II SA/Kr 1455/23

II SA/Kr 1455/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-02-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136 i 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Piotr Fronc ASR WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. S. i M. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 6 września 2023 r., znak: WS-VI.7534.3.140.2022.BP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 28 września 2022 r. znak: GN.6821.1.1.2022.MS, Starosta Nowosądecki orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w obrębie [...] miasta N. S., oznaczonych jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0396 ha objęta księgą wieczystą nr [...] oraz jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1073 ha objęta księgą wieczystą nr [...], stanowiących własność S. Sp. z o.o. w N. - na rzecz: M. S. i M. R..
Odwołanie od tej decyzji złożyli M. R. oraz M. S., a Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 6 września 2023 r. znak WS-VI.7534.3.140.2022.BP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935).
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że sprawa ta była już wcześniej rozstrzygana decyzjami organów obu instancji oraz wyrokami sądów administracyjnych obu instancji. Mianowicie decyzją z 23 czerwca 2017 r. Starosta Nowosądecki orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a Wojewoda Małopolski utrzymał ją w mocy decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 326/18 uchylił decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Starosty, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt I OSK 3874/18 oddalił skargę kasacyjną Wojewody Małopolskiego w tej sprawie.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zgodnie z uchwałą NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 zbycie nieruchomości na rzecz podmiotu trzeciego stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodzić się należy jednak z Sądem I instancji, że kwestią kluczową z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwrotowego jest ustalenie, czy zbyta nieruchomości została uprzednio wykorzystana na cel wywłaszczenia oraz czy ewentualnie dopełniono procedury zawiadomienia z art. 136 ust. 2 u.g.n. Z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwrotowego są to okoliczności zasadnicze, bo wynikające wprost z wykładni literalnej art. 136 i art. 137 u.g.n. Uznać zatem należało, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia procedury, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy - rozumiany jako istotne okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę jej przedmiot i ewentualne konsekwencje prawne w sferze prawa cywilnego".
Ponownie rozpoznając sprawę podtrzymano wcześniejsze ustalenia co do wywłaszczenia: aktem notarialnym - umową sprzedaży z dnia 27 października 1986 r. Rep. A nr 6795/86 - M. R. i M. S., jako współwłaściciele na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, dokonali sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa niezabudowanej działki nr [...] o pow. 0,6728 ha, poł. w obr. [...] m. Nowego Sącza, na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w N. S., za kwotę 2 442 000,00 zł.
Obecnie wywłaszczona nieruchomości stanowi działki nr [...] i nr [...].
Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyli M. S. - R. i M. R. W toku postępowania M. R. zmarł, a na podstawie aktu .poświadczenia dziedziczenia z dnia 10 stycznia 2011 r. Rep. A nr [...] spadek po nim nabyli: żona M. S. w 1/2 części i syn M. R. w 1/2 części.
Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpiły uprawnione osoby, a tryb przejęcia przedmiotowej nieruchomości pozwala na zastosowanie w stosunku do niej przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ustalając w jaki sposób zostały rozdysponowane wywłaszczone nieruchomości wskazano, że na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia 16 lipca 2001 r. Rep. A nr [...] - S. sp. z o.o. z siedzibą w N. nabyło od Miasta N. S. nieruchomość niezabudowaną oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0396 ha, położoną w obrębie [...] miasta N. S.. Natomiast aktem notarialnym - umową przeniesienia własności z dnia 1 marca 2002 r. Rep. A nr [...] - przeniesiono na S. sp. z o.o. z siedzibą w N. własność nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1175 ha, położoną w obrębie [...] miasta N. S., która została przekazana S. przez Miasto N. S. aportem na podstawie aktu notarialnego z dnia 16 stycznia 2001 r. Rep. A nr [...].
Aktualnie działka ewidencyjna nr [...], poł. w obr. [...] m. N. S., objęta księgą wieczystą nr [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] (powstała w związku ze zmianą powierzchni i oznaczenia działki nr [...]), objęta księgą wieczystą nr [...], stanowią własność S. sp. z o.o. z siedzibą w N.
