II SA/Kr 1460/10

II SA/Kr 1460/10 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2011-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jan Zimmermann /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1670/11 - Wyrok NSA z 2011-10-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skarg B.S. , W.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 15 czerwca 2010 r., nr XLIX/527/2010 w przedmiocie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Żurada skargę oddala.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1460/10
UZASADNIENIE
Rada Miejska w O. podjęła w dniu 15 czerwca 2010 r. Uchwałę Nr XLIX/527/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ż.
W dniu [...] października 2010 r. B.S. i W.S. skierowali na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących, skierowanym do Rady Miejskiej w O. w dniu 3 września 2010 r.
Skarżący zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1-2 i 6-7, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (cyt. dalej jako ustawa) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności, naruszenie art. 20 ustawy poprzez brak zgodności planu ze studium zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności oraz naruszenie art. 140 KC polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości. Wniesiono stwierdzenie nieważności uchwały w całości bądź ewentualnie w części dotyczącej przeznaczenia terenu na jakim znajduje się nieruchomość skarżących tj. zapisów § 30 ust. 1-6 uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi napisano, że przekroczenie władztwa planistycznego przez organ gminy stanowi więc ingerencje w prawo własności. W takim przypadku nielegalne działanie organów planistycznych jest naruszeniem interesu prawnego jednostki mającego swoje źródło w prawie materialnym. W dalszym wywodzie wyjaśniono, na czym - zdaniem skarżących - polega naruszenie ich interesu prawnego. Napisano dalej, że prawo kształtowania zagospodarowania
przestrzennego przez gminę nie powinno oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli. Innym słowem, wprowadzenie skrajnie niekorzystnych dla obywatela zapisów planu może nastąpić jedynie wyjątkowo w celu ochrony interesu ogólnospołecznego. W innym przypadku wprowadzenie obiektywnie niekorzystnych zapisów planów, stanowi objaw nieuzasadnionej ingerencji organów państwa w katalog praw obywateli. Powołano się tu na art. 7 k.p.a. i zaznaczono, że istnieje obowiązek zachowania proporcjonalności zastosowanych środków w stosunku do zamierzonego celu. Organ jest zobowiązany nie tylko do zastosowania środków odpowiednich, ale także do wyboru środka powodującego najmniejszą możliwą ingerencję w sferę uprawnień obywateli. W ocenie skarżących Rada Gminy wydając zaskarżoną uchwałę nie rozważyła możliwości zastosowania regulacji, która w sposób mniej dotkliwy, a jednocześnie zgodny z kierunkiem nakreślonym w studium, ingerowałaby w sferę uprawnień właścicieli nieruchomości położonych na obszarze obowiązywania uchwalonego planu.
Podniesiono, że skarżący są właścicielami nieruchomości składającej się z działek o nr [...] i [...] w Ż. Działki te znajdują się na terenach objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Ż. , w części oznaczonych symbolem A.1ZŁ - tereny zieleni nieurządzonej z przewagą zieleni łęgowej, a w części A.2ZLp - tereny zalesień. Obszar ten w całości oznaczony jest symbolem ZZ - tereny narażone na niebezpieczeństwo podtopień lub powodzi. Jako przeznaczenie dopuszczalne terenu ustala się możliwość lokalizacji: 1) realizacja dróg dojazdowych do gruntów rolnych, 2) realizacja ścieżek pieszych i tras rowerowych, szlaków turystycznych, 3) realizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, 4) realizacja urządzeń melioracji wodnych. Zasadami zabudowy i zagospodarowania terenu są: 1) zakaz zabudowy z wyjątkiem urządzeń określonych w ust. 3, 2) zapewnienie drożności urządzeń melioracyjnych. Obecna treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " wyłącza więc możliwość jakiejkolwiek zabudowy działek o nr [...] i [...] . Naruszenie interesu prawnego skarżących polega więc na niezgodnym z prawem ograniczeniem ich prawa własności poprzez wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy posiadanej przez nich nieruchomości.
