II SA/Kr 1466/24

II SA/Kr 1466/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2025 r. sprawy ze skargi D. J., P. K. i D. N. na decyzję nr 427/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 września 2024 r. znak: WOB.7721.555.2022.JKUR w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz D. J. kwotę 500 zł (pięćset złotych) oraz na rzecz P. K. i D. N. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWINB) z dnia 13 września 2024 r. znak: WOB.7721.555.2022.JKUR, po rozpatrzeniu odwołania, uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (dalej: PINB) nr 1062/2021 z dnia 31 sierpnia 2021 r., znak: ROIK I.5160.261.2021.SRZ w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych i nałożono na P. K. i D. N. - jako inwestorów robót budowlanych związanych z przebudową parteru budynku mieszkalnego usytuowanego na działce ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. K. w K. wykonanie w terminie do dnia 20 grudnia 2024 r. robót budowlanych w poziomie parteru budynku mieszkalnego, polegających na:
1. rozbiórce drzwi zewnętrznych w poziomie parteru w pomieszczeniu oznaczonym na załączniku graficznym nr 1 jako 1.03 od strony południowej poprzez podmurowanie podokiennika na pełną szerokość ściany, cegłą pełną i montażu okna typowego - wymiary dostosować na budowie do wykonanego otworu;
2. zabezpieczeniu drewnianego stropu w pomieszczeniu oznaczonym na załączniku nr 2 do niniejszej decyzji jako 2.01 poprzez podstemplowanie.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach:
Postanowieniem nr 992/2021 z dnia 1 lipca 2021 r. zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) w zakresie lokali 1 i 2 w poziomie parteru ww. budynku mieszkalnego PINB nakazał: wstrzymanie robót budowlanych, zabezpieczenie ww. lokali przed dostępem osób trzecich i negatywnym wpływem warunków atmosferycznych oraz nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową. Powyższe postanowienie jest prawomocne na skutek wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 739/22.
W dniu 28 lipca 2021 r. przeprowadzono czynności kontrolne w lokalu nr 1, a dniu 2 sierpnia 2021 r. w lokalu nr 2, określając zakres zrealizowanych robót budowlanych i ich stan zaawansowania.
W dniu 23 sierpnia 2021 r. przedłożono ekspertyzę techniczną wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną dotyczącą sposobu i prawidłowości wykonania wszystkich robót budowalnych zrealizowanych w lokalu nr 1 i ich wpływu na statykę i konstrukcję budynku oraz zgodności wykonanych prac z przepisami techniczno – budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej oraz podobną ekspertyzę dla lokalu nr 2. W przedłożonych ekspertyzach rzeczoznawca budowlany stwierdził, że roboty budowlane nie wymagają podjęcia żadnych dodatkowych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, ponieważ w świetle zgromadzonych dowodów (...) należy uznać iż ww. roboty budowlane pomimo realizacji części z nich bez wymaganego pozwolenia z organu administracji arch.-bud., są na chwilę obecną zgodne z prawem. We wnioskach końcowych stwierdzono, że wyremontowana i zmodernizowana wewnętrznie instalacja elektryczna (...) została wykonana poprawnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, normami i zasadami bezpieczeństwa.
Decyzją PINB z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr 1062/2021 wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 P.b. oraz art. 104 K.p.a. nałożono na współwłaścicieli ww. budynku mieszkalnego: P. K., A. B., D. J., K. K., K. M., D. N., I. P. i S. N. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na:
1. w lokalu nr 1 rozbiórce drzwi zewnętrznych od strony północnej, w tym miejscu podmurowanie podokiennika na pełna szerokość ściany, cegłą pełną i montaż okna typowego - wymiary dostosować na budowie do wykonanego otworu;
2. w lokalu nr 2 skutecznym zabezpieczeniu drewnianego stropu pomieszczenia od północnej strony przez podstemplowanie.
Decyzją MWINB z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr 163/2022 znak: WOB.7721.498.2021.JKUR na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 678/22 uchylono decyzję organu odwoławczego, zdaniem Sądu zabrakło bowiem podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej w przedmiotowej sprawie.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jeżeli organ I instancji w postępowaniu naprawczym wadliwie (zdaniem organu odwoławczego) nakazał zabezpieczenie stropu lokalu nr 2, a to wobec faktu, że stan tych stropów nie jest następstwem wykonania robót budowlanych, organ II instancji władny jest tą kwestię ocenić i ewentualnie uchylić w tym zakresie decyzję organu I instancji i postępowanie w tym przedmiocie umorzyć.
Dalej wyjaśniono, że reżim prawny przedmiotowego postępowania jest już wyraźnie określony i dotyczy ustalenia czy w przedmiotowym obiekcie wykonano prace remontowe, które są objęte obowiązkiem zgłoszenia bez zadośćuczynienia temu obowiązkowi a jeżeli tak, to likwidację stanu samowoli budowlanej w zakresie o którym mowa w art. 51 ust 1 P.b. Zmiana reżimu np. na postępowanie dotyczące złego stanu technicznego obiektu (art. 66 P.b.) jest nieodpuszczalna.
Co do braku zgody ze strony jednej ze współwłaścicielek na wykonanie wskazanych w decyzji prac budowlanych Sąd stwierdził, że w przypadku nakazania inwestorowi wykonania robót budowalnych polegających na rozbiórce lub przywróceniu stanu poprzedniego, nie musi się on legitymować prawem dysponowania nieruchomościową na cele budowlane. Jeżeli zatem sprawcą samowolnie wykonanych robót budowlanych nie była skarżąca a właściciel czy posiadacz lokalu w przedmiotowym budynku organ winien na niego nałożyć obowiązki likwidacji stanu tej samowoli. Zgoda na to skarżącej jest zatem zbyteczna.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, MWINB wydał decyzję reformatoryjną.