Wobec zaleceń wyrażonych w wyrokach sądów administracyjnych obu instancji zapadłych w niniejszej sprawie, aby ustalić czy zbyta nieruchomość została uprzednio wykorzystana na cel wywłaszczenia oraz czy ewentualnie dopełniono procedury zawiadomienia z art. 136 ust. 2 u.g.n., organ I instancji stwierdził co następuje:
Do wskazanego wyżej aktu notarialnego - umowy sprzedaży z 27 października 1986 r. Rep. A nr [...] przedłożono m.in. ostateczną i wykonalną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 sierpnia 1983 r. znak: BUA.II-8380/152/83 zatwierdzającą plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "[...]" w N. S. oraz ostateczną i wykonalną decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w N. S. z dnia 30 września 1986 r. znak: GGG.I-7011/91/86 zatwierdzającą podział działki o numerze [...] w obrębie [...] na działki nr [...] i nr [...] wraz z mapą geodezyjną z projektem podziału działek wykonaną przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w N. S., wpisaną do ewidencji ośrodka w dniu 24 grudnia 1984 r. pod numerem [...]. Umowa ta zawarta została w związku z planowanym wywłaszczeniem nieruchomości, o czym świadczy umieszczenie działki ewidencyjnej nr [...] w Operacie na wywłaszczenie i przekazanie gruntów przeznaczonych pod os. "[...] etap II.
Organ I instancji podjął starania w celu odszukania planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego "[...]" w N. S. zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 26 sierpnia 1983 r. W tej sprawie wystąpiono do Prezydenta Miasta Nowego Sącza, Archiwum Narodowego w Krakowie Oddział w N. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej oraz do Sądu Rejonowego w N. S.. Z sądu pozyskano uwierzytelnioną kopię decyzji Prezydenta Miasta (bez załącznika), Archiwum Narodowe poinformowało, że poszukiwane dokumenty powinny znajdować się w Urzędzie Miasta Nowego Sącza, zaś Urząd Miasta Nowego Sącza dysponuje szczątkową dokumentacją dotyczącą budowy osiedla mieszkaniowego "[...] wśród której brak jest planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 26 sierpnia 1983 r. znak: [...]. Również [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie posiada poszukiwanych dokumentów. Starosta Nowosądecki podjął również próbę odszukania planu realizacyjnego wśród archiwaliów spraw dotyczących wywłaszczeń oraz zwrotów nieruchomości na terenie przedmiotowego osiedla - jednak nie dały one rezultatu.
Odnalezione zostały dwa ogólne plany realizacyjne zagospodarowania terenu osiedla [...] w Nowym Sączu: pierwszy zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta z 13 października 1980 r. znak: BUA.11-8331/138/80 oraz drugi zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta nr 32/81 z 20 lipca 1981 r. znak: BUA.II-8331/275/81. Obie te decyzje poprzedzały decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 sierpnia 1983 nr 91/83 r. znak: BUA.11-8380/152/83 zatwierdzającą plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "[...]" w Nowym Sączu. Zgodnie z odszukanymi planami realizacyjnymi - na nieruchomości przejętej na podstawie aktu notarialnego z dnia 27 października 1986 r. -planowana była zieleń urządzona. Pozyskany w VI Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Nowym Sączu odpis decyzji z dnia 26 sierpnia 1983 r. nr 91/83 znak: BUA.II-8330/152/83 zatwierdzającej plan realizacyjny wskazuje, że decyzja ta została podjęta na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej w N. w sprawie aktualizacji planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta nr 32/81 z 20 lipca 1981 r. znak: BUA.II-83 31/275/81.
Jak trafnie zauważa organ I instancji, mając na uwadze obowiązującą wówczas ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zgodnie z którą: "Ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony" (art. 21 ust. 4), można przypuszczać, że plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z 26 sierpnia 1983 r. był powieleniem planu zatwierdzonego decyzją z 20 lipca 1981 r. oraz planu zatwierdzonego decyzją z 13 października 1980 r.
W toku postępowania Starosta Nowosądecki dokonał również analizy przeznaczenia przedmiotowych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie odjęcia prawa własności. Ustalono, że na terenie tym na dzień 27 października 1986 r., obowiązywał Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza zatwierdzony Uchwałą Nr 92/XXI/80 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia 21 lutego 1980 roku, ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Nowym Sączu Nr 3 poz. 11 z dnia 14 kwietnia 1980 r., uściślony opracowaniem z dnia 14 maja 1984 r. stanowiącym integralną całość z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Nowego Sącza z dnia 13 stycznia 2016 r. znak: W AU.6727.1.64.2015. JK). Działki będące przedmiotem niniejszego postępowania położone były w terenie o symbolu [...] - "Teren projektowanej zieleni urządzonej stanowiącej ciąg funkcjonalny z zielenią [...] z wykorzystaniem istniejącego cieku wodnego. Teren osiedlowego ośrodka rekreacji i wypoczynku".
