II SA/Kr 1463/09

II SA/Kr 1463/09 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2009-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Krystyna Daniel /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II OSK 503/10 - Wyrok NSA z 2010-06-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
art. 2 ust. 1, 5 ust. 5 , 7 ust. 1 17 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Joanna Mitis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" G. S., M. S. Spółka Jawna z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" G, S., M. S. Spółka Jawna z siedzibą w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z [...] kwietnia 2009 r. , na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 17 ust. 2 ustawy z 10. 04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) na wniosek Prezydenta Miasta K. ustalił lokalizację drogi dla inwestycji pn "Rozbudowa oraz budowa nowego odcinka ul. R. w K. , budowa oświetlenia, budowa i przebudowa kanalizacji deszczowej na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 , 17 obr. [...] ewid. [...]. powstałych w wyniku podziałów zatwierdzonych niniejszą decyzją oraz na działce nr 19 obr. [...] ewid. [...] ", zatwierdził projekty podziału nieruchomości składających się z działek nr 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 , 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36 położonych w obr. [...]. . oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji wskazano, że jej integralną część stanowią załączniki: Nr [...] (mapa z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz terenem niezbędnym dla obiektów budowlanych wyznaczonych na mapie ewid. w skali 1:1000 nr 1[...] oraz 2 mapy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz terenem niezbędnym dla obiektów budowlanych wyznaczonymi na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:50.0 - nr [...]) i załącznik nr [...] (17 map z projektami podziałów nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych poszczególnych działek w skali 1:1000 -nr [...] oraz 1 mapa ze zbiorczym projektem podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych wszystkich działek ulegających podziałowi w skali 1:1000-nr [...]).
W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że wniosek złożony 9 września 2008 r. zawierał elementy określone w art. 5 ust. 1 cyt. ustawy, w szczególności opinię o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy tj. postanowienie Zarządu Województwa z [...]. 05. 2008 r. opiniujące projekt lokalizacji drogi, a także inne opinie: opinię Biura Infrastruktury Miasta Urzędu Miasta K. z 18. 06. 2008 r., postanowienie Prezydenta Miasta K. z [...]. 07. 2008 r. o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, decyzję Prezydenta Miasta K. z [...]. 07. 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na
realizację przedsięwzięcia, opinię Zarządu Komunalnego w K. z 24. 10. 2007 r. dotyczącą kanalizacji opadowej, opinię Zarządu Komunalnego w K. z 23. 11. 2007 r. opinię Zarządu Dróg i Transportu w K. z 07. 12. 2007 r. opinię Zarządu Dróg i Transportu w K. z 19. 10. 2007 r. dotyczącą budowy oświetlenia oraz warunki techniczne Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z 6. 04. 2007 r. dotyczące koncepcji przebudowy ulicy R. . wraz z budową połączenia drogowego z ul. K. , warunki techniczne dla opracowania koncepcji przebudowy ul. R. wraz z połączeniem z ul. J. wystawione przez Zarząd Komunalny 12. 03. 2007 r., warunki przyłączenia oświetlenia ulicznego wystawione przez [...] S.A. Rejon Dystrybucji N. 10. 09. 2007 r.
Nadto organ l instancji wskazał, że spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 1 ww. ustawy o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy, ze względu na konieczność sprawnego wykorzystania środków finansowych dla realizacji przedmiotowego zadania inwestycyjnego zarezerwowanych w budżecie Miasta K. na rok 2009, które w przypadku ich niewykorzystania w 2009 r. musiałyby być zwrócone do budżetu miasta, a także koniecznością dopełnienia brakującego ogniwa w ogólnomiejskim układzie drogowym niezbędnego dla poprawy warunków komunikacyjnych w przedmiotowym rejonie i odciążenia innych ulic w tym obszarze. Ulica R. jako droga obsługująca północne obszary miasta K. , w tym dzielnice M. i P. oraz rejon [...] wymaga przebudowy na całej swej długości, a także budowy brakującego odcinka połączenia drogowego spinającego ulice: P. i K. Ulica ta spełniać będzie równocześnie funkcję ulicy dojazdowej, obsługującej istniejące oraz planowane zagospodarowanie przyległych terenów. Nadto organ wskazując na przepisy art. 3 ust. 1, art. 19 ust. 1, 2 i 5 ustawy z 2. 03. 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1592 ze zm.) wskazał, że w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych wniosek o lokalizację drogi publicznej może złożyć tylko organ wykonawczy samorządu terytorialnego nie zaś sama jednostka samorządu terytorialnego.
Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Wojewody złożyło Przedsiębiorstwo Budowlane [...]G. S. M. S. Spółka jawna, Spółka
komandytowa z siedzibą w K. . Strona odwołująca się podniosła, że na podstawie ww. decyzji dokonano podziału geodezyjnego nieruchomości stanowiącej jej własność, oznaczonej jako działka nr 29 obr. [...] na działki nr 10 i 37 , a powstała w wyniku podziału działka nr 10 znalazła się na terenie planowanej inwestycji drogowej, a zatem doszło do przejęcia ww. działki na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie strony odwołującej się, objęcie ww. działki planowaną inwestycją nie jest konieczne i uzasadnione zapisami zaskarżonej" decyzji. Z przedłożonej dokumentacji nie wynika bowiem jaki element pasa drogowego miałby zostać zrealizowany na działce nr 10 .
Strona odwołująca zarzuciła, że zachodzi rażąca rozbieżność pomiędzy zapisami decyzji, a załącznikiem graficznym obrazującym przebieg przedmiotowej inwestycji; na załączniku graficznym, sporządzonym na kopii mapy ewidencyjnej oraz sytuacyjno-wysokościowej, przedstawiono przebieg pasa drogowego o zróżnicowanej szerokości tj. od 19,5 m do 16 m, co odbiega od stałych parametrów podanych w treści decyzji. Niezrozumiałe jest także poszerzenie pasa drogowego w rejonie działki nr 10.
Nadto strona odwołująca się zarzuciła, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone bez zachowania należytej staranności, co rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przebiegu planowanej inwestycji oraz prawidłowości i zasadności dokonanych podziałów geodezyjnych.
Podniosła również, że brak było podstaw do nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ l instancji nie odniósł się do przedmiotowej kwestii i nie wyjaśnił przyczyn uzasadniających jego zdaniem zasadność natychmiastowej wykonalności decyzji. Co więcej z akt sprawy udostępnionych stronom w żaden sposób nie wynika, czy zarządca w ogóle wnioskował o nadanie decyzji takiego rygoru.
Wskazała również, iż organ l instancji w sposób nieprawidłowy prowadził postępowanie administracyjne. W szczególności strona odwołująca się nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi. Obwieszczenie o wszczęciu postępowania zostało zredagowane wadliwie, gdyż nie wynikało z niego, które działki zostały przeznaczone pod lokalizację inwestycji i tym samym kto jest stroną toczącego się postępowania w sprawie. Wykazanie w obwieszczeniu numerów działek projektowanych w wyniku podziału, bez wskazania
pierwotnego oznaczenia nieruchomości, z których ww. działki zostały wydzielone, rodziło uzasadnione wątpliwości co do kręgu stron postępowania, co naruszało zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ustawy z 10. 04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, póz. 721 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 25. 07. 2008 r. o zmianie ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, póz. 958) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa sprawa została wszczęta przed 10 września 2008 r. (wniosek złożono 9 września 2008 r.), a zatem zastosowanie mają przepisy ustawy z 10. 04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obowiązujące w dacie złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji drogi (art. 6 ust. 1 ustawy z 25. 07. 2008 r. o zmianie ustawy o przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw). Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu l instancji odnośnie kompletności wniosku oraz wskazał, że decyzja l instancji czyni zadość wymogom wynikającym z art. 7 ust. 1 ustawy, zawiera bowiem stosowne rozstrzygnięcia oraz wskazuje warunki, które powinny być uwzględnione na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Prawidłowo nie ustalono terminu wydania nieruchomości, do czego zobowiązuje art. 16 ust. 2 cyt. ustawy z 10. 