II SA/Kr 1463/19

II SA/Kr 1463/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-07-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 384/21 - Wyrok NSA z 2024-02-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. H. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej skargę oddala
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.1202 ze zm.):
- w punkcie I nałożył na M. H. - właścicielkę budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...] w W., obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na ww. działce, przy ul. [...], ze szczególnym uwzględnieniem jego ściany południowej; organ wskazał, że w przypadku ewentualnych nieprawidłowości ekspertyza winna zawierać roboty niezbędne do wykonania w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Termin przedłożenia ekspertyzy wyznaczono do dnia 28 czerwca 2019 r.;
- w punkcie II nałożył na M. B. i A. M. - wspólników spółki cywilnej PPHU [...]" s.c. M. B. i A. M. z siedzibą w W. właścicieli działki nr [...] w W., obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej zawierającej:
1. wyniki pomiaru pionowości ściany południowej budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...] w W., która była jednocześnie ścianą północną budynku Starej Poczty na działce [...];
2. precyzyjny i jednoznaczny opis sposobu zabezpieczenia ściany południowej budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...] w W. wraz ze szczegółową częścią graficzną, opisową i obliczeniową, w szczególności z wyetapowaniem koniecznych do wykonania robót zabezpieczających. (Termin wykonania obowiązku określonego w pkt II ppkt 1 i 2 wyznaczono do dnia 31 maja 2019 r.);
3. ocenę prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce — na podstawie decyzji PINB w O. nr [...] z dnia 23 września 2015 r., znak: [...] budynku Starej Poczty wraz z przyległymi obiektami gospodarczymi, zlokalizowanymi w W., przy ul. [...] na działce nr [...] (wg opisanego - w przedłożonej dokumentacji technicznej zatytułowanej "Projekt inwentaryzacji budynku dawnej poczty nr [...] oraz budynków gospodarczych nr [...] w celu rozbiórki" - procesu rozbiórki) z pozostawieniem ściany frontowej przyległej do ul. [...] od strony wschodniej, ściany północnej budynku starej poczty (stanowiącej część wspólną z budynkiem sąsiednim) oraz fundamentów obiektów, ze szczególnym uwzględnieniem braku podbicia etapowego ściany frontowej i północnej budynku Starej Poczty, które nie podlegały rozbiórce;
4. ocenę wpływu wykonanych robót rozbiórkowych na stan techniczny budynku mieszkalno-usługowego położonego na działkę nr [...] w W..
(Termin wykonania obowiązku określonego w pkt. II ppkt 3 i 4 wyznaczono do dnia 15 czerwca 2019 r.)
Zażalenie na ww. postanowienie wniosła M. H., kwestionując celowość wykonania ekspertyzy oraz nie zgadzając się na obciążenie jej kosztami wykonania ekspertyzy, w sytuacji gdy stan budynku został spowodowany robotami budowlanymi polegającymi na rozbiórce budynków posadowionych na sąsiedniej działce nr [...] w W..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 25 września 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na M. H. - właścicielkę budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...]
w W., obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2019 r. ekspertyzy technicznej zawierającej: "Ocenę stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na dz. nr ew. gr. [...] w W., przy ul. [...], ze szczególnym uwzględnieniem jego ściany południowej; w przypadku ewentualnych nieprawidłowości ekspertyza winna zawierać roboty niezbędne do wykonania w celu doprowadzenia w/w obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami".
W uzasadnieniu organ podał, że wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane umożliwia zebranie przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i wydanie decyzji mającej na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego. Osobami podlegającymi obowiązkowi z powyższego przepisu są uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W myśl art. 17 ustawy Prawo budowlane uczestnikami procesu budowlanego są inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót.
Organ przedstawił w pierwszej kolejności przebieg postępowania w sprawie.
Podał, że czynności wyjaśniające w sprawie zostały podjęte w związku z pismem J. S. działającego w imieniu M. H. z dnia 31 stycznia 2019 r. informującym o występowaniu spękań w budynku przy ul. [...] w W..
