II SA/KR 1452/20

II SA/Kr 1452/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Magda Froncisz
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 3042/24 - Wyrok NSA z 2025-03-25
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 12 września 2019 r., Nr XVI/181/2019 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Tarnowie podjęła w dniu 12 września 2019 r. uchwałę Nr XVI/181/2019 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonywane. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 września 2019 r. pod poz. 6762.
Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez K. S. (dalej jako: skarżący), który zarzucił Radzie Miejskiej w Tarnowie:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art 37a ust 9 ustawy o planowaniu o gospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wskazań co do warunków dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, a przez to wprowadzenie regulacji sprzeciwiających się upoważnieniu zawartemu w tym przepisie;
2) nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu Rady Miejskiej w Tarnowie uwag skarżącego z dnia 9 czerwca 2019 r, zgłaszanych do projektu uchwały między innymi w zakresie czasu dostosowania tablic reklamowych (billboardów) dla reklam, które mają wszystkie wymagane pozwolenia;
3) brak w uchwale systemu ochrony praw podmiotów (właścicieli urządzeń reklamowych), które przed wejściem w życie uchwały posiadały na terenie Miasta i Gminy Tarnów urządzenia reklamowe na podstawie aktualnych pozwoleń;
3) wprowadzenie nakazu dostosowania urządzeń reklamowych do podjętej uchwały w terminie 12 miesięcy, w stosunku do urządzeń, co do których nie istnieje obowiązek rozbiórki określony w trybie art. 48, art. 50 i art. 51 prawa budowlanego;
4) nieustanowienie w uchwale rekompensaty za dostosowanie urządzeń reklamowych dla podmiotów, które urządzenia te wzniosły na podstawie ważnych pozwoleń i zgłoszeń;
5) ujednolicenie sytuacji prawnej legalnych urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w mieście Tarnów i na drogach dojazdowych do Tarnowa, na podstawie ważnych zgłoszeń i urządzeń reklamowych, które zostały wzniesione bez wymaganych pozwoleń oraz mogą stanowić samowolę budowlaną;
6) brak w uchwale zapisu stanowiącego, że pierwszeństwo ustawiania i zachowania dotychczasowych urządzeń reklamowych (billboardów) mają przedsiębiorcy, którzy billboardy posiadają w oparciu o stosowane pozwolenia.
Skarżący, powołując się na art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżanej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu podjęcia uchwały był właścicielem ok. 70 billboardów. Na usytuowanie każdego z nich miał stosowane pozwolenia bądź zgłoszenia. Skarżący w dniu 9 czerwca 2019 r. wniósł uwagi i wnioski do projektu uchwały. W uwagach tych wnosił między innymi o to, aby okres dostosowania billboardów do nowej uchwały wynosił 4 lata dla podmiotów, które z posiadania billboardów otrzymują stały dochód. Organ odmówił uwzględnienia tej uwagi, uzasadniając swoje stanowisko w sposób nieostry, a to że "Wprowadzony w projekcie uchwały okres wynoszący 18 miesięcy jest wystarczający do dostosowania istniejących urządzeń reklamowych do proponowanych zasad". Samo uznanie okresu dostosowania za "wystarczający" nie może ostać się jako prawidłowe dla podmiotów uzyskujących stały dochód z posiadania billboardów; okres 18 miesięcy jest z oczywistych względów zbyt krótki. Jest to okres, w którym przedsiębiorca na nowo musi rozpoznać rynek, podjąć inną działalność. Uchwała w ogóle nie bierze tych okoliczności pod uwagę dając przedsiębiorcom 18 miesięcy na "zorganizowanie swojej przyszłości". Nadto we wnioskach do projektu uchwały skarżący wnosił o zapis stanowiący o możliwości przeniesienia tablic reklamowych w inne miejsca, bez uszczerbku dla zysku firm posiadających ich znaczną ilość. Zmiana przepisów normujących odległości między billboardami de facto zabrania przenoszenia ich w inne miejsce, bowiem po wejściu w życie uchwały i tym samym zdemontowaniu billboardu, miejsce w które mógłby być przeniesiony, będzie już niedostępne. Uzasadnienie rozstrzygnięcia tej uwagi całkowicie odbiega od realiów sprawy, biorąc pod uwagę np. sytuację, w której skarżący zdemontuje część swoich billboardów ze strefy D i będzie chciał je przenieść w strefę, w której będą mogły być usytuowane, jednakże wymagane odległości będą przesądzały o odmowie zezwolenia na umiejscowienie billboardu.
