II SA/Kr 1474/22

II SA/Kr 1474/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 5 ust 1 pkt 9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Dnia 26 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2022 r., nr WI-I.7840.4.15.2021.JC w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o.o. w K. kwotę 500 (słownie: pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2022 roku uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa Nr 724/6740/1/2021 z dnia 11 czerwca 2021 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i orzeczeniu o zatwierdzeniu projektu architektoniczno – budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o., ul. [...], [...] obejmującego inwestycję pod nazwą: "Budowa zespołu dwóch budynków usług hotelowych, z garażem podziemnym w jednych z nich, wewnętrznymi instalacjami: wodociągowymi, kanalizacji sanitarnej i opadowej, w tym: odcinkami poza budynkami i zbiornikiem retencyjnym, ogrzewczymi, wentylacji mechanicznej i oddymiającej, elektrycznymi, w tym: słaboprądowymi, oświetleniem terenu, linią kablowa zasilania rezerwowego, miejscem na stacją transformatorową, wewnętrznymi liniami zasilającymi stację i kablowymi nN do budynków, wewnętrznym układem komunikacyjnym, w tym drogę kołową, pochylnią zjazdową do garażu podziemnego, chodnikami i drogą pożarową oraz miejscem gromadzenia odpadów stałych , a także likwidacje nieczynnych lub zbędnych odcinków wewnętrznych instalacji podziemnych w tym: dwóch przyłączy wodociągowych, przyłącza teletechniki, elektrycznej linii kablowej i kanalizacji opadowej wraz ze studzienką na działkach nr [...] i [...], obr. [...]. ewid. N. H. przy ul. [...] w K.".
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
Po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia 28 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 11 czerwca 2021 r. Nr 724/6740.1/2021, znak: AU-01-2.6740.1.114.2021.EPI, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę dla zamierzenia pod nazwą "Budowa zespołu dwóch budynków usług hotelowych, z garażem podziemnym w jednym z nich, wewnętrznymi instalacjami: wodociągowymi, kanalizacji sanitarnej i opadowej, w tym: odcinkami poza budynkami i zbiornikiem retencyjnym, ogrzewczymi, wentylacji mechanicznej i oddymiającej, elektrycznymi, w tym: słaboprądowymi, oświetleniem terenu, linią kablową zasilania rezerwowego, miejscem na stację transformatorową, wewnętrznymi liniami zasilającymi stację i kablowymi nN do budynków, wewnętrznym układem komunikacyjnym, w tym drogą kołową, pochylnią zjazdową do garażu podziemnego, chodnikami i drogą pożarową, oraz miejscem gromadzenia odpadów stałych, a także likwidacja nieczynnych lub zbędnych odcinków wewnętrznych instalacji podziemnych, w tym: dwóch przyłączy wodociągowych, przyłącza teletechniki, elektrycznej linii kablowej i kanalizacji opadowej wraz ze studzienką, na działkach nr [...] i [...], obr. [...] jedn. ewid. N. H. przy ul. [...]".
Powyższa decyzja została wydana w oparciu o zapisy uchwały Nr LXXI/1032/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 22 kwietnia 2013 r., poz. 3071).
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] spółka z o.o. (hotel J. właściciel działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. w K.) – dalej też jako "Odwołujący (1)" oraz Akademia Wychowania Fizycznego im. B. C. w K. (właściciel działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. w K.) – dalej też jako "Odwołujący (2)".
W dniu 28 lutego 2022 r. do organu odwoławczego wpłynął wniosek Odwołującego (2) o wycofaniu odwołania, który nie został przez organ odwoławczy uwzględniony, z uwagi na wskazane uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Odwołującego (2).
