II SA/Kr 1475/22

II SA/Kr 1475/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-06-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 2322/23 - Wyrok NSA z 2026-03-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]" z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 października 2022 r. znak: SKO.ZP/415/248/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr AU-2/6730.2/306/2022 działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 503), §1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 7 listopada 2017 r., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami parkingowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu położonego na działkach nr [...] obr. [...], a także w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na części dz. nr [...], w tym m.in. przebudowa części drogi wewnętrznej oraz budowa zjazdu z drogi wewnętrznej - dz. nr [...] obr. j.w. na teren inwestycji, który stanowią działki wymienione powyżej przy ul. [...] w K.".
W uzasadnieniu organ wskazał, że dla terenu, na którym planowana jest inwestycja nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, teren ten nie jest też objęty obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym przeprowadzono na wyznaczonym obszarze analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu reprezentatywnych dla tej strefy miasta Krakowa. Organ stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w dniach 25-29.11.2021 r. oraz jej wyniki, jak również powtórna analiza urbanistyczno-architektoniczna opatrzona datą 14-26 stycznia 2022 r. uwzględniająca korektę wniosku dokonaną przez inwestora. Wynika z niej, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia zapisy i zasady art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 i § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Obszar analizowany w niniejszym postępowaniu został ustalony zgodnie z zasadami określonymi w § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3.1 w/w rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., wokół wnioskowanej działki/terenu inwestycji na dz. nr [...] obr. [...] wyznaczono obszar analizowany w odległości 76 m - równej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (łącznej szerokości granicy dz. nr [...] od ul. [...]) wynoszącej ok. 25,3 m. Granice obszaru analizowanego zostały zaznaczone na kopii mapy ewidencji gruntów w skali 1:1000, w części graficznej analizy.
Organ ustalił, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących funkcji nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to w szczególności działki: [...] z [...], [...] z [...], [...] z [...] obr[...] z zabudową reprezentującą funkcję mieszkaniową wielorodzinną.
W analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że przewidziana do zabudowania nieruchomość znajduje się w nietypowo ukształtowanym kwartale zabudowy, który ograniczają ulice i ich zabudowa: od południa ul. [...], od wschodu ul. [...], od zachodu Aleja [...] zaś od północy tj. strony parku liniowego [...] bloki są usytuowane poprzecznie do ulic [...]. Kwartał ten wzdłuż ul. [...] ukształtowany jest poprzez zwartą zabudowę wielorodzinną blokową/wieloklatkową z usługami w parterach usytuowaną uskokowo w dystansie do pasa drogowego ulicy. Wzdłuż ulicy [...] zwartą pierzeję kształtują tradycyjne kamieniczki i bloki/plomby wielorodzinne sytuowane przy pasie drogowym ulicy. Od strony Alei K. obserwuje się fragment zwartej zabudowy zdystansowanej od ulicy - są to budynki usytuowane przy drodze wewnętrznej ul. [...] oraz powtarzalne, rytmiczne wolnostojące budynki w charakterze punktowców. Wnętrze tego kwartału jest również zabudowane, wzdłuż znajdującej się obecnie w tym wnętrzu ul. [...]. Ulica [...] włącza się do ul. [...] prześwitem pod budynkami wzdłuż tej ulicy, które pochodzą z okresu późniejszego niż budynki znajdujące się we wnętrzu kwartału. Przy ul. [...] znajdują się bowiem przede wszystkim kameralne kamieniczki pochodzące z połowy XX w. One również zostały później uzupełnione kolejną zabudową np. na dz. nr [...] z [...]. Obszar analizowany obejmuje większość zabudowy tego kwartału. Analiza urbanistyczno-architektoniczna nie wskazuje na żadne okoliczności uzasadniające poszerzenie wyznaczonego obszaru analizowanego, również wnoszący o poszerzenie pomimo obszerności uzasadnienia złożonego wniosku nie wskazał na żadne konkretne uwarunkowania istniejącego ładu przestrzennego lub istotne zasady kształtowania zabudowy, mające bezpośredni przestrzenny związek z terenem inwestycji, a które w związku z wyznaczeniem obszaru analizowanego w wielkości minimalnej zostają pominięte, dając podstawę do stwierdzenia, iż obszar ten "nie oddaje podobieństwa zabudowy jeśli chodzi o cechy nieruchomości planowej".
Ulica [...] jest ślepo zakończoną drogą wewnętrzna stanowiącą wąską jezdnię z chodnikami i zatokami postojowymi, która przebiega po działkach [...], [...] i [...] i następnie włącza się w działkę [...], po której przebiega ulica [...] prześwitem pod budynkami. Działki inwestycyjne nr [...] przylegają od strony wschodniej do działki nr [...].