04. 2003 r. , bowiem przedmiotowej decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora, nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie zawiadomienia stron o wydaniu decyzji.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu odnośnie pozbawienia spółki prawa własności działki oraz objęcia jej inwestycją mimo braku takiej konieczności, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust 1 ustawy, linie rozgraniczające teren inwestycji, określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, stanowią linie podziału nieruchomości i ww. decyzją zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. Przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w
zakresie dróg publicznych nie wymagają wyrażenia zgody właścicieli nieruchomości na podział, czy zajęcia nieruchomości pod planowaną drogę. Wojewoda wyjaśnił, że organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie nie oceniają celowości i zasadności zamierzenia inwestycyjnego, jak również nie są upoważnione do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi oraz w wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Organ w postępowaniu odwoławczym bada zgodność wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz prowadzonego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, to inwestor decyduje o przebiegu drogi, dołączając do wniosku mapę, na której przedstawiony jest przebieg drogi, a organy l i II instancji mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w przebieg inwestycji. Nadto organ odwoławczy podał, że przesłanki warunkujące nadanie powyższej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności określone w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy zostały spełnione, co wyczerpująco uzasadniono w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził również, że Prezydent Miasta K. należycie wypełnił wymogi określone w art. 5 ust. 5 ustawy. Powołując się na brzmienie art. 49 kpa i 28 kpa podniósł, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania administracyjnego nie określono stron postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wniosło Przedsiębiorstwo Budowlane [...] G. S. M. S. Spółka jawna, Spółka komandytowa z siedzibą w K. , zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 kpa oraz naruszenie ustawy z 10. 04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji w części dotyczącej przeznaczenia fragmentu działki nr 29 obr. [...] pod realizację ul. R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu odnośnie braku konieczności objęcia inwestycją działki nr 10 , rozbieżności między zapisami decyzji a załącznikiem graficznym do niej oraz wadliwie zredagowanego obwieszczenia o wszczęciu postępowania. Dodatkowo podniosła, że organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji ustawy o szczególnych zasadach
przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem, że poza jakąkolwiek kontrolą pozostaje sposób wyznaczenia przez inwestora terenu zajętości pod planowaną inwestycją drogową. Podkreśliła, że ponieważ procedura wywłaszczania w trybie ww. ustawy ma szczególny charakter i prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu są ograniczone, zatem to na organach spoczywa obowiązek szczegółowego i wyczerpującego zbadania wniosku inwestora i oceny czy przeznaczony pod inwestycję drogową teren został wyznaczony w sposób racjonalny, zgodny z celem inwestycji. Przyjęcie stanowiska, że inwestor posiada zupełną dowolność w określaniu zakresu inwestycji drogowej, a organ nie może badać zasadności wyznaczenia tego zakresu prowadziłoby do wniosku, iż dopuszczalne jest wywłaszczenie właścicieli nieruchomości nie tylko przeznaczonych bezpośrednio pod inwestycję, ale także nieruchomości uznaniowo wskazanych przez inwestora, niezwiązanych z przedmiotową inwestycją.