W odwołaniu Odwołujący (1) Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] spółka z o.o. podniósł:
(a) niezgodność inwestycji z § 47 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 - tekst jednolity, zwanego dalej wt) oraz § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. C. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2013, poz. 3071, zwanego dalej "mpzp S.C."), a tym samym z art. 35 ust. 1 Pb, ponieważ Inwestor wyłączył z zakresu wniosku przyłącza i sieci infrastruktury technicznej, a w ocenie Odwołującego (1) nie jest w stanie zapewnić odbioru ścieków bytowo-gospodarczych, który spełniałby wymagania mpzp SC i umożliwił oddanie obiektu do użytkowania (Odwołujący jest dysponentem jedynej okolicznej sieci kanalizacji sanitarnej, co potwierdza pismo MPWiK i nie wyraża zgody na odprowadzanie ścieków z inwestycji do sieci);
(b) naruszenie uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiednich - art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb poprzez zacienianie pokoi hotelowych, zacienianie istniejącej na działce Skarżącego (1) instalacji fotowoltaicznej, podpięcie inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej, która obecnie jest niewydolna i spowoduje kolejne zalania piwnic hotelowych.
Ponadto, Odwołujący (1) wniósł o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania, Wojewoda Małopolski zwrócił uwagę, że 24 września 2021 r. na obszaru, na którym zlokalizowana jest inwestycja wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru C. - A. (Dz.Urz.Woj.Małop.2021.5083, zwany dalej "mpzp CA").
Wobec powyższego, celem doprowadzenia inwestycji do zgodności z ustaleniami mpzp w CA, projektant wprowadził zmiany w projekcie budowlanym, w szczególności w zakresie: nieprzekraczalnych linii zabudowy (od strony północnej i południowej) wyznaczonych mpzp CA, wymaganego wskaźnika miejsc postojowych dla rowerów, kolorystyki elewacji.
O wprowadzonych zmianach w projekcie budowlanym, zgodnie z art. 10 K.p.a., 8 sierpnia 2022 r. pismem poinformowano strony postępowania. Odwołujący (1) zapoznał się z projektem budowlanym po korekcie i wniósł prośbę o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem realizacji zasady dwuinstancyjności.
Organ odwoławczy nie przychylił się do powyższego wniosku, bowiem uznał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji za nieuzasadnione i godzące w ekonomikę postępowania. Stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nie została wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Konieczność wprowadzenia zmian w projekcie budowlanym wynikała z wejścia w życie - w toku prowadzonego postępowania odwoławczego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w miejsce poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec którego oceniał zgodność zamierzenia organ I instancji), dlatego organ odwoławczy dokonał oceny zaktualizowanego projektu budowlanego w zakresie wyznaczonym przez art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – dalej tez jako "PrBud".
W związku z wprowadzonymi zmianami w projekcie budowlanym związanymi z wejściem w życie mpzp CA, zmianie uległa również nazwa (i tym samym w nieznacznym stopniu zakres) inwestycji na:
"Budowa zespołu dwóch budynków usług hotelowych, z garażem podziemnym w jednym z nich, wewnętrznymi instalacjami: wodociągowymi, kanalizacji sanitarnej i opadowej, w tym: odcinkami poza budynkami / zbiornikiem retencyjnym, ogrzewczymi, wentylacji mechanicznej i oddymiającej, elektrycznymi, w tym: słaboprądowymi, oświetleniem terenu, linią kablową zasilania rezerwowego, miejscem na stację transformatorową, wewnętrznymi liniami zasilającymi stację i kablowymi nN do budynków, wewnętrznym układem komunikacyjnym, w tym drogą kołową, pochylnią zjazdową do garażu podziemnego, chodnikami i drogą pożarową, oraz miejscem gromadzenia odpadów stałych, a także likwidacja nieczynnych lub zbędnych odcinków wewnętrznych instalacji podziemnych, w tym: dwóch przyłączy wodociągowych, przyłącza teletechniki, elektrycznej linii kablowej i kanalizacji opadowej wraz ze studzienką, na działkach nr [...] i [...], obr. [...] jedn. ewid. N. H. przy ul. [...] w K., co zostało uwzględnione w niniejszym rozstrzygnięciu."
