II SA/Kr 1481/23

II SA/Kr 1481/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Magda Froncisz
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1994 nr 85 poz 388
art 2
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 września 2023 r. znak SKO.Z/4100/53/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz E. L. kwotę 597 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 września 2023 r. znak SKO.Z/4100/53/2023 orzeczono o uchyleniu postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 maja 2023 r. nr AU-01-7.7120.344.2023.IGN o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych, oznaczonych nr [...] oraz lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonych nr [...] oraz lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonych nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K. i przekazano sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji streścił przebieg postępowania w sprawie. Następnie wskazano Zgodnie z dyspozycją z art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji wskazano, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4). Przepis art. 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym kodeks nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy. Nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania pozycji adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne. Warszawa 2017, s. 84-85). Warto w tym miejscu również zaznaczyć, że z uwagi na "naturę" zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych do treści zaświadczenia) w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów (por. np. uzasadnienie do wyroków: WSA w Warszawie z 21 listopada 2011 r. sygn. II SA/Wa 1385/11; WSA w Warszawie z 22 czerwca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 292/06 i In.). Zaświadczenie, do którego odnosi się zaskarżone postanowienie, jest dodatkowo przedmiotem regulacji szczegółowej zawartej w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - dalej u.w.l. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.w.l., samodzielny lokal mieszkalny może stanowić odrębną nieruchomość. W myśl art. 2 ust. la u.w.l. - ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Stosownie do art. 2 ust. 2 u.w.l., samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. W myśl zaś art. 2 ust. 3 u.w.l., spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Przepis art. 2 ust. 2 u.w.l. określa zatem przesłanki, których spełnienie warunkuje wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu, a ponadto zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal mieszkalny został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem (zob. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 908/13, NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 2772/14, NSA z dnia 26 września 2017 roku, sygn. II OSK 92/16).
Zwrócono uwagę na istotną zmianę przepisów ustawy o własności lokali, która została wprowadzona ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 1506). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku, ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Powołana wyżej ustawa zmieniająca z dnia 5 lipca 2018 roku wprowadziła również zmiany w treści art. 2 ust. 3. Zgodnie ze starym stanem prawnym obowiązującym do 23 sierpnia 2018 r., art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali stanowił, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 tej ustawy, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Tym samym o ile do tej daty starosta stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a więc, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych), o tyle po 23 sierpnia 2018 r. obowiązki starosty, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. la-2. W świetle przedstawionych regulacji, starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali obecnie zobowiązany jest do zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 1a). W konsekwencji należy zauważyć, że Organ może odmówić wydania zaświadczenia tylko wtedy, gdy którakolwiek z okoliczności wskazanych w art. 2 ust. la i ust. 2 u.w.l. nie jest spełniona, czyli tylko jeśli organ stwierdzi, że lokal nie jest samodzielny lub gdy ustanowienie odrębnej własności lokalu narusza decyzje budowlane lub ustalenia miejscowego planu, o których mowa w art. 2 ust. 1a u.w.l. Nawiązując do okoliczności sprawy wskazano, że dołączona do wniosku dokumentacja wskazuje, iż lokale usytuowane na II i II piętrze (łącznie 14 lokali) spełniają ustawowe kryteria samodzielności lokali mieszkalnych, a ustanowienie odrębnej własności tych lokali będzie zgodne z wydaną decyzją o warunkach zabudowy oraz wydanym pozwoleniem na budowę.