Organ wskazał, że w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów postanowieniem z dnia 27.10.2016 r., sygn. akt II Ca 1426/16 Sąd Okręgowy w Krakowie, II Wydział Cywilny Odwoławczy ustanowił na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] objętej księgą wieczystą nr [...], służebność drogi koniecznej po działkach nr [...] i [...] oraz [...] obr[...], co daje podstawę do stwierdzenia, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku jak wynika z poglądu prezentowanego w orzecznictwie, nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Odmienna interpretacja powyższych uregulowań tzn. uznanie, że do przyjęcia, iż dana działka ma dostęp do drogi publicznej nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, to wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch alternatywnych możliwości pośredniego dostępu do drogi publicznej w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Taka interpretacja prowadziłaby również do wniosku, iż wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej jest zbędne, a taka wykładnia w polskim systemie prawnym jest niedopuszczalna. (tak. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07, Lex nr 529365 ). Organ ustalił, że teren inwestycji posiada również pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną - ul. [...].
Organ podał, że w dniu 21 stycznia 2022 r. inwestor przedłożył aktualne informacje techniczne o możliwości zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną oraz możliwości zaopatrzenia w wodę i odbiór ścieków. W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Dróg Miasta Krakowa wskazującą, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] oraz konieczny do przebudowy zjazd dla którego dokładne parametry zostaną określone na etapie decyzji na przebudowę zjazdu. Ponadto wskazano, że istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Towarzystwo [...] w K. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że istniejący układ drogowy jest niewystarczający do obsługi komunikacyjnej inwestycji i nie jest możliwa jego przebudowa. Ponadto wysokość budynku określono zbyt szeroko tj. w wartości od 12 do 16 metrów, co również nie jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.
Odwołanie wniosła również Zjednoczona Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa [...] w K. zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ I instancji wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na przyjęciu, że planowana inwestycja powinna zostać zrealizowana w kształcie wnioskowanym przez inwestora oraz naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie szczątkowego uzasadnienia nieprzekonująco wskazującego na motywy przyjętego rozstrzygnięcia, co dodatkowo godzi w zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Strona podniosła również zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy, art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nieuwzględnienie określonej w tym przepisie definicji ładu przestrzennego oraz naruszenie uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, kulturowych i kompozycyjne - estetycznych występujących na analizowanym terenie, z którymi planowana zabudowa pozostaje w sprzeczności przełamując ład przestrzenny na tym obszarze, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez pominięcie, że za odmową ustalania wz mogą przemawiać gabaryty planowanej inwestycji, które pozostają w sprzeczności z zastaną na obszarze analizowanym zabudową oraz poprzez nieuwzględnienie warunku intensywności wykorzystania terenu na działkach sąsiednich które są niezabudowane.
Odwołanie wnieśli także B. i G. C. podnosząc tożsame zarzuty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 6 października 2022 r. nr SKO.ZP/415/248/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza została sporządzona przez osobę do tego uprawnioną, a obszar poddany analizie wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2 rozporządzenia. Za front nieruchomości przyjęto wschodni fragment terenu inwestycji, od którego strony odbywać się ma wjazd na teren nieruchomości, tj. od strony ulicy [...], który wynosi około 25,3 m. Jak wynika z opisu terenu, teren objęty wnioskiem znajduje się w zachodniej części K., dzielnicy K. w obszarze wyłącznie zabudowy mieszkalnej wielorodzinne w zwartej zabudowie, a także wielorodzinne w zabudowie punktowej (bloki pomiędzy Al. [...] a ulicą [...]). Tym samym planowana funkcja inwestycji o charakterze mieszkalnym wielorodzinnym nie kłoci się z zastaną w obszarze analizowanym zabudową.
Wyznaczono obowiązującą linię zabudowy od strony ulicy [...] w odległości 6 - 7 metrów licząc od narożników terenu inwestycji z dz. nr [...] i [...] obr[...] i dz. nr [...] obr. [...] po której przebiega ulica [...]. Wskazano, że linia może zostać przekroczona przez części budynku tj. balkony, zadaszania i wejście. W ocenie Kolegium, powyższe postanowienia zostały w sposób prawidłowy uzasadnione w treści decyzji, oraz wynikają ze sporządzonej analizy. Sama także okoliczność nawiązania wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy do działki nr [...] w świetle przytoczonego w decyzji § 4 ust. 3 rozporządzenia, jest najbardziej trafna i prawidłowa, o tyle możliwości jej przekroczenia poprzez elementy takie jak balkony, zadaszenie i wejście, nie została należycie uzasadniona. Tym samym, w ocenie Kolegium możliwości "wyjścia" poza linię zabudowy poprzez elementy budynku nie zostały należycie uzasadnione w analizie, co powoduje konieczność powtórzenia postępowania w tym zakresie.
Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust 1. W badanej sprawie omawiany parametr został określony na poziomie 22,5 %. Jak wynika z treści analizy, najbliżej zlokalizowana zabudowa ma charakter zbliżony, a wskaźnik ten kształtuje się w granicach od 10,96 (dz. nr [...]) do 63,90 - działka nr [...] i nr [...]. Średnia zaś z obszaru analizowanego wynosi 36,59%. W ocenie Kolegium omawiany parametr został prawidłowo ustalony w nawiązaniu do stanu zagospodarowania działek sąsiednich. Wskazano, że nie można ustalić tego parametru w wartości średniej wynikającej z obszaru analizowanego, bowiem w tej wartości odzwierciedla on budynki o zwartej zabudowie, zaś w niniejszej sprawie budynek ma mieć charakter wolnostojący i do takiej zabudowy należy nawiązać oraz mieć na uwadze konieczność zachowania należytych odległości od innych budynków. Powyższe zostało szczegółowo omówione w załączniku nr 3 części tekstowa analizy. W ocenie organu odwoławczego, określony parametr nie zakłóci istniejącego w obszarze ładu przestrzennego pod kątem intensywności zabudowy. Kolegium nie dostrzegło uchybień w tym zakresie i stwierdziło, że wyznaczenie omawianego parametru na zasadzie odstępstwa przewidzianego w § 5 ust. 2 zostało należycie uzasadnione i odnosi się w sposób wystarczający do stanu zastanego ładu przestrzennego.
Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został zaś określony na minimum 40% mając na uwadze przytoczone w analizie wartości tego parametru wynikające z nieruchomości sąsiednich. Wskazać należy, iż okoliczne nieruchomości posiadają zróżnicowaną powierzchnię biologicznie czynną, która wynika również z utwardzenia terenu na poszczególnych nieruchomościach (np. poprzez realizację stanowisk postojowych).
Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej, parametr ten został określony dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego w wartości 15 metrów z tolerancją -/+1 metr. Jak stanowi § 6 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. Jak stanowi pkt 2 tego paragrafu dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. W badanej sprawie zastosowano wskazaną powyżej możliwość odstępstwa od standardowego sposobu wyznaczenia omawianego parametru. Kolegium również nie dopatrzyło się uchybień w tym zakresie. Wskazać należy, iż średnie wartości z obszaru poddanego analizie (odpowiednio zawężonego do działek sąsiednich co wskazano powyżej) kształtują się pomiędzy 9,5 metrów, a 55 m. Znaczne różnice wynikają z charakteru budynków, mianowicie, czy są to budynki wolnostojące, czy też w zabudowie pierzejowej. Średnia zaś z obszaru poddanego analizie wynosi 20,8 metrów. Z uwagi na wielkość terenu objętego zainwestowaniem, nie było zatem zasadnym kierowanie się przesłankami wyznaczenia omawianego parametru w oparciu o standardowe metody wyznaczenia omawianego parametru. Tym samym, mając na uwadze stan zagospodarowania organ określił szerokość elewacji frontowej w sposób wyżej wskazany.
W treści decyzji określono wysokość do kalenicy w wartości od 12 do 16 metrów. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Jednakże, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia: dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ustalenie powyższych wartości było oparte na cytowanym powyżej § 7 ust. 4 rozporządzenia, umożliwiającym odstępstwo od standardowego wyznaczenia tego parametru. Kolegium zauważyło, iż budynek na działce nr [...] posiada wysokość 17,2 metra, zaś budynek na działce nr [...] i [...] posiada wysokość 16,2 metry (nieruchomość objęta zainwestowaniem znajduje się pomiędzy nimi). Organ wywiódł, iż należy dostosować wysokość do powyższych wartości i określić ją do prawie maksymalnej wartości niższych budynków na działkach nr [...] i [...]. W ocenie Kolegium przyjęte rozwiązania będą optymalne, względem zastanego ładu przestrzennego poprzez wykluczenie skrajnych wartości wysokości oraz nawiązanie do średnich wartości z obszaru analizowanego, zaś uzasadnienie przyjętych wysokości zostało należycie dokonane w treści decyzji (załącznik "wyniki analizy") co w świetle dyspozycji § 7 ust. 4 rozporządzenia było konieczne. Geometria dachu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego została określona jako dach płaski o maksymalnej wysokości nie przekraczającej wysokości dla attyki wskazanej powyżej (16 metrów). Organ stwierdził, że dachy takie istnieją w obszarze analizowanym, co także wynika z materiału dowodowego.