W dniu 19 marca 2019 r. zostały przeprowadzone czynności dowodowe budynku przy ul. [...] w W.. Oględziny ściany południowej budynku nr [...] wykazały, że ściana ta w pomieszczeniu sklepu wykazuje liczne pęknięcia pomiędzy ścianą i stropem oraz spękania ukośne na zachodniej ścianie sklepu. Na klatce schodowej w mieszkaniu należącym do M. H. stwierdzono pęknięcie pomiędzy ścianą sklepu i południową oraz pomiędzy ścianą południową a stropem. Na piętrze znajdują się dwa pokoje. W obu pokojach pomiędzy ścianą południową i stropem widoczne były spękania i rysy, odpadający tynk. Pomiędzy ścianą południową i ścianą przedzielającą pokoje widoczne było pęknięcie — rysa do 2 cm. Na ścianie zachodniej pokoju (przy oknie) widoczne było ukośne zarysowanie ściany. Wykonano dokumentację fotograficzną.
Organ podał także, że w równolegle prowadzonym postępowaniu znak: [...], organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane w dniu 21 marca 2019 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2019 r. nr [...]), którą nakazano M. H. "w trybie natychmiastowym wyłączyć z użytkowania budynek usługowo-mieszkalny, zlokalizowany na działce w W. przy ul. [...], nr ew. gr. [...] (...)". Powyższej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Istnienie stanu zagrożenia w budynku przy ul. [...] w W. potwierdziły również zapisy w protokole z kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 22 marca 2019 r. w obecności mgr inż. A. M., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane, który to zwrócił uwagę, że obecny stan budynku grozi katastrofą budowlaną ze względu na płytkie posadowienia południowej ściany budynku nr [...] i obniżony poziom sąsiedniej działki. Na to zagrożenie wskazują pojawiające się rysy i rozwarstwienia na styku ścian poprzecznych i stropów. Obecny stan budynku grozi katastrofą budowlaną, stwarza zagrożenie dla życia i mienia, w tym osób przebywających w budynku nr [...] i w jego otoczeniu.
W dniu 11 kwietnia 2019 r. A. M. przedłożył w urzędzie zdjęcia ściany południowej budynku przy ul [...] nr [...], wykonane z działki nr [...] w W.. Na zdjęciach uwidoczniony jest odkopany poziom posadowienia ściany południowej budynku nr [...], przy ul. [...]. Stwierdzono, że południowa ściana budynku nr [...] posadowiona jest na głębokości około 20 cm poniżej ulicy [...]. Ze względu na obecną różnicę w poziomach działek nr [...], stwierdzono wyraźny brak fundamentów pod budynkiem nr [...].
Ponadto w wyniku oględzin w dniu 12 kwietnia 2019 r. ustalono, że obiekt przy ul. [...] w W. jest nadal użytkowany.
Organ II instancji podał, że do akt sprawy pozyskano kopię opracowania pod nazwą: "Ekspertyza techniczna dla istniejącego budynku byłej poczty nr [...] i budynków gospodarczych położonych w W. przy ul. [...], na działce nr ewid. gr [...] (...)" z maja 2015 r. W opracowaniu wskazano, że cyt.: "roboty rozbiórkowe winny być poprzedzone podbiciem etapowym ścian które nie podlegają rozbiórce t.j. ściana frontowa i ściana wspólna od strony północnej. Podbicie etapami do głębokości 1.20 m. od ist. powierzchni terenu, betonem B-40 zbrojonym 6 Ř 14, strzemiona Ř 6 co 30 cm z uwagi na płytko posadowienie obiektu (...)". Takie też pouczenie zostało zawarte w decyzji PINB z dnia 23 września 2015 r. nr [...] znak: [...], w której nakazano M. B. i A. M. wspólnikom spółki cywilnej PPHU [...]" s.c. M. B. i A. M. z siedzibą w W. właścicielom nieruchomości nr [...] w W. przy ul. [...] dokonać rozbiórki budynku [...] Poczty wraz przyległymi obiektami gospodarczymi.
