II SA/Kr 1476/25

II SA/Kr 1476/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 października 2025 r. nr SKO/Oś/4170/247/2025 w przedmiocie odmowy nakazania usunięcia mas ziemi i gruzu 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz M. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 sierpnia 2021 r. M. C. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie nakazu usunięcia odpadów, wskazując, że na sąsiedniej działce jest spory nasyp po rozbiórce domu.
Po przeprowadzeniu oględzin Wójt Gminy T. decyzją z 6 maja 2022 r. nr ORF.6220.19.2021 odmówił nakazania usunięcia mas ziemi i gruzu z terenu działki nr [...] w W. . Wójt wskazał, że odpady nie ograniczają działki sąsiedniej, a ponadto możliwe jest utwardzenie gruntu glebą i kamieniami, gruzem, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Powyższa decyzja została uchylona w wyniku odwołania skarżącego decyzją SKO w Krakowie z 25 października 2022 r. znak SKO.OŚ/4170/356/2022, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien ustalić zakres podmiotowy stron postępowania, bowiem nie wykazał dlaczego uznał skarżącego za stronę postępowania, skoro jest ono prowadzone z urzędu. Dalej Kolegium nakazało ustalić czy nie naruszono przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczonych metod ich odzysku, w zakresie ilości odpadów dopuszczonej w przepisach.
W ponownie prowadzonym postępowaniu po sporządzeniu opinii biegłego organ I instancji wydał decyzję z 5 lutego 2024 r. nr ORF.6220.19.2021, którą odmówił nakazania usunięcia mas ziemi i gruzu i nakazał właścicielom działki uzyskanie w Starostwie Powiatowym w M. stosownego zezwolenia na przetwarzanie odpadów w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji. Organ stanął na stanowisku, że ziemia i gruz stanowią odpad, jednak nie uciążliwy dla środowiska, nie spowodował on zmiany przeznaczenia działki, zmian w stosunkach wodnych i szkód dla sąsiednich działek. Ilość nawiezionej ziemi, gruzu i kamieni przekracza jednak ilości określone w przepisach, dlatego właściciele powinni uzyskać stosowne zezwolenie.
Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania skarżącego organ II instancji wydał 27 marca 2024 r. kolejną decyzję kasacyjną (znak SKO.OŚ/4170/91/2024). Po pierwsze zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że istniejącego stanu nie można konwalidować poprzez następcze uzyskanie odpowiednich zezwoleń. Dalej organ wskazał, że dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzonej powierzchni. Z opinii biegłego wynika, że miąższość (masa) nasypu przeciętnie 10-krotnie przekracza wartości dopuszczone. Biegły zaznaczył, że bez zezwolenia można nawieźć do 200 kg ziemi na jeden metr kwadratowy, co oznacza podwyższenie o ok. 10-20 cm. Brak jest w zakwestionowanej decyzji wyliczeń ile można nawieźć odpadów na powierzchnię przedmiotowej działki. Po dokonaniu niwelacji terenu (wyrównaniu działki) zgodnie z dopuszczalną ilością i jakością odpadów- określona ponadnormatywna części masy odpadów będzie musiała zostać usunięta. Według Kolegium organ I instancji powinien zbadać czy zdeponowanie odpadów stanowi zgodne z przepisami prawa utwardzenie powierzchni terenu. Końcowo SKO dodało, że decyzja Wójta została wydana w oparciu o nie w pełni ustalony stan faktyczny i z nie do końca przeanalizowanym stanem prawnym. Według Kolegium wyrównanie terenu przez właścicieli nie zaburzy żadnego z elementów lokalnego środowiska, a jedynie usprawni korzystanie z ich nieruchomości.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł M. C.. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 23 września 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 817/24 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie trwa ponad 3 lata i organ II instancji zdążył już wypowiedzieć się w sprawie, wydając decyzję kasacyjną w 2022 r. W decyzji tej Kolegium nakazało organowi I instancji m.in. wypowiedzieć się w kwestii uznania skarżącego za stronę postępowania, skoro nie jest on właścicielem działki, na której składowane są odpady, a postępowanie jest prowadzone z urzędu. Mimo faktu, że organ I instancji w decyzji z 5 lutego 2024 r. nie wykonał tych zaleceń Kolegium, organ odwoławczy nie odniósł się do powyższego braku, pozostawiając otwartą kwestię tego czy uznaje krąg stron za nieodpowiednio ustalony czy też odstąpił od wyrażonego uprzednio stanowiska. Sąd podkreślił kwestię terminowości wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Mimo dwukrotnego wezwania przez Sąd do uzupełnienia akt administracyjnych, skarżony organ nie uzupełnił tych akt o dowód doręczenia decyzji skarżącemu. Z przedłożonego wydruku korespondencji z systemu epuap można wywnioskować jedynie, że decyzja I instancji została ekspediowana do skarżącego drogą elektroniczną 5 lutego 2024 r., jednak nie sposób ustalić daty doręczenia. Odwołanie skarżący nadał w placówce pocztowej 20 lutego 2024 r. Jeżeli zatem decyzja zostałaby doręczona 5 lutego 2024 r., to odwołanie byłoby wniesione po upływie ustawowego czternastodniowego terminu, a decyzja organu I instancji byłaby ostateczna. Ani z zaskarżonej decyzji, ani z akt sprawy nie sposób odczytać dlaczego organ II instancji uznał odwołanie za wniesione w terminie, brak jest bowiem jakichkolwiek rozważań Kolegium na ten temat.