Organ odwoławczy nie kwestionuje możliwości skomunikowania nieruchomości objętej wz z drogą publiczną. Jak wynika z materiału dowodowego, nieruchomość objęta zainwestowaniem, oznaczona jako działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej jaką jest ulica [...] poprzez ustanowione służebności, których dokumentacja w postaci wyroki Sądu Okręgowego w Krakowie II Wydz. Cywilny z dnia 27 października 2016r., sygn. akt II Ca 1426/16 oraz wydruki z treści ksiąg wieczystych znajdują się w aktach sprawy. Z uwagi na fakt, że działka nr [...] również objęta zainwestowaniem, znajduje się we władaniu tego samego podmiotu (inwestora), należy przyjąć za organem I instancji, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej.
Natomiast podnoszone kwestie związane z wąskim przejazdem oraz brakiem możliwości przebudowy zjazdu będą przedmiotem innego postępowania. Organ wskazał, przy tym na wąski przejazd ulicy [...], konieczność zapewnienia możliwości mijania samochodów oraz na kwestie związane z budową zjazdu z ulicy [...]. W ocenie Kolegium na etapie niniejszego postępowania ustalenia te są wystarczające.
Organ I instancji na etapie prowadzonego postępowania pozyskał liczne uzgodnienia i opinie (niektóre w formie "milczącego uzgodnienia"), których postanowienia i wskazania zostały ujęte w treści decyzji. W decyzji w sposób prawidłowy wskazano także ilość miejsc postojowych, jakie należy wykonać, zgodnie z Uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa".
Kolegium wyjaśniło, że planowana inwestycja stanowić może "dogęszczenie" licznej zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich. Na uwadze jednak należy mieć treść art. 6 ustawy, z którego wynika podstawowa zasada prawa zagospodarowania przestrzennego - wolności zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny. Wolność tę można ograniczyć jedynie w granicach określonych ustawą i z uwagi na przeciwdziałanie naruszeniom interesu prawnego innych osób lub jednostek organizacyjnych i ochronę interesu publicznego. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2558/21 w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła zjednoczona Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa [...] z siedzibą w K. zarzucając naruszenie:
1) art. 136 § 1 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i nie uznanie, że materiał dowodowy w sprawie wymaga uzupełnienia w stopniu, który uzasadniałby przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ niższej instancji, podczas gdy z treści decyzji wynika, iż istnieje konieczność powtórzenia postępowania w zakresie możliwości przekraczania ustalonej linii zabudowy przez elementy budynku;
2) art. 15 K.p.a. - przez naruszenie zasady dwuinstancyjności przez organ II Instancji prowadzący niezależnie postępowanie dowodowe w sprawie;
3) art. 138 § 2 K.p.a. - polegające na jego niezastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji obarczoną wadami, którą to decyzję z uwagi na wymienione okoliczności organ obowiązany był w całości uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania;
4) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. - przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w treści odwołania przez organ II instancji - zwłaszcza zaś w odniesieniu do zarzutów:
- istnienia braków formalnych zaskarżonej decyzji poprzez brak oznaczenia na załącznikach graficznych ustalonej przez organ I Instancji linii zabudowy;
- przedłożenia kopii nieaktualnych map (z 2015r.);
- błędnego określenia nazwy i zakresu inwestycji;
- istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji schronów;
5) art. 7 w związku z art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez dowolną ocenę przez organ II instancji materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na przyjęciu, że:
- planowana inwestycja odpowiada zastanemu ładowi przestrzennemu na tym obszarze.
