II SA/Kr 1485/22

II SA/Kr 1485/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 1498/23 - Wyrok NSA z 2024-07-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi T. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 31 października 2022 r. znak: SKO-ZP-415-226/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. O. (dalej: skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 31 października 2022r. znak: SKO-ZP-415-226/21, którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Limanowskiego z dnia 13 maja 2016 r. (znak: OŚ.644.125.2016) uzgadniającego projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ew. nr [...] wraz z obiektami infrastruktury technicznej na dz. ew. nr [...] obr. P. gm. L. " w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.
W stanie faktycznym sprawy, powołanym wyżej postanowieniem z dnia 13 maja 2016 r. (znak: OŚ.644.125.2016) wydanym w związku z wystąpieniem Wójta Gminy Limanowa o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ew. nr [...] wraz z obiektami infrastruktury technicznej na dz. ew. nr [...] obr. P. gm. L. " w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, Starosta Limanowski uzgodnił przedmiotowy projekt decyzji.
Podaniem z dnia 14 października 2021 r. T. O. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Starosty Limanowskiego z dnia 13 maja 2016 r. (znak: OŚ.644.125.2016) zarzucając, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem: art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym zasięgnięcia opinii biegłego geologa; art. 75 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie sztywnej teorii dowodowej polegającej na przyjęciu, iż wyłącznym wyznacznikiem tego, czy istnieje czy nie istnieje obszar osuwiskowy, są dane zawarte w mapie przekazanej przez Państwowy Instytut Geologiczny; art. 75 i art. 76, art. 101 pkt 6 oraz art. 110a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.) poprzez błędne ich niezastosowanie w sytuacji, gdy na przedmiotowym obszarze istnieje obawa zagrożenia osuwiskowo-erozyjnego, co powinno skutkować odmową uzgodnienia.
W dniu 5 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Starosty Limanowskiego z dnia 13 maja 2016 r. (znak: OŚ.644.125.2016). pouczając jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.
Zaskarżonym postanowieniem z 31 października 2022 r. znak: SKO-ZP-415-226/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Limanowskiego z dnia 13 maja 2016 r. (znak: OŚ.644.125.2016) uzgadniającego projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Organ stwierdził, że nie można ocenianemu postanowieniu zarzucić wydania go z rażącym naruszeniem prawa. Organ zaznaczył, że zaskarżone postanowienie Starosty Limanowskiego zostało wydane zgodnie z właściwością miejscową, rzeczową i instancyjną tego organu. W tym stanie nie jest ono obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Analizowanemu postanowieniu nie można zarzucić także tego, iż zostało wydane bez podstawy prawnej, albowiem stanowiły ją powołane wyżej przepisy u.p.z.p., jak również przepis art. 60 ust. 1 tej ustawy, z których wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a nadto przepisy art. 106 K.p.a. Nie jest zatem również spełniona przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, ocenianemu postanowieniu Starosty Limanowskiego nie można także zarzucić wydania go z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.), tj. takim naruszeniem jednoznacznych co do swojej treści i obowiązywania norm prawnych, które powodują ich ewidentną sprzeczność ze stanem prawnym sprawy, a jednocześnie wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. W konsekwencji należy uznać, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10).
W kontekście zarzutów wnioskodawcy SKO wskazało, że z art. 53 ust. 4 pkt 5a w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z powołanych przepisów wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z określonymi organami oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym). Jeżeli organ wydałby decyzję bez zgody organu uzgadniającego, stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.
Z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika przy tym, że uzgodnienia takiego dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z którego wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 2). Nadto z art. 106 § 4 K.p.a. wynika, że organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.
Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy SKO stwierdziło, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Co do pierwszego z nich, mającego w ocenie strony polegać na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ uzgadniający postępowania dowodowego, w tym zasięgnięcia opinii biegłego geologa, należy wskazać, że żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie nakazuje organowi uzgadniającemu prowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności przeprowadzenia konkretnego dowodu. Wręcz przeciwnie zacytowany przepis art. 106 § 4 K.p.a. wyraźnie wskazuje, że przeprowadzenie przez organ uzgadniający postępowania wyjaśniającego ma charakter fakultatywny. Powyższe wyklucza tym samym uznanie, by poprzez brak przeprowadzenia przez organ uzgadniający postępowania dowodowego w kierunku wskazywanym przez wnioskodawcę, w szczególności dowodu z opinii biegłego, doszło do naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa, w szczególności zaś w stopniu kwalifikowanym. Podobny zarzut byłby bowiem uzasadniony jedynie w takiej sytuacji, gdyby organ wbrew jednoznacznej treści przepisu prawa nie przeprowadził dowodu, którego przeprowadzenie w danej sprawie ma charakter obligatoryjny (np. wydał decyzję ustalającą opłatę planistyczną bez dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego - operatu szacunkowego).
Odnośnie zarzutu wskazującego na rzekome przyjęcie przez organ uzgadniający sztywnej teorii dowodowej mającej polegać na przyjęciu, że wyłącznym wyznacznikiem istnienia lub nieistnienia obszaru osuwiskowego są dane zawarte w mapie przekazanej przez Państwowy Instytut Geologiczny, SKO stwierdziło, że na podstawie akt przekazanych przez Starostę Limanowskiego oraz uzasadnienia kontrolowanego postanowienia zarzut ten jest pozbawiony podstaw. Przede wszystkim organ uzgadniający w ogóle nie wskazał, czy i jakie dowody stanowiły podstawę uzgodnienia. Stąd twierdzenie o przyjęciu przez organ formalnej (legalnej) teorii dowodów jest w tym aspekcie niezrozumiałe. Nadto, nawet przy założeniu, że na potrzeby wydania kontrolowanego postanowienia organ opierał się na mapach osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, to tego rodzaju postępowanie absolutnie nie świadczy o naruszeniu przez organ uzgadniający jakichkolwiek przepisów prawa. Z uzasadnienia wniosku wynika również, że pełnomocnik strony podnosi zarzut rażącego naruszenia wskazanych przez siebie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.), przy czym uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się w istocie do zakwestionowania ustaleń organu uzgadniającego co do braku położenia terenu inwestycyjnego w obszarach zagrożonych ruchami masowymi ziemi. W tym kontekście SKO stwierdziło, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje się, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią przepisów prawa w zasadzie nie można skutecznie twierdzić, że owym rażącym naruszeniem prawa są błędnie ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja (por. wyrok NSA z dnia z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2245/18). W konsekwencji nawet w razie uznania, iż oceniane postanowienie zostało oparte na wadliwych ustaleniach faktycznych organu uzgadniającego (czego jednak strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w ogóle nie uprawdopodobniła), to tego rodzaju okoliczność sama w sobie nie mogłaby skutkować stwierdzeniem jego nieważności, albowiem podobne naruszenia prawa procesowego nie mogą być oceniane jako mające charakter rażący.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu stwierdziło również, że brak jest podstaw do uznania by inkryminowane postanowienie dotyczyło sprawy uprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, co w świetle art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. uzasadniałoby stwierdzenie jego nieważności.
Kolejno, w świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, SKO uznało, że kontrolowane postanowienie zostało skierowane do W. K., na wniosek którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie. Powyższe oznacza zatem, że analizowane postanowienie nie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.
W przypadku analizowanego postanowienia nie zachodzą również wady wskazane w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. Pierwszą z nich jest tzw. trwała niewykonalność decyzji (postanowienia). Drugą natomiast jest ryzyko, że w razie przystąpienie przez stronę do realizacji wynikających z niej uprawnień, decyzja (postanowienie) taka wywoływałaby czyn zagrożony karą.