Starosta Nowosądecki przeanalizował również zdjęcia lotnicze pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Po analizie zdjęć wykonanych w 1987 r. oraz w dniu 17 września 1997 r. organ prawidłowo stwierdził, że na wnioskowanym do zwrotu obszarze w 1987 r. były tereny rolne, a w 1997 r. znajdowały się tereny zielone, częściowo zadrzewione, niemniej jednak nie stanowiły zieleni urządzonej. Mając jednak na uwadze, że trwała wówczas budowa szkoły i nie powstały jeszcze obiekty sportowe, organ odwoławczy podziela stanowisko Starosty Nowosądeckiego, iż można uznać, że cel wywłaszczenia realizowany był w ramach etapowej rozbudowy osiedla.
Teren obejmujący planowaną budowę szkoły podstawowej, towarzyszących jej obiektów sportowych oraz zieleni oddzielającej obiekty sportowe od zabudowy jednorodzinnej nie został oddany w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (obecnie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej) budującej osiedle mieszkaniowe [...] zatem należy przypuszczać, że realizacji tego zadania podjął się właściciel nieruchomości, ale nie ulega wątpliwości - zdaniem organów obu instancji - że stanowiło ono infrastrukturę osiedla.
Cel wywłaszczenia - budowa osiedla "[...]" w Nowym Sączu - na terenie zawnioskowanym do zwrotu został zrealizowany, co Starosta Nowosądecki w sposób należyty wykazał w zaskarżonej decyzji.
Po przejęciu przez Miasto Nowy Sącz przedmiotowych działek w drodze komunalizacji, w 2000 r. podjęte zostały działania związane z budową budynków wielomieszkaniowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą na terenie osiedla mieszkaniowego przez spółkę miejską S. . S. sp. z o.o. zostało powołane do działania na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Nowym Sączu z dnia 30 września 1997 roku Nr XLIV/351/97 w sprawie wyrażenie zgody na utworzenie przez Gminę Nowy Sącz spółki pod firmą: S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz Aktu Założycielskiego z dnia 22 października 1997 roku Rep. A nr 3432/97. Wszystkie udziały w tej spółce posiada Gmina Nowy Sącz. Uchwałą Nr XLVI/371/97 Rady Miejskiej w Nowym Sączu z dnia 9 grudnia 1997 r. w sprawie: wytycznych dotyczących zasad współdziałania Gminy Nowy Sącz z Towarzystwami [...] działającymi na terenie Gminy N. S., przyjęto że gmina wyznaczy tereny, na których będzie realizowane budownictwo mieszkaniowe (§1 ust. 2) oraz, że gmina stosownymi uchwałami może przekazać na rzecz [...] Towarzystwa [...] grunty pod realizację budownictwa mieszkaniowego zgodnie z obowiązującą ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości będące wkładem na rzecz finansowanych przez gminę mieszkań (§2 ust. 2). Działając zgodnie z powyższą uchwałą Rada Miasta Nowego Sącza Uchwałą Nr XXX/319/2000 z dnia 25 lipca 2000 r. wyraziła zgodę na zbycie w trybie bezprzetargowym nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obr. [...] miasta Nowego Sącza. Zbycie nastąpiło poprzez wniesienie ww. nieruchomości przez Miasta Nowy Sącz na rzecz [...] Towarzystwa [...] jako wkładu niepieniężnego (aportu). Przeniesienie własności nastąpiło aktem notarialnym z 1 marca 2002 r. Rep. A nr [...].
Jak wskazał organ I instancji, budowa budynku wielorodzinnego na działkach nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] miasta Nowego Sącza rozpoczęła się w 2000 r., zaś decyzją Prezydenta Miasta Nowego Sącza z 28 stycznia 2002 r. znak: WAB-7355/10/01 uzyskano pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego.
Natomiast działka ewidencyjna nr [...], poł. w obr. [...] miasta Nowego Sącza, jako nie przeznaczona pod budowę budynków mieszkalnych, nie mogła być przedmiotem aportu i została przeznaczona do zbycia w drodze przetargu. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że przetarg na sprzedaż działki nr [...] ogłaszano trzykrotnie.