- wydana decyzja uwzględnia warunkowe wymogi przyłączenia określone przez Wodociągi Miasta Krakowa oraz że inwestor uzyskał wymagane prawem zezwolenia, w przypadku kiedy zezwolenia załączone do wniosku uzyskała spółka [...] Sp. z o. o., która nie była umocowana do działania w niniejszym postępowaniu;
- dla terenu, na którym planowana jest inwestycja objęta wnioskiem nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, teren ten nie jest tez objęty obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
6) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez sporządzenie szczątkowego jedynie uzasadnienia, nieprzekonująco wskazującego na motywy przyjętego rozstrzygnięcia, co dodatkowo godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z art. 8 K.p.a. i daje wyraz dowolności w wydaniu orzeczenia, jak również uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego postanowienia, a także wewnętrzną sprzeczność decyzji poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo stwierdzonych uchybień w jej treści przez organ;
7) art. 32 K.p.a. poprzez uznanie, że inwestor działał przez pełnomocnika [...] Sp. z o.o. w przypadku, gdy inwestor udzielił w niniejszej sprawie pełnomocnictwa do działania J. B., W. B., A. T. K., M. K., a spółka [...] Sp. z o. o. nie była uprawniona do podejmowania jakichkolwiek działań w niniejszym postępowaniu, które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
8) art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
9) art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie określonej w tym przepisie definicji ładu przestrzennego oraz naruszenie uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, kulturowych i kompozycyjne- estetycznych występujących na analizowanym terenie, z którymi planowana przez inwestora inwestycja pozostaje w sprzeczności, przełamując ład przestrzenny na tym obszarze;
10) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie, że za odmową ustalenia warunków zabudowy mogą przemawiać gabaryty planowanej inwestycji, które pozostają w sprzeczności z zastaną w obszarze analizowanym zabudową oraz poprzez nieuwzględnienie warunku intensywności wykorzystania terenu na działkach sąsiednich które są niezabudowane;
11) art 61 ust 1 pkt 2 poprzez uznanie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej;
12) § 3, 4, 5, 6, 7, 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego (zob. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. - Dz.U.2020.433 oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. - Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z kolei w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2022 r. obowiązywał stan epidemii (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. - Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.). Od dnia 16 maja 2022 r. do odwołania, na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje ponownie stan zagrożenia epidemicznego (zob. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. - Dz.U.2022.1028).
Zgodnie z przepisem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 t.j. z dnia 2021.11.22) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Zacytowane wyżej przepisy zostały znowelizowane przepisem art.17 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.614 z dnia 2023.03.31). Jednakże w myśl art.29 tej ustawy w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art.17 do zarządzeń przewodniczącego w przedmiocie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, wydanych przed dniem wejścia w życie art.17, stosuje się przepis art.15 zzs 4 ust.3 ustawy zmienianej wart.17, w brzmieniu dotychczasowym.
Zarządzeniem z dnia 16 marca 2023 r. strony zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej i wskazanie adresów elektronicznych przypisanych do platformy e-PUAP w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Uczestnicy Towarzystwo [...], G. C. i B. C. nie wykonali powyższego zarządzenia. Dlatego też zarządzeniem z dnia 6 kwietnia 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Ponieważ ponowne zarządzenie o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego wydano w dniu 14 kwietnia 2023 r., a ustawa nowelizująca weszła w życie 15 kwietnia 2023 r., w sprawie zastosowanie miały przepisy dotychczasowe, zgodnie z którymi sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Wskazać także należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 – tekst jednolity), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych
Podstawą materialnoprawną decyzji był przepis art.61 ust.1 ustawy, zgodnie z którym "1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przepis ten wprowadził do prawa polskiego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509). Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 58/07, WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. II SA/Gd 269/07, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. IV Sa/Wa 1060/07, WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. VIII Sa/Wa 446/08). Należy zatem przyjąć, że dla możliwości ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OSK 2802/18). Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3636/18). Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 519/21). Innymi słowy po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej.
Analizą urbanistyczną należy objąć wszelkie elementy wymienione w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Odnotować także należy, że przepisem art.2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2021.1986 z dnia 2021.11.02) cytowany przepis art.61 został znowelizowany przez dodanie ustępu 5a w brzmieniu: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę."
Jednakże, zgodnie z art.4 ustawy nowelizującej do spraw wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.
Wskazać też trzeba, że stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U.2021.2399), zmieniającego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe (czyli w brzmieniu ogłoszonym w Dz.U.2003.164.1588).
Od 17 lipca 2010 r. na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązuje definicja "uzbrojenia terenu" – przez które należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art.2 pkt 13). Z kolei przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (pkt 14). Dostęp do drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu to dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013r. sygn. akt II OSK 2078/11, LEX nr 1340179, wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2852/15, publ. w cbois).
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że do wniosku została dołączona wykonana w dniu 20.10.2021 r. kopia mapy na podstawie materiału przyjętego do zasobu w 2011 r. Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinna być aktualna i odzwierciedlać obecny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tak długo pozostaje ona mapą aktualną.