Na wstępie organ odwoławczy zweryfikował krąg stron postępowania. Wskazał, że zgodnie z aktualną treścią księgi wieczystej właścicielami przedmiotowej działki są D. J. oraz K. J. (którego dołączono do postępowania), natomiast księgi wieczyste prowadzone dla odrębnych lokali zostały zamknięte. Na podstawie treści aktów prawnych zalegających w aktach sprawy oraz przesłanych do organu ustalono, że udziały w nieruchomości posiadają P. K., K. K., I. P., K. M., D. N., S. N. oraz M. B..
Organ wskazał też, że jest związany wskazaniami wyroków WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia i 28 września 2022 r. o sygn. akt II SA/Kr 739/22 i II SA/Kr 678/22. Z uzasadnienia wyroku z dnia 9 sierpnia 2022 r. wynikało natomiast, że wdrożenie postępowania naprawczego było w niniejszej sprawie konieczne wobec stwierdzenia samowolnego wykonywania robót budowlanych wymagających zgłoszenia (wzmocnienie nadproża) oraz pozwolenia na budowę (przebudowa obiektu budowlanego poprzez poszerzenie okna). Jednocześnie nadmieniono, że w toku postępowania odwoławczego przeprowadzono czynności kontrolne celem ustalenia aktualnego stanu obiektu, w wyniku których ustalono, że stan faktyczny jest zgodny ze stanem określonym w sporządzonej ekspertyzie.
Wobec powyższego, organ jest uprawniony do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 P.b.
W dalszej kolejności organ przypomniał, że sporne roboty budowlane zostały przeprowadzone przez inwestorów P. K. i D. N. na terenie nieruchomości wspólnej, przy czym analizie podlegają wyłącznie te prace, które wymagały zgłoszenia lub pozwolenia na budowę.
Z dwóch przedłożonych w sprawie ekspertyz budowlanych wynika, że prace te, pomimo ich wykonania w ramach samowoli, są na chwilę obecną zgodne z prawem, dlatego brak jest podstaw do wydawania zaleceń odnośnie koniecznych do wykonania dodatkowych robót bądź czynności mających na celu doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. Autorzy ekspertyz również ocenili, że wykonane w lokalu nr 2 roboty budowlane nie mogły przyczynić się do uszkodzeń stropu.
Choć organ co do zasady nie znalazł podstaw do podważenia wiarygodności ekspertyz, które zostały sporządzone przez uprawnione osoby, organ stwierdził, że na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych nie można z całą dozą wykluczyć, że przeprowadzone roboty budowlane wpłynęły negatywnie na stan stropu w lokalu nr 2. Oparł się w tym zakresie w szczególności na pismach W. G. i M. B., które oświadczyły, że podłoga nad lokalem nr 2 była zawsze stabilna i normalnie użytkowana do momentu podjęcia prac przy stropie, kiedy to doszło do jej zapadnięcia i pęknięcia ściany.
W tak ustalonym stanie rzeczy, w ocenie organu nie można w sposób jednoznaczny wykluczyć, że prowadzone w obrębie lokalu nr 2 roboty budowlane nie spowodowały nieprawidłowości przy rzeczonym stropie, skoro w ich trakcie dokonano odkryta podbity tegoż stropu poprzesz demontaż suchej zabudowy wykonanej z płyt gipsowo-kartonowych oraz impregnacji całości środkiem owadobójczym.
Uzasadniając nałożony na inwestorów obowiązek rozbiórki drzwi zewnętrznych organ wyjaśnił, że nie jest możliwa legalizacja powyższych prac z uwagi na sprzeciw D. J. posiadającej ˝ udziałów w przedmiotowej działce względem wykonywania jakichkolwiek robót. Rozwijając myśl organ wskazał, że wykonanie zewnętrznej stolarki drzwiowej w miejscu okna na poziomie przyziemia od strony południowej budynku stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, co oznaczało konieczność posiadania przez inwestora zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W odniesieniu do nieruchomości, która objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Zważywszy na brak zgody jednego ze współwłaścicieli posiadającego połowę udziałów w spornej działce, stwierdzić należy, że inwestorzy spornych robót budowlanych prowadzonych w poziomie parteru nie legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, polegających na wykonaniu zewnętrznej stolarki drzwiowej w miejscu okna na poziomie przyziemia od strony południowej. Roboty te wymagałyby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem wobec braku zgody wszystkich współwłaścicieli inwestor nie uzyskałby stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, zatem co za tym idzie organ nadzoru budowlanego, nie może ich zalegalizować w aktualnym kształcie. Co do pozostałych robót budowlanych mających charakter prac remontowych, niewymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, tut. Organ nie ocenia ich przez pryzmat oceny prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem ich wykonanie zwolnione było z obowiązku uzyskania stosownej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Natomiast, co do obowiązku skutecznego zabezpieczenia drewnianego stropu w części niewydzielonego lokalu nr 2 poprzez podstemplowanie, to był on podyktowany podejrzeniem, że w trakcie wykonywanych robót budowlanych doszło do naruszenia tegoż stropu lub że roboty (np. wzmacnianie nadproży przez obsadzenie belek typowych) wpłynęły na omawiany element. Konieczne jest zatem nakazanie zabezpieczenia drewnianego stropu, ponieważ w przypadku gdy inwestor będzie w przyszłości wyrażał wolę kontynuacji robót budowlanych w niewydzielonym lokalu nr 2 na poziomie parteru, może dojść do dalszych postępujących zniszczeń stropu, skutkujących potencjalnie w konsekwencji zagrożeniem dla mieszkańców budynku oraz osób wykonujących roboty budowlane. Niezależnie od powyższego, organ I instancji ma zamiar podjąć czynności kontrolne dotyczące stanu technicznego w zakresie stropu, co zdaniem organu odwoławczego nie koliduje z nakazanym zabezpieczeniem.