W ocenie organu II instancji przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że budynek przy ul. [...] w W. jest w nieprawidłowym stanie technicznym. Powyższy stan nie jest kwestionowany przez żadną ze stron postępowania. PINB podjął niezbędne działania w celu usunięcia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego wydając w równolegle prowadzonej sprawie decyzję o nakazie wyłączenia z użytkowania budynku przy ul. [...] w W.. Konieczne jest jednak dalsze postępowanie celem ustalenia jakie działania należy podjąć, gdyż budynek nadal bowiem grozi zawaleniem. Z zebranego materiału dowodowego w tym dokumentacji fotograficznej wynika, że nie zostały wykonane odpowiednie roboty zabezpieczające przy ścianie budynku przy ul. [...] w W. związane z rozbiórką budynku przy ul. [...] w W.. Z ustaleń dokonanych przez PINB wynika, że budynek przy [...] w W. ma płytko posadowione fundamenty. Z uwagi na pozbawienie obiektu budynku przy [...] w W. usztywnień od strony rozebranego budynku, organ I instancji wyraził pogląd, że niemożliwe jest zastosowanie zaleceń wskazywanych w opisywanym powyżej opracowaniu z maja 2015 r. oraz pouczeniu decyzji PINB z dnia 23 września 2015 r., nr [...] znak: [...] W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na fakt, że rozbiórka obiektu budynku przy ul. [...] w W. odbywała się ok. 2015 r. istnieją uzasadnione wątpliwości czy roboty budowlane na nieruchomości przy ul. [...] w W. są jedyną przyczyną spękań przy [...] w W.. Na stan obiektu niekorzystny wpływ może mieć także usytuowanie przy ruchliwej ulicy [...] w W. i drgania na skutek przejeżdżających ulicą ciężkich samochodów. Uzasadnione wątpliwości budzi także kwestia czy wyżej w/w obiekt nadaje się do remontu oraz jakie można podjąć działania w celu doprowadzenia w/w obiektu do odpowiedniego stanu.
Odnosząc się do zarzutu zażalenia, że organ dysponuje pracownikami z uprawnieniami budowlanymi, którzy są przygotowani merytorycznie do dokonywania ocen stanu technicznego budynków, organ odwoławczy wyjaśnił, że pracownicy PINB mają możliwość jedynie makroskopowej oceny stanu technicznego obiektu. Posiadanie wiedzy fachowej z danej dziedziny pozwala na rozwiązywanie konkretnych problemów z nią powiązanych, jak i na zauważenie braku możliwości rozwiązania danego problemu technicznego. PINB dysponując wykwalifikowana kadrą techniczną ustalił, że budynek przy [...] w W. jest w stanie zagrażającym zawaleniem. Stwierdzony zakres uszkodzeń ma skomplikowany charakter co powoduje, że wymagana jest specjalistyczna wiedza poparta ewentualnym dokonaniem odpowiednich odkrywek oraz analizą statyczną obiektu i oceną wpływu drgań z sąsiedniej ruchliwej ulicy.
Z uwagi na niebezpieczeństwo zawalenia się budynku mieszkalnego pociągające za sobą niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, zaistniała konieczność ustalenia jakie należy podjąć działania w stosunku do budynku przy ul. [...] w W.. Powyższe uzasadnia zastosowanie art. 10 § 2 Kpa i skierowanie obowiązku do M. H. jako ustalonej właścicielki w/w obiektu. W ocenie organu odwoławczego, wadliwe było skierowanie obowiązku przedłożenia stosownych ocen przez M. B. i A. M. w ramach przedmiotowego postępowania. Osobą zobowiązaną do wykonania oceny stanu technicznego budynku przy [...] w W. powinna być M. H., gdyż jako właściciel posiada prawo dostępu do w/w obiektu. Treść opinii z maja 2019 r. przedłożonej przez M. B. autorstwa inż. J. J. wskazuje, że grożąca zawaleniem ściana budynku przy ul. [...] w W. znajduje się w całości na działce nr [...]. PINB poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania "w sprawie stanu technicznego budynku usługowo-mieszkalnego, zlokalizowanego w W., przy ul. [...], na działce nr ew. gr[...]". Stronami w postępowaniach dotyczących utrzymania obiektu budowlanego są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. M. B. i A. M. przysługuje przymiot strony z uwagi, że są właścicielami sąsiedniej działki w granicy z którą posadowiony jest budynek przy ul. [...] w W. będący w nieodpowiednim stanie technicznym. W szczególności ściana południowa tego budynku ze względu na groźbę jej zawalenia ma bezpośredni wpływ na działkę nr [...] w W..