Na stronie 729 akt administracyjnych znajduje się "Analiza urbanistyczno-architektoniczna" sporządzona przez mgr inż. arch. J. S.-B., opatrzona datą "listopad 2021 r." Na stronie 1 tego dokumentu podano, że "przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne było przedstawione na posiedzeniu Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego (powołanego Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 336/2019 z dnia 15.02.2015 r.) w ramach sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej. Stanowisko Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego w niniejszej sprawie, zawierające zalecenia i uwagi, zawarte zostało w Załączniku nr 13 do protokołu Nr 42 z dnia 21.10.2021 r." Kserokopia tego protokołu znajduje się na stronie 687 akt administracyjnych. W protokole zapisano: "1. Ustalenia ogólne oraz w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu: wobec stanowiska SKO i przywołanych rozstrzygnięć Sądów Adm. Zespół uznaje, że należy uwzględnić to stanowisko i określa poniższe warunki: 2. w zakresie linii zabudowy: kontynuacja budynku na działkach nr [...] i [...] - około 7 m - 6 m (obowiązująca), 3. w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu – A, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej – B: A: 20% +/- 1 %, B: min. 45 %, 4. w zakresie szerokości elewacji frontowej 15 m +/- 1 m, 5. w zakresie wysokości elewacji frontowej 12 m – 16 m, 6. w zakresie geometrii dachu: dach plaski, 7. inne: wskazanie do korekty wniosku lub decyzja odmowna".
W analizie ustalono parametry: linię zabudowy jako linię w odległości 6 – 7 m od narożników terenu inwestycji z dz. nr [...] i [...], średni w obszarze analizowanym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu – 34,8 %, a dla budynków wolnostojących – 20 %, szerokość elewacji frontowej na 15 m z tolerancją 1 m, wysokość elewacji frontowej na 12 m – 16 m, możliwość zastosowanie dachu płaskiego.
Nie sposób nie dostrzec, że ustalone wskaźniki dokładnie odwzorowują zalecenia Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego.
Podkreślenia także wymaga, że na stronie 5 analizy poszczególne parametry nie zostały odniesione do pojedynczych działek, ale do ich grup. W kolumnie zatytułowanej "Działka" wpisano na przykład: [...], [...], [...], [...], [...], [...], a także: [...], [...], [...], [...], [...] oraz: [...], [...], [...]. Nie wyjaśniono dlaczego dokonano takiego zabiegu. Nadto, działka [...] została wymieniona w 2 grupach działek, na mapie przedstawiającej obszar analizowany brak jest działki [...], uwzględniono działki nr [...] i [...] będące działkami drogowymi, w obszarze analizowanych brak jest również działki [...], działki [...], [...] [...] i [...], a w wymienionej wyżej grupie działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...] uwzględniono działkę nr [...] po której biegnie szlak drogowy ul. [...]. Wreszcie, nie wiadomo dlaczego niezabudowaną działkę nr [...] połączono z działką [...]. Zauważyć tez należy, że grafiki na stronie 10 analizy są nieczytelne, a dołączone do niej zdjęcia są w większości nieopisane.
W piśmie z dnia 16.11.2021 r. inwestor zarzucił, że dla wyliczenia wskaźników w analizie błędnie połączono działkę [...] – tereny mieszkaniowe z działką nr [...] - ogólnie dostępne tereny rekreacyjne, będące własnością różnych podmiotów, działkę [...] - tereny mieszkaniowe z działką [...] - ogólnie dostępne tereny rekreacyjne, będące własnością różnych podmiotów, a do działek budowlanych [...] i [...] doliczono działkę drogową nr [...].
Na stronie 797 akt administracyjnych znajduje się kolejna analiza sporządzona przez tego samego urbanistę, opatrzona datą 25 – 29 listopad 2021 r. Podano w niej, że sporządzona została powtórnie, z uwzględnieniem odpowiedzi na uwagi wniesione do analizy w prowadzonym równolegle dla tych samych działek postępowaniu. W przeważającej mierze stanowi ona powtórzenie poprzedniej analizy. Tabela dotycząca wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu różni się od poprzedniej jedynie tym, że z grupy działek nr [...], [...], [...] usunięto działkę nr [...]. Biegła wyliczyła ten wskaźnik na 22,5 %, wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej na 40 %, pozostałe – jak w pierwszej analizie.
Zawiadomieniem z dnia 8 grudnia 2021 r. inwestor został poinformowany, że i może dokonać korekty wniosku, gdyż nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnie z wniesionym podaniem.
Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został skorygowany pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na 22,5 % z tolerancją 2 % i wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej na 40 % (k.915 a.a.).
W sprawie została sporządzona przez mgr inż. arch. J. S.-B. trzecia analiza urbanistyczno-architektoniczna z dnia 14 – 26 stycznia 2022 r. (k.1041 a.a.), stanowiąca w istocie powtórzenie analizy II.
W analizie wskazano, że "przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne było przedstawione na posiedzeniu Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego (powołanego Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 336/2019 z dnia 15.02.2015 r.) w ramach sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej. Stanowisko Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego w niniejszej sprawie, zawierające zalecenia i uwagi, zawarte zostało w Załączniku nr 13 do protokołu Nr 42 z dnia 21.10.2021 r. (...). Po korekcie wniosku zamierzenie ponownie przedstawiono na posiedzeniu Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego. Stanowisko Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego w niniejszej sprawie zawarte zostało w Załączniku nr 13 do protokołu Nr 52 z dnia 29.12.2021 r."