Natomiast zmiany w projekcie budowlanym dotyczyły dostosowania zamierzenia do ustaleń mpzp CA, w szczególności w zakresie: nieprzekraczalnych linii zabudowy (od strony północnej i południowej), co spowodowało nieznaczne zmiany wielkości i kształtu projektowanych budynków (zmniejszono: kubaturę, długości i szerokości budynków, powierzchnię zabudowy, powierzchnie użytkowe, ilość jednostek usług hotelowych), nieznacznie zmniejszono także powierzchnię biologicznie czynną oraz zrezygnowano z budowy stacji transformatorowej (zaprojektowano miejsce na stację transformatorową) i wiaty śmietnikowej (zaprojektowano plac gromadzenia odpadów stałych); wymaganego wskaźnika miejsc postojowych dla rowerów - zwiększono ilość stanowisk dla rowerów oraz nieznacznie zmieniono ich lokalizację; kolorystyki elewacji - zastosowano kolory: biały, szary, piaskowy (zamiast ciemnych kolorów).
Organ odwoławczy wskazał, że pomimo wprowadzonych na etapie postępowania odwoławczego zmian w zamierzeniu inwestycyjnym nie uległ zmianie przedmiot inwestycji rozumiany jako budynki o funkcji usług hotelowych ani obszar działek inwestycyjnych, co w ocenie tutejszego organu umożliwia zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie Inwestorowi pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
Wojewoda wskazał, że projekt budowlany spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2022 roku, poz. 1679).
W projekcie budowlanym; zgodnie z wymogami art. 34 ust. 3 pkt 1 lut. e Pb; zamieszczono informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu (karty 49-51 projektu budowlanego). W oparciu o określony przez projektanta obszar oddziaływania inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej wyznacza krąg stron postępowania, nie będąc jednak związanym informacją projektanta o obszarze oddziaływania. W niniejszym przypadku krąg stron wyznaczony przez organ I instancji jest szerszy niż ten wynikający z obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, a tutejszy organ odwoławczy poszerzył ten krąg dodatkowo o Odwołującego (2), uznając argumentację zawartą w odwołaniu za potwierdzenie istnienia indywidualnego interesu prawnego w sprawie.
Organ odwoławczy zaznaczył, że usytuowanie projektowanych budynków - nie narusza warunków technicznych. Projektowane budynki usług hotelowych oznaczonych jako A i B będą usytuowane w następujących odległościach: od północy: min. 4,91 m od granicy działki inwestycyjnej; od wschodu: min. 4,03 m od granicy działki inwestycyjnej; od południa: 5 m od granicy działki inwestycyjnej; od zachodu: min. 8,43 m od granicy działki inwestycyjnej; od istniejących obiektów: 8,54 m od budynku usługowego w stanie surowym zamkniętym (dz. nr [...] obr[...] jedn. ewid. N. H. w K.), min. 14,20 m od budynku usług hotelowych oraz min. 13,51 m od jednokondygnacyjnych budynków o oznaczeniu inne, co oznacza pozostały budynek niemieszkalny, gdzie indziej niewymieniony (dz. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. w K.).
Projekt budowalny zawiera analizę, która wykazała, że inwestycja nie ogranicza naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13 warunków technicznych).
Analiza czasu nasłonecznienia (§ 60 warunków technicznych) nie jest wymagana, gdyż istniejące budynki sąsiednie nie posiadają pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole ani pokoi mieszkalnych. Podnoszony przez Odwołującego (1) w piśmie z 19 sierpnia 2022 r. (data wpływu) zamiar uruchomienia przedszkola na parterze i I piętrze istniejącego budynku jest zamiarem przyszłym i niepewnym Strony, nie ma zatem podstawy prawnej do nałożenia na Inwestora obowiązku wykonania analizy zacieniania pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w przyszłym, potencjalnym przedszkolu.
Projekt budowlany został bez uwag zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej.
Działki inwestycyjne usytuowane są na terenie oznaczonym w mpzp CA symbolem U.1 - tereny zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi.