O każdym planowanym przetargu informowano panów M. R. i M. R.. Ostatecznie przetarg wygrało [...] Towarzystwo [...] i aktem notarialnym z 16 lipca 2001 r. Rep. A nr [...] nabyło od Miasta Nowego Sącza ww. działkę.
Decyzją Prezydenta Miasta Nowego Sącza nr 696/01 z dnia 15 listopada 2001 r. znak: WAB-7351/492/A/01 [...] Towarzystwo [...] uzyskało pozwolenie na budowę zespołu garaży murowanych (16 sztuk) na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w Nowym Sączu. Natomiast decyzją z 18 listopada 2002 r. znak: WAB.7355/296/02 Prezydent Miasta udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. obiektów budowlanych.
Niewątpliwie zatem na wnioskowanym do zwrotu terenie powstały elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego, którego budowa była celem wywłaszczenia.
Mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utracił moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, organ I instancji prawidłowo uznał, że nieruchomość nie podlega zwrotowi.
Zrealizowanie celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r., a to nastąpiło na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, wyklucza skuteczność ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W wypadku, gdy cel wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. został zrealizowany, to okoliczność, że nastąpiło to po upływie 10 lat od wywłaszczenia nie ma znaczenia prawnego. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut odwołania, że realizacja przedsięwzięcia na przedsięwzięcia na nieruchomości nastąpiła z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 u.g.n.
Wobec powyższego należy uznać, że - wbrew twierdzeniom odwołania - organ I instancji w sposób kompleksowy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie oraz w sposób należyty ustalił stan faktyczny, następnie prawidłowo oceniając iż cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Odnosząc się natomiast do dyspozycji zawartej w wyroku NSA z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt I OSK 3874/18 w zakresie ustalenia, czy Miasto Nowy Sącz dopełniło procedury zawiadomienia z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ I instancji ustalił, że Miasto Nowy Sącz nie poinformowało byłych właścicieli przedmiotowych nieruchomości o możliwości zwrotu. Jednak, jak trafnie zauważa Starosta Nowosądecki, w chwili przenoszenia własności nieruchomości nie obowiązywał art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Przepis ten, dodany został stawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie 22 września 2004 r. Stanowi on, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co oznacza, że przeniesienie prawa własności nieruchomości w drodze umowy sprzedaży w związku z planowanym wywłaszczeniem również mieści się w katalogu nieruchomości, które mogą być przedmiotem zwrotu. Dopiero wprowadzenie do ustawy o gospodarce nieruchomościami tego zapisu nałożyło na gminy obowiązek informowania poprzednich właścicieli, którzy zbyli swoje nieruchomości na rzecz państwa w drodze umowy, o przysługującym im prawie zwrotu.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S. i M. R., zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów:
a) art. 136 ust. 1 i 3 oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej Nieruchomości i uznanie, iż doszło do realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży), podczas gdy zostały spełnione przewidziane przepisami u.g.n. przesłanki pozytywne zwrotu wywłaszczonej Nieruchomości wobec braku realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu,
b) art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie. Iż realizacja celu wywłaszczenia na Nieruchomości nastąpiła z zachowaniem terminów określonych w art. 137 u.g.n., podczas gdy nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, a realizacja przedsięwzięcia na Nieruchomości nastąpiła z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 u.g.n.,
c) art. 137 u.g.n. poprzez uznanie, iż Nieruchomość nie stałą się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy cel ten nie został zrealizowany, a zatem spełnione zostały przesłanki uznania Nieruchomością za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu,
d) art. 229 u.g.n. poprzez wydanie Zaskarżonej Decyzji utrzymującej decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w mocy w sytuacji, w której nie została spełniona jakakolwiek przewidziana przepisami u.g.n. negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów;
a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i nieuchylenie decyzji organu I instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia o zwrocie Nieruchomości na rzecz Skarżących,
b) art. 7 k.p.a. - tj. zasady prawdy obiektywnej, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 11 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ administracji zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, na skutek czego nie został w sposób należyty ustalony . stan faktyczny umożliwiający prawidłowe określenie konsekwencji prawnych zgłoszonego przez strony roszczenia o zwrot nieruchomości oraz prawidłowe rozpoznanie wniosku o zwrotu,
c) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez wydanie Decyzji w sytuacji, gdy Organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a oparł swoje rozważania na przypuszczeniach i przewidywaniach, zamiast dokonać oceny stanu faktycznego sprawy na okolicznościach mających wprost oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd stwierdził, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
W niniejszej sprawie należy mieć przede wszystkim na uwadze, że objęte postępowaniem o zwrot nieruchomości nie stanowią obecnie własności gminy, ani innej jednostki samorządu terytorialnego, ani też Skarbu Państwa. Gmina zbyła przedmiotowe nieruchomości (akty notarialne: z 1 marca 2002 r. Rep. A nr [...] o wniesieniu działki nr [...] jako aport do spółki oraz z dnia 16 lipca 2001 r. Rep. A nr [...] - umowa sprzedaży działki nr [...]). Obecnie właścicielem przedmiotowych działek nr [...] i [...] jest S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.
Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r sygn. akt I OPS 3/14 jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.
Już tylko zestawienie tych okoliczności wskazuje, że nie jest możliwy zwrot objętych postępowaniem nieruchomości.
Niemniej jednak na podstawie art. 153 p.p.s.a. organy administracji prowadzące postępowanie, jak również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę są związane wydanymi w sprawie prawomocnymi wyrokami: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2018 r., sygn. II SA/Kr 326/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2021 r., sygn. I OSK 3874/18.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku wskazał: "W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie powołana uchwała nie zwalnia jednak organu administracyjnego od rozstrzygania czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia".
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zawarł następujące wskazania: "W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie rację ma skarżący organ twierdząc, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 zbycie nieruchomości na rzecz podmiotu trzeciego stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodzić się należy jednak z Sądem I instancji, że kwestią kluczową z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwrotowego jest ustalenie, czy zbyta nieruchomości została uprzednio wykorzystana na cel wywłaszczenia oraz czy ewentualnie dopełniono procedury zawiadomienia z art. 136 ust. 2 u.g.n. Z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwrotowego są to okoliczności zasadnicze, bo wynikające wprost z wykładni literalnej art. 136 i art. 137 u.g.n. Uznać zatem należało, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia procedury, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy – rozumiany jako istotne okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę jej przedmiot i ewentualne konsekwencje prawne w sferze prawa cywilnego. Ten ostatni argument, w ocenie NSA ma również ważkie znaczenie z perspektywy systemowej i ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej j.s.t. z tytułu zbycia nieruchomości z ewentualnym naruszeniem u.g.n. i w konsekwencji rozgraniczenia przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego od postępowania cywilnego. Co do zasady sąd powszechny nie może bowiem prowadzić ustaleń w kwestii należącej do właściwości organów administracji publicznej, a organy administracji publicznej w sprawach należących do właściwości sądów powszechnych. To organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia danej sprawy administracyjnej, a nie sąd powszechny rozstrzygający w sprawie cywilnej mającej związek z daną sprawą administracyjną. Zatem z perspektywy rozpoznawanej sprawy ustalenie, że doszło do zbycia gruntu wprawdzie przesądza o niemożności jego zwrotu, to jednak ustalenie tylko tej okoliczności nie stanowiło wypełnienia obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie".
Z cytowanego fragmentu uzasadnienia wyroku NSA wynika jednoznacznie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości, natomiast dodatkowe ustalenia co do realizacji celu wywłaszczenia w istocie miały służyć niejako "przygotowaniu" sprawy cywilnej. NSA posługuje się pojęciami: "ewentualne konsekwencje prawne w sferze prawa cywilnego", "ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza j.s.t. z tytułu zbycia nieruchomości z ewentualnym naruszeniem u.g.n.". Już zatem z wiążących wytycznych wynikających z prawomocnych wyroków sądów obu instancji wynika, że nie mogły odnieść skutku zarzuty błędnego utrzymania w mocy decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości, podczas gdy – zdaniem skarżących – należało orzec o ich zwrocie. Zwrot nieruchomości nie był możliwy już podczas wydawania poprzednich decyzji i pod tym względem stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie.
Podobnie zarzut naruszenia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd. Prawdą jest, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do realizacji przesłanki wskazanej w tym przepisie (tj. zbycia nieruchomości i wpisania tej okoliczności do ksiąg wieczystych przed dniem 1 stycznia 1998 r.). W uzasadnieniu wspomnianej uchwały przeprowadzono analizę systemową obowiązujących przepisów wskazując: "Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości". Zatem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał zastosowania w tej sprawie i w konsekwencji nie mógł zostać naruszony.