Przechodząc do dalszych rozważań co do adresatów skarżonej decyzji, organ wskazał, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 52 ust. 1 P.b. nakazy i zakazy nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właścicieli lub zarządcę obiektu budowlanego. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, roboty budowlane nie zostały zakończone, wydane zostało postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, zatem krąg adresatów skarżonej decyzji został przez PINB ustalony w sposób nieprawidłowy. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na wskazania zawarte w wyroku z dnia 27 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 739/22, z którego wynika, że nałożenie obowiązku na inwestorów odpowiada dyspozycji art. 52 ust. 1 P.b. Okoliczność, że przedmiotowe roboty budowlane były wykonywane przez wymienione osoby jednoznacznie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim ze złożenia przez nich ekspertyz budowlanych. Również w drugim z wyroków zapadłych w przedmiotowej sprawie - wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 678/22 stwierdzono, że nie wszyscy współwłaściciele powinni być adresatami decyzji, jeżeli organ jest w stanie ustalić inwestora - sprawcę samowoli budowlanej. W sytuacji nakazania mu wykonania robót budowalnych polegających na likwidacji czegoś - przywrócenia stanu poprzedniego, nie musi się on legitymować prawem dysponowania nieruchomościową na cele budowlane - aczkolwiek jako właściciel lokalu prawem takim oczywiści dysponuje.
W tak ukształtowanym stanie rzeczy wobec niezakończenia robót budowlanych, organ uznał za zasadne uczynienie adresatami niniejszej decyzji inwestorów, będących jednocześnie współwłaścicielami nieruchomości, na której posadowiony jest budynek.
Organ odwoławczy zreformował zaskarżoną decyzję z uwagi na znajdujące się tam oczywiste omyłki pisarskie polegające na wskazaniu, że roboty rozbiórkowe i zabezpieczające należy wykonać w północnych częściach niewydzielonych lokali, przy czym z uzasadnienia skarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że roboty te winny być wykonane w częściach południowych. Jednocześnie skoro na dzień dzisiejszy, zgodnie z treścią księgi wieczystej, brak jest w budynku wydzielonych lokali mieszkalnych, wskazano, że roboty aktualnie roboty budowlane mają mieć miejsce w poziomie parteru, a nie poszczególnych lokali i dodano załącznik, tak aby nie było wątpliwości co do zakresu nakazanych robót budowlanych oraz w której części parteru mają zostać wykonane.
Od powyższej decyzji złożone zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie skargi.
D. J. zarzuciła naruszenie:
1. art. 15 w związku z art. 7 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP poprzez nierozpoznanie i nierozstrzygnięcie ponowne sprawy, a także poprzez niezapewnienie stronie rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym na skutek pozbawienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym,
2. art. 77 § l w zw. z art. 80 oraz art. 81 K.p.a. polegające na uznaniu przez organ za udowodnione okoliczności istotne w sprawie w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w sprawie w związku z niedopuszczenia jej do czynności kontrolnych,
3. art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, wybiórczą i nieobiektywną ocenę materiału dowodowego, dowolną ocenę materiału dowodowego, pominięcie dowodów przedstawionych przez stronę oraz nieuwzględnienie złożonych przez nią wniosków dowodowych i wyjaśnień w sprawie,
4. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji aktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne bez wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i bez przytoczenia przepisów prawa,
5. art. 10 § 1 K.p.a. art. 6 ust. 3 pkt c Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności, art. 16 ust. 3 Europejskiego kodeksu dobrej administracji poprzez niezapewnienie skarżącej udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, poprzez m. in. niewpuszczenie skarżącej do lokali objętych postępowaniem w trakcie kontroli, przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora
Nadzoru Budowlanego, w tym w trakcie kontroli przeprowadzonej na zlecenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która miała miejsce dnia 7 sierpnia 2024 r.,
6. art. 10 § 3 K.p.a., poprzez nieutrwalenie w aktach sprawy przyczyn odstąpienia od zasady określonej wart. 10 § 1 K.p.a.
7. art. 81 K.p.a. tzw. prawa ostatniego słowa poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się w kwestii materiału dowodowego przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie,
8. przez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. polegającą na przyjęciu, że roboty wewnątrz pomieszczeń zostały wykonane zgodnie z prawem.
Z kolei P. K. i D. N. zarzucili:
I. naruszenia prawa prowadzące do nieważności zaskarżonej decyzji, tj.:
1) art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
wyrażające się w nałożeniu obowiązku zabezpieczenia stropu w pomieszczeniu oznaczonym na załączniku nr 2 do decyzji MWINB jako 2.01 poprzez jego podstemplowanie, w sytuacji, gdy wykracza to poza zakres zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., ponieważ:
- przepis ten przewiduje możliwość nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie doprowadzenia elementu konstrukcyjnego (stropu), którego inwestor nie wykonywał, do stanu zgodnego z prawem czy dobrego stanu technicznego;
- przepis ten przewiduje możliwość nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie w celu zabezpieczenia elementów konstrukcyjnych przed degradacją w przypadku realizacji dalszych robót;
- przepis ten nie pozwala na nałożenie obowiązku wykonania czynności lub robót na podstawie hipotetycznych założeń o zagrożeniu w razie kontynuacji robót budowlanych i braku pewności organu co do istnienia czy braku istnienia negatywnego wpływu wykonanych robót budowlanych na stan elementu konstrukcyjnego budynku, natomiast wymaga ustalenia stanu niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych;
co stanowi również naruszenie zasady legalizmu wynikającej z art. 6 k.p.a. poprzez nałożenie wspomnianego obowiązku zabezpieczenia drewnianego stropu w pomieszczeniu wskazanym przez organ bez właściwej podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzja wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa);
2) art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie obowiązków wykonania robót w sposób ogólnikowy i niekonkretny ("okno typowe", "wymiary dostosować na budowie do wykonanego otworu", nakazanie podstemplowania stropu bez określenia sposobu realizacji), co - niezależnie od kwestii niezasadności nałożenia tych obowiązków,