SKO podzieliło stanowisko strony skarżącej oraz argumentację przedstawioną w zażaleniu. Z akt sprawy w ocenie Kolegium wynika jednoznacznie, że przedmiotowy budynek łączyć będzie kilka funkcji. Kolegium podzieliło pogląd, że nie zasługuje na aprobatę twierdzenie Organu I instancji, iż nie jest możliwe ustanowienie odrębnej własności lokali w przypadku, gdy w danym budynku jest połączonych kilka funkcji. Ponadto zlokalizowane na poszczególnych kondygnacjach korytarze i klatki schodowe stanowią część wspólną budynku, ponieważ służą do obsługi poszczególnych samodzielnych lokali. W związku z powyższym nieuzasadnione jest stanowisko Organu I instancji, że dojście do zlokalizowanych na II i III piętrze lokali mieszkalnych będzie się odbywać poprzez część hotelową oraz brak jest oddzielenia pomieszczeń znajdujących się na I piętrze budynku, które wchodzą w skład hotelu. Niewątpliwie klatka schodowa, korytarze konieczne do komunikacji, ściany zewnętrzne, wejście do budynku, a więc części budynku, które są bezwzględnie konieczne do korzystania z lokali, składają się na nieruchomość wspólną. Trafnie wywodzi Strona skarżąca, że nie przekreśla samodzielności lokalu konieczność korzystania z pomieszczeń, będących elementem nieruchomości wspólnej. Ponadto Kolegium miało również na uwadze to, że Prezydent Miasta Krakowa rozpatrując późniejszy wniosek P. E. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Budowlano-Handlowo Transportowe E. L., reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego P. A. G. - T., obejmujący tylko część przedmiotowego budynku - lokale mieszkalne znajdujące się na II i III kondygnacji oznaczone nr [...] , postanowieniem z dnia 30 czerwca 2023 r. nr AU-01-7.7120.436.2023.MSK odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali oznaczonych nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K.. SKO w Krakowie w wyniku rozpoznania zażalenia Wnioskodawcy uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podsumowując, w rozpatrywanym przypadku w ocenie Kolegium brak było podstaw do zakwalifikowania zaskarżonego aktu jako prawidłowego. Zdaniem organu odwoławczego - przeprowadzone przez Organ I instancji postępowanie wyjaśniające oraz uzasadnienie negatywnego rozstrzygnięcia są nieprawidłowe, a zarzuty Strony skarżącej zasługują na uwzględnienie. W ocenie Kolegium ustalenia faktyczne w przedmiotowej sprawie naruszają regulację art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., a ponadto Organ bezzasadnie przyjął, że lokale objęte wnioskiem nie spełniają wymogów określonych w art. 2 ust. 2 u.w.l. Zasadnym jest zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Organowi I instancji w celu ponownej weryfikacji wniosku zgodnie z przedstawionymi wytycznymi organu odwoławczego oraz oceną prawną. Podkreślić jednocześnie należy, że wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego przypisane jest Staroście (Prezydentowi miasta na prawa powiatu) w myśl art. 2 ust. 3 u.w.l. Zatem w przypadku zaskarżenia odmowy wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści i ustalenia w postępowaniu zażaleniowym błędów Organu I instancji, orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego może być tylko kasacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może swoim postanowieniem zastąpić treści zaświadczenia wydawanego, w tym przypadku przez Starostę.
Na powyższe postanowienie skargę złożył Pan E. L., działający przez pełnomocnika radcę prawnego dr A. G. -T..
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 138 § 2 zd. 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
2. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego w zażaleniu oraz w piśmie z dnia 10 lipca 2023 r. stanowiącym uzupełnienie zażalenia, a w szczególności do zarzutu:
a) naruszenia art. 218 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących samodzielności lokali w budynku przy ul. [...] w K. oraz poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych,
b) błędnej wykładni art. 2 ust. la w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, dalej: "u.w.l.") polegającej na przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie jest dopuszczalne wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali, ponieważ niedopuszczalne jest wydzielenie samodzielnych lokali o funkcji hotelowej
c) błędnego domniemania przez organ I instancji, że wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali hotelowych spowoduje zmianę ich funkcji na lokale mieszkalne;
