II SA/KR 1471/19

II SA/Kr 1471/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-01-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Krystyna Daniel
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
III OSK 2943/21 - Wyrok NSA z 2023-10-26
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1454
art 4 ust 2 pkt 6
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Nowa - Huta w Krakowie na uchwałę Nr XVI/111/2016 Rady Gminy Koniusza z dnia 16 czerwca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Koniusza skargę oddala.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy Kraków - Nowa Huta w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XVI/111/2016 Rady Gminy Koniusza z dnia 16 czerwca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Koniusza, wnosząc – w powołaniu się na przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – o stwierdzenie nieważności w części opisanej w §13 oraz §14 ust. 2 załączonego do niej Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Koniusza.
Skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez:
- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w §13 ust. 1 załączonego do uchwały Regulaminu treści przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zapisu, zgodnie z którym utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi;
- ustanowienie w §13 ust. 2 Regulaminu normy nakazującej prowadzenie psa na smyczy lub kagańcu oraz dozwalającej zwolnienie zwierząt z uwięzi na obszarze mało uczęszczanym przez ludzi;
- ustanowienie w §13 ust. 2 lit. "a" i "b" Regulaminu niejasnych i wieloznacznych zapisów "psa w inny sposób zagrażającego otoczeniu" oraz "psa ras dużych i olbrzymich";
- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez ustanowienie w §13 ust. 2 lit. "c" nomy nakazującej odpowiednie stosowanie do innych zwierząt domowych nakazu i zakazu zawartego §13 ust. 2 lit. "a" i "b" Regulaminu, odnoszących się do psów;
- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez ustanowienie w §14 ust. 2 obowiązku właścicieli nieruchomości oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego.
W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 16 października 2016 roku Rada Gminy Koniusza podjęła uchwałę Nr XVI/111/2016 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Koniusza. Akt prawa miejscowego podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Proszowicach.
W ocenie skarżącego norma ujęta w §13 ust. 1 Regulaminu brzmiąca: "§ 13. 1 Utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi.", stanowi naruszenie prawidłowego prawodawstwa. W istocie rzeczy stanowi powtórzenie unormowania art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wobec powyższego potrzeba zamieszczenia unormowania tego przepisu w §13 była zbędna i niedopuszczalna. Dalej, powołując się na § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, skarżący stwierdził, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym i wykraczającym poza upoważnienie ustawowe. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania postulatu nieskierowanego do dającego się ustalić adresata, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.
W skardze wskazano również, że Uchwała Rady Gminy dotknięta jest też wadami w zakresie regulacji ujętej §13 ust. 2 odnoszącej się do obowiązków prowadzenia psów na terenach ogólnie dostępnych na smyczy lub w kagańcu, a ras dużych i olbrzymich lub uznanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu - na smyczy i w kagańcu oraz warunków dopuszczalności zwolnienia psa ze smyczy. Skarżący stwierdził, że zapisy te naruszają delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób zajmujących się zwierzętami w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie osób utrzymujących psy ras dużych i olbrzymich lub uznanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku tylko na smyczy i w kagańcu, zostało sformułowane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z art. 5 ustawy o ochronie zwierząt wynika obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. Nakłada on na organ stanowiący prawo powinność takiego ukształtowania przepisów, aby generowały określone obowiązki adekwatnie do konkretnej sytuacji. Wprowadzanie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, tworzy niebezpieczeństwo niehumanitarnego traktowania psów. Nie uwzględnia ono indywidualnych cech psa, do których należy dostawać wymagane w danych warunkach środki bezpieczeństwa. Zapis ten winien korespondować z regulacją art. 77 k.w. w myśl którego: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Brak w Regulaminie odwołania się do zwykłych środków ostrożności, implikuje rażącą wadę tego aktu prawnego. Nadto przy tej kwestii pojawił się problem jasnego, czytelnego i zrozumiałego redagowania przepisów. Wprowadzenie do uchwały zapisu dotyczącego "ras dużych i olbrzymich" oraz "w inny sposób zagrażający otoczeniu", tworzy problem właściwego jego interpretowania. Rada Gminy tak formułując przepis, stworzyła normę niejasną i nieprecyzyjną, a w konsekwencji trudną do zastosowania. Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.