W ramach prowadzonej działalności gospodarczej skarżący, na podstawie ostatecznych zezwoleń zainstalował ok. 70 billboardów w formacie EURO tj. 5,04 m x 2,38 m (w przybliżeniu +/-5 cm).
Billboardy skarżącego znajdują się w strefie D, E i F. Skarżący z reklam otrzymuje stałe źródło dochodu.
Zdaniem skarżącego, cel ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu został błędnie zinterpretowany przez Radę Miasta Tarnowa, poprzez wprowadzenie na terenie Miasta i Gminy Tarnów zbyt wielu ograniczeń w zakresie utrzymywania istniejących urządzeń reklamowych (billboardów) oraz w zakresie zbyt krótkiego okresu dostosowania urządzeń. Zdaniem skarżącego, uchwała godzi w interesy przedsiębiorców działających legalnie w zakresie reklamy. Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała godzi w interes prawny skarżącego.
Zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, bowiem art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzyjnie wskazuje zakres podmiotowy uchwały. Naruszony został art. 37a ust. 9 powyższej ustawy, z którego wnika, że uchwała, o której mowa w ust. 1, powinna określać warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.
Zaskarżona uchwała nie spełnia wymogu zawartego w tej normie, bowiem brak w niej regulacji w przedmiocie określenia warunków dostosowania. Zaskarżona uchwała wskazuje jedynie 12 miesięczny (18 miesięczny dla billboardów) termin dostosowania urządzeń, nie określa zaś żadnych warunków dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych. Z uchwały nie wynika, na czym konkretnie miałoby polegać owe dostosowanie istniejących urządzeń reklamowych do zasad i warunków opisanych w tej uchwale, a zatem brak pełnego zakresu norm, jakie winna spełniać uchwała krajobrazowa; może to stanowić o istotnym naruszeniu prawa.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tarnowie wniosła o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do skargi organ wskazał w szczególności, że skarga nie czyni zadość wymogowi określonemu przepisem art. 57 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem skarżący nie wykazuje swojego interesu prawnego do skarżenia uchwały, nie wskazując przysługujących mu praw, jakie zostały naruszone uchwałą. Poprzestaje na wskazaniu, że jest właścicielem 70 billboardów i że stanowią one źródło jego dochodów; skarży całą uchwałę, lecz nie wykazuje jakiegokolwiek interesu prawnego w skarżeniu części odnoszącej się do określenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń. Zarzuty skargi organ uznał za niezasadne i odnosząc się do nich wskazał, co następuje:
"Ad. 1: Uchwała nie ingeruje w istniejące obiekty małej architektury oraz ogrodzenia, stąd doprecyzowanie warunków w odniesieniu do nich jest zbędne. Jeśli zaś chodzi o reklamy, to pozostawiony czas 12 miesięcy na ich dostosowanie lub usunięcie jest prawnie dopuszczalny wystarczający do dostosowania się do wymogów uchwały.
Ad. 2: Uwagi skarżącego zostały rozpatrzone w załączniku nr 2 do uchwały w pkt 41 - 46. W punktach tych wskazano sposób ich rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienie. Sam fakt nie uwzględnienia uwag skarżącego nie stanowi o naruszeniu prawa.
Ad. 3: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąca podstawę do podjęcia skarżonej uchwały nie wymaga określenia w uchwale krajobrazowej "systemu ochrony praw właścicieli urządzeń reklamowych, którzy posiadali je przed wejściem w życie uchwały na podstawie aktualnych pozwoleń", stąd ich brak nie stanowi naruszenia prawa.
Ad. 4, 6 i 7: Obowiązek dostosowania reklam i urządzeń reklamowych do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej dotyczy wszystkich reklam i urządzeń reklamowych. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ograniczają obowiązku dostosowania reklam i urządzeń reklamowych do wyłącznie tych reklam i urządzeń reklamowych, które zostały posadowione niezgodnie z przepisami ustawy. Ustawa nie różnicuje też sytuacji prawnej właścicieli reklam i urządzeń reklamowych, którzy je wznieśli na podstawie ważnych pozwoleń, od sytuacji prawnej właścicieli, którzy wznieśli reklamy i urządzenia reklamowe bez wymaganych prawem pozwoleń czy zgłoszeń. Brak ustawowego zróżnicowania sytuacji prawnej oznacza również brak preferencji w traktowaniu właścicieli reklam, którzy je wznieśli na podstawie ważnych pozwoleń.