d) błędnego przyjęcia, że wysokość lokali zlokalizowanych w piwnicy przedmiotowego budynku uniemożliwia wydanie zaświadczeń o ich samodzielności. 3. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie sprawnego i szybkiego przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji, a tym samym szybkiego zakończenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali z uwagi na brak wskazania w uzasadnieniu Zaskarżonego postanowienia wszystkich okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że jak stanowi art. 144 k.p.a postępowania administracyjnego dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z uwagi na to odesłanie do postanowień wydawanych w wyniku rozpatrzenia zażaleń ma zastosowanie art. 138 k.p.a., w tym § 2 tego przepisu, który stanowił podstawę prawną Zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi f instancji, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze podnosi się, że wskazanie tych okoliczności jest najistotniejszym elementem decyzji kasacyjnej (tak A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a. [w:] H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2015). Właściwe uzasadnienie decyzji kasacyjnej jest szczególnie ważne nie tylko z punktu widzenia strony, lecz także organu I instancji, który ma tę decyzję wykonywać, oraz organu kontroli - organu nadzoru oraz sądu administracyjnego (tak P. Przybysz, Komentarz do art. 138 k.p.a. [w:] P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2017). Wprawdzie powyższe uwagi dotyczą decyzji kasacyjnych, jednak zważywszy na odesłanie zawarte w art. 144 k.p.a. należy uznać, że odnoszą się one również do postanowień uchylających postanowienie organu I instancji w całości i przekazujących temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale Kodeksu Prawidłowa realizacja uprawnienia organu odwoławczego wynikającego z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. przyczynia się do przyśpieszenia postępowania administracyjnego poprzez zawężenie prowadzonego ponownie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jedynie do okoliczności, które w ocenie organu odwoławczego powinny być wyjaśnione, gdyż wyjaśnione nie zostały, bądź powinny być wyjaśnione ponownie ze względu na uchybienia procesowe, które ich uprzedniemu wyjaśnianiu towarzyszyły. Natomiast brak precyzyjnych zaleceń utrudnia wydanie niewadliwego a więc trafnego i celowego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji - szybkie zakończenie postępowania administracyjnego. Jak natomiast wskazał NSA w wyroku z 1 lutego 2017 r., sygn. II OSK 2436/15: "Podkreślić należy, że dla efektywności prowadzonego postępowania administracyjnego istotne znaczenie ma właśnie to, aby organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się do wszystkich istotnych kwestii dotyczących stanu prawnego i faktycznego danej sprawy. Dlatego tak ważna jest prawidłowa weryfikacja decyzji kasacyjnej przez sąd administracyjny, nawet wówczas gdy strona skarżąca nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia".
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy wskazano, że zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogu zawartego art. 138 § 2 k.p.a., albowiem ze szkodą zarówno dla Skarżącego, jak i przyszłego postępowania prowadzonego przez organ I instancji, nie zostały w nim wskazane okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wprawdzie na s. 8 w akapicie 7 Zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że: "Zasadnym jest zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Organowi I instancji w celu ponownej weryfikacji wniosku zgodnie z przedstawionymi wytycznymi organu odwoławczego oraz oceną prawną", jednak Zaskarżone postanowienie w istocie żadnych wytycznych oraz oceny prawnej nie zawiera. Organ odwoławczy wskazał w nim jedynie, że: "(...) brak jest podstaw do zakwalifikowania zaskarżonego aktu prawnego jako prawidłowego. Zdaniem organu odwoławczego - przeprowadzone przez Organ I instancji postępowanie wyjaśniające oraz uzasadnienie negatywnego rozstrzygnięcia są nieprawidłowe, a zarzuty Strony skarżącej zasługują na uwzględnienie. W ocenie Kolegium ustalenia faktyczne w przedmiotowej sprawie naruszają regulację art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., a ponadto Organ bezzasadnie przyjął, że lokale objęte wnioskiem nie spełniają wymogów określonych w art. 2 ust. 2 u.w.l." (s. 8, akapit 7 zaskarżonego postanowienia). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono jednak, które konkretnie ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji naruszają przepisy postępowania wyjaśniającego. Natomiast w piśmie z dnia 10 lipca 2023 r. stanowiącym uzupełnienie zażalenia na postanowienie organu I instancji Skarżący wskazał szereg zarzutów przemawiających za uchyleniem postanowienia organu I instancji, które jednak nie zostały rozważone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Tymczasem wszystkie te zarzuty powinny były zostać przeanalizowane przez organ odwoławczy, a przypadku uznania słuszności tych zarzutów, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie powinno było wskazać okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. niewątpliwie można zakwalifikować jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem stwierdzić, że pojęcie wpływu na wynik sprawy nie może być rozumiane wąsko, jedynie jako wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wpływ na wynik sprawy, którego wymaga art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., zachodzi również w przypadku, gdy naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy, który wydał rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, może rzutować na treść kolejnego rozstrzygnięcia organu I instancji jak bowiem stwierdził NSA w wyroku z 1 lutego 2017 r., sygn. II OSK 2436/15: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że uwzględnienie skargi przez sąd w razie kontroli decyzji kasacyjnej może mieć miejsce wówczas gdy wprawdzie samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z prawem, lecz w przeprowadzonym postępowaniu wystąpiły uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zawarta w uzasadnieniu ocena prawna podjęta została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a stwierdzone naruszenia prawa rzutować będą na dalsze rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji". Natomiast w niniejszej sprawie naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rzutuje na rozstrzygnięcie organu I instancji, które zostanie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że - z uwagi na brak w uzasadnieniu Zaskarżonego postanowienia wytycznych co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - organ I instancji ponownie wyda postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, powołując się na argumenty niewskazane dotychczas w Postanowieniu organu I instancji. Powyższe przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Uzasadniając zarzuty art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 11 k.p.a. wskazano, że z art. 124 § 2 k.p.a., postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Z kolei art. 126 k.p.a. w odniesieniu do postanowień odsyła do odpowiedniego stosowania m.in. art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, że: "W związku z odesłaniem w art. 126 między innymi do art. 107 § 2-5 uzasadnienie postanowienia powinno spełniać takie same wymagania, jak uzasadnienie decyzji. W konsekwencji w orzecznictwie wskazano, że organ w uzasadnieniu postanowienia ma obowiązek wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (wyrok NSA z 1 lipca 1998 r., SA 2137/97, LEX nr 45993)" (tak P. M. Przybysz, komentarz do art. 124 k.p.a. [w:] P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023). W świetle powyższych uwag należy zatem stwierdzić, że organ, który wydał postanowienie wymagające uzasadnienia, ma obowiązek przedstawienia argumentów i ocen, którymi się kierował, zajmując określone stanowisko w sprawie. Nie czyni zadość wymogom stawianym uzasadnieniu postanowienia przez art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. powtórzenie samej treści przepisu, na którym oparto rozstrzygnięcie (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 11 grudnia 2008 r, sygn. III SA/Gd 306/08). Wadliwe uzasadnienie postanowienia narusza również wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 sierpnia 1984 r., sygn. II SA 742/84 wyraził pogląd, potwierdzony następnie przez ten Sąd w wyroku z 19 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1366/12, zgodnie z którym organ narusza wyżej wymienioną zasadę nie tylko wtedy, gdy w ogóle nie ustosunkuje się do twierdzeń podniesionych przez stronę, ale zwłaszcza w przypadku, gdy nie uzasadni w sposób wyczerpujący i przekonujący podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. W judykaturze reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno obejmować ustosunkowanie się - z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. - do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1323/94, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 1998 r., sygn. I SA/Lu 1056/97, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 1999 r., sygn. IV SA 274/97 oraz wyrok WSA w Opolu z 30 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Op 137/08). Istotne braki uzasadnienia, w tym brak odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu, są kwalifikowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1998 r., sygn. III SA 1436/96, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 1998 r., sygn. I SA/Lu 21/98, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 1998 r., sygn. I SA/Gd 1651/96, wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2008 r., sygn. II SA/Po 382/08 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 4 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Wr 154/09). Należy uznać, że z uwagi na odesłanie zawarte w art. 126 k.p.a., powyższe stanowiska dotyczą również wymogów stawianych uzasadnieniom postanowień.