Według skarżącego, w sposób nieuprawniony uregulowano także sprawę dotyczącą zwolnienia psa z uwięzi. Wprowadzono bowiem zakaz puszczania psa w miejscach innych niż mało uczęszczanych, w sytuacji gdy brak jest możliwości sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. Pominięto przy tym unormowanie art. 10a pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, którym stwierdzono, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Norma zatem zawarta w Regulaminie pozostaje w sprzeczności z zapisem aktu prawnego wyższego rzędu. Stanowi to kolejne naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Wprowadzony nadto w Regulaminie zapis: "w miejscach mało uczęszczanych" jest następnym przykładem stworzenia normy niejasnej i nieprecyzyjnej, a w konsekwencji trudnej do zastosowania Taki zapis umożliwia dowolną jego interpretację. Zdaniem skarżącego, implikuje zatem wielość ocen, co narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych.
Jako wadliwy skarżący wskazał również zapis §13 ust. 2 pkt c, który zawiera nakaz odpowiedniego stosowania unormowania z punktów "a" i "b" do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi. Zawarcie powyższego unormowania pomija treść cytowanego wyżej przepisu art. 10a pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten odnosi się mianowicie tylko i wyłącznie do psów. Rada Gminy wprowadzając do Regulaminu nomę nakazującą odpowiednie stosowanie zakazu odnoszącego się do psów do innych zwierząt domowych, ustanowiła normę pozostającą w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu jaką jest ustawa o ochronie zwierząt.
Rada Gminy, zdaniem skarżącego, przekroczyła także swoje uprawnienia nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. To postanowienie regulaminu narusza upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku.
W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty Prokuratura w stosunku do zaskarżonej uchwały nie znajdują uzasadnienia tak w kontekście unormowań ustawowych, jak i w zakresie, w jakim Konstytucja RP oraz obowiązujące regulacje prawne przewidują warunki stanowienia aktów prawa miejscowego. Organ stanął na stanowisku, że akty prawa miejscowego nie muszą mieć charakteru aktów wykonawczych w ścisłym tego słowa znaczeniu, tak jak ma to miejsce w przypadku rozporządzeń. Akty te mogą mieć charakter ściśle wykonawczy gdy będą wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień, niekiedy zawierających wytyczne co do treści, z reguły upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego nie zawiera szczegółowych wytycznych co do treści pozostawiając większą swobodę w stanowieniu prawa dla prawodawcy lokalnego. To zróżnicowanie zasad konstrukcji upoważnienia do stanowienia rozporządzeń i aktów prawa miejscowego i wynikająca z niego większa swoboda w stanowieniu prawa lokalnego wynika ze szczególnej pozycji ustrojowej samorządu terytorialnego.
Dalej strona przeciwna do skarżącej stwierdziła, iż upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa materię podlegającą unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Z upoważnienia określonego tą normą wynikają zagadnienia, które prawodawca lokalny ma unormować dostosowując stanowioną regulację prawną do warunków miejscowych, przy czym taki akt prawa miejscowego ma stanowić materię dopełniającą wobec regulacji ustawowej bowiem jak stanowi Konstytucja ma być ustanowiony "na podstawie i w granicach ustawy".