Wreszcie nie zachodzi na gruncie stanu faktycznego również ostatnia z przyczyn nieważności, wskazana wart. 156 pkt 7 K.p.a., odsyłająca do przypadków takich wad kwalifikowanych, które powodują nieważność decyzji (postanowienia) z mocy przepisu szczególnego, przewidującego w sposób wyraźny taką właśnie sankcję. W przypadku postanowienia uzgadniającego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy brak jest bowiem takiego przepisu.
T. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 31 października 2022 r. znak: SKO-ZP-415-226/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym dowodów zawnioskowanych przez stronę, celem ustalenia w sprawie relewantnych dla rozstrzygnięcia okoliczności,
2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niezasięgnięcie wiedzy specjalnej, poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geologa, pomimo że zasięgnięcie wiedzy specjalnej było konieczne dla ustalenia okoliczności relewantnych w sprawie,
3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, podczas gdy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na tej podstawie.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w kwestii zarzutu zaniechania przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, w szczególności co do braku zasięgnięcia opinii biegłego geologa, należy zauważyć, że w niemalże identycznej sytuacji, co do niemalże identycznego obszaru, organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe zdecydował się na wydanie postanowienia Starosty Limanowskiego z dnia 8 grudnia 2015 r., znak: OŚ.644.195.2015, który uzgodnił projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p/n: "Budowa budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz budynku inwestorskiego, składowego (stodoły) i altany, obejmującego teren dz. ew. [...] obr. P. Gm. L. pod warunkiem zmiany zapisu w załączniku nr 1 do decyzji pkt 7: Dla planowanej inwestycji niezbędne jest opracowanie w zależności od stwierdzonych warunków geologicznych i kategorii geotechnicznej obiektu opinii geotechnicznej lub dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na błędnym przyjęciu, iż na przedmiotowym obszarze nie ma obawy zagrożenia osuwiskowo-erozyjnego. Należy zauważyć, że brak powołania dowodu z opinii biegłego geologa w normalnym toku postępowania (tj. w toku postępowania zakończonego postanowieniem, którego zbadania skarżący domagał się od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu) spowodował po pierwsze, że nie wyszło na jaw, iż zachodzi obawa zagrożenia osuwiskowo-erozyjnego, pomimo tego że dla procedującego wtenczas organu oczywiste było, że przedmiotowy teren znajduje się w takim płożeniu geologicznym, że dla zbadania kwestii osuwisk absolutnie niezbędne było powołanie biegłego geologa. Po drugie natomiast, brak powołania biegłego geologa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu spowodowało, że w dalszym ciągu brak jest źródła wiedzy specjalnej, pozwalającego na stwierdzenie, czy w istocie zachodzi przedmiotowe zagrożenie osuwiskowe. Jeśli bowiem w toku postępowania nadzwyczajnego zostałoby ustalone przez biegłego geologa przedmiotowe zagrożenie osuwiskowe, dodatkowo potwierdziłoby to zasadność tezy o rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez organ, którego rozstrzygnięcie badało w toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu.
Wobec wagi i jaskrawości powyższego naruszenia skarżący zwrócił uwagę na następujący pogląd: "Rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane" (Rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2020 r., I GSK 1711/19, LEX nr 3065080). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podczas rozpatrywania sprawy nie tylko nie wzięło pod uwagę zaniechań poczynionych w ww. zakresie przez organ I instancji, ale także nie przeprowadziło własnego postępowania dowodowego, w tym dowodu z opinii biegłego geologa, które to postępowanie mogłoby doprowadzić do ustalenia właściwego stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Bez właściwie przeprowadzonego postępowania nie było bowiem możliwe, aby stwierdzić, czy na gruncie występuje zagrożenie osuwania się mas ziemnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc że skarżący przed wniesieniem skargi nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co czyni skargę niedopuszczalną.
W piśmie z 14 lutego 2023 r. skarżący wniósł o nieuwzględnienie wniosku organu o odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - dalej "P.p.s.a."- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i kończy wpadkowe postępowanie, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.
Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Mając na względzie przytoczone kryteria, skarga w niniejszej sprawie, jako bezzasadna, podlega oddaleniu, a poddane sądowej kontroli postanowienie odpowiada prawu.
Na wstępie Sąd wskazuje, że brak było podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn wskazanych w odpowiedzi na skargę.
Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu, nie ma konieczności poprzedzania skargi od postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławczego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, by otwarta została droga do skutecznego złożenia środka zaskarżenia w postaci skargi inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne. "W świetle obecnej regulacji art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zatem środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, lecz - wobec regulacji art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. - środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Regulacja art. 52 § 3 P.p.s.a. potwierdza fakultatywny charakter tego środka prawnego stanowiąc, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia, nie ma jednak żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego" (vide m.in. postanowienie NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1154/18, LEX nr 2489744).
Zatem skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
Skarga zawierała dwa rodzaje zarzutów: zarzuty procesowe związane z nieprzeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego geologa oraz zarzuty materialnoprawne związane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli jego niezastosowanie w sprawie.
Zarzuty procesowe dotyczyły nieuzyskania opinii biegłego w kontrolowanym postępowaniu, co powoduje, że zdaniem skarżącego nie wyszło na jaw, iż zachodzi obawa zagrożenia osuwiskowo – erozyjnego.
W świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością postanowienia organu administracji, gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanego w ramach nadzoru postanowienia.
Podobnie błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną rozstrzygnięcia nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21, LEX nr 3273301).
Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 15 marca 2018 r. I OSK 2217/17, LEX nr 2473445, w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
W sytuacji, gdy podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia decyzji jest rażące naruszenie przepisu prawa procesowego, to wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, co oznacza, że jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisu postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2022 r. I OSK 1773/19 LEX nr 3449630). Podobnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 listopada 2022 r. I SA/Wa 2316/21 LEX nr 3479868: "Rażące naruszenie prawa musi tkwić w samej treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a.".
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że powyższe dywagacje znajdują pełne odniesienie do kwestii stwierdzenia nieważności postanowienia organu administracji.
Podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia nie może być zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5a w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu ze starostą jako właściwym organem ochrony środowiska w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został pozytywnie uzgodniony m.in. przez Starostę Limanowskiego w postanowieniu z dnia 13 maja 2016 r. (znak OŚ.644.125.2016). Rolą Starosty było zajęcie stanowiska w zakresie przepisów prawa geologicznego z punktu widzenia kwestii osuwania się mas ziemnych w odniesieniu do konkretnego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i w ramach uznania administracyjnego projekt ten został uzgodniony pozytywnie.
Brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do stwierdzenia jego nieważności, co słusznie stwierdziło SKO w zaskarżonym postanowieniu. Nie można skarżonemu postanowieniu zarzucić wydania go z rażącym naruszeniem prawa. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżone postanowienie Starosty Limanowskiego zostało wydane zgodnie z właściwością miejscową, rzeczową i instancyjną organu. W tym stanie nie jest ono obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Analizowanemu postanowieniu nie można zarzucić także tego, iż zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5a w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu ze starostą jako właściwym organem ochrony środowiska w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Nie jest zatem również spełniona przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.
W ocenie Sądu skarżonemu postanowieniu Starosty Limanowskiego nie można także zarzucić wydania go z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), tj. takim naruszeniem jednoznacznych co do swojej treści i obowiązywania norm prawnych, które powodują ich ewidentną sprzeczność ze stanem prawnym sprawy, a jednocześnie wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. W konsekwencji należy uznać, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10).
Jak wyżej wskazano, z art. 53 ust. 4 pkt 5a w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z powołanych przepisów wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z określonymi organami oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym). Jeżeli organ wydałby decyzję bez zgody organu uzgadniającego, stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.
Z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika przy tym, że uzgodnienia takiego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z którego wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 2). Nadto z art. 106 § 4 k.p.a. wynika, że organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.