Biorąc powyższe pod uwagę SKO w Krakowie postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2025 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. C.. W uzasadnieniu podniesiono, że doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego, a odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt: I OSK 910/07). W związku z tym, że M. C. posiada profil na elektronicznej Platformie Usług Administracji Publicznej (ePUAP) i za pomocą tejże platformy prowadził z organem I instancji korespondencje w sprawie, organ I instancji, zgodnie z treścią art. 39 § 1 k.p.a., obowiązującego w dniu wydania decyzji w aktualnym brzmieniu, powinien doręczyć decyzję z dnia 5 lutego 2024 r. na adres do doręczeń elektronicznych. Organ I instancji skierował decyzję z dnia 5 lutego 2024 r. do M. C. w formie Urzędowego Przedłożenia, a więc w formie przewidzianej do przesyłania dokumentów na elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego. Powyższa forma skierowania decyzji do strony nie spełnia kryteriów przewidzianych dla PURDE, między innymi z uwagi na to, że w przypadku Urzędowego Przedłożenia nie jest możliwe wystawienie dowodu otrzymania pisma, który jest wystawiany po odebraniu korespondencji przekazanej na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego. W związku z powyższym jedynym możliwym do wygenerowania dokumentem z systemu teleinformatycznego jest Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia, nie jest natomiast możliwe wygenerowania Urzędowego Poświadczenia Doręczenia. Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia, nie świadczy o tym, że pismo organu zostało doręczone stronie. Właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia może być urzędowe poświadczenie doręczenia, a nie urzędowe poświadczenie przedłożenia (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 592/19). W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie ustaliło, że decyzja organu I instancji z dnia 5 lutego 2024 r. nie weszła do obrotu prawnego przed złożeniem odwołania, gdyż nie została do tej daty doręczona w sposób przewidziany przez prawo. W następstwie powyższego postanowienia Wójt Gminy T. ponownie doręczył stronom decyzję z dnia 5 lutego 2024 r. W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji ponownie złożył M. C..
W toku prowadzonego postępowania Kolegium w dniu 28 lipca 2025 r. zleciło organowi I instancji dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zweryfikowanie aktualnej sytuacji faktycznej na działce nr [...] w W. , Gmina T. obejmującej zgromadzone na działce odpady, których dotyczy postępowanie. W dniu 7 sierpnia 2025 r. do organu wpłynęło pismo Wójta Gminy T., w którym poinformowano, że dokonano w dniu 1 sierpnia 2025 wizję na działce o nr ewidencyjnym [...] w W. w celu zweryfikowania aktualnej sytuacji faktycznej. Wykonano dokumentację fotograficzną, zgodnie z którą stwierdzono że na działce są liczne gęste, wysokie zarośla i bardzo wysokie drzewa, które uniemożliwiają dokładną wizję. Nie zauważono z jakiego rodzaju jest podłoże na działce, ze względu na gęstą szatę roślinną. Dodatkowo nie zaobserwowano w trakcie wizji żadnych widocznych odpadów, oraz podmokłych miejsc, czy zastoisk wodnych, które uniemożliwiały swobodne poruszanie się po w/w działce, pomimo gęstej roślinności. Ponadto pismem z dnia 13 sierpnia 2025 r. wezwano strony postępowania do złożenia wyjaśnień na piśmie na okoliczność aktualnej sytuacji faktycznej na działce nr [...] w W. , Gmina T. obejmującej zgromadzone na działce odpady, których dotyczy postępowanie, a w szczególności na okoliczność ewentualnego usunięcia przedmiotowych odpadów. W dniu 8 września 2025 r. do Kolegium wpłynęły wyjaśnienia M. C., że odpady nadal zalegają na działce nr [...] w W. , Gmina T. w takiej samej ilości jak dotychczas. Odpady nie mają charakteru obojętnego dla środowiska i wpływają niekorzystnie na materię, z którą się kontaktują, a ogólna zawartość zanieczyszczeń w tych odpadach oraz zdolność do ich wymywania, a także negatywne oddziaływanie na środowisko odcieku są znaczne, a w szczególności stanowią zagrożenia dla jakości wód powierzchniowych, wód podziemnych, gleby i ziemi. Podniesiono, że Państwo P. nie podjęli żadnych czynności w celu usunięcia przedmiotowych odpadów z terenu przedmiotowej działki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 22 października 2025 r. nr SKO.Oś/4170/247/2025 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe postępowania prowadzone jest w trybie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy - posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl natomiast art. 26 ust. 2 ustawy - z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Z przywołanych wyżej powyższych przepisów wynika, że do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie następujących okoliczności: 1/ istnienia odpadów w rozumieniu ustawy; 2/ składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania; 3/ podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że na działce o numerze ewidencyjnym [...] w W. , Gmina T. składowane były następujące odpady: gleba i ziemia, w tym kamienie — kod odpadu 17 05 14, zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego - kod 17 01 07, odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów o kodzie 17 01 01. Uczestniczący w prowadzonym postępowaniu biegły wskazał również na odpady o kodzie 17 02 01 - (drewno) oraz wykrył fragment gumy barwy czarnej o grubości 0,6 mm. W ocenie Kolegium co do zasady zaliczenie wskazanych wyżej materiałów do odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy nie budzi wątpliwości. Należy ponadto podzielić pogląd Strony skarżącej, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania odpadów. Co prawda ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów", jak również nie określił czym jest składowanie odpadów, jednak w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy sformułowano definicję magazynowania odpadów, którym jest czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów lub magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. W odniesieniu do składowania odpadów można więc przyjąć, że jest to legalnie działająca instalacja (obiekt budowlany), mająca status składowiska odpadów, które z kolei zostało zdefiniowane w art. 3 ust. l pkt 25 ww. ustawy, jako obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów (D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, LEX/el. 2020). W świetle powyższych uwag zasadne jest zatem twierdzenie, że teren obejmujący działkę nr [...] w W. Gmina T. nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów. Podkreślenia wymaga, że przedstawione w opinii z października 2023 roku ustalenia biegłego wskazują, że wynikające z treści przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. 2016, 93, t.j.) - kryterium ilościowe, tj. 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni zostało w rozpatrywanym przypadku zdecydowanie przekroczone. Z opinii wynika bowiem, że miąższość (masa) nasypu przeciętnie 10-krotnie przekracza wartości dopuszczalne przez Ustawodawcę. Biegły podał, że bez zezwolenia władający nieruchomością możne nawieść do 200 kg ziemi na jeden metr kwadratowy działki, co oznacza jej dopuszczalne podwyższenie o ok. 10-20 cm, podczas gdy badania biegłego wskazują, że miąższość nasypu jest bardzo różnicowana i waha się w zakresie od 0,2 m w rejonie drogi do ok 2,00m w części północno-zachodniej. Przekroczenie kryterium ilościowego sprawia, że do gromadzenia odpadów na działce konieczne było uzyskanie zezwolenia. W świetle art. 26 ust. 1 ustawy obowiązek usunięcia odpadów kierowany jest bowiem do posiadacza odpadów. Z przepisu tego nie wynika zatem konieczność ustalenia właściciela odpadów. Jednocześnie w art. 3 pkt 19 ustawy ustawodawca określił, że posiadaczem odpadów jest jego wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. W tym samym przepisie wprowadził też domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Konstrukcja przywołanych wyżej przepisów wskazuje, że celem ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Dlatego też ustawodawca wprowadził w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy instytucję domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów, w stosunku do którego można wydać decyzję w trybie art. 26 ust. 2 ustawy nakazującą usunięcie odpadów. Bez wprowadzonego domniemania realizacja celów ustawy stałaby się utrudniona, a nawet niemożliwa. Zasadniczym celem art. 26 ust. 2 ustawy jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Przeprowadzone uprzednio przez organ I instancji postępowanie dowodowe wykazało, że posiadaczem odpadów są właściciele działki nr [...], tj. D. P. i K. P.. Biorąc natomiast pod uwagę treść sentencji zaskarżonego orzeczenia oraz zakres nałożonych na władającego powierzchnią ziemi obowiązków brak jest podstaw do uznania zaskarżonej decyzji jako aktu prawidłowego. Trafnie wywodzi strona skarżąca, że organ nie był władny działając w trybie art. 26 ustawy nałożyć na adresata decyzji obowiązku polegającego na nakazaniu właścicielom działki [...] w W. uzyskania w Starostwie Powiatowym w M. stosownego "Zezwolenia na przetwarzanie odpadów" w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się niniejszej decyzji. Co więcej, jest wysoce prawdopodobne, że również