II SA/Kr 1453/22

II SA/Kr 1453/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Mirosław Bator /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 26 par. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Dnia 15 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 roku sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 5 października 2022 roku znak: SKO.EA/418/26/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny i wezwania do wykonania obowiązku, l. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącej M. T. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 5 października 2022 r., znak: SKO.EA/418/26/2022, którym uchylono postanowienie Burmistrza Miasta B. z 17 maja 2022 r., znak: GKIŚ. 6331.2.3018, w części dotyczącej pkt. 1), to jest w zakresie wysokości grzywny nałożonej na M. T. (dalej: Skarżąca) i terminu uiszczenia grzywny i w tym zakresie orzeczono o nałożeniu na Skarżącą grzywny w wysokości 1.000 zł, która winna być uiszczona w terminie do dnia 30 listopada 2022 roku oraz uchylono w części dotyczącej pkt. 2), to jest w zakresie terminu wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym i w tym zakresie orzeczono o terminie wykonania tego obowiązku do dnia 30 listopada 2022 roku. W pozostałym zakresie utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.
Decyzją z dnia 1 lipca 2020 r., znak: GKIŚ.6331.2.2018 Burmistrz Miasta B. nakazał Skarżącej jako właścicielce działek ewid. nr [...] i [...], położonych w B. usunięcie w terminie do dnia 26 lutego 2021 r. mas ziemnych: do rzędnej 230 m n.p.m w części wschodniej terenu działki nr [...], do rzędnej 232 m n.p.m. w części centralnej terenu działki nr [...], do rzędnej 234 m n.p.m. w części zachodniej terenu działki nr [...] - zgodnie z załącznikiem do decyzji,.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego S. K., decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r., znak: SKO.PW/4171/42/2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.
Po rozpoznaniu skargi na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., sygn. II SA/Kr 1219/20 oddalił skargę.
W dniu 11 czerwca 2021 roku (pismo z dnia 31 maja 2021 roku) do Burmistrza Miasta B. wpłynął wniosek pani B. W. i pana J. W. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem wyegzekwowania świadczenia niepieniężnego wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 1 lipca 2020 roku.
Pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. Burmistrz Miasta B. zawiadomił Skarżącą (panią M. T.) o wizji lokalnej, która zostanie przeprowadzona w celu ustalenia, czy decyzja w sprawie usunięcia mas ziemnych została wykonana.
Jak wynika z treści protokołu (k. 4 a.a. I instancji) w trakcie wizji przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2021 roku nie stwierdzono wykonania obowiązku dotyczącego usunięcia mas ziemnych z terenu działki nr [...] w B. . Obecna podczas wizji Skarżąca wskazała, że od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. II SA/Kr 1219/20 wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo wskazała, że będzie wnosić o wznowienie postępowania w tej sprawie, a to z tego powodu, że jej pełnomocnik nie został powiadomiony o wszelkich czynnościach w sprawie.
Pismem z dnia 27 lipca 2021 r. Burmistrz przesłał Skarżącej protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2021 r.
Pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. pełnomocnik Skarżącej radca prawny S. K., przedkładając pełnomocnictwo z dnia 20 marca 2019 r. udzielone mu przez skarżącą do występowania i reprezentowania przed wszelkimi organami administracji publicznej oraz sądami administracyjnymi wszystkich instancji w sprawie nawiezienia mas ziemnych na działce nr [...] w miejscowości B., wniósł o ponowne przeprowadzenie wizji lokalnej.
W odpowiedzi na powyższe pismo Burmistrz B. poinformował, że "nie widzi konieczności ponownego wyznaczenia terminu wizji z uwagi na fakt, iż pełnomocnictwo w sprawie toczącego się postępowania administracyjnego znak: GKIŚ.6331.2.2018 zostało przedstawione w dniu 23 sierpnia 2021 roku wobec czego strony zostały prawidłowo poinformowane o wizji." (k. 7 a.a I instancji).
Po przeprowadzonej wizji pismem z dnia 30 września 2021 roku Burmistrz Miasta B. poinformował panią B. W. oraz pana J. W. o tym, że będzie prowadzone postępowanie w sprawie wykonania obowiązku dotyczącego usunięcia przez właściciela działki nr ewid. [...] i [...] – mas ziemnych – stosownie do treści decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 1 lipca 2020 roku.