Organ nie podzielił twierdzenia skargi, które wskazuje na "przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenia w §13 ust. 1 regulaminu treści przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zapisu, zgodnie z którym "utrzymanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi". Skarżący bowiem stwierdził, iż norma ujęta w ww. zapisie Regulaminu stanowi naruszenie prawidłowej legislacji, bowiem w istocie powtarza ona unormowanie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, wobec czego zamieszczenie ww. przepisu w regulaminie jest zbędne i niedopuszczalne oraz wykracza poza upoważnienie ustawowe. W ocenie strony przeciwnej Rada Gminy wypełniła treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy. W ocenie organu treść §13 ust. 1 nie powinna budzić wątpliwości, iż adresatem normy ujętej w tym przepisie są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, o czym świadczy umieszczenie ww. przepisu w Rozdziale 6 zatytułowanym "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi lub przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Wykładnia ww. przepisu winna być zastosowana przy uwzględnieniu wykładni systemowej, która nakazuje uwzględniać znaczenie danego przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Nie sposób zatem twierdzić, iż w uchwale zawarto postulat nieskierowany do dającego się ustalić adresata. Nadto podkreślenia wymaga okoliczność, iż organ wbrew twierdzeniom skarżącego ustalił sposób postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Regulacje te ujęte są w ramach całego Rozdziału 6, a zatem ujęte zostały w §13 oraz w §14 Regulaminu. Nadto nie sposób uznać, iż niespełnienie oczekiwań skarżącego ma przesądzać o istnieniu istotnego naruszenia prawa, które warunkuje unieważnienie części zapisów zakwestionowanej uchwały. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, na jakiej podstawie uznał, iż ww. zapisy uchwały w sposób istotny naruszają obowiązujące przepisy prawa. Powyższe, w ocenie organu, w istocie stanowi o ocenie prawnej uchwały w oparciu o kryterium celowości nie natomiast - jak stanowi obowiązujący porządek prawny - na podstawie kryterium legalności.
Zdaniem organu zapisy regulaminu, w tym w szczególności określone § 13 i § 14 stanowią o wypełnieniu dyspozycji normy ujętej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Organ nie podzielił również poglądu skarżącego, w myśl którego zapis § 13 ust. 2 narusza delegację ustawową ujętą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w zakresie w jakim zapisy uchwały rzekomo nie realizują celu określonego przez ustawodawcę tj. ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Zdaniem organu ocena uchwały Rady Gminy dokonywana przez organy nadzoru oraz ochrony prawnej, ale także i sądy administracyjne, winna być oparta o kryterium legalności. Nie można zgodzić się na taką ocenę działalności uchwałodawczej, która w istocie oparta jest na kryterium celowości. Bo do tego w istocie sprowadzają się także pozostałe zarzuty, skoro w rzeczywistości wskazuje się na to, co zdaniem skarżącego winno być unormowane w ramach określonego ustawą upoważnienia, wbrew wyraźnie zredagowanej treści delegacji ustawowej.
W tych okolicznościach organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, zgodnie z którym zapisy uchwały naruszają przepisy art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do brzmienia tego przepisu Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ww. przepis upoważnia zatem radę gminy do ustalenia w ramach Regulaminu sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz przede wszystkim nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie zatem m.in. normy obligującej właścicieli lub opiekunów psa do jego wyprowadzania na smyczy w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku w istocie spełnia powyższy warunek. Analogicznie sytuacja wygląda w sytuacji osób ras dużych i olbrzymich lub uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu, na których to właścicieli lub opiekunów nałożono obowiązek wyprowadzania tego rodzaju zwierząt na smyczy i w kagańcu. Tym samym przywołany zapis uchwały nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6, a służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych. W istocie bowiem zapis ten precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla danego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. (tak NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. II OSK 618/14, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2019 r. II SA/Kr 680/Kr).