- uniemożliwia wykonanie zaskarżonej decyzji MWINB i powoduje jej nieważność z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (decyzja niewykonalna w dniu jej wydania, której niewykonalność ma charakter trwały);
3) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz art. 28 w zw. z art, 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i nałożenie obowiązków na skarżących łącznie, podczas gdy inwestorem robót w zakresie pomieszczenia oznaczonego na załączniku nr 1 do decyzji MWINB jako 1.03 był samodzielnie P. K., a inwestorem robót w zakresie pomieszczenia oznaczonego na załączniku nr 2 do Decyzji MWINB jako 2.01 był samodzielnie D. N.; tak jak P. K. nie ma żadnych prawnych ani faktycznych możliwości wykonania jakichkolwiek robót (w tym naprawczych) w odniesieniu do pomieszczenia oznaczonego na załączniku nr 2 do decyzji MWINB jako 2.01, tak D. N. nie ma żadnych prawnych ani faktycznych możliwości wykonania jakichkolwiek robót (w tym naprawczych) w odniesieniu do pomieszczenia oznaczonego na załączniku nr 1 do decyzji MWINB jako 1.03; oznacza to, że decyzja MWINB jest nieważna z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. (decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie i niewykonalna w dniu jej wydania, której niewykonalność ma charakter trwały);
II. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót w celu doprowadzenia wykonywanych przez P. K. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdy tymczasem stan osiągnięty po wykonaniu tych robót budowlanych jest zgodny z prawem, gdyż poza zakresem zastosowania tego przepisu pozostaje ocena wykonanych robót pod kątem cywilnoprawnym, nie taka jest bowiem rola organów nadzoru budowlanego;
III. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
1) naruszeniu art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 i art. 15 k.p.a., wyrażającym się w ustaleniu przez MWINB działający jako organ II instancji okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności; dotyczy to przede wszystkim ustaleń dotyczących wpływu wykonywanych przez D. N. robót na strop nad pomieszczeniem oznaczonym w załączniku nr 2 do Decyzji MWINB,
2) art. 153 w zw. art. 64e P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w uznaniu przez organ, że jest związany wskazaniami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 678/22:
- w ten sposób, że rozpatrując sprawę po tym wyroku, organ nie mógł już wydać kolejnej decyzji kasacyjnej;
- w zakresie wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. co do kwestii, czy ustalenie prawa do dysponowania nieruchomością powinno być przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w kontekście zastosowania tego przepisu;
gdy tymczasem zakres związania przedmiotowym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie obejmuje tych aspektów, gdyż kognicja Sądu przy rozpoznawaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej MWINB była ograniczona do oceny przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do weryfikacji istnienia naruszenia przepisów postępowania i tego, czy konieczny do wyjaśnienia zakres spraw miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
3) naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie przez organ postępowania do czasu prawomocnego zakończenia toczących się postępowań wieczystoksięgowych dotyczących wpisu połączenia działek oraz wpisu odrębnego prawa własności lokalu nr 1 i lokalu nr 2 w budynku przy ul. K. w K., uwidocznionych (w formie wzmianek) w księdze wieczystej nieruchomości
nr KRI [...], jak również do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się postępowania przed Sądem Okręgowym w Krakowie, sygn. akt [...], dotyczącego uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K., w sytuacji, gdy jednocześnie organ wywodzi niezgodność z prawem wykonanych robót budowlanych m.in. z braku prawa do dysponowania nieruchomością wspólną przez inwestorów;
4) naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i całkowite pominięcie będących w posiadaniu organu dokumentów dotyczących ważnego ukonstytuowania się i podjęcia uchwał przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul [...] w K., w tym również uchwały w sprawie określenia warunków realizacji prac remontowych w lokalach nr 1, 2 i 3, z której wynikała zgoda współwłaścicieli na prowadzenie prac budowlanych związanych z przebudową lokali, dotycząca także robót obejmujących części wspólne;
5) naruszeniu art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji MWINB, z całkowitym milczącym pominięciem istotnej części zarzutów przytaczanych przez skarżących we wniesionych odwołaniach od decyzji PINB;
IV. dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego, polegających na:
1) uznaniu, że (cyt.) nie można z całą pewnością wykluczyć, że w trakcie wykonywanych robót budowlanych nie doszło do naruszenia tegoż stropu lub, że roboty (...) nie wpłynęły w żaden sposób na omawiany element, co miało wpływ na pogorszenie jego stanu (s. 15 zaskarżonej decyzji MWINB), w sytuacji, gdy wykonana ekspertyza techniczna wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną, dotycząca sposobu i prawidłowości wykonania w lokalu nr 2 wyraźnie to wyklucza, zaś protokół z kontroli PINB z dnia 06.09.2024 r., znak: ROiK I.5143.868.2024.IGR wyraźnie akcentuje zły stan techniczny stropu niezależny od prowadzonych przez D. N. robót, zaś sam organ w wydanej poprzednio decyzji dokonał ustaleń odmiennych i ustalenia te w sposób bezzasadny zmienił w zaskarżonej decyzji MWINB;
2) uznaniu, że roboty budowlane polegające na wykonaniu zewnętrznej stolarki drzwiowej w miejscu okna na poziomie przyziemia od strony południowej budynku wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, gdy tymczasem roboty te, jako niestanowiące czynności przekraczającej zwykły zarząd, takiej zgody nie wymagały;
3) uznaniu, jakoby roboty budowlane polegające na wykonaniu zewnętrznej stolarki drzwiowej w miejscu okna na poziomie przyziemia od strony południowej budynku miały zmieniać zagospodarowanie terenu; tymczasem wykonane roboty w żaden sposób nie ingerują w teren, a zamontowana stolarka nie stanowi nawet drzwi (w normalnym tego słowa znaczeniu), tj. nie da się przez nie wejść z poziomu podwórza
za budynkiem do lokalu, ani z niego wyjść, a to z uwagi na fakt, że przedmiotowy otwór okienny znajduje się w całości w obrębie szachtu doświetleniowego, który jest elementem otwartym wyłącznie od góry, a zamkniętym z pozostałych stron, więc nie zapewnia w żaden sposób komunikacji z otoczeniem budynku - trudno zatem racjonalnie utrzymywać, że montaż spornego elementu prowadził do zmiany sposobu zagospodarowania terenu.