Po analizie przedłożonego projektu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, iż jest on zgodny z ustaleniami mpzp CA dotyczącymi m.in: przeznaczenia; lokalizacji; minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego (30% - zaprojektowano: 31,3%); wskaźnika intensywności zabudowy (1,2-5,6 - zaprojektowano: 4,32); maksymalnej wysokości zabudowy (36 m - zaprojektowano: 32 m - budynek A i 22,97 m - budynek B); maksymalnej wysokości bezwzględnej zabudowy (251 m n.p.m. - zaprojektowano: 241,9 m n.p.m. - budynek A i 231,57 m n.p.m. - budynek B); geometrii dachów (nakaz stosowania dachów płaskich, można stosować nawierzchnię urządzoną jako teren biologicznie czynny – zaprojektowano dachy płaskie, na budynku A - powierzchnia biologicznie czynna); kolorystyki elewacji budynków; zasad obsługi parkingowej (hotele: 1 miejsce parkingowe na 10 pokoi -zaprojektowano 31 miejsc parkingowych na 294 pokoje; 27 - w garażu podziemnym w budynku A i 4 na zewnątrz budynków); liczby stanowisk postojowych rowerów (hotele: 1 miejsce na 10 pokoi - zaprojektowano 30 miejsc na 294 pokoje).
W odpowiedzi na zarzut (b) Odwołującego (1) wskazano, że sposób zagospodarowania działki przez Inwestora podlega ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej tylko w granicach zgodności z konkretnymi obowiązującymi w dniu wydania decyzji przepisami prawa powszechnie obowiązującego bądź prawa miejscowego. Oczywiste jest, że realizowanie obiektów budowlanych, w zabudowie wielkomiejskiej, musi wiązać się z oddziaływaniem na sąsiednie działki i budynki. W trakcie procesu budowlanego dochodzi do kolizji interesów różnych podmiotów o zróżnicowanym charakterze. Aby jednak oddziaływanie projektowanej inwestycji można było uznać za sprzeczne z prawem, muszą być naruszone konkretne przepisy prawa materialnego. Nie każde oddziaływanie może skutkować powstrzymaniem procesu inwestycyjnego, w oparciu o ochronę interesów osób trzecich udzieloną w art. 5 ust. 1 pkt 9) PrBud. Takiej sprzeczności z prawem organ odwoławczy nie dopatrzył się.
Ponadto Wojewoda wskazał, że nie jest winą organów administracji architektoniczno-budowlanej ani Inwestora, że aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego umożliwia budowę budynków o wysokości do 36 m, podczas gdy Odwołujący (1) zrealizował znacznie niższy budynek zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami.
Zacienianie instalacji fotowoltaicznej zlokalizowanej na dachu budynku Odwołującego (1) nie jest powodem do zmiany zamiarów inwestycyjnych Wnioskodawcy, nie wymusza także na Inwestorze obowiązku sporządzenia analiz zacieniania, gdyż brak jest podstawy prawnej do takiego działania. Inwestycja nie ogranicza naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§13 warunków technicznych).
Odnośnie do zarzutu (a) wskazano, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 mpzp CA: W zakresie odprowadzania ścieków oraz wód opadowych ustala się: nakaz odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o miejski system kanalizacji rozdzielczej - kanały sanitarne (cyt. za mpzp CA).
Inwestor wyłączył z niniejszego wniosku o pozwolenie na budowę roboty budowlane związane z realizacją przyłączy, w tym m.in. sanitarnego i kanalizacji deszczowej, zatem tutejszy organ nie ma kompetencji do oceny tej kwestii. Realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie budynku. Wybór przez Inwestora realizacji przyłączy odrębnym trybem, na podstawie art. 29a PrBud, dokonuje się bez ingerencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Nie ma potrzeby, aby na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej weryfikował możliwość przyłączenia do sieci, leży to bowiem w interesie inwestora. Uzyskiwanie warunków przyłączenia do sieci jest czynnością spoza sfery prawa administracyjnego, odbywającą się między inwestorem a gestorem sieci. A jednocześnie spełnienie przez zrealizowany budynek wymagań w tym zakresie, weryfikowane jest na etapie oddawania obiektu budowlanego do użytkowania.
Tym samym zagadnienie potencjalnego zalewania piwnic hotelowych Skarżącego (1) spowodowane podpięciem inwestycji do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej nie może być przedmiotem oceny tutejszego organu.
W ocenie organu orzekającego w niniejszej sprawie należy uznać, że udzielenie pozwolenia na budowę nie ogranicza (w sposób niedopuszczalny) prawem chronionych interesów Skarżących, jak np. dopływu światła dziennego, możliwości korzystania z energii elektrycznej, wody czy gazu, dostępu do drogi publicznej, nie pozbawia i nie ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o. – dalej jako "Skarżąca", podnosząc zarzuty:
1. naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie,
2. naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nie uwzględnienie interesów osób trzecich, w tym wypadku strony skarżącej.
3. nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania, pomimo wykazania racjonalności zarzutów wobec projektowanej inwestycji co stanowi naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z powodu jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Ponadto należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Wszystkie strony nie zajęły w zakreślonym terminie stanowiska, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że organ I instancji – Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję w oparciu o zapisy uchwały Nr LXXI/1032/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 22 kwietnia 2013 r., poz. 3071).
Jak wynika z treści decyzji organu I instancji nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja znajdowała się obszarze przeznaczonym pod "Tereny zabudowy usługowej U.1" o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi.
Po wniesieniu odwołania, a przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy weszła w życie uchwała Nr LXV/1846/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 września 2021 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 9 września 2021 r., poz. 5083).
Wejście w życie planu miejscowego, jak wynika z uzasadnienia do zaskarżonej decyzji, skutkować miało koniecznością zmiany projektu budowalnego, "w szczególności w zakresie: nieprzekraczalnych linii zabudowy (od strony północnej i południowej), co spowodowało nieznaczne zmiany wielkości i kształtu projektowanych budynków (zmniejszono: kubaturę, długości i szerokości budynków, powierzchnię zabudowy, powierzchnie użytkowe, ilość jednostek usług hotelowych), nieznacznie zmniejszono także powierzchnię biologicznie czynną oraz zrezygnowano z budowy stacji trasformatorowej (zaprojektowano miejsce na stację transformatorową) i wiaty śmietnikowej (zaprojektowano plac gromadzenia odpadów stałych); wymaganego wskaźnika miejsc postojowych dla rowerów - zwiększono ilość stanowisk dla rowerów oraz nieznacznie zmieniono ich lokalizację; kolorystyki elewacji - zastosowano kolory: biały, szary, piaskowy (zamiast ciemnych kolorów)."
Pomimo jednak wprowadzonych na etapie postępowania odwoławczego zmian w zamierzeniu inwestycyjnym – jak podkreśla organ odwoławczy – nie uległ zmianie przedmiot inwestycji rozumiany jako budynki o funkcji usług hotelowych ani obszar działek inwestycyjnych, co w ocenie Wojewody Małopolskiego umożliwiało zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie Inwestorowi pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
Ze stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić.
Fakt, że "nie uległ zmianie przedmiot inwestycji rozumiany jako budynki o funkcji usług hotelowych ani obszar działek inwestycyjnych" nie uzasadnia jeszcze samo w sobie stwierdzenia, aby możliwe było wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę po raz pierwszy przez organ II instancji.
Organ powinien jednoznacznie wskazać, w jakim zakresie zmieniły się warunki zagospodarowania dla nieruchomości, której dotyczy wniosek. W szczególności organ powinien wskazać jakie w tym zakresie obowiązują parametry, oraz jakim zakresie dotychczasowy projekt nie odpowiadał przepisom nowego planu miejscowego..
Jednoznaczne ustalenie tych okoliczności stanowi dopiero podstawę do oceny przez organ zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, w trybie art. 35 ust. 1 pkt. 1) lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 2351 ze zm.) – dalej jako "PrBud".
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakuje jednak jakichkolwiek konkretnych informacji na ten temat, poza ogólnym stwierdzeniem, że doszło do zmiany projektu budowlanego.
Wymowna jest okoliczność, że w wyniku zmiany projektu budowlanego doszło do – całkowicie przemilczanej lub przeoczonej przez organ odwoławczy – zmiany kategorii obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja (por. k. 96 projektu). Jak wynika bowiem z pierwotnej treści projektu obiekt budowlany został zakwalifikowany przez architekta jako obiekt kategorii XIII – to jest "pozostałe budynki mieszkalne", natomiast w wyniku zmiany projektu na etapie postępowania przed organem II instancji obiekt budowlany został zakwalifikowany jako obiekt kategorii XIV – to jest "budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne" (por. Załącznik do PrBud)
Organ co prawda powołał się na art. 35 ust. 1 PrBud jednakże z tym nie wiązały się jakiekolwiek dalsze działania organu. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest tak ogólnikowe i lakoniczne, że nie może stanowić podstawy dla oceny, czy w istocie organ dokonał w tym zakresie jakichkolwiek ocen i ustaleń.