Odnosząc się zatem do zarzutów skargi należy wskazać, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Co do zarzutów procesowych dotyczących zaniechania przeprowadzenia przez organ uzgadniający postępowania dowodowego, w tym zasięgnięcia opinii biegłego geologa, należy wskazać, że żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie nakazuje organowi uzgadniającemu prowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności przeprowadzenia konkretnego dowodu. Wręcz przeciwnie zacytowany przepis art. 106 § 4 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że przeprowadzenie przez organ uzgadniający postępowania wyjaśniającego ma charakter fakultatywny. Powyższe wyklucza tym samym uznanie, by poprzez brak przeprowadzenia przez organ uzgadniający postępowania dowodowego w kierunku wskazywanym przez wnioskodawcę, w szczególności dowodu z opinii biegłego, doszło do naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa, w szczególności zaś w stopniu kwalifikowanym. Podobny zarzut byłby bowiem uzasadniony jedynie w takiej sytuacji, gdyby organ wbrew jednoznacznej treści przepisu prawa nie przeprowadził dowodu, którego przeprowadzenie w danej sprawie ma charakter obligatoryjny.
Uzasadnienie zarzutów procesowych skargi sprowadza się w istocie do zakwestionowania ustaleń organu uzgadniającego co do braku położenia terenu inwestycyjnego w obszarach zagrożonych ruchami masowymi ziemi. W tym kontekście SKO słusznie stwierdziło, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje się, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią przepisów prawa w zasadzie nie można skutecznie twierdzić, że owym rażącym naruszeniem prawa są błędnie ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja (por. wyrok NSA z dnia z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2245/18).
W konsekwencji nawet w razie uznania, iż objęte zaskarżonym postanowieniem postanowienie Starosty Limanowskiego zostało oparte na wadliwych ustaleniach faktycznych organu uzgadniającego (czego jednak strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w ogóle nie uprawdopodobniła), to tego rodzaju okoliczność sama w sobie nie mogłaby skutkować stwierdzeniem jego nieważności, bowiem podobne naruszenia prawa procesowego nie mogą być oceniane jako mające charakter rażący.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu prawidłowo stwierdziło również, że brak jest podstaw do uznania, by postanowienie Starosty było dotknięte wadą sprawy uprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, co w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. uzasadniałoby stwierdzenie jego nieważności. Nie jest ono również dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ani w art. 156 § 1 pkt 5, 6 i 7 k.p.a. Nie zachodzi na gruncie stanu faktycznego przypadek takich wad kwalifikowanych, które powodują nieważność decyzji (postanowienia) z mocy przepisu szczególnego, przewidującego w sposób wyraźny taką właśnie sankcję. W przypadku postanowienia uzgadniającego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy brak jest bowiem takiego przepisu. Przypisanie postanowieniu wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Naruszenie prawa procesowego w sposób rażący to takie naruszenie, które prowadzić musi do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić (wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r. II OSK 3347/14, LEX nr 2169138 ).
Na marginesie trzeba wskazać, że nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1486/22 została oddalona skarga na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Limanowa nr 208/2016 z 10 czerwca 2016 r. znak GP.6730.73.2016 ustalającej, w wyniku rozparzenia wniosku W. K., warunki zabudowy.
Końcowo warto zaznaczyć, że Sąd w uzasadnieniu wyroku ma obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi, ale prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, lecz wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2020 r., sygn. I GSK 1489/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. II GSK 818/20). Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym (wyroki NSA z: 5 lipca 2022 r., sygn. I OSK 2559/20; 16 września 2022 r., sygn. I GSK 2913/18, 11 października 2022 r., sygn. II OSK 2472/21).
Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień. Sąd nie dopatrzył się zarzucanego skargą naruszenia prawa procesowego, już nie mówiąc o takim, które by miało charakter rażący. Z tych względów, skoro nie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzeczono jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a