Nadto w piśmie z 27.11. 2009 r. uzupełniającym skargę strona skarżąca zarzuciła wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości ponieważ w jej cenie Prezydent Miasta K. jako prezydent miasta na prawach powiatu i jednocześnie inwestor tj. zarządca dróg gminnych na terenie Gminy K. podlegał wyłączeniu z mocy prawa w postępowaniu o ustalenie lokalizacji przedmiotowej drogi.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa, organ przywołał treść art. 4 i 6 ust. 5 ustawy z 10. 04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Skarga jest uzasadniona, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że żadna ze stron obecnych na rozprawie przed WSA w Krakowie nie wskazała, że inwestor otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji i że rozpoczął budowę przedmiotowej drogi.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa przez Prezydenta M. K. , który działając jako starosta miasta na prawach powiatu podjął decyzję l instancji w sprawie z własnego wniosku i ustalił lokalizację drogi dla inwestycji pn. "Rozbudowa oraz budowa nowego odcinka ul. R. w K. , budowa oświetlenia, budowa i przebudowa kanalizacji deszczowej na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 obr. [...]. ewid. [...] powstałych w wyniku podziałów zatwierdzonych niniejszą decyzją oraz na działce nr 18 obr. [...] ewid. [...]" oraz zatwierdził projekty podziału nieruchomości składających się z działek nr 20 , 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36 położonych w obr. [...]. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, należy stwierdzić że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z powyższym trzeba podkreślić, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - w orzecznictwie i doktrynie kwestia kompetencji prezydenta gminy i miasta - gminy na prawach powiatu do orzekania w sprawach, w których gmina jest stroną postępowania administracyjnego nie jest jednolita, ale stanowi przedmiot kontrowersji. Należy przy tym podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym -inaczej niż w sądowym - nie obowiązuje zasada ne quis iudex In propńa causa sit, ponieważ organ administracji publicznej jest w postępowaniu administracyjnym zarazem podmiotem, który prowadzi postępowanie i załatwia sprawę administracyjną przez wydanie decyzji oraz podmiotem materialno-prawnego stosunku, który zostaje skonkretyzowany w wydanej w tym postępowaniu decyzji ( T. Woś, glosa do uchwały NSA z 19.05. 2003 r., OPS 1/03, ST 2004/12/70, Lex45 152).
Zgodnie z treścią art. 2. ust. 1 ustawy z 10. 04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania administracyjnego (9. 09. 2008 r.) stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z
25. 07. 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 154, poz. 958), na wniosek właściwego zarządcy drogi, starosta wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta na prawach powiatu jest w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Na jego więc wniosek wszczyna się postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg, których jest zarządcą. Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt. 2 i ust 2 ustawy z 5.06. 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, póz. 1592 ze zm.) prezydent miasta na prawach powiatu uzyskuje uprawnienia do działania jako organ powiatu tj. starosta. W konsekwencji prezydent miasta na prawach powiatu -a takim miastem jest K. - łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań zarówno z zakresu samorządu gminnego (w oparciu o art. 26 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminy) jak i samorządu powiatowego. A zatem prezydent miasta na prawach powiatu jest jednocześnie starostą, natomiast pracownicy urzędu w procesie wydawania decyzji przez starostę stają się pracownikami tego starostwa ( por. wyrok NSA z 20.02. 2006 r. sygn. akt OSK 346/05, Lex 1962/90).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu nie można się zgodzić z treścią powołanej przez stronę skarżącą uchwały NSA z 19. 05. 2003 r. (OPS 1/03, ONSA 2003/4, póz. 115) ponieważ nie ma w obowiązującym porządku prawnym ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego - w niniejszej sprawie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego jednocześnie funkcję starosty - w sytuacji gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej. Stanowisko Sądu jest w tej kwestii zbieżne ze stanowiskiem T. Wosia który uznaje pogląd wyrażony w w/w uchwale z 19.05. 2003 r. za sprzeczny ze szczególnym, ale jednoznacznym unormowaniem kompetencyjnym odnoszącym się do gmin - miast na prawach powiatu oraz unormowań prawa materialnego (np. 2 ust. 1 cyt. ustawy z 10. 04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) Zdaniem T. Wosia, Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że wykładnia zaprezentowana w uchwale z 19. 05. 2003 r. zmierza do istotnej zmiany
kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm ustrojowych, norm kompetencyjnych i norm materialnych prawa administracyjnego. Przeciwko stanowisku reprezentowanemu w w/w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia także założenie o racjonalności prawodawcy, który w żadnym z przepisów nie wprowadził ogólnej zasady wyłączania Prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego, podlegającego w postępowaniu konkretyzacji w indywidualnej sprawie, jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego jak np. miasto na prawach powiatu. Wyłączenia takiego nie przewiduje także cyt. ustawa z o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do spraw wszczynanych z wniosku prezydenta miasta na prawach powiatu, jako zarządcy wszystkich dróg w granicach miasta za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.