Druga grupa zarzutów skargi dotyczy błędnych ustaleń faktycznych, a w szczególności niewłaściwego – zdaniem skarżących – ustalenie, że cel wywłaszczenia został w niniejszej sprawie zrealizowany. Skarżący wskazują: "Nieruchomość została bowiem wywłaszczona na potrzeby budowy osiedla [...] w roku 1986, podczas gdy w roku 2001 i 2002 - kiedy to doszło do przeniesienia własności nieruchomości na S. sp. z o.o. z siedzibą w N. (...) - właściwa nieruchomość pozostawała niezabudowana. Tym samym niewątpliwie przewidziane przepisem art. 137 u.g.n. przesłanki orzeczenia o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zostały w niniejszej sprawie spełnione - czego Organ I instancji bezpodstawnie nie dostrzegł".
Odnosząc się do tej kwestii trzeba podkreślić, że w ponownie (tj. po wyrokach WSA w Krakowie i NSA) prowadzonym postępowaniu organy obu instancji podjęły wszelkie starania w celu ustalenia stanu faktycznego i zebrały kompletny materiał dowodowy.
Skarżący kwestionują sformułowania, jakimi Wojewoda posłużył się w zaskarżonej decyzji ustalając szczegółowy cel wywłaszczenia jako zieleń urządzoną - takie jak "można uznać" czy "należy przypuszczać" – w sytuacji, gdy brak jest bezpośrednich dowodów na tę okoliczność, a w szczególności powołanego w umowie sprzedaży planu realizacyjnego z 26 sierpnia 1986 r.
Prawdą jest, że nie odnaleziono tego planu realizacyjnego. Nie sposób jednak stawiać w tym zakresie organom jakiekolwiek zarzuty zaniedbania, wobec szeroko zakrojonych poszukiwań tego dokumentu.
Nie jest też wadliwe ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie wcześniejszych planów realizacyjnych (z roku 1980 i 1981) w powiązaniu z przepisami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec niemożności zdobycia dowodów bezpośrednio wskazujących na cel wywłaszczenia, organy były uprawnione do poczynienia tych istotnych ustaleń w oparciu o wszelkie okoliczności ustalone w sprawie. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie stanowiło naruszenia tego przepisu przyjęcie na podstawie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu, że wobec ogólnego celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" w N. S., celem szczególnym była zieleń urządzona. Skarżący przyznają zresztą tę okoliczność na k. 8 akt sądowych ("W związku z tym celem wywłaszczeniowym nieruchomości miało być urządzenie zieleni"), choć na k. 7 zarzucają, że "organ nie wyjaśnił przedmiotowej okoliczności w sposób wyczerpujący i pozostaje ona nieudowodniona".
Dalej z niekwestionowanych przez skarżących ustaleń faktycznych organów wynika, że w 1997 r. na terenie nieruchomości znajdowały się tereny zielone, częściowo zadrzewione, które nie stanowiły zieleni urządzonej.
Skarżący kwestionują natomiast stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji: "mając jednak na uwadze, że trwała wówczas budowa szkoły i nie powstały jeszcze obiekty sportowe, organ odwoławczy podziela stanowisko Starosty Nowosądeckiego, iż można uznać, że cel wywłaszczenia realizowany był w ramach etapowej rozbudowy osiedla". Skarżący zarzucają, że ze zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy wyciąga niezasadne i nielogiczne wnioski powielając błędne ustalenia organu I instancji.
Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Skoro wywłaszczone nieruchomości stanowiły teren planowanej zieleni urządzonej, odgradzającej obiekty szkolne (sportowe) i zabudowę mieszkaniową, to można zgodzić się z założeniem, że "urządzenie" owej zieleni miało nastąpić po zakończeniu budowy szkoły. Oczywiście brak jest dowodów wprost wskazujących na taką chronologię, niemniej jednak trudno zakwestionować słuszność twierdzenia, że cel wywłaszczenia realizowany był w ramach etapowej rozbudowy osiedla.
Okoliczności te mają drugorzędne znaczenie dla oceny realizacji wskazań zawartych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, a to z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utracił moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, organ I instancji prawidłowo uznał, że nieruchomość nie podlega zwrotowi.