Ad. 5: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga by uchwały krajobrazowe miały przewidywać jakiekolwiek rekompensaty dla właścicieli obiektów i urządzeń, które podlegać będą usunięciu wskutek nieodpowiadania wymogom podejmowanych uchwał".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1472/19 odrzucił skargę K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 12 września 2019 r., nr XVI/181/2019, uznając że skoro skarżący nie powołał się na żadne prawa rzeczowe do nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, nie można uznać, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. II OSK 2738/20, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1472/19, uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 12 września 2019 r. podjęta została na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten upoważnia rady gmin do uchwalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Uchwały mające za swój cel ochronę krajobrazu poprzez wprowadzenie w nich nakazów i zakazów ustanawiają jednak obowiązki dla adresatów tych norm. Zaskarżona uchwała określająca zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, takie nakazy i zakazy ustanowiła. Adresowane są także do skarżącego jako przedsiębiorcy, właściciela i operatora wolnostojących na terenie miasta tablic będących nośnikami reklam (billboardów), zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę.
Zdefiniowane w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.) prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało ograniczone wyłącznie do wykazania tytułu prawnego wynikającego z prawa własności lub użytkowania wieczystego, ale obejmuje też ograniczone prawo rzeczowe oraz stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Takim tytułem do nieruchomości, na których usytuowane zostały tablice i urządzenia reklamowe skarżący dysponował. W § 32 ust. 2 i 3 uchwały przewidziano zaś obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych oraz oddzielnie billboardów do przyjętych w uchwale zasad i warunków w terminach odpowiednio dwunastu i osiemnastu miesięcy (w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych z trzema wyjątkami określonymi w ust. 2). Oznacza to, że mocą przepisu gminnego, a zatem aktu prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.) skarżący zobowiązany został do przyjęcia i stosowania zasad i warunków sytuowania legalnie wzniesionych obiektów w oznaczonym w uchwale terminie (odmiennie niż w przypadku obiektów małej architektury i ogrodzeń - zob. § 32 ust. 1 i 4 uchwały). W konsekwencji, po upływie zakreślonego uchwałą terminu dostosowania, skarżący pozbawiony będzie możności użytkowania i dysponowania w sposób dotychczasowy wzniesionymi legalnie obiektami budowlanymi. Dlatego też występuje po jego stronie interes prawny w postaci ochrony przysługującego mu prawa do dysponowania obiektami w dotychczasowy sposób, który został naruszony (ograniczony) przez konkretne regulacje uchwały mające charakter działania prawa wstecz.
W ocenie NSA po stronie skarżącego występuje również interes prawny wywodzony z faktu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Skoro przedmiotowa uchwała wprowadza wobec istniejących tablic i urządzeń reklamowych określone zakazy, ograniczając ich funkcjonowanie w przestrzeni publicznej, to podmiot, który czerpie zyski z prowadzonej działalności gospodarczej jest uprawniony do zaskarżenia takiego aktu do sądu. W takiej sytuacji interes prawny tego podmiotu wynika z prawa swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) oraz ochrony przysługującego mu prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP). Naruszenia zaś tego interesu upatrywać należy w zmianie sytuacji prawnej podmiotu - na skutek ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie gminy tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - w granicach prawa przysługującego mu w tym zakresie przed wejściem w życie przedmiotowych regulacji.
W wytycznych Naczelny Sąd Administracyjny nakazał, aby na dalszym etapie postępowania sądowego nie kwestionować już legitymacji czynnej skarżącego.
Jednocześnie wyraził pogląd, że wykazanie naruszenia interesu prawnego nie oznacza samo przez się naruszenia porządku prawnego w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, a ocena w tym zakresie należy do sądu po merytorycznym rozpoznaniu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Na podstawie art.1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2023.1634 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz.U.2022.329 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i polega na badaniu zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Zgodnie z przepisem art.190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez NSA (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. III OSK 7225/21, LEX nr 3563052).