A zatem stanowisko Sądu jest w tej sprawie zgodne z ze stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale NSA z 9.10. 2000 r. (OPK 14/00, ONSA 2001 r., nr 1, poz. 17), zgodnie z którym gmina (miasto, miasto na prawach powiatu) nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjna, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu przepisu z art. 28 kpa, jeśli do wydania decyzji w l instancji uprawniony był wójt ( burmistrz lub prezydent miasta) tej gminy lub miasta na prawach powiatu, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z kompetencjami określonymi w ogólnych przepisach kompetencyjnych oraz przepisach prawa materialnego, także wtedy gdy miasto wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcję starosty (glosa T. Wosia do uchwały składu 7 sędziów NSA z 19.05. 2003 r. , OPS 1/03, Sam. Ter. 2004 nr 12 s. 79). Zgodnie ż tym stanowiskiem Prezydent M. K. ( miasta na prawach powiatu) nie podlega wyłączeniu i jest organem właściwym do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej również w niniejszej sprawie. Nadto trzeba wskazać, ze przyjęcie innego rozwiązania mogłoby również prowadzić do dezorganizacji postępowania prowadzonego w oparciu o cyt. ustawę z 10.04.2003 r. oraz jego nadmiernego wydłużania ze względu na przekazywanie kompetencji prezydenta w mieście na prawach powiatu innemu organowi (stosownie do treści art. 26 § 3 kpa), a
poprzez to ograniczyć skuteczną realizację celu w/w ustawy polegającego na stworzeniu warunków prawnych zabezpieczających sprawny przebieg inwestycji drogowych.
Nie można się również zgodzić z zarzutem strony skarżącej, że w rozpatrywanej sprawie w sposób nieuprawniony został nadany decyzji pierwszoinstancyjnej rygor natychmiastowej wykonalności z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy z 10.04. 2003 r. Należy wskazać, że rygor został nałożony na wniosek przesłany do organu l instancji w dniu 16.01.2009 r. i przedłożony w aktach administracyjnych sprawy. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie dokonały także prawidłowej oceny przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Nie budzi zastrzeżeń przyjęcie przez organy l i II instancji, że w rozpatrywanej sprawie nadanie rygoru jest usprawiedliwione uzasadnionym interesem społecznym i gospodarczym w rozumieniu przepisu z art. 17 ust. 1 ustawy z uwagi na konieczność wykorzystania środków finansowych przyznanych na rok 2009, a po tym czasie wymagających zwrotu jako niewykorzystanych, a nadto poprzez wskazanie na konieczność "dopełnienia brakującego ogniwa" w zrealizowanym ogólno-miejskim układzie drogowym koniecznym dla poprawy warunków komunikacyjnych w tym obszarze miasta. W ocenie Sądu nie ma podstaw do podważenia twierdzeń organów l i II instancji, że wydatkowanie i korzystanie ze środków budżetu miasta jest objęte szczególnym reżimem w zakresie terminów realizacji planowanych inwestycji oraz, że nieprzygotowanie inwestycji w określonym terminie może spowodować utratę przeznaczonych na ten cel środków finansowych. Odnosząc się do względów związanych z poprawą warunków należy także wskazać na zbieżny z poglądem Sądu wyrok WSA w Warszawie z 3. 07. 2007 r. , w którym przyjęto, ze poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu jest zawsze "uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu tego przepisu (sygn. akt l SA/Wa 1447/07, Lex 355067).
W ocenie Sądu w poddanym kontroli postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie powiadomienia strony skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej drogi. Należy przy tym wskazać, że strona skarżąca kwestionuje dyspozycję z art. 5 ust. 5 ustawy z 10.04.2003 r. jako niezgodną z przepisami kpa. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wskazać, że ustawa z 10.04.