Odnośnie prowadzonych prac rozbiórkowych na sąsiedniej nieruchomości przy [...] w W., organ odwoławczy stanął na stanowisku, że organ I instancji winien ustalić czy nie zachodzą okoliczności, iż prowadzone były one w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (okoliczność o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.) i rozważyć konieczność wszczęcia w powyższej sprawie odrębnego postępowania. Żądanie pozyskania stosownych materiałów dowodowych dotyczących prawidłowości wykonanych robót na działce przy [...] w W. powinno odbyć się jednak w ramach osobno prowadzonej sprawy.
Organ nadmienił, że wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzało ustalenie, że M. H. nie przedłożyła żądanej ekspertyzy technicznej.
Dalej organ II instancji wyjaśnił również, że brak środków finansowych na sporządzenie żądanej ekspertyzy nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ nie rozstrzyga bowiem o sposobach finansowania wykonania niezbędnych robót, a jedynie o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego budynku.
Bez znaczenia dla zasadności wydania postanowienia w trybie art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane pozostaje także podnoszony fakt, że uszkodzenia w/w budynku mieszkalnego nie powstały z winy M. H., ale w wyniku działania właścicieli nieruchomości sąsiedniej. MWINB w K. przychylił się w tym zakresie do linii orzeczniczej prezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 321/10 gdzie wskazano, że "w przypadku wydania postanowienia dowodowego na podstawie art.81c ust.2 p.b. nie jest istotna kwestia zawinienia ani związek przyczynowy pomiędzy działaniami podmiotów, na które ten obowiązek jest nakładany a wystąpieniem stanów faktycznych stanowiących przesłankę jego wydania, takie stany mogą wystąpić z przyczyn leżących po stronie osób trzecich lub z powodu siły wyższej".
Wszelkie ewentualne roszczenia cywilno-prawne pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości, mogą być dochodzone przed właściwym sądem cywilnym.
Organ wyjaśnił również, że żądanie sprawdzenia prawidłowości działania PINB w O. odnośnie robót rozbiórkowych prowadzonych na terenie działki nr [...], wykracza poza zakres postępowania zażaleniowego.
Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. H.. Skarżąca domagała się "oddalenia postanowienia" oraz "nakazania A. M. oraz M. B. wykonania postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. zawartych w dwóch dokumentach: decyzji nr [...] z dnia 23 września 2015 r. oraz postanowieniu nr [...] z dnia 15 października 2015 r.," a w przypadku uznania, że wykonanie powyższych jest niemożliwe "o nakazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego w O. opracowanie nowych dyspozycji dla właścicieli działki nr [...] równoważnych działań z tymi zawartymi w decyzji nr [...] oraz postanowieniu Nr [...]".
W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że na początkowym etapie prac rozbiórkowych prowadzonych na działce nr [...] w październiku 2015 r. stwierdziła uszkodzenia ściany południowej budynku gospodarczego na działce nr [...] w postaci dwóch dużych otworów - zrobionych przez koparkę. Poinformowała o tym zdarzeniu PINB w O. pismami z dnia 27 października 2015 r. oraz 5 listopada 2015 r., prosząc o dokonanie inspekcji na miejscu oraz wstrzymanie prac rozbiórkowych, grożących dalszą dewastacją wspólnej ściany budynków, w celu uniknięcia zagrożenia powstania katastrofy budowlanej budynku zlokalizowanego przy ul. [...]. Okazało się, że w wyniku kontynuowania prac rozbiórkowych bez należytej staranności doprowadzono do znacznego osłabienia wytrzymałości południowej ściany budynku Nr [...].
W wyniku tej interwencji inwestor zamurował powstałe dwa otwory, a PINB w O. uznał wysuwane roszczenia za bezzasadne, wskutek usunięcia tej szkody przez inwestora. Organ nie ustosunkował się do dalszych wniosków.