Pismem z dnia 5 listopada 2021 roku Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta B. zwrócił się do Wydziału Podatków i Opłat Lokalnych Urzędu Miasta B. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem wyegzekwowania świadczenia niepieniężnego wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 1 lipca 2020 roku.
Następnie upomnieniem z dnia 16 listopada 2021 r. Burmistrz Miasta B. wezwał skarżącą do wykonania obowiązku nałożonego w decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta B. z dnia 1 lipca 2020r., znak GKIŚ.6331.2.2018 nakazującej M. T. właścicielce działek nr ewid. [...] i [...] położonych w B. usunięcie w terminie do 26 lutego 2021r.nawiezionych mas ziemnych do rzędnych terenu w następujący sposób:
- do rzędnej 230 m n.p.m. w części wschodniej terenu działki nr [...],
- do rzędnej 232 m n.p.m. w czyści centralnej terenu działki nr [...]
- do rzędnej 234 m n.p.m. w części zachodniej terenu działki nr [...],
w terminie 14 dni od daty otrzymanego upomnienia.
Ponadto pouczono Skarżącą, że "nie wykonanie w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego w w/w decyzji, spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego". (k. 11 a.a. organu I instancji)
Powyższe upomnienie zostało wysłane do radcy prawnego S. K. (k. 11.1 a.a. organu I instancji).
Następnie pismem z dnia 8 grudnia 2021 roku skierowanym do radcy prawnego S. K., Burmistrz Miasta B. zwrócił się o udzielenie pisemnej odpowiedzi, czy decyzja Burmistrza Miasta B. z dnia 1 lipca 2020 roku została wykonana.
Na powyższe pisma (z dnia 16 listopada 2021 r. oraz z dnia 8 grudnia 2021 roku) organ nie otrzymał odpowiedzi.
W dalszej kolejności, jak wynika z notatki służbowej z dnia 8 lutego 2022 roku, dokonano oględzin w terenie i ustalono, że obowiązek wynikający z decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 1 lipca 2020 roku nie został wykonany. Wobec powyższego pismem z dnia 18 lutego 2022 roku Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta B. zwrócił się do Wydziału Podatków i Opłat Lokalnych Urzędu Miasta B. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem wyegzekwowania świadczenia niepieniężnego wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 1 lipca 2020 roku (k. 14 a.a.).
Postanowieniem z dnia 17 maja 2022 roku Burmistrz Miasta B. nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 10.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 1 lipca 2020 roku. Ponadto wezwał ją do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 17 maja 2022 r. – w terminie do dnia 31 maja 2022 roku.
Powyższe postanowienie wraz z tytułem wykonawczym nr [...] doręczono radcy prawnemu S. K. w dniu 23 maja 2022 r. (k. 15 – 15.2.a.a organu I instancji).
Następnie pismami z dnia 30 maja 2022 roku skierowanymi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie za pośrednictwem Burmistrza Miasta B. radca prawny S. K. złożył kolejno: (1) zawiadomienie informujące "o braku umocowania do działania w sprawie dotyczącej postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia 17 maja 2022 roku, znak: GKiŚ.6331.2.2018 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz tytułu wykonawczego nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta Bochnia z dnia 17 maja 2022 roku, znak: GKiŚ.6331.2.2018", (2) zarzuty do "tytułu wykonawczego nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta B. z dnia 17 maja 2022 roku, znak: GKiŚ.6331.2.2018", oraz (3) zażalenie na "postanowienie Burmistrza Miasta B. z dnia 17 maja 2022 roku, znak: GKiŚ.6331.2.2018 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia" K. 16 – 16.4 – a.a. organu I instancji).
We wskazanych pismach radca prawny S. K. wskazał, że działa jako pełnomocnik pani M. T. w postępowaniu sądowoadministracyjnym (w sprawie pod sygn. II SA/Kr 1219/20) i nie posiada żadnego umocowania do działania w jej imieniu w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z tym – jak wskazał – "brak jest skutecznego doręczenia postanowienia Burmistrza Miasta B. z dnia 17 maja 2022 roku, znak: GKiŚ.6331.2.2018 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia", podobnie nieprawidłowo doręczono tytuł wykonawczy. Ze względu na powyższe postępowanie egzekucyjne powinno być umorzone.
Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2022 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wezwało radcę prawnego S. K. o przesłanie oświadczenia, czy nadal reprezentuje M. T., na podstawie pełnomocnictwa z dnia 20 marca 2019 r. - w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia oraz wezwało M. T. oraz o przesłanie oświadczenia, czy nadal podtrzymuje pełnomocnictwo udzielone w dniu 20 marca 2019 r. radcom prawnym: S. K., P. N. i G. M. z Kancelarii K. i Partnerzy Radcowie Prawni Spółka Partnerska w K. - w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie radca prawny S. K. pismem z dnia 27 czerwca 2022 roku wskazał, że:
"Pełnomocnictwo z dnia 20 marca 2019 r. od dnia jego udzielenia pełnomocnik przekładał trzykrotnie:
1. w postępowaniu sądowoadministracyjnym wraz ze skargą dnia z 10 kwietnia 2019 r., wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prowadził postępowanie pod sygn. akt II SA/Kr 488/19 zakończonego wyrokiem z 4 lipca 2019 r.;
2. w postępowaniu sądowoadministracyjnym wraz ze skargą dnia z 30 września 2020 r., wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prowadził postępowanie pod sygn. akt II SA/Kr 1219/20 i wydał wyrok 4 marca 2021 r., a aktualnie w wyniku wniesionej skargi kasacyjnej postępowania prowadzi Naczelny Sąd Administracyjny zakończonego wyrokiem z 4 lipca 2019 r.;
Przedłożone w powyżej opisanych okolicznościach pełnomocnictwo zostało udzielono tylko i wyłącznie w zakresie postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego przez sądy administracyjne.
3. celem przeprowadzenia ponownych czynności kontrolnych przez Urząd Miasta B. w postaci wizji lokalnej dotyczącej weryfikacji wykonie obowiązku dotyczącego usunięcia mas ziemnych zgodnie z decyzją będąca przedmiotem ww. ad. 2 skargi z dnia z 30 września 2020 r. i aktualnie rozpatrywanej skargi kasacyjnej. Ww. czynność została wyznaczona już jako czynności po zakończonym przez organ administracyjny postępowaniu administracyjnym (merytorycznym) a jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, i tylko w tym wąskiemu zakresie "pomiędzy" ww. postępowaniami administracyjnym merytorycznym a administracyjnym egzekucyjnym pełnomocnik jest upoważniony do reprezentowania p. M. T. na podstawie pełnomocnictwa z dnia 20 marca 2019 r."
Ponadto wskazał, że nie złożył on nigdy "pełnomocnictwa ani do postępowania administracyjnego merytorycznego, ani postępowania administracyjnego egzekucyjnego. Takie umocowanie nie obejmuje reprezentowania p. M. T. przez pełnomocnika nie tylko w postępowaniu egzekucyjnym, ale także i samym administracyjnym. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż przedłożone pełnomocnictwo z 20 marca 2019 r. wraz z pismem przewodnim pełnomocnika z 20 sierpnia 2021 r., (ze skutkiem prawnym na ten dzień) zostało złożone jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego., tj. przed wydaniem przez organ I instancji upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego wydanego 16 listopada 2021 r. Taki stan rzeczy ma miejsce, bowiem upomnienie wydane na podstawie w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest pierwszym pismem organu egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym. Celem upomnienia jest przypomnienie zobowiązanemu o obowiązku wykonania zobowiązania wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Niewykonanie tego obowiązku uprawnia organ egzekucyjny do podjęcia kolejnych czynności wynikających z ustawy egzekucyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt: II SA/Sz 1080/2011). Co istotne zatem, upomnienie wydawane jest w ramach postępowania egzekucyjnego, a nie postępowania, które zakończyło się wydaniem egzekwowanego obowiązku. Niesie przy tym za sobą daleko idące skutki prawne, ponieważ jego prawidłowe doręczenie jest warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie upomnienie do dnia dzisiejszego nie zostało prawidłowo doręczone zobowiązanej. Wierzyciel wysłał je bowiem (pismo z dnia 16 listopada 2021 r., znak: GKiŚ.6331.2.2018) na adres radcy prawnego S. K., który reprezentuje p. M. T. na etapie postępowania sądowo administracyjnego w sprawie w której Burmistrz Miasta B. decyzją z 1 lipca 2020 r. nakazał p. M. T. wykonie prac na mocy której nałożono na zobowiązaną egzekwowany obowiązek. Jednakże pełnomocnik nigdy nie przekładał pełnomocnictwa do reprezentowania M. T. ani na etapie postępowania egzekucyjnego, ani nawet administracyjnego." (k. 10 a.a. II instancji).