2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma - co wynika z samego jej tytułu - szczególny charakter, upraszcza bowiem i usprawnia procedury administracyjne. Nadto ogranicza niektóre prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowania o charakterze lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że zasady udziału stron w postępowaniu toczącym się w oparciu o cyt. ustawę uregulowane są w sposób wyczerpujący. Nie można zatem przyjąć, że w kwestiach dotyczących udziału stron w postępowaniu, a w ustawie nieuregulowanych, stosuje się kpa: np. art. 10 § 1 kpa (por. wyrok WSA w W-wie z 13.05.2008 r. IV SA/Wa 283/08, Lex 471200).
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy - trzeba wskazać, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia obwieszczenia o wszczęciu postępowania administracyjnego (zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 5 ustawy z 10. 04. 2003 r.) umieszczona w Tygodniku Grodzkim (dodatek do Gazety [...]) z 27 marca 2009 r., którym Prezydent M. K. zawiadomił, że w dniu 9,09. 2008 r. zostało wszczęte na wniosek Prezydenta M. K. postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji drogi dla zamierzenia pn. budowa i rozbudowa nowego odcinka ul. R. w K. W obwieszczeniu tym wskazano również, iż wniosek złożony w przedmiotowej sprawie obejmuje zatwierdzenie projektu podziału m. in. działki nr 29 na działki nr 10 i 37 oraz podano 14-dniowy termin na zapoznanie się z całością materiału dowodowego i składania ewentualnych wniosków, wskazując miejsce i czas, w którym przedmiotowe akta będą dostępne.
Zgodnie natomiast z treścią z treści art. 7 ust. 2 cyt. ustawy z 10.04. 2003 r. strony postępowania administracyjnego otrzymały na adres określony w ewidencji gruntów decyzję o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi. Zawiadomienie o wydaniu decyzji ukazało się także w formie obwieszczenia w urzędzie gminy i w prasie lokalnej (Tygodnik Grodzki - dodatek do Gazety [...]z 8 maja 2009 r.). Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych także decyzja organu II instancji została zgodnie z treścią art. 7 ust. 4 odpowiednio doręczona, a strony zostały także o niej powiadomione w drodze obwieszczenia (obwieszczenie Wojewody ukazało się w Polskiej Gazecie [...]z 6.07.2009 r.).
O zasadności skargi w niniejszej sprawie przesadzają natomiast inne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przystępując do ich wykazania należy wskazać, że jakkolwiek w sprawach dotyczących decyzji wydawanych na podstawie ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organy administracji nie dokonują oceny zasadności i celowości przebiegu zamierzenia inwestycyjnego wnioskowanego przez zarządcę drogi, tym niemniej muszą dokonać oceny prawidłowości przedłożonego wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zgodnie z wymogami cyt. ustawy ( art. 7 ust. 1 ), natomiast decyzja przez nie wydawana musi spełniać kryteria określone w kpa, w tym w art. 107 kpa. Przede wszystkim należy podkreślić, że rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji musi być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i nie budzący wątpliwości jakie uprawnienia i obowiązki zostały w decyzji ustalone. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów, a nadto w uzasadnieniu faktycznym wskazać okoliczności uzasadniające potrzebę lub konieczność wydania decyzji oraz logiczny związek rozstrzygnięcia z motywami go uzasadniającymi. Trzeba podkreślić, że organ odwoławczy, po ponownym rozpoznaniu sprawy jest zobowiązany w uzasadnieniu decyzji II instancji wyczerpująco odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania i wyjaśnić stronie wszystkie podniesione w odwołaniu zarzuty i wątpliwości.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy trzeba się zgodzić, ze stroną skarżącą, że pomiędzy tekstową częścią decyzji organu l instancji, a załącznikiem graficznym nr [...], stanowiącym integralną część tej decyzji istnieje rozbieżność. Podkreślenia wymaga również, że zarzut ten strona podnosiła już w odwołaniu. Jak bowiem wynika z tekstowej części decyzji lokalizacyjnej organu l instancji przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę drogi o szerokości jezdni 6 m, obustronne chodniki o szerokości po 2 m oraz jednostronną ścieżkę rowerową o szerokości 2,5 m - łącznie 12,5 m, podczas gdy w załączniku graficznym nr [...] obejmującym mapę ewidencyjną w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz teren niezbędny dla obiektów budowlanych szerokość tego terenu została ustalona na ok. 16 m do 19 m. Wyjaśnienia wymaga zatem wskazanie czy pas drogowy wyznaczony przez linie rozgraniczające teren obejmuje także teren niezbędny dla obiektów budowlanych, o którym mowa w graficznym załączniku nr [...] .