odmowa nakazania usunięcia mas ziemi i gruzu po rozbiórce domu z terenu działki o numerze ewidencyjnym [...] w W. , Gmina T. jest nieuzasadniona, a przynajmniej była nieuzasadniona w czasie orzekania przez organ I instancji zaskarżoną decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podzieliło większość zarzutów strony skarżącej, jednak nie znalazło podstaw do wydania w sprawie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Biorąc pod uwagę okres, w którym przeprowadzono postępowanie wyjaśniające zakończone zaskarżoną decyzję, a przede wszystkim datę sporządzenia opinii biegłego weryfikacji wymagał stan faktyczny dotyczący aktualnego gromadzenia przedmiotowych odpadów. W tym celu organ odwoławczy podjął działania zmierzające do ustalenia tych okoliczności zarówno w trybie zlecenie czynności organowi I instancji, jak również z udziałem stron postępowania. W szczególności jednak stanowisko organu I instancji nie pozwoliło organowi odwoławczemu na wyprowadzenie jednoznacznej konkluzji co do usunięcia konkretnych odpadów z przedmiotowej nieruchomości. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na obecnym etapie na wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Niezależnie od samej wadliwości wydanej decyzji organu I instancji, brak jest jednak aktualnie podstaw do jednoznacznego wypowiedzenia się w sposób wiążący co do zakresu koniecznych do usunięcia odpadów. Okoliczność ta wymaga szczegółowej weryfikacji, a w tym celu konieczne jest przeprowadzenie oględzin z udziałem stron postępowania, jak również uzupełnienie opinii biegłego co do aktualnej sytuacji faktycznej.
Na powyższą decyzję M. C. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzi konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy zakres uzupełniającego postępowania dowodowego nie był znaczny, a w konsekwencji błędne wydanie decyzji kasatoryjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się p.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w, wyroku z dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W ocenie sądu, organ odwoławczy nie wykazał aby w niniejszej sprawie zachodziły jakiekolwiek przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej tj. że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji uchylił do ponownego rozpatrzenia decyzję ze wskazaniem, że "okres, w którym przeprowadzono postępowanie wyjaśniające zakończone zaskarżoną decyzję, a przede wszystkim datę sporządzenia opinii biegłego weryfikacji wymagał stan faktyczny dotyczący aktualnego gromadzenia przedmiotowych odpadów". Okroczności, na które powołuje się organ, nie uzasadniają w żaden sposób wydania decyzji typu kasacyjnego. Organ odwoławczy nie wskazuje jakie to przepisy postępowania naruszył organ pierwszej instancji, oraz jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ogóle organ nie powołuje się na braki w ustaleniach stanu faktycznego, a jedynie na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. Odmiennia ocena prawna dotycząca sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji, a odnosząca się do sfery prawa materialnego, uzasadnia wydania decyzji reformacyjnej a nie kasacyjnej. Jeżeli organ odwoławczy widzi konieczność weryfikacji ustaleń biegłego z uwagi na upływ czasu, sam powinien zlecieć wykonanie takich czynności np. przez dopuszczenie dowodu z opinii uzupełniającej. Nie może jednak uchylać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ braki dotyczące postępowania, o ile faktycznie wystąpiły (organ odwoławczy nie powołuje się na żadne okoliczności, z których wynikać by mogło, że od daty sporządzenia opinii przez biegłego do daty procedowania przez organ drugiej instancji zaszły zmiany dotyczące stanu faktycznego) organ odwoławczy powinien sam uzupełnić. Wydanie decyzji kasacyjnej, nie spełnia wymogu o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tj. w uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Decyzję kasacyjną organ powinien wydać jeżeli braki w ustaleniach dokonanych przez organ pierwszej instancji są tak duże, że uzupełnienie materiału dowodowego przez organ drugiej instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zresztą jak mowa wyżej, organ odwoławczy nie powołuje żadnych okoliczności, z których wynikać by mogło, że stan faktyczny sprawy jest odmienny od ustalonego przez organ pierwszej instancji, w oparciu, między innymi o opinię biegłego, wykazującą ilość, rodzaj i lokalizację odpadów zgromadzonych na działce nr [...] w W.. W ocenie sądu organ odwoławczy nie wykazał żadnych oko0liczności uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art 151a § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.