Po przedłożeniu Kolegium przez Burmistrza Miasta B. postanowienia z dnia 5 września 2022 roku o oddaleniu zarzutów w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia 5 października 2022 roku, znak: SKO.EA/418/26/2022
1. uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta B. w części dotyczącej pkt 1 w zakresie:
- wysokości grzywny i orzekło o nałożeniu na M. T. grzywny w wysokości 1000 zł (słownie: tysiąc złotych)
- terminu uiszczenia grzywny i orzekło iż grzywna w wysokości 1000 zł winna zostać uiszczona w terminie do 30 listopada 2022 r.
2. uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta B. w części dotyczącej pkt 2 tj. terminu wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 17 maja 2022 r. wystawionego przez Burmistrza Miasta B. i orzekło o terminie wykonania obowiązku w terminie do 30 listopada 2022 r.
3. w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stosownie do art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel może nie podejmować czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli łączna wysokość należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztów upomnienia nie przekracza dziesięciokrotności kosztów upomnienia, chyba że okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy.
Podkreślono, że organ I instancji doręczył pełnomocnikowi skarżącej upomnienie i wezwał do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta B. z 1 lipca 2020 r. znak: GKIŚ.6331.2.2018.
Zaznaczono także, że Stosownie do art. 119 § 1 w/w ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
W niniejszej sprawie, w związku z tym, że zobowiązana nie wykonała ciążącego na niej obowiązku, organ mógł zastosować dwa środki egzekucyjne przewidziane w Dziale III ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. grzywnę w celu przymuszenia bądź wykonanie zastępcze. Jak wskazuje się w doktrynie przy możliwości wyboru środka egzekucyjnego celowym jest zastosowanie grzywny przy potraktowaniu wykonania zastępczego, jako ostateczności.
Należy podkreślić, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, w tym przypadku do wykonania decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, iż egzekucja dotyczy wykonania decyzji w/w organu z dnia 1 lipca 2020 r. znak: GKIŚ.6331.2.2018, na podstawie której wydano tytuł wykonawczy uprawniający do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Powyższa decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji i wobec tego jest jak najbardziej wykonalna.
Treścią obowiązku jest usunięcie mas ziemnych do wskazanych w decyzji rzędnych terenu. Oczywiście kara grzywny jest karą dotkliwą, ale należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 126 w/w ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia.
A zatem w sytuacji wykonania obowiązku, M. T. może zwrócić się do organu o zwrot uiszczonej kary grzywny.
Odnosząc się natomiast do zarzutów zażalenia, przypomniano, iż postanowieniem z dnia 13 czerwca 2022 r,. sygn. akt: SKO.EA/418/26/2022 Samorządowe Kolegium:
- wezwało radcę prawnego S. K. o przesłanie oświadczenia czy nadal reprezentuje M. T., na podstawie pełnomocnictwa z dnia 20 marca 2019 r.,
- wezwało M. T. o przesłanie oświadczenia czy nadal podtrzymuje pełnomocnictwo udzielone w dniu 20 marca 2019 r. radcom prawnym: S. K., P. N. i G. M. z Kancelarii K. w K. .
W efekcie M. T. nie odpowiedziała na wezwanie Kolegium, natomiast – jak wskazał organ – radca prawny S. K. w piśmie z dnia 27 czerwca 2022 r. nie udzielił odpowiedzi na pytanie przedkładając lakoniczne i nic nie wznoszące wyjaśnienia.
Oceniając niniejszą sprawę należy wskazać, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje instytucji pełnomocnictwa, dlatego też na mocy art. 18 należy stosować przepisy Kpa.
Zgodnie z art. 32 Kpa, strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania.
W myśl art. 33 § 3 Kpa, pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą i uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony.
