II SA/KR 1452/22

II SA/Kr 1452/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie..
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
art 91 ust 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Myślenicach na uchwałę nr XIX/157/2020 Rady Gminy Pcim z dnia 27 listopada 2020 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Pcim stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 13.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Myślenicach na uchwałę nr XIX/157/2020 Rady Gminy w Pcimiu z dnia 27 listopada 2020 r. (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 3 grudnia 2020 r. poz. 7585) w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Pcim, w zakresie § 6 tej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U z 2019 roku, poz. 1461) i art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez rozbieżność w treści postanowienia § 6 skarżonej uchwały, wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a jednocześnie wskazującym konkretną datę dzienną określającą początek obowiązywania tej uchwały, tj. z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2021 roku - co konsekwencji stwarza wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co z kolei stanowi naruszenie zasady konstytucyjnej wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, to jest zasady demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Natomiast, zgodnie z art. 5 tej ustawy, przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Uchwała z dnia 27 listopada 2020 roku Rady Gminy w Pcimiu została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 3 grudnia 2020 roku pod pozycją 7584.W przedmiotowej uchwale w §6 wskazano, iż jej postanowienia wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2021 roku. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, iż sformułowanie zawarte w § 6 zaskarżonej uchwały, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 3.12.2020r. oznacza, że zachodzą obiektywne wątpliwości, czy uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czy też z dniem 1 stycznia 2021 roku. Mając na uwadze, że początek mocy obowiązującej uchwały powinien oznaczać jej wejście w życie, uznać należy, że taka regulacja zastosowana przez Radę Gminy w Pcimiu jest sprzeczna z zasadami demokratycznego państwa prawa. Treść § 6 zaskarżonej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadę demokratycznego państwa prawnego. Należy ponadto zauważyć, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Natomiast zasady i tryb ich ogłaszania określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu ich w życie zawiera § 45 w związku z § 143 Załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawcze wskazując na możliwe do zastosowania brzmienia takich przepisów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Zatem Urząd Gmin, jako organ upoważniony do stanowienia aktów prawa miejscowego, powinien ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 tego aktu zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą § 8 tych zasad dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Podnieść również należy, iż co prawda nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne, jednakże tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej) jest zasada niedziałania prawa wstecz. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać aktowi prawnemu nadana moc wsteczna, jednakże odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji Dodatkowo w judykaturze, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że wsteczna moc prawa może dotyczyć, co do zasady, ewentualnie tylko przyznania praw, natomiast z całą stanowczością, należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków. Rada Gminy w Pcimiu w żaden sposób nie wykazała, że wystąpiły okoliczności szczególne, które wymagały nadania podejmowanej uchwale mocy wstecznej. W orzecznictwie administracyjnym wielokrotnie już odnoszono się do zakresu pojęcia: "wejście w życie" i "obowiązywanie" aktu normatywnego (w tym uchwał prawa miejscowego), którym nadaje się równoznaczne znaczenie i przyjmuje, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Należy ponadto przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7.01.2003r. ( K.14/03) zgodnie, z którym naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem skarżącego organ gminy winien posługiwać się w przepisach końcowych jednym sformułowaniem " wchodzi życie", albowiem dodanie kolejnego sformułowania " z mocą obowiązującą od.." oraz wyznaczenie dwóch różnych dat, powoduje, że przepis ten jest niezrozumiały dla przeciętnego obywatela. Odbiorca odczytując taką normę, nie wie, od której daty dane przepisy będą go obowiązywały i będą wobec niego stosowane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że w dniu 14 listopada 2022 r. Rada Gminy Pcim podjęła uchwałę nr XL/304/2022 w sprawie zmiany uchwały Nr XIX/157/2020 Rady Gminy Pcim z dnia 27 listopada 2020 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Pcim, w zakresie § 13. Zmiana ta dotyczy właśnie zaskarżonego przez Prokuratora Rejonowego paragrafu i zmienia uchwałę w sposób żądany przez Prokuratora. W ocenie Gminy Pcim, stwierdzenie nieważności całego § 13 uchwały pociągałoby niepewność dotyczącą nie tylko terminu wejścia w życie uchwały, ale także samego faktu jej wejścia w życie. Zmiana dokonana przez Radę Gminy Pcim, tj. wskazanie wyłącznie daty mocy obowiązującej od 1 stycznia 2021 r. usuwa niepewność dotyczącą terminu jej wejścia w życie, bowiem w tym przypadku zostaje wskazana konkretna data. Częściowa zmiana § 13 zaskarżonej uchwały poprzez przeredagowanie §13 w celu wskazania jednej konkretnej daty, a co stanowi minimalną ingerencję do uchwały w stosunku do regulacji prawnej wprowadzonej przez Radę Gminy i pozwala, z zachowaniem przepisów prawa, na funkcjonowanie uchwały w obrocie prawnym od terminu określonego przez Radę. W związku z powyższymi wyjaśnieniami należy wskazać, iż skarga Prokuratora jest bezprzedmiotowa, a rzekome naruszenia przepisów zostały usunięte przez samą Radę Gminy Pcim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W pierwszej kolejności zbadano dopuszczalność skargi oraz poczyniono ustalenia w przedmiocie przedmiotu skargi.