Nadto organ nie zgodził się z zarzutami skarżącego w zakresie przekroczenia przez Radę Gminy zakresu upoważniania ustawowego poprzez ustanowienie w §14 ust. 2 Regulaminu obowiązku właścicieli nieruchomości oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. Zarzut Prokuratora koncentruje się na nałożeniu w ramach aktu prawa miejscowego obowiązku na właścicieli nieruchomości odnoszącego się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Skarżący pomija jednak tą część upoważnienia ustawowego która wyraźnie w ramach art. 4 ust. 2 uprawnia radę gminy do stanowienia szczegółowych zasad obowiązujących na terenie gminy. Bezsprzecznie zatem w ramach Regulaminu rada posiada kompetencje do określania zasad, które mają na celu chronić ludzi przed zagrożeniem ze strony m.in. psów biegających wolno na prywatnej posesji. Oznakowanie tabliczką ostrzegawczą konkretnej nieruchomości spełnia zatem ów warunek. Okoliczność, iż dotyczy to nieruchomości prywatnych nie stanowi zatem w ocenie organu przeszkód mając na uwadze wyraźne upoważnienie wskazujące na kompetencje rady do określania szczegółowych zasad utrzymania porządku na terenie gminy w tym także w zakresie obowiązków utrzymujących zwierzęta domowe w takim zakresie w jakim ma na celu ochronę przed zagrożeniem dla ludzi.
W związku z powyższym, Rada Gminy stanowi akty prawa miejscowego na podstawie i w graniach ustaw. Akty te ze swej istoty kreują określone prawa i obowiązki na rzecz podmiotów znajdujących się na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają bowiem na celu "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, w przeciwieństwie do rozporządzeń w rozumieniu art. 92 Konstytucji. Wskazując na powyższe organ wniósł o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr XVI/111/2016 Rady Gminy Koniusza z dnia 16 czerwca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Koniusza. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 52 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Przedmiotowa skarga, złożona przez Prokuratora jako jedna z wielu tego typu skarg wniesionych przez prokuratorów w podobnym czasie i dotyczących podobnych uchwał dotyczących regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie, nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę znane są przy tym argumenty przedstawiane w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wydawanych w sprawach skarg na uchwały w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie.
Należy tu zauważyć, że wprawdzie normy uchwalanych na terenie kraju przez rady gmin Regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie wprawdzie dotyczą podobnej problematyki, ale różnią się od siebie, czasem nawet znacznie. Tym samym oceny ich legalności należy każdorazowo dokonywać wnikliwie i z uwzględnieniem danej kontrolowanej regulacji, a przytaczane rozważania prawne innych wojewódzkich sądów administracyjnych, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oderwaniu od danej regulacji, należy traktować z dużą ostrożnością.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, z przyczyn wskazanych poniżej, wyraża pogląd, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, co czyni skargę nieuzasadnioną.
Ustosunkowując się do pierwszego zarzutu skarżącego, dotyczącego normy ujętej w § 13 ust. 1 Regulaminu, jako stanowiącej naruszenie zasad prawidłowego prawodawstwa, bowiem stanowi powtórzenie unormowania art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Sąd uznał ten zarzut za nie dający podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu.
Jak słusznie wskazał skarżący, uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w którym określono sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. W tej sytuacji zgodzić się należy ze stanowiskiem, że reguły wyrażone w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów mogą stanowić podstawę do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy, w świetle zasady poprawnej legislacji, która to zasada stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W konsekwencji uznać trzeba, iż Rada Gminy Koniusza, uchwalając przepisy prawa miejscowego, winna czynić to w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem, winna ona uwzględnić regulacje § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej z których wynika, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena, czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, winna być dokonana z punku widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem przy tym poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Niemniej, w kontekście formułowanego w skardze zarzutu, równie ważnym jest odniesienie się do charakteru rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko wyrażone zarówno w judykaturze, jak i poglądach doktryny, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego tego nie zmienia. W tej sytuacji, uznać należy, że zasady techniki prawodawczej mają jedynie charakter wskazówek - zaleceń (podobnie: /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 768/15 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2014/12).
Przyjmuje się jednocześnie, że wspomniane zasady techniki prawodawczej są wprawdzie zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych, niemniej, nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. T. Bąkowski, Zarys legislacji administracyjnej - Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław 2010, s. 85).