W protokole Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego podano: w zakresie linii zabudowy bez zmian, w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu – A, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej – B: A: 22,5 +/- 1 %, B: bez zmian, pozostałe wskaźniki bez zmian (k.957a.a.).
W analizie ze stycznia 2022 r. ustalono parametry inwestycji w następujący sposób: linię zabudowy jako linię w odległości 6 – 7 m od narożników terenu inwestycji z dz. nr [...] i [...], uśredniony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu z uwzględnieniem zabudowy sytuowanej poza zwartą pierzeją na 22,5 % z tolerancją 1%, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 40 %, szerokość elewacji frontowej na 15 m z tolerancją 1 m, wysokość elewacji frontowej na 12 m - 16 m, możliwość zastosowanie dachu płaskiego.
Z uzasadnienia decyzji organu I i II nie wynika, aby przeanalizowały one sporządzone w sprawie analizy. W szczególności nie zauważyły, że nie wszystkie ujęte w omawianej wcześniej tabeli dotyczącej wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu działki widoczne są na mapie przedstawiającej obszar analizowany oraz nie wyjaśniło prawidłowości przyjętej przez urbanistę metody grupowania działek. Powyższe mogło mieć wpływ na obliczoną wartość wskaźnika.
Zwrócić również należy uwagę na brak spójności między załącznikami nr 1 i 2 decyzji. W pierwszym z nich mowa jest o obowiązującej linii zabudowy, a w legendzie drugiego załącznika podano, że wrysowana linia z czarnymi trójkątami - to linia istniejącej zabudowy. Nie można się w związku z tym zgodzić z twierdzeniem Kolegium, że obowiązująca linia zabudowy została prawidłowo naniesiona na załącznik graficzny.
Nie można zaakceptować także oceny Kolegium, że "wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został określony na minimum 40% mając na uwadze przytoczone w analizie wartości tego parametru wynikające z nieruchomości sąsiednich". Jest to bezrefleksyjne powtórzenie fragmentu analizy, nie poprzedzone jej wnikliwą oceną. Zauważyć bowiem należy, że w tabeli znajdującej się na stronie 1049 a.a. liczono wskaźniki procentowe dla grup działek. Przykładowo, dla grupy działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wskaźnik ten wyliczono na 31,29 %. Tymczasem działki nr [...] i [...] są działkami oznaczonymi na załączniku graficznym analizy jako drogowe, a po działce nr [...] biegnie szlak drogowy łączący ul. [...] z ul. [...]. Organy nie wyjaśniły przyczyn i prawidłowości grupowania działek w sposób przyjęty w analizie.
Zwrócić także należy uwagę, że w decyzji wskazano, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Jak już wcześniej przytoczono, stosownie do art.61 ust.1 pkt 3 ustawy, warunkiem wydania decyzji WZ jest m.in., aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zważywszy, że termin "uzbrojenie terenu" obejmuje również drogi, rzeczą organów było dokonanie oceny, czy proponowany przez inwestora szlak komunikacyjny spełnia ten wymóg. Poza sporem jest, że teren nieruchomości posiada dostęp do drogi publicznej na skutek ustanowionej służebności drogi koniecznej. Rzecz jednak w tym, że z akt sprawy (k.161) wynika tylko tyle, że służebność ta biegnie po działkach [...], [...] i [...] szlakiem według wariantu B przedstawionym w opinii biegłego W.. H.. Mając na uwadze, że droga konieczna prowadzi przez przełączkę domu znajdującego się na działce nr [...], należało ustalić jej szerokość i ocenić, czy droga ta jest wystarczająca.
Jednocześnie stwierdzić należy, że w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp mowa jest o "terenie" mającym dostęp do drogi publicznej. "Terenem" jest zaś obszar wszystkich działek przeznaczonych pod planowaną inwestycję. Dlatego też stwierdzenie dostępu do drogi publicznej - w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp - terenu inwestycji składającego się z kilku działek nie wymaga, by każda z nich miała dostęp do tego rodzaju drogi, czy to bezpośrednio, czy poprzez drogę wewnętrzną, czy też poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 upzp). Innymi słowy, zespół działek, które mają być objęte jedną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, z których jedne mają a inne nie mają rzeczywistego dostępu do drogi publicznej, jest uznawany prawnie za taki, który posiada dostęp do drogi publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1542/15, publ. w cbois).