W niniejszej sprawy stan faktyczny nie jest kwestionowany. Przede wszystkim istotne jest to, że pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. organ I instancji zawiadomił M. T. o oględzinach na terenie posesji nr [...] przy ul. H. w B. , a pismem z dnia 27 lipca 2021 r. przesłał M. T. protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2021 r.
Kwestią kluczową jest to, że organ najpierw informował o czynnościach, nie bezpośrednio pełnomocnika, ale zobowiązaną - M. T.. To dopiero na skutek pism organu adresowanych do M. T. (która nigdy nie odpisała organowi) pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. radca prawny S. K. przesłał pełnomocnictwo z dnia 20 marca 2019 r. "do występowania i reprezentowania przed wszelkimi organami administracji publicznej oraz sądami administracyjnymi wszystkich instancji w sprawie nawiezienia mas ziemnych na działce nr [...] w miejscowości B.".
Ponadto w piśmie przewodnim pełnomocnik stwierdził: "przedkładam pełnomocnictwo potwierdzające przestąpienie do niniejszej sprawy jako pełnomocnicy Pani M. T. wraz z potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej od udzielonych pełnomocnictw. Wnoszę o wyznaczenie ponownego terminu przeprowadzenia czynności wizji lokalnej, w zakresie w jakim została przeprowadzona w niniejszej sprawie wizja w dniu 23 lipca 2021 r., celem umożliwienia osobistego udziału w tych czynnościach pełnomocnika i strony"
Stosownie do art. 40 § 1 Kpa, pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że pełnomocnik w dniu 23 sierpnia 2021 r. przedłożył pełnomocnictwo do działania w imieniu M. T., co jasno i wyraźnie wynika z samego tego pełnomocnictwa oraz pisma przewodniego z dnia 20 sierpnia 2021 r., w którym, zawarte jest żądanie traktowania go, jako pełnomocnika strony. Pełnomocnictwo obejmuje sprawę nawiezienia ziemi na działce nr [...] w B. . To postępowanie tego dotyczy tj. nawiezienia ziemi na tej działce i obowiązku jej usunięcia. Procedura administracyjna, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie przewiduje jakiegoś odrębnego pełnomocnictwa do reprezentowania strony na etapie postępowania egzekucyjnego, a w istocie zarzuty strony są elementem taktyki procesowej mającej na celu przedłużanie sprawy.
Na powyższe postanowienie skargę złożyła pani M. T., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego S. K., podnosząc zarzuty:
1) naruszenia przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako u.p.e.a.), tj.:
a) art. 34 § 2 pkt. 2 lit. a) w zw. z 34a pkt. 1 u.p.e.a. przez ich błędne zastosowanie i wydanie postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji (przy jego częściowej zmianie na korzyść skarżącej) podczas, gdy sprawie istniały przesłanki do uchylenia postanowienia organu I instancji w całości i umorzenia postępowania egzekucyjnego, ze wzglądu na wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego z rażącym naruszeniem u.p.e.a., wskazanych poniżej;
b) art. 33 § 1 pkt. 4 u.p.e.a. przez brak uprzedniego doręczenia skarżącej upomnienia, o którym mowa w art. 15 § u.p.e.a.;
c) art. 26 § 5 pkt. 1 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na mylnym uznaniu, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego, a w konsekwencji wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego;
d) art. 32 u.p.e.a. w zw. z art. 122 § 1 u.p.e.a. przez ich niezasadne zastosowanie w ten sposób, że nie było podstaw do wymierzenia grzywny w celu przymuszenia skarżącej, gdyż nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji - brak skutecznego doręczenia upomnienia i tytułu wykonawczego;
2) naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), tj.:
a) art. 32 k.p.a oraz art. 33 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., przez błędne przyjęcie, że pełnomocnik skarżącej umocowany do działania w imieniu skarżącej jako strony w postępowaniu administracyjnym jest automatycznie umocowany do działania w imieniu strony w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i może być adresatem doręczeń w tym postępowaniu ze skutkiem dla strony bez wcześniejszego osobistego doręczenia stronie upomnienia oraz tytułu wykonawczego;
b) art. 138 § 1 pkt 1, 2 i 3 kpa w zw. z art. K.p.a. przez błędne utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy w sytuacji, kiedy istniały przesłanki do jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest to, że z uwagi na fakt braku skutecznego doręczenia skarżącej jako zobowiązanej upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.) nie było podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 26 § 5 pkt. 1) u.p.e.a.), dlatego też administracyjne postępowanie egzekucyjne nie powinno być w ogóle prowadzone.