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy, iż naruszenie zasad techniki prawodawczej, jako pewnego zbioru zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa, nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem.
Warto zauważyć, że również Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, wskazał, iż naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją jedynie wówczas, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Tylko zatem, jak uznał Trybunał Konstytucyjny, w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej możemy mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego.
Zdaniem Sądu, naruszenie zasad techniki prawodawczej polegające na powtórzeniu w § 13 ust. 1 załączonego do uchwały Regulaminu treści przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, choć niewątpliwie świadczy o pewnej nieprawidłowości redakcji owych przepisów gminnych, nie może być jednak uznane za istotne naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności wskazanego przepisu Regulaminu.
W ocenie Sądu, naruszone w tym przypadku zasady techniki prawodawczej, choć niewątpliwe, nie mogą być traktowane jako istotne naruszenie prawa, bowiem w wyniku naruszenia owych zasad nie doszło do powstania sytuacji, w której w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Koniusza zostałaby przekroczona delegacja ustawowa, czy też przepisy tej uchwały powtarzałyby przepisy ustawowe w sposób, który mógłby budzić wątpliwości co do podstaw odtworzenia normy postępowania, a tylko w takich sytuacjach można byłoby zarzucić, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Sąd uznał, że Rada Gminy, wskazując w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, jakie zagadnienia reguluje przedmiotowy akt prawa miejscowego, przesądziła o charakterze informacyjnym i porządkowym tych przepisów, czyniąc sporną uchwałę aktem prawnym czytelnym i zrozumiałym.
Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że - wbrew zarzutom skargi - Rada Gminy Koniusza, ustalając brzmienie § 13 ust. 1 załączonego do uchwały Regulaminu, zachowała spójność i przejrzystość systemu prawnego oraz nie naruszyła zarówno zasady zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i zasady praworządności. Jednocześnie, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, iż przyjmując sporną regulację, Rada Gminy nie przekroczyła zakresu ustawowego upoważnienia do jej wydania.
Ponadto należy mieć na uwadze, że przytoczenie w Regulaminie pewnych definicji bądź obowiązków ustawowych stanowi swoiste ułatwienie dla adresatów uchwały, w tym właścicieli psów i innych zwierząt domowych, którzy w ten sposób mogą łatwiej zaznajomić się z treścią obowiązującego prawa bez konieczności korzystania z narzędzi wyszukiwarek używanych przez osoby zajmujące się kwestiami prawnymi. Zatem naruszenie zasad legislacji w tej konkretnej sprawie nie narusza prawa w stopniu uprawniającym Sąd do stwierdzenia – z tego powodu - nieważności kwestionowanych skargą zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały.
Przechodząc dalej należy podzielić stanowisko, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego oraz, że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 13 ust. 2 Regulaminu, należy stwierdzić, iż ww. przepis Regulaminu Rady Gminy Koniusza spełnia wszelkie przesłanki, by uznać go za racjonalną próbę wyważenia konstytucyjnych praw obywateli poprzez ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Właściciele psów, szczególnie tych dużych i olbrzymich lub należących do ras uznanych agresywne, powinni być w pełni świadomi zagrożenia i odpowiedzialności, jakie płyną z posiadania takiego zwierzęcia. Dlatego też nałożenie na nich obowiązku w akcie prawa miejscowego jest adekwatne do konkretnej sytuacji. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę obowiązek, czyli powinność określonego postępowania, może być wyrażony zarówno poprzez nakazy określonego zachowania, jak i nakazy powstrzymania się od pewnych zachowań, które sprowadzają się do formułowania określonych zakazów. Na płaszczyźnie powszechnie obowiązujących przepisów prawa można znaleźć przykłady rozwiązań prawnych, gdzie skonkretyzowany obowiązek określonego postępowania, uregulowany może być zarówno nakazem, jak zakazem. Właśnie tak określone obowiązki wymienione w § 13 ust. 2 Regulaminu, mogą prowadzić do skutecznej realizacji przez gminę celów ustawy tj. do ochrony ludzi przed zagrożeniem i uciążliwością ze strony psów. Zachowania nawet spokojnych psów nigdy nie są możliwe do przewidzenia, na co niejednokrotnie wskazują doniesienia medialne. Ponadto w miejscach publicznych, zarówno dzieci, jak i dorośli czy to jeżdżą na rowerach, rolkach, hulajnogach, czy też biegają. Tego rodzaju zachowanie, niejednokrotnie wyzwala w psach agresję, a bardzo często prowadzi do obszczekiwania, czy biegnięcia za szybko poruszającą się osobą. Takie zachowanie psa jest niewątpliwie co najmniej uciążliwe dla osoby, która jest obszczekiwana lub goniona przez psa. W przypadku małych dzieci, może w nich budzić silny lęk. Ponadto osoba może nie życzyć sobie, aby być obwąchiwaną przez obcego psa, czy aby obwąchiwane było jej dziecko, a zachowanie psa, które z jego perspektywy jest jedynie wyrazem zaciekawienia, dla człowieka może być uciążliwe lub stanowić przypuszczenie potencjalnego niebezpieczeństwa. Tego rodzaju sytuacje są natomiast do uniknięcia tylko wtedy, gdy pies znajduje się na smyczy. Podkreślić przy tym należy, że właściciel psa nie musi prowadzać go na smyczy krótkiej. Na rynku dostępne są smycze regulowane o znacznej długości, które z jednej strony zapewniają psom dużą swobodę ruchu, a nawet możliwość biegania, a z drugiej dają możliwość szybkiego i skutecznego zapanowania nad psem, który z różnych przyczyn staje się groźny lub uciążliwy dla ludzi. Co się tyczy psów zagrażających otoczeniu i należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras, to obowiązek prowadzenia ich na smyczy i w kagańcu również jest w pełni uzasadniony. Są to psy silne, często naturalnie agresywne i to, że istnieje realna możliwość nagłego wyrwania się takiego psa spod panowania właściciela oraz duże ryzyko groźnego pogryzienia, uzasadniają obowiązek, aby tego rodzaju psy były prowadzane zarówno na smyczy jak i w kagańcu. Dlatego nakazy wyrażone w § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały należy z jednej strony ocenić jako będące w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nie skutków, a z drugiej, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostające w proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli psów.
Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego brzmienia przepisu § 13 ust. 2 lit. "c" załącznika do zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że - wbrew zarzutom skargi - Rada Gminy Koniusza przyjmując tą regulację, nie naruszyła w sposób istotny zakresu upoważnienia ustawowego, rozszerzając regulacje z § 13 ust. 2 lit. "a" i "b" na inne zwierzęta domowe. Wymaga tu zauważenia, że przepisy u.c.p.g., w których zawarto delegację ustawową dla rady gminy m.in. do określenia celowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie zawierają definicji legalnej terminu "zwierzęta domowe". Przepisy u.c.p.g. nie zawierają także odesłania w zakresie rozumienia tego terminu do ustawy o ochronie zwierząt. Art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt zawiera wprawdzie definicję legalną terminu "zwierzęta domowe", lecz sformułowaną na potrzeby aktu prawnego regulującego inną materię, niż ta określona w art. 1 u.c.p.g. Wielokrotnie zaś w orzecznictwie sądowym prezentowano pogląd, który podziela także Sąd w niniejszej sprawie, że w sytuacji braku definicji legalnej terminu użytego w akcie prawnym, należy przy wykładni przepisu posługiwać się znaczeniem potocznym danego pojęcia, o ile otrzymamy normę spójną systemowo i logiczną w obwiązującym porządku prawnym. Różne zwierzęta są utrzymywane przez człowieka dla zaspokojenia jego potrzeb emocjonalnych, czy też jako swoista ozdoba mieszkania, o czym będzie mowa także poniżej. W tych okolicznościach, uwzględniając treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., należy wyrazić ocenę, że Rada Gminy Koniusza w § 13 ust. 2 lit. c Regulaminu słusznie uznała swoje uprawnienie do sformułowania jasnego, jednoznacznego konkretnego obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe, który zmierza do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami i uciążliwościami dla ludzi. Zatem taki zapis stanowi zrealizowanie celu przewidzianego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a pośrednio również celu Regulaminu, jakim jest dążenie do utrzymania czystości i porządku w gminie.
