.02.1994r., który oddalił skargi i uznał, że Uchwała Nr [...] z dnia 22.04.1992r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została podjęta z zachowaniem niezbędnej procedury prawnej. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera rozstrzygnięcia stanowiące konkretyzację ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych przepisów szczególnych. Z tych to względów nie decyzja w tym zakresie wkracza w sferę sposobu wykonywania prawa własności, lecz miejscowy plan. Stąd też wynika przewidziane art. 140 kc ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności, polegające na poddaniu korzystania z nieruchomości rygorom wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu. Umożliwia ona jedynie podjęcie działań zmierzających do uzyskania tego prawa, które inwestor zobowiązany jest udokumentować na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Nabywane ono jest w oparciu o postanowienia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Wówczas to, będą również pertraktowane między inwestorem, a właścicielami gruntów objętych niniejszą decyzją, warunki ich wykupu, w tym także zakresy inwestycyjne, o których mowa w treści odwołań mające na celu ochronę uzasadnionego interesu osób trzecich.
Podkreślił organ również, że niezależnie od faktu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy jego realizacji muszą być spełnione wszelkie wymogi wynikające z przepisów szczególnych, mających zastosowanie w danej sprawie i chroniących uzasadniony interes osób trzecich. Ocena ich spełnienia zostanie jednak dokonana na etapie postępowania administracyjnego zmierzającego do udzielenia pozwolenia na budowę, w oparciu o projekt budowlany, w którym zostanie uściślony przebieg projektowanej trasy Nr [...], z uwzględnieniem wszystkich kwestii, wynegocjowanych z właścicielami nieruchomości objętych decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnośnie zarzutu podpisania zaskarżonej decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy J., w czasie jego choroby, wyjaśniło Kolegium co następuje: Z Art. 40 ust. 3 cytowanej na wstępie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, że "decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w powyższych sprawach wydaje wójt, burmistrz i prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi", co miało miejsce w danym przypadku. Organ może być wyłączony od załatwienia sprawy jedynie w przypadkach określonych w art.25 kpa, który nie wymienia okoliczności poruszonych przez M.K., w treści wniesionego odwołania. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się wyłącznie według przepisów prawa cywilnego.
Na powyższą decyzję skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego
wnieśli I.K., L.T., M.G., B.G., M.B., A.B., C.R., A.G., M.K., T.K., M.S., J.S., W.S., T.S.
Skarżący powtórzyli zarzuty zgłoszone w odwołaniach, a wyżej cytowane. Ponadto podnieśli zarzut naruszenia art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez uzgodnienie przedmiotowej inwestycji przez organ niewłaściwy tj. terenowego inspektora sanitarnego, a powinien być zgodnie ze znowelizowaną ustawą uzgodniony przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organ poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji.
W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), z mocy z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) do rozpoznania skargi wniesionej przed 1 stycznia 2004r. właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu
administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany
granicami skargi (art. 3 § l i art. 134 § l ustawy o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi).
W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego
aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i
przepisów postępowania.
W sprawie niniejszej stwierdzono naruszenie przepisów postępowania, które mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt l b ppsa sąd uchyla decyzję jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznawia się postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Z postępowania toczącego się zarówno przed organami administracji, jak też z postępowania sądowego wynika, że kilkanaścioro uczestników postępowania zmarło, a ich spadkobiercy zostali wskazani dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego. Osoby te zatem nie brały udziału w postępowaniu co narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i to niezależnie czy miało to wpływ na treść decyzji. (vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002r. sygn. III RN 200/01).
Wskazany wyrok SN zapadł, co prawda pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), jednakże wobec prawie identycznej treści obecnie obowiązującego art. 145 § 1 pkt l b ppsa, stanowisko w nim zawarte ma pełne odniesienie w obowiązującym stanie prawnym i stanowisko to podziela skład orzekający w sprawie niniejszej.
Trafny jest zarzut skarżących, iż został naruszony przepis art. 40 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem decyzja mogąca pogorszyć stan środowiska, a do takiej należy przedmiotowa inwestycja, mogła być wydana po uzgodnieniu z właściwym państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Inwestycja natomiast została uzgodniona z państwowym terenowym inspektorem sanitarnym. Nowelizacja tego przepisu weszła w życie w dniu 24 grudnia 1997r., a zatem 6 dni przed wydaniem decyzji organu I instancji i ponad trzy miesiące przed wydaniem decyzji przez II instancję. Uznać zatem należy, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie została uzgodniona z właściwym rzeczowo organem, pomimo takiego obowiązku wynikającego z powołanego przepisu.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bez wymaganego przez prawo uzgodnienia z innym organem stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania.
Odnośnie pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżących to nie może uznać je za uzasadnione, skoro planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy J. Przy ponownym rozpoznaniu rzeczą organu wydającego decyzje będzie usunięcie wyżej wskazanych uchybień.
Mając powyższe na uwadze na mocy art. 145 § 1 pkt b ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. l ustawy o NSA w zw. z art. 97 § 2 powołanej ustawy przepisy wprowadzające..