Powyższa rozbieżność wymagała wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie ustosunkował się jednak do powyższego zarzutu, poprzestając na ogólnym sformułowaniu, że decyzja organu l instancji "czyni zadość wymogom wynikającym z art. 7 ust. 1 cyt. ustawy bowiem zawiera stosowne rozstrzygnięcia oraz wskazuje warunki, które powinny być uwzględnione na dalszych etapach procesu inwestycyjnego". Należy podkreślić, że szczególnie w sytuacji gdy odwołujący się wskutek kwestionowanej decyzji zostaje pozbawiony prawa własności do części działki nr 29 , obejmującej wydzieloną z niej działkę nr 10 , to organ odwoławczy - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej z art. 7 kpa, zasadą pogłębiania zaufania do obywateli z art. 8 kpa, zasadą dwuinstancyjności z art. 15 kpa oraz dyspozycją z art. 107 kpa -jest obowiązany do wnikliwego wyjaśnienia sprawy i do prowadzenia jej w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Powinien również jednoznacznie wyjaśnić wszelkie istotne rozbieżności i podnoszone w odwołaniu wątpliwości, a tego organ odwoławczy nie uczynił.
Mając na uwadze, że w ocenie Sądu podniesione w odwołaniu wątpliwości, dotyczące poprawności wyznaczenia linii rozgraniczających teren, nie są pozbawione podstaw również ze względu na fakt, że linie rozgraniczające teren (pasa drogowego) ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią zarazem linie podziału nieruchomości - zgodnie z treścią art. 12 ust. 2 cyt. ustawy - nie można uznać, że organ odwoławczy uczynił zadość w/w przepisom postępowania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie musiał zatem wyjaśnić czy powyższe rozbieżności dotyczące linii rozgraniczających teren inwestycji są wyznaczone zgodnie z prawem i dlaczego linie rozgraniczające wyznaczone w załączniku nr [...] obejmują teren szerszy niż teren planowanej drogi tj, ulicy R. wraz z chodnikami i ścieżką rowerową. W szczególności organ odwoławczy powinien wyjaśnić dlaczego w załączniku graficznym nr [...] w linie rozgraniczające obejmują teren inwestycji oraz "teren niezbędny dla obiektów budowlanych". Strona nie może się bowiem domyślać czy w/w "obiekty budowlane" to wymienione w punkcie [...] tekstowej części decyzji l instancji "świetlenie uliczne" oraz "kanalizacja opadowa" - co do których nie podano jaką szerokość terenu zajmują.
Na koniec należy się zgodzić z organami l i II instancji, że nie jest rzeczą organu ocenianie zasadności wniosku w zakresie celowości sytuowania przedmiotowej drogi na określonym terenie, a co za tym idzie zatwierdzania projektu podziału wskazanych we wniosku nieruchomości o ile tylko jest to związane z prawidłowym ustaleniem lokalizacji przedmiotowej drogi. Tak więc zarzut skargi odnoszący się do zbędności objęcia przedmiotowymi decyzjami działki nr 10 pozostaje w ścisłym związku z zarzutem nieprawidłowego wyznaczenia linii rozgraniczających teren.
Skoro zaskarżona decyzja dotknięta jest wskazanymi wyżej wadami, które doprowadziły do uznania przez organ odwoławczy, że decyzja l instancji odpowiada prawu, należało w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w punkcie l sentencji. W punkcie drugim określono na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono w punkcie III na podstawie art. 200 p.p.s.a.