Faktem jest to, że wiele osób, jako zwierzęta domowe, traktuje m.in. węże, czy też jaszczurki, dlatego też Rada Gminy słusznie uznała, że była uprawniona do sformułowania w spornej uchwale jasnych i jednoznacznych, konkretnych obowiązków utrzymujących określone kategorie zwierząt domowych, tj. np. niebezpieczne płazy, gady, ptaki i owady, które zmierzają do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W konsekwencji, przyjąć należy zatem, iż celem wprowadzenia kwestionowanego przepisu § 13 ust. 2 lit "c" Regulaminu było zrealizowanie wytycznych przewidzianych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Co do zarzutów dotyczących § 14 Regulaminu należy zauważyć, że wiele nieruchomości prywatnych przylega do terenów publicznych (chodniki, drogi, parki), a osoby na nich przebywające, w tym w szczególności dzieci, mają prawo czuć się w takim terenie wolne od zagrożenia, jakie mogą stanowić psy, czy inne zwierzęta domowe, wybiegające z czyjejś posesji i próbujące ich w różny sposób atakować. Szczególnie, że właściciel posesji, jeśli chce posiadać np. psa, a nie chce lub nie może jej ogrodzić, może wybudować dla psa tzw. kojec lub stosowny wybieg. Kwestia ogrodzenia i wskazanego zabezpieczenia i oznaczenia jest też o tyle uzasadniona, że w przypadku nieruchomości przylegających do terenów publicznych, brak tych elementów uniemożliwia ustalenie, gdzie kończy się teren publicznie dostępny, a zaczyna teren prywatny. Umieszczenie natomiast stosownego oznaczenia (tabliczki ostrzegawczej) nie jest trudnym do zrealizowania obowiązkiem i nie może być uznane za obowiązek niewspółmierny.
W związku z zarzutem skarżącego Prokuratora dotyczącego nakładania obowiązków na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, Sąd stwierdza, że nałożony przez uchwałę Rady Gminy Koniusza obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, nie przekracza zakresu upoważnienia ustawowego. Właściciele zwierząt mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego mają pełną swobodę, jeśli chodzi o zarządzanie własną nieruchomością. Nie ma podstaw by stwierdzić, że uchwała Rady Gminy Koniusza w jakikolwiek sposób ingeruje, ogranicza czy przekracza kompetencje do nakładania obowiązków na obywateli. Nieruchomość właściciela ma granicę przy ogrodzeniu oraz furtce. Nakaz oznakowania furtki tabliczką nie może być odbierana jako wkraczanie w mir domowy. Nakaz ten pełni zupełnie inną, istotną funkcję w aspekcie celu jaki przyświeca uchwaleniu przez Radę Gminy Koniusza Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Koniusza. W tym przypadku, wyważając dobra chronione przez prawo, Sąd stwierdza, że ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi płynącymi ze strony zwierząt niebezpiecznych jest z przyczyn oczywistych istotniejsza, a środki do jego osiągnięcia adekwatne i zupełnie nieinwazyjne. Zamieszczenie wyżej wspomnianej tabliczki na bramie lub furtce wejściowej ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, może w sposób realny ochronić przed niebezpieczeństwem przechodniów, małe dzieci czy też osoby wchodzące na teren czyjejś nieruchomości (listonosz, kurier, pracownicy techniczni, etc.) Posiadając świadomość, że za ogrodzeniem czy za drzwiami wejściowymi znajduje się zwierzę niebezpieczne każdy nabierze większej ostrożności i dystansu. Co więcej, decydując się na posiadanie zwierzęcia, właściciel bez wątpienia jest świadomy kosztów, jakie musi ponieść (wyżywienie, odpowiednie warunki, legowisko, sprzęt specjalistyczny, opieka weterynaryjna). W związku z poniesionymi kosztami, zakup obowiązkowej tabliczki ostrzegającej o niebezpieczeństwie, w żaden sposób nie powinien być odczytany jako nakładanie na obywatela nadmiernych kosztów.