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego w piśmie z dnia 10 lipca 2023 r. Brak jest w szczególności odniesienia się przez organ do zarzutu naruszenia art. 218 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących samodzielności lokali w obiekcie zrealizowanym przez Skarżącego oraz poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. W ramach tego zarzutu Skarżący zarzucił organowi I instancji m.in. błędne przyjęcie, że zachodzą rozbieżności pomiędzy wnioskiem o wydanie zaświadczenia i dołączoną do niego inwentaryzacją a zatwierdzonym projektem budowlanym. Skoro organ odwoławczy w uzasadnieniu Zaskarżonego postanowienia nie wypowiedział się co do tego zarzutu, to nie można wykluczyć, że organ I instancji ponownie odmówi wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, powołując się na ww. rozbieżności. Organ odwoławczy nie odniósł się też w ogóle do kwestii dopuszczalności wydania zaświadczenia o samodzielności lokali dla samodzielnych lokali o funkcji hotelowej, mimo przytoczenia przez Skarżącego w piśmie z dnia 10 lipca 2023 r. bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów przedstawicieli doktryny dopuszczających taką możliwość. Co więcej, w uzasadnieniu Zaskarżonego postanowienia wskazano, że: "(...) dołączona do wniosku dokumentacja wskazuje, iż lokale usytuowane na II i II piętrze (łącznie 14 lokali) spełniają ustawowe kryteria samodzielności lokali mieszkalnych, a ustanowienie odrębnej własności tych lokali będzie zgodne z wydaną decyzją o warunkach zabudowy oraz wydanym pozwoleniem na budowę" (s. 8, akapit 2). Organ odwoławczy nie odniósł się natomiast do kwestii możliwości wydania zaświadczeń o samodzielności lokali dla znajdujących się w budynku przy ul. [...] w K. lokali niemieszkalnych. Powyższe sugeruje, że organ odwoławczy najprawdopodobniej nie rozpoznał nawet całości zażalenia, skoro w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia skupił się wyłącznie na kwestiach dotyczących lokali mieszkalnych, mimo iż wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczył zarówno lokali mieszkalnych, jak i niemieszkalnych. W piśmie z dnia 10 lipca 2023 r. Skarżący podniósł również zarzut błędnego domniemania przez organ I instancji, że wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali hotelowych spowoduje zmianę ich funkcji na lokale mieszkalne. Organ odwoławczy jednak także ten zarzut pominął milczeniem i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie poświęcił tej kwestii ani jednego słowa. Analogicznie w przypadku zarzutu błędnego przyjęcia przez organ I instancji, że wysokość lokali zlokalizowanych w piwnicy przedmiotowego budynku uniemożliwia wydanie zaświadczeń o ich samodzielności - również w tym przypadku podniesiony w piśmie z dnia 10 lipca 2023 r. zarzut został przemilczany przez organ odwoławczy. Tymczasem stosownie do naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasady przekonywania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej - organ odwoławczy miał obowiązek w sposób przekonywujący ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego. Natomiast z lektury uzasadnienia Zaskarżonego postanowienia nie wiadomo, czy organ odwoławczy nie ustosunkował się do wskazanych wyżej zarzutów Skarżącego, ponieważ się z nimi nie zgadza (a do uchylenia Postanowienia organu I instancji doszło z innych przyczyn), czy też pominięcie tych zarzutów wynika z przeoczenia spowodowanego nie dość wnikliwą analizą akt sprawy oraz argumentacji zawartej w piśmie Skarżącego z dnia 10 lipca 2023 r. Podkreślenia wymaga, że pismo to liczy aż 21 stron, natomiast argumentacja organu odwoławczego odnosząca się stricte do rozpoznawanej sprawy (a nie do ogólnych uwag dotyczących procedury wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali) znajduje się wyłącznie na s. 8 zaskarżonego postanowienia. Oczywistym jest, że na zaledwie jednej stronie niemożliwe jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego oraz wskazanie wszystkich okoliczności, jakie organ ! instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Skarżącego wskazane braki uzasadnienia jednoznacznie wskazują, że przy wydawaniu Zaskarżonego postanowienia został naruszony art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ może skutkować wydaniem przez organ I instancji kolejnego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, mimo iż intencją organu odwoławczego było doprowadzenie do pozytywnego rozpoznania wniosku Skarżącego o wydanie zaświadczenia.
Organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie, uchybił również zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., bowiem brak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wytycznych co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, uniemożliwia sprawne t.j. szybkie przeprowadzenie ponownego postępowania przez organ I instancji, a tym samym - szybkie zakończenie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Nie można bowiem wykluczyć, że ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji ponownie wyda postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, co - w przypadku wniesienia zażalenia na kolejne postanowienie organu I instancji - będzie skutkowało ponownym uchyleniem postanowienia przez organ odwoławczy i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji, organ I instancji będzie zobowiązany do ponownego, trzeciego już rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia w tym samym postępowaniu. Powyższe w oczywisty sposób stoi w sprzeczności z wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 poz. 1634 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.
Skarga jest zasadna.
Zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia była okoliczność, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 11 k.p.a., a także art. 138 § 2 zd. 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zmianami).
Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Stosownie do art. 141 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, zaś zgodnie z art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odpowiednie zastosowanie znajduje w szczególności art. 138 § 2 k.p.a., tak, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności zauważyć należy, że organ II instancji nie rozpatrzył zażalenia w całości, lecz ograniczył się jedynie do tych aspektów zażalenia, które dotyczą lokali mieszkalnych. Tymczasem przedmiotem wniosku, a co za tym idzie odmownego rozstrzygnięcia organu I instancji były, jak wskazuje sam organ odwoławczy, nie tylko lokalne mieszkalne, ale także lokalne o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Także w tym ostatnim zakresie zostało zaskarżone postanowienie organu I instancji. Tymczasem skarżone postanowienie ogranicza się wyłącznie do zarzutów dotyczących lokali mieszkalnych, pomijając całkowicie kwestię odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali niemieszkalnych. Już samo to uchybienie skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Ponadto uchylając postanowienie organu I instancji i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia organ II instancji podzielił jedynie stanowisko skarżących, nie dokonując własnej analizy w kluczowej sprawie, jaką jest to, czy i dlaczego nie stoi na przeszkodzie wydaniu zaświadczenia okoliczność, że dojście do tych lokali prowadzi przez część budynku funkcjonującego jako hotel. Tym samym doszło, jak trafnie wskazuje skarżący, do naruszenia art. 138 § 2 zd. 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 144 z uwagi na brak udzielenia organowi I instancji szczegółowych wskazań co do dalszego postępowania. Jest to o tyle istotne, że jak trafnie wskazał organ II instancji, skoro wydanie zaświadczenia przypisane jest staroście (prezydentowi miasta na prawach powiatu) organ II instancji nie może swoim postanowieniem zastąpić organu wydającego zaświadczenie. Jeśli zatem zdaniem organu II instancji odmowa wydania zaświadczenia jest nieprawidłowa i nie znajduje oparcia w przepisach prawa, tym bardziej w takim przypadku w postanowieniu kasatoryjnym należy rozpatrzyć szczegółowo wszystkie zarzuty zażalenia, aby umożliwić wydanie rozstrzygnięcia organowi I instancji. Tymczasem uzasadnienie skarżonego postanowienia z przyczyn wskazanych powyżej (brak rozpatrzenia zażalenia w całości, brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zażalenia oraz brak wyraźnych wskazań dla organu I instancji co do dalszego postępowania) nie czyni zadość tym wymogom.
Należy także zwrócić uwagę, że organ II instancji wskazał, iż ustalenia faktyczne w przedmiotowej sprawie naruszają art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., lecz nie wskazał, jakich okoliczności faktycznych istotnych dla wyniku sprawy nie ustalono, jakie ustalono błędnie oraz w jakim kierunku i zakresie powinno być prowadzone w związku z tym postępowanie przed organem I instancji.
Jako, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopni mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł o jego uchyleniu. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji rozpatrzy zażalenie w całości, odniesienie się do wszystkich zarzutów zażalenia oraz pism uzupełniających zażalenie oraz udzieli wyraźnych wskazań organowi I instancji co do dalszego postępowania.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składają się: kwota uiszczonego wpisu od skargi (100 złotych), koszty zastępstwa procesowego (480 złotych) oraz kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 złotych).