Powołując na orzecznictwo (uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 14 listopada 2018 roku, sygn. I GSK 2270/18, z dnia 22 września 2020 roku, sygn. II FSK 1705/18, z dnia 14 lipca 2020 roku, sygn. II OSK 688/20, WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2022 roku, sygn. I SA/Gd 259/22) skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Rekapitulacja przytoczonych przepisów pozwala na wyprowadzenie wniosku, że ustanowienie przez zobowiązanego pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym może nastąpić dopiero po doręczeniu mu odpisu tytułu wykonawczego, ponieważ dopiero wtedy zostaje wszczęta egzekucja administracyjna, której stroną jest zobowiązany. Skoro na wcześniejszym etapie postępowania, poprzedzającym wszczęcie egzekucji, zobowiązany stroną tego postępowania nie jest, nie może też ustanowić pełnomocnika, któremu należałoby doręczyć pismo zawierające upomnienie przewidziane w art. 15 § 1 u.p.e.a. Prawidłowe jest zatem doręczenie tego pisma bezpośrednio zobowiązanemu.
Przekładając powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy należy wskazać, że w pierwszej kolejności ww. tytuł wykonawczy nie został prawidłowo doręczony, zobowiązanej p. M. T. (Skarżącej w niniejszej sprawie). Taka sytuacja ma miejsce, bowiem przedmiotowy dokument został doręczony do kancelarii radcy prawnego S. K. reprezentującego p. M. T. w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym pod sygn. akt II SA/Kr 1219/20. Pełnomocnik ten nigdy nie przedłożył pełnomocnictwa do postępowania egzekucyjnego w administracji. Przedłożone do akt sprawy pełnomocnictwo z 20 marca 2019 r. wraz z pismem z 20 sierpnia 2021 r., nie uprawnia pełnomocnika do działania w imieniu p. M. T. w postępowaniu egzekucyjnym. Pełnomocnictwo to przedłożone zostało jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, co więcej jeszcze przed datą wydania upomnienia z 16 listopada 2021 r. Tym samym oznacza to, iż zarówno samo upomnienia, jak i tytuł wykonawczy nie zostały skutecznie doręczone.
Mając na uwadze, iż pomimo bezskutecznego doręczenia zobowiązanej tytułu wykonawczego wszczęte zostało i jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, to oznacza, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 26 § 5 pkt. 1 upea zgodnie z którego treścią: " wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego". Wskazany przepis jest jednoznaczny i należy go rozumieć ściśle - nie jest zatem uprawniona jakakolwiek wykładnia rozszerzająca.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2022 r., poz. 2492) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.
Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Niniejsza sprawa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3) p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga zawiera uzasadnione podstawy.
Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest prawidłowość doręczenia Skarżącej upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 479) dalej jako: "u.p.e.a." egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.
W myśl natomiast art. 26 § 5 pkt 1) u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że upomnienie zobowiązanego przez wierzyciela nie jest czynnością dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym. Z art. 15 § 1 u.p.e.a. wynika bowiem wprost, że upomnienie jest czynnością wierzyciela poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Samo upomnienie ma z jednej strony walor informacyjny i perswazyjny, przypomina bowiem zobowiązanemu o konieczności wykonania nałożonego na niego obowiązku oraz wskazuje na konsekwencje niewykonania obowiązku – wszczęcie egzekucji administracyjnej. Z drugiej strony doręczenie upomnienia, o ile jest ono wymagane, wywołuje doniosły skutek prawny, ponieważ jest warunkiem dopuszczalności prowadzenia egzekucji (por. Przybysz Piotr Marek, komentarz do art. 15 teza 3 i 4 [w:] Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023).
Celem instytucji upomnienia przedegzekucyjnego, uregulowanej w art. 15 u.p.e.a., jest zatem skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo – stanowiące istotę treści upomnienia – zagrożenie egzekucją ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku (por. analogicznie: Z. Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2008 r., s. 65 oraz D. Jankowski: "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", Wrocław 2005 r., s 165). Upomnienie przypomina przy tym nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, to jest (na gruncie niniejszej sprawy) z wydanej decyzji, ale o powinności jego wykonania, które - również w interesie strony - może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 618/08, NSA z dnia 9 lutego 2022 roku, sygn. I GSK 1210/21).