Niezależnie od samego uzasadnienia do zaskarżonej decyzji do podobnych wniosków prowadzi również analiza akt administracyjnych.
Jak wynika bowiem z akt sprawy poza przesyłaniem zawiadomień o zmianie terminu załatwienia sprawy (por. np. k. 113 a.a.) oraz zleceniem Urzędowi Miasta Krakowa "uzupełnienia materiału dowodowego" co miało polegać na przesłaniu brakujących egzemplarzy projektu budowalnego (k. 115 a.a.), nie wynika aby zostały podjęte jakiekolwiek czynności.
Nie wynika z akt sprawy również, aby projekt budowlany został wypożyczony przez inwestora. Brak jest również jakiegokolwiek śladu, z którego wynikałoby, że inwestor złożył poprawiony już projekt budowlany do organu II instancji.
Powyższe o tyle jest istotne, że jak wynika z zawiadomienia z dnia 8 sierpnia 2022 roku, znak: WI-I.7840.4.15.2021.JC "projektant wprowadził zmiany w projekcie budowlanym, celem doprowadzenia inwestycji do zgodności z ustaleniami mpzp, w szczególności w zakresie: nieprzekraczalnych linii zabudowy (od strony północnej i południowej) wyznaczonych mpzp, wymaganego wskaźnika miejsc postojowych dla rowerów, kolorystyki elewacji."
Jednakże w aktach sprawy nie ma żadnego śladu, które potwierdzałyby te okoliczności (poza zmianą niektórych stron w projekcie budowlanym, które jednak nie wiadomo w jakim trybie i z jakiego powodu zostały zmienione poza ogólnym stwierdzeniem w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, że w celu doprowadzenia do zgodności z nowym planem miejscowym).
Zaznaczyć trzeba, że organ ma obowiązek zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1) lit. a) PrBud przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Natomiast stosownie do art. 35 ust. 3 PrBud w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.
Takich czynności organ jednak nie wykonał.
Akta sprawy organu II instancji nie zawierają jednak jakiegokolwiek śladu, z którego wynikałoby, że organ II instancji wezwał inwestora do usunięcia powstałych nieprawidłowości. Jedynym elementem w aktach, który dotyczy tej kwestii jest tylko ogólne zdanie zawarte w piśmie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 czerwca 2022 roku, a więc organu I instancji, że dwa egzemplarze projektu budowlanego są przedkładane do organu odwoławczego celem "uzupełnienia przez projektanta" (k. 117 a.a.).
O ile organ odwoławczy w uzasadnieniu do wydanej decyzji wskazał, jakie "w szczególności" zmiany w projekcie zostały wprowadzone, to jednakże zmiany musiały być większe i dotyczyć innych okoliczności niż tylko wskazanych przez organ, co wynika już tylko z użycia przez organ słów "w szczególności".
Zarówno jednak ani z uzasadnienia wydanej decyzji ani też akt sprawy nie jest możliwe ustalenie w jakim zakresie, w ocenie organu, te zaistniały nieprawidłowości zaistniały i w jakim zakresie zostały uzupełnione.
Rolą Sądu nie jest natomiast domyślanie się ani też zastępowanie organu i poszukiwanie w jakim zakresie zaistniały nieprawidłowości, jakie było ich źródło oraz czy zostały one wszystkie (te nieprawidłowości) usunięte.
To powinien zrobić organ, w szczególności w takiej sytuacji jak na gruncie niniejszej sprawy, gdy po wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji wszedł w życie nowy plan miejscowy, który jest punktem odniesienia dla wydanej decyzji.
Zaznaczyć też należy, że Skarżąca z tego powodu sformułowała zarzut dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Organ powinien zatem szczegółowo wskazać w uzasadnieniu do wydanej decyzji w jakim zakresie zaistniały nieprawidłowości oraz z czego one wynikały.