W ocenie skarżącej, inwestorzy nie wykonali zaleceń określonych w decyzji Nr [...] z dnia 23 września 2015 r., albowiem nie pozostawiono ściany północnej budynku byłej poczty od strony północnej (stanowiącej część wspólną z budynkiem sąsiednim, ściany szczytowej budynku gospodarczego od strony północnej (stanowiącej część wspólną z budynkiem sąsiednim) oraz fundamentów obiektów. Przed rozpoczęciem prac rozbiórkowych nie dokonano podbicia etapowo ścian które nie podlegają rozbiórce t.j. ściany frontowej i ścian wspólnych od strony północnej. Podbicie etapami powinno być wykonane do głębokości 1,20 m od istniejącej powierzchni terenu betonem B-40. Skarżąca zwróciła uwagę, że w decyzji [...] PINB w O. określił w sposób precyzyjny datę, do której właściciele działki nr [...] powinni dokonać rozbiórki budynków "starej poczty" (30 czerwca 2016 r.). PINB w O. nie dokonał z własnej inicjatywy żadnej kontroli wykonania ww. decyzji. Brak kontroli, a co za tym idzie brak właściwej reakcji PINB w O. - w okresie od czasu interwencji skarżącej w październiku oraz listopadzie 2015 r. do czasu kolejnej interwencji w styczniu 2019 r. - doprowadził do: znacznego pogorszenia się stanu technicznego ściany południowej budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...], grożącego zawaleniem się części wspomnianego budynku, zmuszenia mieszkańców oraz użytkowników wspomnianego wyżej budynku do opuszczenia go w trybie nakazowym (dotyczy to dwóch rodzin oraz osoby prowadzącej handlową działalność gospodarczą), narażenia 90 - letniej skarżącej na stres oraz straty materialne (konieczność wynajęcia mieszkania zastępczego).
Skarżąca podkreśliła, że przez cały okres od roku 1947 do czasu rozpoczęcia prac rozbiórkowych budynku "[...]", w budynku przy ul. [...], nie było żadnych śladów dewastacji, pomimo dużego ruchu samochodowego na ulicy [...]. Dewastacja budynku rozpoczęła się dopiero z chwilą rozpoczęcia prac rozbiórkowych i trwa nieprzerwanie do dnia dzisiejszego. Skutki tych prac spowodowały brak poczucia bezpieczeństwa zamieszkujących tam osób, a także osób korzystających z pomieszczeń przeznaczonych na sklep.
Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem zawartym w postanowieniu organu I instancji, że od 2015 r. nie informowała organu nadzoru o degradacji jej budynku, w tym ściany południowej. Wskazała, że w latach 2016, 2017 oraz 2018 nie stwierdziła uszkodzeń w postaci pęknięć, które zauważone zostały dopiero w okresie zimowym 2018/2019, to jest w styczniu 2019 r., o czym natychmiast powiadomiła PINB w O..
W ocenie skarżącej doszło do zaniedbań ze strony organu nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym rozbiórki budynku na działce nr [...] r. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że jest osobą w zaawansowanym wieku i nałożenie na nią obowiązku jest niesprawiedliwe i niemoralne.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje także środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie, zaistniały zatem warunki do jej rozpoznania w trybie uproszczonym.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że nie zawiera ono wad, powodujących konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podziela argumentację zawartą w postanowieniu organu II instancji. W konsekwencji skarga M. H. nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 81 c ust.2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Postanowienie wydane w tym trybie ma przede wszystkim charakter dowodowy i z uwagi na ten charakter jest podejmowane z reguły w ramach już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, dotyczącym stanu technicznego obiektów budowlanych.