Jak wskazuje się w orzecznictwie upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., nie ma przy tym charakteru władczego. Jest czynnością wierzyciela skierowaną do zobowiązanego, zawierającą informację o możliwości dobrowolnego wykonania przez niego zobowiązania. Charakter tej czynności, wymagającej osobistego działania zobowiązanego oraz umiejscowienie jej w stadium poprzedzającym wszczęcie egzekucji, wyklucza działanie zobowiązanego za pośrednictwem pełnomocnika (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3197/14).
Jak wskazano, warunkiem wszczęcia egzekucji jest przesłanie przez wierzyciela dłużnikowi pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2200/18).
Przy czym jak wynika z art. 1a pkt 2) u.p.e.a. przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Upomnienie natomiast ma na celu skłonienie zobowiązanego do wykonania obowiązku bez wszczynania postępowania egzekucyjnego, w którym to dopiero stosuje się środki egzekucyjne (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1361/16, LEX nr 2495109).
Upomnienie zatem przesyłane jest zobowiązanemu jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Należy przy tym zauważyć, że upomnienie musi być przesłane zobowiązanemu, a nie jego pełnomocnikowi, ponieważ informacja o możliwości dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązanego (czynności wymagającej osobistego działania zobowiązanego), jak również umiejscowienie czynności upomnienia w stadium poprzedzającym wszczęcie egzekucji wykluczają działanie zobowiązanego za pośrednictwem pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. II FSK 3197/14).
Ustanowienie przez zobowiązanego pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym może nastąpić zatem dopiero po doręczeniu mu odpisu tytułu wykonawczego, ponieważ dopiero wtedy zostaje wszczęta egzekucja administracyjna, której stroną jest zobowiązany. Skoro na wcześniejszym etapie postępowania, poprzedzającym wszczęcie egzekucji, zobowiązany stroną tego postępowania nie jest, nie może też ustanowić pełnomocnika, któremu należałoby doręczyć pismo zawierające upomnienie przewidziane w art. 15 § 1 u.p.e.a. Prawidłowe jest zatem doręczenie tego pisma bezpośrednio zobowiązanemu (por. uzasadnienia do: wyroku NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. II FSK 1705/18, wyroku NSA z dnia 9 lutego 2022 roku, sygn. I GSK 1210/21).
Z powyższego wynika, że doręczenie upomnienia posiada charakter czynności wymagającej osobistego działania zobowiązanego, z uwagi na treść upomnienia.
W rozpoznawanej sprawie wystawione w dniu 16 listopada 2021 r. upomnienie do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Burmistrz Miasta B. z 1 lipca 2020 r., znak: GKIŚ.6331.2.2018 nie zostało jednak doręczone zobowiązanej – pani M. T., lecz radcy prawnemu S. K..
Tym samym, skoro upomnienie nie zostało doręczone Skarżącej, to w konsekwencji nie mogło również dojść do prawidłowego wszczęcia egzekucji i w dalszej kolejności do nałożenia na Skarżącą grzywny celem przymuszenia.
Niezależnie od powyższego uchybienia trzeba podkreślić, że okoliczność, iż radca prawny był pełnomocnikiem Skarżącej na etapie jeszcze postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego nie oznacza, że jest on również jej pełnomocnikiem także w postępowaniu egzekucyjnym. Przyjęcie takiego stanowiska przez organy było wadliwe. Co więcej nastąpiło to nawet wbrew jednoznacznemu oświadczeniu pełnomocnika, który nie tylko nie przedłożył stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu Skarżącej, ale wprost wskazał, że nie posiada stosownego upoważnienia Skarżącej do działania w jej imieniu na gruncie postępowania egzekucyjnego.
W tej sytuacji, wobec naruszenia przepisów postępowania, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta B. zostało uchylone na zasadzie art. 145 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ przyjmie, że nie doszło do prawidłowego doręczenia upomnienia Skarżącej w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł złożyła się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 265 ze zm.) oraz 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.