Na mocy tego wyroku istotne jest, czy do realizacji celu wywłaszczenia doszło przed dniem 22 września 2004 r., a nie w terminach 7 i 10 lat, wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem nie może odnieść skutku zarzut, że "Przez okres 10 lat od dnia nabycia nie rozpoczęto i nie prowadzono prac inwestycyjnych związanych z celem wywłaszczenia".
Słusznie też w zaskarżonej decyzji powołano się na orzecznictwo związane z szerokim rozumieniem celu wywłaszczenia określonego jako "budowa osiedla mieszkaniowego". Nie ulega wątpliwości, że osiedle powstało, a nieruchomości objęte postępowanie stanowiły część jego infrastruktury.
W XXI wieku na wywłaszczonych nieruchomościach powstał budynek wielorodzinny (oddany do użytkowania na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z 28 stycznia 2002 r.) i garaże (decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z 18 listopada 2002 r.). Mimo, że inwestycje to prowadził inny podmiot tj. T. sp. z o.o. w N. należy uznać, że realizacja tych obiektów stanowiła realizację osiedla mieszkaniowego. Wbrew zarzutom skargi ich lokalizację na terenach przeznaczonych pierwotnie pod zieleń urządzoną można uznać za modyfikację pierwotnego celu wywłaszczenia, w dalszym ciągu jednak ściśle związanego z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego.
Trzeba więc zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że zrealizowanie celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r., a to nastąpiło na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, wyklucza skuteczność ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Co do kwestii braku zawiadomienia byłych właścicieli o możliwości zwrotu – Sąd podziela analizę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przeprowadzoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obowiązek takiego zawiadamiania w odniesieniu do byłych właścicieli nieruchomości, którzy przenieśli jej własność na podstawie umowy a nie zostali objęci decyzją wywłaszczeniową, został do ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzony z dniem 22 września 2004 r. Natomiast przeniesienie własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz S. Sp. z o.o. w Nowym Sączu nastąpiło w 2001 i 2002 roku. Organy nie mogły wówczas naruszyć obowiązku, który wprowadzono znacznie później.
Na zakończenie skarżący podnoszą, że "organ administracji powinien pierwszej kolejności ustalić, czy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stała się zbędna dla celów wywłaszczenia (w rozumieniu przepisu art. 137 u.g.n.), a w razie odpowiedzi twierdzącej - podjąć czynności zmierzające do ponownego uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego (miasto Nowy Sącz) - tak, aby był możliwy ich zwrot poprzednim właścicielom".
Przede wszystkim, jak wynika z wcześniejszych rozważań, nieruchomości objęte postępowaniem nie były i nie są zbędne na cel wywłaszczenia.
Nawet jednak gdyby zająć stanowisko przeciwne, jak chcą tego skarżący, to orzecznictwo, na które się powołują jest nieaktualne. Już w uzasadnieniu powoływanej wcześniej uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. I OPS 3/14 stwierdza się: "Prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości w takiej sytuacji powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organy zaś powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich", jest zbyt daleko idący. (...) Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 4 czerwca 2003 r., I CKN 471/01, stwierdzając, że art. 100 § 1 K.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 K.p.c.) ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2013 r., I OSK 2049/11, wskazując, że "prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego". Niezależnie od argumentów natury procesowej wskazanych powyżej należy zauważyć, że niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją od wywłaszczyciela, nie podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej. (...) W sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem powiadomienia byłego właściciela lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości."
Biorąc pod uwagę, że obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela w okolicznościach niniejszej sprawy nie zmaterializował się, a cel wywłaszczenia został osiągnięty, nie można oczekiwać od jakiegokolwiek organu podjęcia działań zmierzających do odzyskania przez Gminę własności nieruchomości zabudowanych garażami i budynkiem mieszkalnym.
Jak wynika z powyższego Starosta Nowosądecki oraz Wojewoda Małopolski wykonali wskazania zawarte w wydanych uprzednio wyrokach WSA w Krakowie i NSA, zgromadziły kompletny materiał dowodowy i szczegółowo go przeanalizowały. Na tej podstawie doszły do prawidłowego wniosku, że objęte postępowaniem nieruchomości nie stały się nigdy zbędne na cel wywłaszczenia.
Wobec powyższego skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.