Podkreślenia także wymaga, że jak wynika z Zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa Nr 336/2019 z dnia 15.02.2019 r., obowiązki organu w zakresie sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK, realizowane są wspólnie przez odpowiednich pracowników tego Wydziału oraz Członków Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego. Do zakresu działań Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego należy akceptacja lub formułowanie zaleceń i uwag do opracowywanych analiz urbanistyczno-architektonicznych. Zespół Urbanistyczno-Architektoniczny w ramach sporządzanej analizy, formułuje wskazania mające wpływ na jej wynik. Nie jest natomiast "ciałem" ani "organem" sporządzającym projekt decyzji, ani wydającym decyzję w sprawie, te bowiem uprawnienia posiadają wyłącznie osoby, o których mowa w art. 50 ust. 4 i 60 ust. 4 oraz organy, o których mowa w art. 51 ust. 1 i 60 ust. 1 i 3 ustawy. Zestawienie opisanych wyżej zaleceń Zespołu i sporządzonej w sprawie analizy prowadzi do wniosku, że wyniki analizy, a w ślad za tym treść projektu decyzji, jak i w efekcie treść samej decyzji, nie są efektem samodzielnych ustaleń i rozważań osoby, o której mowa w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.
W kontrolowanej sprawie architekt sporządzający analizę działał zgodnie z wytycznymi Zespołu Urbanistycznego. Skład zespołu (Główny Architekt Miasta, Dyrektor Wydziału, Zastępca Dyrektora Wydziału) może wręcz wskazywać, że wytyczne Zespołu mają charakter polecenia służbowego. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prezydent miasta powołuje gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną, jako organ doradczy, oraz ustala, w drodze regulaminu, jej organizację i tryb działania. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 1219/22 (opubl. w bazie orzeczeń cbois), że dla tego organu doradczego ustawa nie przewiduje żadnych uprawnień do władczego ingerowania w treść analizy urbanistyczno - architektonicznej, a w prostej konsekwencji w treść decyzji o warunkach zabudowy oraz że projekt sporządzony niesamodzielnie, ale w wykonaniu zaleceń innych osób, nie spełnia wymagań u.p.z.p. Oceny tej nie zmienia fakt, że ewentualne zalecenia, czy też narzucone parametry inwestycji, pochodzą od osób także posiadających wiedzę specjalistyczną i uprawnienia w dziedzinie urbanistyki.
Autorka analizy wprost stwierdziła (strona 2 analizy – k. 1042 a.a.), że z uwagi na określone w zarządzeniu kompetencje, Zespół w sposób czynny uczestniczy w opracowaniu analiz urbanistyczno-architektonicznych i formułuje wskazania mające wpływ na jej wynik. Taka relacja między stanowiskiem Zespołu, a analizą urbanistyczną świadczy o naruszeniu art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 4 listopada 2021 roku, sygn. II OSK 1937/20). Powyższe dyskwalifikuje sporządzoną w sprawie analizę (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn.. II OSK 1937/20, publ. w bazie orzeczeń cbois).
Powyższe wskazuje nas zasadność zarzutów skargi w zakresie naruszenia art.138 § 2 K.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., art. 7 w związku z art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a.
Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu naruszenia art. 32 K.p.a. poprzez uznanie, że inwestor działał przez pełnomocnika [...] Sp. z o.o. w przypadku, gdy inwestor udzielił w niniejszej sprawie pełnomocnictwa do działania J. B., W. B., A. T. K., M. K., a spółka [...] Sp. z o. o. nie była uprawniona do podejmowania jakichkolwiek działań w niniejszym postępowaniu, które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został przez J. S., sporządzony został na firmowym papierze [...]o Spółka z o.o. w K. i podpisany przez M. K.. Na karcie 3 akt zalega dokument pełnomocnictwa, jakiego udzielił J. S. J. B. W. B., A. T. K. oraz M. K., działającym w ramach [...] Spółka z o.o. w K.. Niektóre pisma dostawców mediów adresowane były na spółkę, niektóre na nazwisko pełnomocnika na adres spółki. W decyzji wyraźnie wskazano, że postępowanie toczyło się z wniosku J. S.. Dokumenty te nie pozwalają na dokonanie oceny, że organ uznał, że inwestor działał przez pełnomocnika [...] Sp. z o.o. Z kolei treść pełnomocnictwa nie pozwala uznać, że z naruszeniem przepisów mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy warunki techniczne były uzyskane przez [...] Spółka z o.o. w K., a nie przez inwestora.
Wobec stwierdzonych uchybień przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.
Z wszystkich powyżej przywołanych względów zaskarżona decyzja została uchylona jako naruszająca zarówno przepisy postępowania jak i prawa materialnego, na zasadzie art. 145 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a.
O kosztach nie orzeczono z uwagi na brak stosownego wniosku strony skarżącej reprezentowanej przez radcę prawnego.