Przesłanką wydania postanowienia w trybie art. 81 c prawa budowlanego jest między innymi powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Ziszczenie się tej przesłanki w niniejszej sprawie jest oczywiste. Potwierdzają to ustalenia dokonane na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniach 19 marca 2019 r. oraz 22 marca 2019 r., szczegółowo opisane w zaskarżonym postanowieniu. W sporządzonych z czynności protokołach wskazano na liczne pęknięcia ścian, zwłaszcza od strony południowej, jak również zbyt płytkie posadowienie ściany południowej budynku, który to stan bezpośrednio grozi katastrofą budowlaną. Powyższe okoliczności nie były zresztą kwestionowane przez strony postępowania. Co więcej decyzją z dnia 21 marca 2019 r., znak: [...] budynek został wyłączony w trybie natychmiastowym z użytkowania. W tej sytuacji sporządzenie ekspertyzy technicznej jest uzasadnione i konieczne. Pozwoli bowiem na rozstrzygnięcie co do dalszych losów budynku, czy możliwe i celowe jest wykonanie robót budowlanych które pozwolą na jego funkcjonowanie czy też stan degradacji budynku jest tak duży, że zasadne będzie orzeczenie nakazu rozbiórki. Jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 144/20 "nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Dostarcza materiał dowodowy niezbędny do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów ustawy Prawo budowlane, wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy". Nie ulega wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego, mimo wykwalifikowanej kadry, nie są w stanie dokonać ustaleń wymagających tak specjalistycznej wiedzy. Stwierdzenie w jakim stanie jest przedmiotowy budynek wymaga zbadania elementów konstrukcyjnych budynku, co może wiązać się z wykonaniem "odkrywek" budowlanych oraz przeprowadzeniem stosownych wyliczeń, dodatkowo wobec stwierdzonego katastrofalnego stanu budynku konieczne może stać się również określenie ewentualnych robót i czynności, które doprowadzą do zgodności budynku z prawem. Tak szeroki zakres wymaganych ustaleń sprawia, że muszą one zostać określone przez podmiot posiadający odpowiednie uprawnienia.
Kwestią sporną w sprawie było przede wszystkim oznaczenie podmiotu zobowiązanego. W ocenie skarżącej (a także częściowo organu I instancji) ekspertyza winna zostać sporządzona przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Z kolei zdaniem organu II instancji obowiązek należało nałożyć na właścicielkę nieruchomości na której posadowiony jest budynek w nieodpowiednim stanie technicznym. Sąd po analizie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego przychylił się do stanowiska prezentowanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..
Zgodnie z ust. 1 art. 81c ustawy - Prawo budowlane wykonania obowiązku można żądać odpowiednio od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W myśl art. 17 uczestnikami procesu budowlanego są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub robót budowlanych. Określając podmiot zobowiązany nie można tracić z pola widzenia, że przepis art. 81c ustawy - Prawo budowlane ma charakter ogólny i procesowy, i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy - Prawo budowlane. W niniejszej sprawie postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten umiejscowiony jest w rozdziale 6 zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Ustawodawca obowiązek utrzymywania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz we właściwym stanie technicznym i estetycznym w art 61 i nast. nałożył na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Jakkolwiek więc krąg podmiotów w art. 81c ust. 1 został określony nieco szerzej niż w art. 66, to należy stwierdzić, że nałożenie obowiązku przewidzianego tym przepisem na inne osoby niż właściciel i zarządca uzasadnione może być tylko wyjątkowymi okolicznościami. Warto przy tym pamiętać, że w postępowaniu wpadkowym opartym o przepis art. 81c ustawy Prawo budowlane organ nie ustala ani przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, a więc przyczyn złego stanu technicznego obiektu budowlanego, ani tego kto ponosi odpowiedzialność za ten stan. Sądowi znane jest orzecznictwo w którym wskazuje się, że na inwestora, prowadzącego roboty na sąsiedniej działce, można nałożyć, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązek przedstawienia ekspertyzy dotyczącej innego budynku. W wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3886/19 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że "Obciążenie takim obowiązkiem inwestora robót na działkach sąsiednich jest uzasadnione, ponieważ nałożenie tego obowiązku na osoby, które w żaden sposób nie przyczyniły się do powstania uszkodzeń w obiekcie, uznać należałoby za uchybiające zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 KPA. Jeśli strona nie ma żadnego udziału w powstałych uszkodzeniach, które są efektem działania innych osób, a jedynie sygnalizuje organowi taką sytuację, to trudno obciążać ją obowiązkiem wykonania ekspertyzy". Podobne stanowisko zostało przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 681/11.
Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala jednak na w chwili obecnej na kategoryczne stwierdzenie, że winę za zły stan techniczny ponoszą wyłącznie właściciele sąsiedniej nieruchomości, którzy przeprowadzili w 2015 r. roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce [...] w W.. Jak sama skarżąca przyznała w skardze, uszkodzenia w postaci pęknięć zostały przez nią zauważone dopiero w styczniu 2019 r., podczas gdy roboty były prowadzone w 2015 r. I chociaż nie można – na obecnym etapie postępowania – wykluczyć, że roboty te przyczyniły się do pogorszenia stanu technicznego budynku to jednak nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy budynek jest budynkiem starym (w skardze wskazano, że został wybudowany w roku 1947), ma zbyt niskie fundamenty, co w powiązaniu z umiejscowieniem bezpośrednio przy ruchliwej drodze publicznej mogło powodować przeciążenia i pęknięcia. W opinii z maja 2019 r. przedłożonej przez M. B. i A. M. w wykonaniu postanowienia organu I instancji sporządzonej przez J. J. – inżyniera budownictwa w specjalności konstrukcje budowalne i inżynierskie jest wręcz mowa o braku fundamentów, wskazuje się również na brak wieńca na poziomie stropu nad parterem oraz niewłaściwe odprowadzanie wód opadowych. Z opinii tej wynika także, że ściana południowa budynku nie stanowi północnej ściany [...] Poczty. Jest to ściana budynku nr [...] mieszcząca się w całości na działce nr [...], do której przybudowano budynek poczty. Słuszna przy tym była konstatacja organu odwoławczego wyrażona w zaskarżonym postanowieniu o rozważeniu zasadności przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji odrębnego postępowania mającego na celu zbadanie czy roboty budowlane na działce nr [...] w W. nie były prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Jednocześnie trafnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał za wadliwe nałożenie przez organ I instancji obowiązku przedłożenia oceny prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektów budowlanych na działce przy ul. [...] w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczącym stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. [...]. W związku z tym, że celem art. 66 jest zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym, organ nadzoru budowlanego nie bada przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, a także nie bada, kto ponosi odpowiedzialność za ten stan. Organ kieruje decyzję zawierającą stosowne nakazy do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2000 r., IV SA 1393/98, LEX nr 53391). Wobec tego nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w żadnym wypadku nie jest zależne od przyczyn powodujących powstanie przesłanek zastosowania nakazu. O zastosowaniu nakazu nie decyduje również stopień zawinienia właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w powstaniu przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do działania (tak Despot-Mładanowicz Arkadiusz. Art. 66. W: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016, por. także Kosicki Artur. Art. 66. W: Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019).
Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że brak wykonania przez inwestora na sąsiedniej działce robót budowlanych - zabezpieczeń od strony południowej ściany budynku przy ul. [...] nakazanych w decyzji PINB z dnia 23 września
2015 r. nr [...] znak: [...] stanowi bezpośrednią przyczynę złego stanu technicznego budynku należy wskazać, że z notatki służbowej spisanej w dniu 11 kwietnia 2019 r. przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O., po analizie zdjęć przedstawionych przez A. M. wynika, że nie jest możliwe nakazanie wykonania w tym zakresie robót, gdyż z dużym prawdopodobieństwem groziłoby to zawaleniem ściany południowej tego budynku przed wykonaniem dodatkowych specjalistycznych zabezpieczeń na działce nr [...]. Ponadto kwestia prawidłowego wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę pozostaje poza zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie, która ogranicza się do kontroli wpadkowego postanowienia o charakterze dowodowym.
Bez znaczenia dla oceny zaskarżonego postanowienia jest sytuacja materialna skarżącej czy jej zaawansowany wiek. Okoliczności te nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 81c ust. 4 w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.
Tak więc konkludując wskazać wypada, że wobec powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu, zwłaszcza w sytuacji zagrożenia katastrofą budowlaną, organ nadzoru budowlanego miał prawo nałożyć na skarżącą w drodze postanowienia obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wraz ze wskazaniem jednoznacznego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Działanie organu w tym przypadku było uzasadnione w kontekście ustalonego stanu faktycznego. Dokonanie przez skarżącą oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego pozwoli na uzyskanie niezbędnych informacji, czy przedmiotowy obiekt może być przez nią jeszcze bezpiecznie użytkowany, a być może wskaże skarżącej jednoznacznie przyczynę złego stanu technicznego budynku. W razie potwierdzenia stawianej przez skarżącą hipotezy o negatywnych skutkach prac rozbiórkowych na działce nr [...] nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżąca dochodziła swoich roszczeń z tego tytułu na drodze postępowania cywilnego.
W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.