Zdaniem Sądu obowiązek zabezpieczenia przed wydostaniem się utrzymywanych zwierząt domowych nie stanowi w istocie przekroczenia delegacji do unormowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Nie ma przy tym podstaw by twierdzić, że regulacja dotyczyć powinna wyłącznie psów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że za zwierzęta domowe uważane są zwierzęta trzymane przez człowieka w domu dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa, w odróżnieniu od zwierząt chowanych lub hodowanych z innych powodów (zwierzęta hodowlane, gospodarskie i użytkowe). Zwierzęciem domowym nazywa się takie zwierzę, które trzymane jest w domu lub mieszkaniu dla zaspokojenia potrzeb emocjonalnych człowieka, jako zwierzę towarzyszące człowiekowi lub jako swoista ozdoba, czy też atrakcja mieszkania. Zwierzę domowe traktowane jest zwykle przez domowników, jako pupil lub członek rodzinnego stada. Pupilem określa się najczęściej osobnika, który jest lubiany, bardziej niż inne osobniki tego samego gatunku, ale również wychowanka lub podopiecznego. Ten sam gatunek zwierzęcia (np. świnia domowa) może być zwierzęciem chowanym dla mięsa, hodowlanym (w celu dalszego rozmnażania) lub domowym. Pies trzymany na placu, którego ma pilnować przed intruzami, jest zwierzęciem użytkowym. Trzymany w obejściu gospodarstwa rolnego nadal pełni rolę użytkową, a zwierzęciem domowym staje się dopiero z chwilą nawiązania więzi emocjonalnych pomiędzy człowiekiem i zwierzęciem (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 656/16 i powołane tam wyroki NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2023/12 i z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1953/08).
Mając na uwadze tak rozumiane zwierzę domowe nie można, zdaniem Sądu, wykluczyć istnienia potencjalnego zagrożenia płynącego ze strony - innych niż psy - zwierząt domowych. Tym samym należy przyznać rację Radzie Gminy Koniusza, która zaskarżoną uchwałą chciała rozszerzyć skuteczność aktu prawa miejscowego również na inne niż psy zwierzęta domowe, bowiem tylko taka konstrukcja zapewnia pełne spełnienie celu jakim jest ochrona obywateli przed niebezpieczeństwem. W innym wypadku właściciele innych zwierząt domowych zostaliby niejako wyjęci spoza prawa, a brak nałożonych obowiązków wobec swoich zwierząt, mógłby przyczynić się do stanowienia zagrożenia.
Ponadto uznać należy, że redakcja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnia do zawężającego interpretowania tego przepisu, całkowicie wykluczającego ustalenie obowiązków profilaktycznych, uprzednich, jak i następczych - oczywiście pod warunkiem, by nie były to dyrektywy postępowania wykluczone przez inne przepisy powszechnie obowiązujące oraz by takie obowiązki były proporcjonalne do celu, jakiemu ma służyć art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nie ulega wątpliwości, że punktem odniesienia, czyli dobrem chronionym przez cytowany przepis, jest bezpieczeństwo ludzi i czystość terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie ma powodów, aby akceptować wyłącznie działania prawodawcze rady gminy mające za przedmiot sam tylko nadzór nad psem w miejscu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1568/10).
Z powyższych przyczyn, uznając też za zasadną argumentację skarżonego organu wyrażoną w odpowiedzi na skargę, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.