Zdaniem skarżących za niedopuszczalne uznać należy zróżnicowanie w przeznaczeniu działek sąsiednich. Rozwiązanie, które różnicuje przeznaczenie takich działek uznać należy za niecelowe i naruszające interes prawny właściciela nieruchomości, tym bardziej, iż organy sporządzające miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego posiadają instrumenty, które pozwalają na zapobieżenie takim sytuacjom. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O. dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną po obu stronach drogi [...] . Tymczasem w zaskarżonej uchwale możliwość realizacji zabudowy jednorodzinnej została przewidziana po obu stronach drogi [...] , ale z wyłączeniem pasa ok. 200 m po stronie, na której znajduje się nieruchomość należąca do skarżących. Plan nie jest więc zgodny z studium.
Napisano dalej, że jeżeli w ocenie Rady Miejskiej w O. dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej na obszarze zagrożonym podtopieniami byłoby możliwe wyłącznie wtedy, gdyby plan ten zawierał konkretne rozwiązania konstrukcyjne, powinien takie rozwiązania wskazać, a nie poprzestawać na stwierdzenie, że nie dysponuje obecnie odpowiednimi danymi. Plan zagospodarowania przestrzennego ma określać zasady zabudowy, a nie konkretne rozwiązania. Może przy tym przewidywać np. konieczność wykonania przed przystąpieniem do opracowywania projektu budowlanego szczegółowych badań geologicznych czy hydrologicznych, które następnie musiałyby być wzięte pod uwagę przy sporządzeniu tego projektu.
Równocześnie stwierdzono, że w sprawie brak jest zaistnienia jakiegokolwiek ważnego interesu ogólnospołecznego świadczącego o konieczności dokonania zmiany przeznaczenia nieruchomości moich mocodawców w sposób, który wyłącza jakąkolwiek jej zabudowę. Przeznaczenie terenu nieruchomości działek nr [...] i [...] pod mieszkaniową, jednorodzinną w żaden sposób nie naruszy ładu przestrzennego tego obszaru. Nadto stanowić będzie nawiązanie do istniejącej po północnej stronie nieruchomości istniejącej zabudowy. W tym zakresie naruszenie przez plan interesu prawnego skarżących jest realne.
Podniesiono również, że plan nie spełnia wymogów § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. wyrys ze studium.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Napisano tu, że B.S. i W.S. są właścicielami działek nr [...] i [...] położonych w Ż. Zgodnie z zaskarżonym planem działki te znajdują się w terenie A.2ZLp - "Tereny zalesień", A.1ZŁ - "Tereny zieleni nieurządzonej z przewagą zieleni łęgowej", "ZZ" - w terenie narażonym na niebezpieczeństwo podtopień lub powodzi oraz w niewielkiej części w liniach rozgraniczających drogi" A.2KDL"- opisanym jako: "Ulica lokalna o szerokości w liniach rozgraniczających 12m" - w strefie ochrony krajobrazu otwartego i -wnętrz krajobrazowych. Dla terenów oznaczonych symbolami "A.2ZLp" i"A.1ZŁ", ZZ wprowadzono całkowity zakaz lokalizacji nadziemnych obiektów kubaturowych.
Stwierdzono dalej, że działki położone są w terenach narażonych na niebezpieczeństwo podtopień lub powodzi. Z uwagi na koszty związane z wykonaniem badań oraz ze względu na fakt, że tereny te nigdy uprzednio nie były budowlane przede wszystkim z uwagi na podtopienia o większej niż obecnie intensywności i zasięgu oraz na wskazane w już sporządzonych opracowaniach ryzyko znacznego stopnia nieprzewidywalności prognoz dotyczących odtwarzania stosunków wodnych po zaprzestaniu eksploatacji rud, Gmina nie wskazała przeznaczenia przedmiotowego terenu jako terenu zdatnego (bez żadnych obciążeń) - pod zabudowę.