W skardze skarżący wskazał, iż jej przedmiotem jest uchwała nr XIX/157/2020 Rady Gminy w Pcimiu z dnia 27 listopada 2020 roku (opublikowaną w dz. urz. Woj. Małopolskiego z dnia 3 grudnia 2020 roku, poz. 7585) w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy oraz przez właścicieli nieruchomości na których znajdują się domku letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, położonych na terenie Gminy Pcim, w części dotyczącej § 6 uchwały. Z akt sprawy jednak bezsprzecznie wynika, że uchwała nr XIX/157/2020 Rady Gminy w Pcimiu z dnia 27 listopada 2020 roku dotyczyła szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Pcim, zaś przywołany w skardze wzór deklaracji stanowił załącznik nr 1 do tej uchwały. Ponadto mając na uwadze zarzuty skargi, to jest nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały stwierdzić należy, że zaskarżono nie jak wskazano w skardze § 6, lecz § 13 tej uchwały. Zatem w świetle akt sprawy stwierdzić należy, że zaskarżono uchwałę nr XIX/157/2020 Rady Gminy w Pcimiu z dnia 27 listopada 2020 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Pcim w zakresie § 13 tej uchwały.
Odnosząc się do kwestii zmiany § 13 skarżonej uchwały, której dokonano na mocy uchwały nr XL/304/2022 Rady Gminy Pcim z dnia 14 listopada 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr XIX/157/2020 Rady Gminy w Pcimiu z dnia 27 listopada 2020 r., którą podnosi organ w odpowiedzi na skargę, tut. Sąd zważył co następuje. Okoliczność zmiany w/w uchwały i korekty wadliwego przepisu nie czyni skargi bezprzedmiotową. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Wobec powyższego okoliczność zmiany § 13 skarżonej uchwały z dniem 8 grudnia 2022 r. bynajmniej nie czyni skargi bezprzedmiotową.
Przystępując do rozpoznania skargi zważyć należy, co następuje:
Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wywieść należy, nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Powyższe wymagania dotyczą także prawodawcy lokalnego stanowiącego prawo powszechnie obowiązujące w postaci aktów prawa miejscowego.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2020r., sygn. akt II OSK 447/18, za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych).
Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Konstytucja wyklucza zatem możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych (dalej u.o.a.n.)., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
W § 45 w zw. z § 143 Załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U z 2016 r. poz. 283 ze zmianami) określono prawidłowe sformułowania o wejściu w życie aktów prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 7598/21 zauważył, że "wejście w życie i uzyskanie mocy przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis), nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie." wskazał, że "prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie."
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. Skarżony § 13 uchwały w brzmieniu obowiązującym przed jej zmiana brzmiał: "uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i obowiązuje od 1 stycznia 2021 r." Uchwała nr XIX/157/2020 Rady Gminy w Pcimiu z dnia 27 listopada 2020 roku została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 3 grudnia 2020 r. pod pozycją 7585, zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. weszła w życie dnia 18 grudnia 2020 r. W świetle przytoczonych powyżej przepisów prawa oraz stanowiska judykatury niezgodne z prawem jest określenie zawarte w § 13 skarżonej uchwały, a to, że obowiązuje od 1 stycznia 2021 r. Wskazuje się bowiem w jednym przepisie na dwie w istocie daty wejścia w życie uchwały, co rodzi niepewność co do jej włączenia do systemu norm prawnych.
Skoro zaś w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, należało stwierdzić nieważność w/w uchwały w zakresie, w jakim wadliwie, wbrew przepisom prawa, określono datę wejścia w życie tej uchwały. Wadliwe określenie daty wejścia w życie uchwały powoduje, że nie może ona wywoływać skutków prawnych.
W świetle powyższego skarga zasługiwała na uwzględnienie, dlatego też na podstawie art. art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.