W skardze wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:
1. ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną, dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonania wszystkich robót budowlanych zrealizowanych w lokalu nr 1, (w aktach sprawy);
2. ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną, dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonania wszystkich robót budowlanych zrealizowanych w lokalu nr 2, (w aktach sprawy);
3. protokołu z czynności kontrolnych PINB z dnia 07.08.2024 r., znak: ROiK L5143.699.2024.PPA (w aktach sprawy);
- na okoliczność treści tych dokumentów, prawidłowego i zgodnego ze sztuką budowlaną wykonania robót w lokalu nr 1 i 2, braku podstaw do nakładania przez organ obowiązku podejmowania działań w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, gdyż taki stan już istnieje;
4. protokołu Zebrania Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. K. w K. z dnia 11 czerwca 2021 r. wraz z uchwałą nr 3 w sprawie określenia warunków realizacji prac remontowych w lokalach nr 1,2 i 3 (w aktach sprawy);
- na okoliczność treści dokumentu i określenia warunków realizacji robót budowlanych
w lokalach nr 1, 2 i 3, które mogą wiązać się z ingerencją w części wspólne budynku;
5. zawiadomienia D. J. o zwołaniu pierwszego zebrania Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w K. (w aktach sprawy);
6. decyzji o nadaniu numeru NIP Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. K. w K. (w aktach sprawy);
7. decyzji o nadaniu numeru REGON Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. K. w K. (w aktach sprawy);
8. postanowienia Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 17.10.2022 r., sygn. akt [...] wstrzymującego wykonanie uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej (załączonego do niniejszej skargi);
- na okoliczność treści tych dokumentów, ważnego ukonstytuowania się Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w K. i skutecznego powzięcia uchwał w dniu 11 czerwca 2021 r., w tym również uchwały uprawniającej do podejmowania robót budowlanych w lokalu nr 1, które mogły wiązać się z ingerencją w części wspólne budynku;
9. prawomocnej ugody sądowej z dnia 05.02.2018 r., zawartej przez Sądem Rejonowym dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie w sprawie o sygn. I [...], dot. podziału majątku wspólnego między D. J. a K. J. (w aktach sprawy PINB, wg treści Decyzji WINB karty 20-50);
10. prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie z dnia 05.02.2018 r., sygn. akt I [...] umorzeniu postępowania o podział majątku wspólnego między D. J. a K. J., z klauzulą prawomocności (w aktach sprawy PINB, wg treści Decyzji WINB karty 20-50);
11. opinii biegłego sądowego z dnia 11.01.2016 r. do sprawy o podział majątku wspólnego między D. J. a K. J. sygn. [...] w przedmiocie wyodrębnienia lokali nr 1, 2 i 3 w budynku przy ul. [...] w K. (w aktach sprawy, wg treści Decyzji WINB karty 20-50);
12. opinii uzupełniającej biegłego sądowego z dnia 04.04.2017 r. do sprawy o podział majątku wspólnego między D. J. a K. J. o sygn. [...] w przedmiocie samodzielności lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. (załączonej do niniejszej skargi);
13. zaświadczenia o samodzielności lokalu nr 1 w budynku przy ul. [...] w K. (załączonego do niniejszej skargi);
14. zaświadczenia o samodzielności lokalu nr 2 w budynku przy ul. [...] w K. (załączonego do niniejszej skargi);
15. aktu notarialnego z dnia 16.10.2020 r., Rep. A Nr [...] - umowa sprzedaży lokalu nr 1 w budynku przy ul. [...] w K., zawarta między K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w K. a P. K., K. M. i I. P. (w aktach sprawy, wg treści Decyzji WINB karty 20-50);
16. aktu notarialnego z dnia 16.10.2020 r., Rep. A Nr [...] - umowa sprzedaży lokalu nr 2 w budynku przy ul. [...] w K., zawarta między K. I. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w K. a P. K. i D. N. (w aktach sprawy, wg treści Decyzji WINB karty 20-50);
17. aktu notarialnego z dnia 08.01.2021 r., Rep. A Nr [...] - umowa sprzedaży udziału w lokalu nr 2 w budynku przy ul. [...] w K., zawarta między P. K. i D. N. (w aktach sprawy);
18. prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w Krakowie, Wydział II Cywilny Odwoławczy z dnia 07.03.2023 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem (załączonego do niniejszej skargi);
19. wydruku z księgi wieczystej nr [...]załączonego do niniejszej skargi);
- na okoliczność treści tych dokumentów, skutecznego i prawomocnego podziału majątku wspólnego między D. J. a K. J., ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wobec wspomnianego podziału majątku, zalegających w sądzie wieczystoksięgowym wniosków o wyodrębnienie lokali nr 1 i 2, prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd kwestii połączenia działek uruchamiającej możliwość ponownego wpisu odrębnej własności lokali nr 1 i 2, oczekującej na przedsąd skargi kasacyjnej wniesionej od tego rozstrzygnięcia przez D. J., dokonania zakupu lokalu nr 1 i lokalu nr 2 przez inwestorów w sytuacji, gdy istniały odrębne księgi wieczyste dla tych lokali, zakupu lokali od podmiotu, któremu przysługiwała rękojmia dobrej wiary ksiąg wieczystych w odniesieniu do lokali, spełniania przez lokal nr 1 i lokal nr 2 kryteriów samodzielności;
W oparciu o wyżej podniesione zarzuty, wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji MWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji MWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz umorzenie postępowania w sprawie, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. orzekł o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skarg P. K. i D. N. (sygn. II SA/Kr 1492/24) oraz D. J. (II SA/Kr 1466/24) i prowadzić je pod sygnaturą II SA/Kr 1466/24.
Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji w przedstawionym powyżej stanie faktycznym stanowiły przepisy art. 50-52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 t. prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania skarżonej decyzji (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 725 ze zmianami, dalej p.b.). Natomiast ocena, czy wykonane roboty podlegały reglamentacji prawa budowlanego została dokonana według stanu prawnego na dzień ich wykonania.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Stosownie do art. 50.ust. 2 p.b. postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:
1) podać przyczynę wstrzymania robót;
2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.
W myśl art. 50 ust. 3 p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. (art. 50 ust.4 p.b.).
Z kolei zgodnie z art. 51 ust. 1 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Zgodnie zaś z art. 52 ust. 1 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Rozpatrując niniejszą sprawę należy uwzględnić prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 739/22, w którym przesądzono, że wdrożenie postępowania naprawczego było w niniejszej sprawie konieczne wobec stwierdzenia samowolnego wykonywania robót budowlanych wymagających zgłoszenia (wzmocnienie nadproża jako elementu konstrukcyjnego poprzez obsadzenie belki typowej – art. 29 ust. 3 pkt 2 ppkt b ustawy Prawo budowlane) oraz pozwolenia na budowę (przebudowa obiektu budowalnego poprzez poszerzenie okna pod parapetem do poziomu gruntu od strony południowej). Kwalifikacja robót budowlanych dokonana przez organ w zaskarżonym postanowieniu była prawidłowa.
Obecnie dokonywana sądowa kontrola skarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona prawu z trzech powodów.
Przede wszystkim zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż w niniejszej sprawie organ wykroczył poza zakres zastosowania art. 51 p.b. nakazując P. K. i D. N. w lokalu nr 2 skuteczne zabezpieczenie stropu pomieszczenia od północnej strony przez podstemplowanie, wbrew stanowisku wynikającemu z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. Z. D. oraz mgr inż. S. T. Z sierpnia 2021 r.). Organ w uzasadnieniu decyzji, wbrew treści dowodów w postaci ekspertyzy technicznej oceniającej wykonane w tym pomieszczeniu roboty wskazuje, że "nie można z całą dozą pewności wykluczyć" że roboty budowlane w lokalu nr 2 negatywnie wpłynęły na stan stropu oraz mogą zagrażać bezpieczeństwu mieszkańców. Organ powołuje się przy tym na zeznania świadków, osób, które niegdyś mieszkały w budynku. M. B. i p. W. G.. W ocenie Sądu nie można nakładać obowiązków administracyjnoprawnych w oparciu o przypuszczenia organu, a wbrew materiałowi dowodowemu. Zaakcentować należy, że w powołanej wyżej ekspertyzie technicznej wyraźnie wskazano, że "wykonane roboty budowlane nie mają wpływu na konstrukcję i statykę istniejącego budynku, a tym bardziej nie mogły przyczynić się do jakichkolwiek uszkodzeń w lokalu powyżej, które prawdopodobnie powstały już wiele lat wcześniej, w związku z niewłaściwie wykonanym podniesieniem stropu, niezgodnie ze sztuką budowlaną oraz na skutek braku bieżących remontów i napraw" (s. 13). Jeśli zaś organ uważa, że z uwagi na uszkodzenia stropu trzeba go wzmocnić bowiem istnieje realne zagrożenie dla mieszkańców, to należałoby zastosować tryb, o którym mowa w art. 66 p.b., na co zresztą wskazywał tut. Sąd w wyroku z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 678/22. Tym samym w ocenie Sądu doszło do naruszenia prawa materialnego (art. 51 p.b.) oraz prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), które w istotny sposób wpływa na wynik sprawy. Sąd podzielił tym samym zarzuty zawarte w pkt I.1 skargi P. K. i D. N..
Po drugie, skarżący P. K. i D. N. w pkt I.3 skargi zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 PB oraz art. 28 w zw. z art, 1 pkt 1 KPA poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i nałożenie obowiązków łącznie na D. N. i P. K., podczas gdy inwestorem robót w zakresie pomieszczenia oznaczonego na załączniku nr 1 do Decyzji MWINB jako 1.03 był samodzielnie P. K., a inwestorem robót w zakresie pomieszczenia oznaczonego na załączniku nr 2 do Decyzji MWINB jako 2.01 był samodzielnie D. N.; tak jak P. K. nie ma żadnych prawnych ani faktycznych możliwości wykonania jakichkolwiek robót (w tym naprawczych) w odniesieniu do pomieszczenia oznaczonego na załączniku nr 2 do Decyzji MWINB jako 2.01, tak D. N. nie ma żadnych prawnych ani faktycznych możliwości wykonania jakichkolwiek robót (w tym naprawczych) w odniesieniu do pomieszczenia oznaczonego na załączniku nr 1 do Decyzji MWINB jako 1.03. W ocenie Sądu skarżący mają rację, że każdy z nich był inwestorem w obrębie własnego wyodrębnionego lokalu, zatem obowiązki te w decyzji należało odpowiednio rozdzielić i przyporządkować każdemu z inwestorów obowiązki wykonane w ramach własnego lokalu.
Po trzecie, odnosząc się kwestii własnościowych, w szczególności czy inwestorzy legitymowali się tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w ocenie Sądu organ zaniechał ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy bowiem determinującym ocenę, możliwości zalegalizowania zrealizowanych robót.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tej materii wskazuje z jednej strony, że "stan zgodny z prawem" należy oceniać wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. A mianowicie, jeżeli istnieje spór cywilny, (...) to uzasadnionym jest poddanie takiego sporu kognicji właściwego sądu powszechnego (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2021 r. II OSK 2032/18 oraz 4 kwietnia 2023 sygn. akt II OSK 266/22).