Napisano dalej, że w planie zawarte zostały następujące ustalenia odpowiadające działkom nr ... i ..... : a) ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem "ZZ" - opisanego jako: "Tereny narażone na niebezpieczeństwo podtopień lub powodzi" zostały przedstawione w par. 17 ust. 3 Uchwały, b) ustalenia dla terenu oznaczonego w planie miejscowym jako: "A.2ZLp" - opisanego jako: "Tereny zalesień" zostały przedstawione w § 13 uchwały . c) ustalenia dla terenu oznaczonego w planie miejscowym jako: "A.IZŁ" - opisanego jako: "Tereny zieleni nieurządzonej z przewagą zieleni łęgowej" zostały przedstawione w § 15 uchwały , d) ustalenia dla strefy ochrony krajobrazu otwartego wnętrz krajobrazowych zostały przedstawione w § 18 ust. 7 uchwały. W planie dotychczasowym teren, gdzie usytuowane są działki nr [...] i [...] przeznaczony był pod "grunty rolne", objęty strefą ochrony ekologicznej, dla której ustalona była "bezwzględna ochrona terenów zalesionych, ukształtowania terenu i istniejących układów wodnych. Wprowadzono całkowity zakaz wznoszenia zabudowy, z wyjątkiem obiektów technicznych,
związanych z ochroną środowiska". Zatem do dnia 31 grudnia 2003 r. na podstawie obowiązującego wówczas akty prawa miejscowego na działkach nr [...] i [...] nie była możliwa realizacja zabudowy mieszkaniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny jest uprawniony a jednocześnie zobowiązany do kontroli zaskarżonych do niego aktów na podstawie kryterium legalności - zgodności z prawem. Nie będąc związanym granicami skargi sąd winien zbadać legalność całego aktu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził analizę treści, a także analizę procedury sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Żurada. Analiza ta doprowadziła do wniosku, że plan ten jest zgodny z prawem i że uchwalając go nie naruszono ani zasad planowania przestrzennego ani trybu sporządzenia planu.
Zarzuty skargi są nietrafne też zawierają elementarne błędy prawne.
W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że skarżący w znacznej części swoich wywodów podnoszą, że zaskarżony plan naruszył ich interes prawny.. Nie można temu zaprzeczyć. Rzecz jednak w tym, że będący podstawą skargi art.. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktuje naruszenie interesu prawnego jako podstawę dla konstruowania legitymacji skargowej, natomiast nie przewiduje w takiej sytuacji ingerencji sądu, który kontroluje zaskarżone do niego akty z punktu widzenia ich zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. Zresztą kwestionowany plan nie zmienia przeznaczenia działek skarżących w porównaniu z przeznaczeniem poprzednim, a nawet jest korzystny dla skarżących w tym znaczeniu, że uniemożliwia im budowę na terenie zalewowym, co w przyszłości mogłoby spowodować tragiczne skutki. Z tego też powodu skarżący nie mają racji twierdząc, że w sprawie nie wzięto pod uwagę jakiegokolwiek interesu społecznego (publicznego), Jest akurat odwrotnie: właśnie w dobrze rozumianym interesie społecznym leży troska o eliminowanie zabudowy terenów zalewowych. W tym wypadku kwestia ładu przestrzennego, którego kwestionowany plan i tak nie narusza, ma znaczenie drugorzędne. Pierwszorzędne jest bezpieczeństwo obywateli.
Nie jest również trafny zarzut niezgodności planu Ż. z obowiązującym w O. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Należy w tym miejscu podnieść to, co sądy administracyjne podkreślają przy każdej okazji, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Akt, zawierający cele polityki przestrzennej i jej zasady musi być z natury rzeczy ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i plan nie może być wierną kopią studium. Plan-może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium i nie można z tego powodu twierdzić, że jest on ze studium niezgodny. Podobnie jest w analizowanym tu przypadku. Plan nie zmienia przecież przeznaczenia obu stron drogi [...] pod zabudowę jednorodzinną. Wprowadza jednak wyjątek dla pasa dwustumetrowego, leżącego na terenie zalewowym. Takiej regulacji nie można uznać za sprzeczną z obowiązującym studium.
Zarzut naruszenia § 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie może mieć wpływu na ocenę zaskarżonego aktu.
Wreszcie całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art., 7 k.p.a. Błąd polega na tym, że kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do aktów planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks ma zastosowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Nie ma żadnych wątpliwości i wątpliwości tych nie powinien mieć jakikolwiek prawnik, że postępowanie planistyczne nie tworzy "sprawy indywidualnej" i że w postępowaniu tym nie wydaje się jakichkolwiek decyzji administracyjnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego - powszechnie obowiązującym, konstytucyjnym źródłem prawa (art. 14 ust. 8 upzp) i nie ma nic wspólnego ze sprawami indywidualnymi ani z decyzjami administracyjnymi.
W opisanej sytuacji Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).