Organ powinien również, w sposób możliwie dogłębny wyjaśnić jakie zmiany nowy plan spowodował i następnie uzasadnić dlaczego nie jest zasadne uchylanie decyzji tylko z tego powodu, że wszedł w życie plan miejscowy. Organ powinien również wykazać, że zakres przeprowadzonego postępowania nie wykracza poza ramy art. 136 § 1 i § 2 K.p.a. Te kwestie zostały jednak pominięte przez organ.
Ponadto nieprawidłowe jest jedynie zdawkowe twierdzenie organu, że ze względu na ekonomikę postępowania nie jest zasadne uchylanie decyzji organu I instancji. O ile względy ekonomiki postępowania są istotne, to jednak nie mogą one prowadzić do zakwestionowania zasady dwuinstancyjności postępowania.
Reasumując powyższe trzeba wskazać, że jakkolwiek możliwe jest w określonych przypadkach przeprowadzenie uzupełniającego postępowania na zasadzie art. 136 K.p.a. i wydanie decyzji (innej niż uchylającej decyzję organu I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a.) w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę przez organ II instancji, w sytuacji gdy po wniesieniu odwołania wszedł w życie nowy plan miejscowy, to jednak organ powinien w uzasadnieniu do wydanej decyzji opisać w jakim zakresie konieczna była zmiana projektu budowlanego i wyjaśnić dlaczego ze względu na zakres zmian projekt budowlanego nie było konieczności uchylania decyzji, aby zapewnić zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania.
Tego jednak zabrakło na gruncie niniejszej sprawy. Organ nie wskazał nawet i nie ustosunkował się do zmiany kategorii projektowanego obiektu z XIII na XIV.
Analiza zarówno uzasadnienia do wydanej decyzji jak i akt sprawy nie pozwala nawet na ustalenie w jakim zakresie – w ocenie organu – konieczne były zmiany projektu budowlanego. Brakuje również w tym kontekście wyjaśnień organu, który dokonał oceny czy zachodzi konieczność uchylenia decyzji w celu zapewnienia dwuinstancyjności postępowania.
Niezależnie od powyższego, odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9) PrBud, należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Jak wynika z powyższej regulacji przepisy prawa budowlanego wymagają, by organ administracji, przed wydaniem pozwolenia na budowę, skontrolował projekt inwestycji budowlanej odzwierciedlający zamierzenia inwestora także pod kątem oceny, czy nie doprowadzą one do naruszenia lub zagrożenia interesów osób trzecich – właścicieli sąsiednich nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji ocenia zatem nie tylko to, czy konkretne zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki techniczno-organizacyjne i architektoniczno-urbanistyczne, ale również to, czy w związku z realizacją planowanej inwestycji nie dojdzie do naruszenia interesów osób trzecich, zwłaszcza właścicieli nieruchomości sąsiednich (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 18 lutego 1999 roku, sygn. IV SA 244/97).
Jak wskazał w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji Wojewoda, "nie każde oddziaływanie może skutkować powstrzymaniem procesu inwestycyjnego, w oparciu o ochronę interesów osób trzecich udzieloną w art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud. Takiej sprzeczności z prawem organ odwoławczy nie dopatrzył się. Nie jest winą organów administracji architektoniczno-budowlanej ani Inwestora, że aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego umożliwia budowę budynków o wysokości do 36 m, podczas gdy Skarżący zrealizował znacznie niższy budynek zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Zacienianie instalacji fotowoltaicznej zlokalizowanej na dachu budynku Odwołującego (1) nie jest powodem do zmiany zamiarów inwestycyjnych Wnioskodawcy, nie wymusza także na Inwestorze obowiązku sporządzenia analiz zacieniania ftp., gdyż brak jest podstawy prawnej do takiego działania. Inwestycja nie ogranicza naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13 wt)."
Trzeba jednak zwrócić uwagę, że celem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę jest także zbadanie zgodności planowanej inwestycji z interesami podmiotów, których prawa inwestycja ta może naruszać, a konieczność uzyskania pozwolenia na budowę i prowadzenia prac budowlanych zgodnie z jego warunkami służy także ochronie praw i wolności innych osób niż sam inwestor. W ten sposób postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę wykorzystywane jest w celu urzeczywistnienia art. 64 ust. 2 Konstytucji, poprzez zagwarantowanie równej dla wszystkich ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (por. Marta Romańska [w:] Doliwa Adam red, Doliwa Adam (red.), Kijowski Dariusz Ryszard (red.), Prutis Stanisław (red.), Suwaj Patrycja Joanna (red.), Kryzys prawa administracyjnego? Tom III: Wypieranie prawa administracyjnego przez prawo cywilne).
Zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, nie polega na zanegowaniu dopuszczalności zabudowy, a ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych a nie interesów faktycznych innych osób (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 lutego 2020 roku, sygn. II OSK 1010/18).
Z reguły bowiem każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości (ogranicza światło, widok, emituje hałas, powoduje zwiększony ruch drogowy).
Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 10 grudnia 2020 r. II OSK 1626/18).
Nawet zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi nie wywołuje automatycznie obowiązku zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W procedurze udzielania pozwolenia na budowę, w ramach badania zgodności projektu budowlanego z prawem, nie można abstrahować od dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 9) PrBud (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2023 roku, sygn. II OSK 2429/21).
Dlatego też bezzasadne są stwierdzenia organu, że "Nie jest winą organów administracji architektoniczno-budowlanej ani Inwestora, że aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego umożliwia budowę budynków o wysokości do 36 m, podczas gdy Skarżący zrealizował znacznie niższy budynek zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami". Powyższa konstatacja nie stanowi o uwzględnieniu czy też nawet o rozważeniu uzasadnionego interesu Skarżącej.
Wskazana wysokość zabudowy do "36 metrów" jest maksymalną dopuszczalną wysokością. Oran powinien jednak ocenić, czy w tym przypadku w związku z wcześniejszą realizacją inwestycji fotowoltaicznej interes Skarżącej nie został naruszony, co mogłoby skutkować koniecznością skorygowania projektu. Z drugiej jednak strony, jak wskazano powyżej, nie jest tak że interes Skarżącej spółki przeważa ponad interes Inwestora. Tak samo istotny jest zarówno interes Skarżącego jak i interes inwestora.
Inwestor korzystający z przysługującego mu prawa zabudowy, powinien mieć na względzie analogiczne uprawnienia innych podmiotów, co oznacza, że w przypadku rzeczywistego istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich inwestor zobowiązany jest uwzględnić je na etapie projektowania, w celu zrównoważenia jego własnych zamierzeń z interesami sąsiada a organ powinien to zbadać (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 24 sierpnia 2022 roku, sygn. II OSK 2803/19).
Organ powinien zatem zweryfikować, czy na gruncie przedmiotowej sprawy doszło do zrównoważenia interesów Skarżącej i inwestora i czy inwestycja będąca przedmiotem decyzji nie narusza takich uzasadnionych interesów Skarżącej. Ta kwestia została jednak pominięta przez organ, który ograniczył się jedynie do wskazania, że "aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego umożliwia budowę budynków o wysokości do 36 m", co jest dalece niewystarczające. Poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich nie sprowadza się jedynie do tego, że inwestycja nie przekracza maksymalnych parametrów wynikających z planu miejscowego.
Wydanie zaskarżonej decyzji może skutkować niemożliwością korzystania przez Skarżącą z ich nieruchomości w dotychczasowym zakresie, w szczególności – co akcentuje Skarżąca – w zakresie wykorzystania odnawialnych źródeł energii. To z kolei może wiązać się z kwestią spełnienia przez Skarżącą warunków zapotrzebowania budynku na energię, w świetle obowiązków ograniczania zużywania energii pierwotnej nieodnawialnej, a to w związku z dążeniem do poprawy efektywności energetycznej budynków, co wynika m.in. z przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 roku o efektywności energetycznej (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 2166 ze zm.).
Te kwestie nie zostały jednak w żadnej mierze przeanalizowane przez organy, a mają one znaczenie z perspektywy art. 5 ust. 1 pkt. 9) PrBud.
Powyższe nie przesądza tego, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia uzasadnionych interesów Skarżącej, te kwestie powinny być bowiem zweryfikowane przez organ.
Ze względu na powyższe na zasadzie art. 154 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylono decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.