Z drugiej jednak strony wskazuje się, że brak jest podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych (zob. wyroki NSA: z 28 maja 2020 r., sygn. II OSK 2396/19; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 520/19; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 714/19). Niedopuszczalna jest bowiem w państwie prawa sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa - poprzez samowolne zrealizowanie robót budowlanych - powoduje po stronie inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał legalnie. Innymi słowy skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu lub jego części wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Oznacza to, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 p.b. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia. Powyższy pogląd oczywiście nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, według której, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 p.b. nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w tym trybie nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 2516/23).
Dokonując oceny czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych, należy wziąć także pod uwagę konkretne roboty budowlane i odnieść to uprawnienie inwestora do ich zakresu. O zaliczeniu konkretnej czynności zwykłego zarządu albo przekraczających zwykły zarząd decydują okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1047/10, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990 r., sygn. akt III ARN 15/90, OSP 1991, z. 6, poz. 163; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 576/05, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 2516/23; W. Piątek (w:) Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, Lex Omega; A. Cisek, Kodeks Cywilny. Komentarz pod red. prof. Edwarda Gniewka, Warszawa 2008, s. 344, 345). Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Tym samym nie ma wymogu, by współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku, musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. Ocena, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu dokonywana jest wstępnie przez inwestora, a następnie jest ona weryfikowana przez organ administracji. Organ administracji jest uprawniony także do dokonania takiej oceny samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 131/15, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 2516/23). Podstawową przesłanką do oceny charakteru czynności jest ustalenie, czy czynność ta narusza lub zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, czy narusza interes pozostałych współwłaścicieli obiektu i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 906/09 i z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2745/17, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 2516/23). Przy tym, co trzeba podkreślić - w przypadku prowadzenia procedury w trybie art. 50 i 51 p.b. - organy nadzoru budowlanego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego powinny rozważyć w kontekście docelowej "postaci" robót budowlanych, którą gotowe są uznać za akceptowalną, na przykład takiej, która mogłaby zostać osiągnięta z uwzględnieniem obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wykonanie zewnętrznej stolarki drzwiowej w miejscu okna na poziomie przyziemia od strony południowej wymagało pozwolenia na budowę. Roboty te zostały wykonane w lokalu nr 1, którego współwłaścicielem w udziale wynoszącym ˝ cz. jest P. K. wraz z żoną. Nabył on ten lokal na mocy aktu notarialnego z 16 października 2020 r. Rep A nr [...] (k. 31-35 akt PINB). Lokal ten (podobnie, jak lokal nr 2) został wyodrębniony na mocy ugody sądowej (k. 181 sądowych akt), a następnie na jej podstawie dla lokalu nr 1, jak i nr 2 zostały założone księgi wieczyste. Roboty budowlane w lokalu były prowadzone w 2021 r. były prowadzone w 2021 r.
Stan zgodności wykonanych robót z prawem administracyjnym wynika z przedłożonej ekspertyzy technicznej z sierpnia 2021 r. sporządzonej przez osoby mające wiedzę specjalną mgr Z. D. oraz mgr inż. S. T.. We wnioskach końcowych wskazano, że roboty zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i sztuką budowlaną, a jakość wykonanych prac została oceniona jako dobra. Wszystkie materiały budowlane użyte do wykonania ww. robót posiadają stosowne atesty i certyfikaty. Wykonane roboty są zgodne z prawem (s. 13).
W kwestii prawa dysponowania przez skarżących tytułem do zrealizowania robót w obrębie lokalu nr 1 i nr 2 stwierdzić należy, co następuje.
Z akt sprawy wynika, że w 2021 r. dla lokali nr 1 i 2 założone były księgi wieczyste oznaczone odpowiednio [...] oraz [...] Podstawą założenia ksiąg wieczystych dla obu lokali była ugoda sądowa (postanowienie Sądu Rejonowego dla K. K. z dnia 5 lutego 2018 r. sygn. akt I [...] Początkowo właścicielem tych lokali (na mocy w/w ugody sądowej) był Pan K. J., który następnie przeniósł własność tych lokali aktem notarialnym z dnia 27 sierpnia 2020 r. na Spółkę K. Spółka z o.o. sp. komandytowa z siedziba w K. (k. 36-45 akt PINB). Następnie na mocy aktu notarialnego z 16 października 2020 r. Rep A nr [...] doszło do przeniesienia udziałów we własności odrębnego lokalu nr 1 położonego na pierwszej kondygnacji (parter) budynku przy ul. [...] na rzecz K. i P. małżonków K. w udziale wynoszącym ˝ cz., I. P. w udziale wynoszącym Ľ cz. oraz K. M. w udziale wynoszącym Ľ cz. (k. 31-35 akt PINB). Na mocy aktu notarialnego z 16 października 2020 r. nr Rep A nr [...] doszło do przeniesienia udziałów we własności odrębnego lokalu nr [...] położonego na pierwszej kondygnacji (parter) budynku przy ul. K. na rzecz K. i P. małżonków K. w udziale wynoszącym [...] cz. oraz S. i D. małżonków N. w udziale wynoszącym ľ cz. (k. 26 -30 akt PINB). W obu aktach wskazano, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie toczą się żadne postępowania sądowe ani administracyjne, nie zostały wydane jakiekolwiek orzeczenia bądź decyzje, których skutkiem mogłoby być ograniczenie w rozporządzaniu przedmiotami tej umowy, bądź ich obciążenie. Z akt sprawy nie wynika, aby stwierdzono nieważność w/w umów przenoszących odrębną własność lokali. Nie jest zatem tak, że przystępując do wykonywania tych robót skarżący nie legitymowali się tytułem prawnym do lokali. Co więcej, z akt sprawy nie wynika, aby na dzień wydania zaskarżonej decyzji ten tytuł utracili. Tymczasem wbrew art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy przyjął, że na dzień wydania decyzji nieruchomość jest współwłasnością D. J. i K. J. z uwagi na zakwestionowanie wpisów do księgi wieczystej. W konsekwencji organ uznał, że z uwagi na sprzeciw Pani D. J. wobec robót budowlanych nie można uznać, aby inwestorzy legitymowali się zgodą współwłaścicieli na dokonywanie robót. Organ całkowicie pominął przy tym, że prawo współwłasności odrębnych lokali na dzień wydawania decyzji nie zostało skutecznie w odniesieniu do skarżących zniesione. Nie doszło do podważenia aktów notarialnych, na mocy których nabyli oni prawo własności. Nie zakończyło się także prawomocnie postępowanie dotyczące skuteczności wpisów wieczystoksięgowych. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 678/22 dotyczącego niniejszej sprawy (rozpatrywanie sprzeciwu od kasatoryjnej decyzji MWINB z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr 163/2022 znak WOB.7721.498.2021.JKUR), w którym wskazano, że "jeżeli zatem sprawcą samowolnie wykonanych robót budowlanych nie byłą skarżąca a właściciel czy posiadacz lokalu w przedmiotowym budynku organ winien na niego nałożyć obowiązki likwidacji stanu tej samowoli. Zgoda skarżącej jest zatem zbyteczna".
Tymczasem powyższych okoliczności nie uwzględnił organ II instancji. Jeśli istniały w dacie wydawania decyzji wątpliwości odnośnie do tytułu prawnego do lokali to rzeczą organu II instancji było te wątpliwości wyjaśnić, ewentualnie wziąć pod uwagę niezbędność prejudycjalności rozstrzygnięć w przedmiocie wpisów wieczystoksięgowych dla toczącego się w trybie naprawczym postępowania. Tymczasem organ niejako samodzielnie przesądził utratę tytułu prawnego skarżących do lokali, w obrębie których wykonano objęte skarżona decyzją roboty. Przyjął bowiem, że skoro aktualny stan nieruchomości jest sporny, to należy wrócić do stanu niespornego. Tymczasem spór wokół tytułu prawnego sam w sobie nie przesądza o jego braku.
Tym samym Sąd podzielił częściowo zarzuty opisane w pkt II skargi P. K. i D. N. naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.
Jednocześnie okoliczności, wskazane powyżej, których nie wyjaśnił dostatecznie organ II instancji, nie stanowią w ocenie Sądu kwestii prejudycjalnej dla postępowania sądowoadministracyjnego, w którym dokonuje się oceny zgodności z prawem decyzji na datę jej wydania. W świetle art. 75, art. 76 i art. 77 § 1 oraz art. 97 § 1 k.p.a. organ dysponował instrumentami prawnymi pozwalającym ustalić istotne dla sprawy okoliczności.
Odnosząc się do zarzutów skargi D. J. stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mogą odnieść skutek jedynie wówczas, gdy ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zatem do zarzutów braku zapewnienia stronie udziału w postępowaniu odwoławczym, niedopuszczenie jej do czynności kontrolnych, brak utrwalenia w aktach sprawy przyczyn odstąpienia od zastosowania art. 10 k.p.a. oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie zważyć należy, co następuje. Skarżąca – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – byłą osobą aktywnie uczestniczącą w postępowaniu zarówno przed organem I, jak i II instancji. Brała udział w wizji lokalnej w dniu 8 czerwca 2021 r. W dniu 28 sierpnia 2021 r. skarżąca zgłosiła się do organu I instancji z wnioskiem o umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy oraz zajęła stanowisko w sprawie (k. 150 akt PINB). Zawiadomieniem z 4 sierpnia 2021 r. Pani D. J. została powiadomiona o zakończeniu postępowania przed organem I instancji i możliwości zapoznania się z aktami sprawy (k. 135 akt PINB). Skarżąca byłą także aktywna w postępowaniu przed organem II instancji, składając pisma i wnioski dowodowe (pisma z 14 lutego 2023, pismo z dnia 19 sierpnia 2024 r., k. 247 akt MWINB, pismo z dnia 26 sierpnia 2024 r., pismo z 30 sierpnia 2024 r., k. 271 akt MWINB, pismo z dnia 6 września 2024 r., k. 280 akt MWINB). Rację ma skarżąca, że organ powinien przed wydaniem decyzji powinien umożliwić stronom zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz umożliwić wypowiedzenie się w sprawie, zaś w uzasadnieniu decyzji wskazać motywy, dla których odmówił dopuszczenia wnioskowanych dowodów. Tymczasem mimo, że organ odwoławczy nie uczynił zadość temu obowiązkowi. Jakkolwiek uchybienie to samo w sobie pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, jednak z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd zwraca uwagę organów na konieczność poszanowania praw procesowych stron postępowania podczas ponownego rozpoznania sprawy.
Odnosząc się z kolei do zarzutu niewpuszczenia skarżącej do lokali nr 1 i nr 2 podczas prowadzonych oględzin zauważyć należy, że miało to miejsce w związku ze sprzeciwem aktualnych współwłaścicieli tych lokali. Natomiast wpuszczony został pracownik organu, co umożliwiło pozyskać materiał dowodowy i znalazło odzwierciedlenie w protokole kontroli. Odnosząc się do zarzutu nieuzasadnionego przyjęcia, że roboty zostały wykonane zgodnie z prawem, wskazać należy, że zgodność wykonanych robót z przepisami prawa administracyjnego wykazano na podstawie ekspertyz technicznych z sierpnia 2021 r. wykonanej dla każdego z lokali.
Ponownie rozpatrując sprawę organ zbada, czy zachodzi konieczność wyłączenia do odrębnego postępowania kwestii stropu, ustali zakres obowiązków w poszczególnych lokalach, dokona analizy zgodności robót w kontekście przepisów prawa administracyjnego z uwzględnieniem zalegających w aktach sprawy ekspertyz oraz stanowiska sądów administracyjnych przytoczone powyżej, zgodnie z którym dokonując oceny czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych, należy wziąć także pod uwagę konkretne roboty budowlane i odnieść to uprawnienie inwestora do ich zakresu.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W pkt II orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a zasądzając od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. J. kwotę 500 złotych oraz na rzecz P. K. i D. N. solidarnie kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.