Wobec powyższego Sąd przyjął, że skarżący ma legitymację czynną we wniesieniu skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 12 września 2019 r. Nr XVI/181/2019 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonywane.
Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej umożliwia Sądowi przejście do merytorycznego zbadania skargi i dokonania oceny, czy kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa.
Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08; z 18 września 2015 r., sygn. akt II OSK 37/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14). Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest zatem w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, a zatem ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury uchwałodawczej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).
Zastrzec również należy, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dotyczących aktów prawa miejscowego, podejmowanych na podstawie art.101 ustawy o samorządzie gminnym, w tym na zasadzie art. 37a ustawy reklamowej, ogranicza się do badania legalności podjętych uchwał, a zatem nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w uchwale rozstrzygnięć.
Należy również dostrzec różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, gdyż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i co wynika wprost z treści tego przepisu.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu.
Na wstępie skonstatować należy, że nadesłane Sądowi akta są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane. Po ich przeanalizowaniu Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała została sporządzona z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania.
Wobec powyższego należało zbadać, czy nie narusza ona prawa materialnego.
W doktrynie przyjmuje się, że władztwo planistyczne gminy jest, mającym umocowanie w ustawie, upoważnieniem (kompetencją) gminy do władczego ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w formie wiążącego aktu prawnego, niezależnie od woli i żądań innych podmiotów. Podkreślić należy, że w przypadku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przewidział mechanizm odszkodowawczy za szkodę powstałą na skutek uchwalenia albo zmiany planu miejscowego. Natomiast nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonana ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U.2015.774 z dnia 2015.06.10), nie przewidziała odszkodowania za szkodę będącą skutkiem wejścia w życie uchwały reklamowej. Wskazać zatem należy, że odpowiedzialność za szkodę planistyczną zalicza się do szerszej kategorii odpowiedzialności za zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej (za tzw. szkody legalne). W doktrynie podnosi się, że roszczenia z tytułu odpowiedzialności za zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej (szkodę legalną) mają charakter cywilnoprawny (zob.: J. Parchomiuk. Spory o charakter prawny odpowiedzialności odszkodowawczej administracji publicznej jako przykład współzależności dyscyplin badawczych w sferze administracji publicznej, [w:] Współzależność dyscyplin badawczych w sferze administracji publicznej, red. S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Stanisławski, s. 155). W ocenie profesor Ewy Łętowskiej w razie luk w regulacji odpowiedzialności za zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej, najwłaściwszy i najbogatszy warsztat, za pomocą którego mogą być one uzupełnione, mają normy prawa cywilnego. Prywatnoprawny charakter odpowiedzialności za szkody legalne pozwala stosować w sprawach nieuregulowanych w przepisach szczególnych wprost przepisy prawa cywilnego (Łętowska Ewa, W związku z odpowiedzialnością za szkody wyrządzone funkcjonowaniem administracji, [w:] Zbiór studiów z zakresu nauk administracyjnych, red. Z. Rybickiego, M. Gromadzkiej-Grzegorzewskiej, M. Wyrzykowskiego, Wrocław – Warszawa – Kraków).
Zauważyć także należy, że stosownie do art. 37h ust. 2 ustawy planistycznej w odniesieniu do szkody rewitalizacyjnej ostatecznie sprawę rozstrzygają sądy powszechne w postępowaniu cywilnym. Z przekazania tych sporów do kognicji sądów powszechnych można wyprowadzić dorozumiane potwierdzenie cywilnoprawnego charakteru sporów wynikłych na skutek uchwalenia uchwały reklamowej.
Przepisem art.7 pkt 5) ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U.2015.774 z dnia 2015.06.10) wprowadzony został do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepis art.37a o brzmieniu:
"1. Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
2. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność.
3. W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów.
4. Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego.
5. Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu.
6. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów.
7. W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice.
8. Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych.
9. Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.
10. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może:
1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale;
2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale".
Z kolei w art.7 pkt 1) ustawy zmieniającej do słowniczka ustawowego zawartego w art.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodano pkt 16a-16f wprowadzające do ustawy nowe definicje. Tak więc ilekroć w ustawie jest mowa o:
"16a) "reklamie" - należy przez to rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne;
16b) "tablicy reklamowej" - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem;
16c) "urządzeniu reklamowym" - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem;
16d) "szyldzie" - należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują".
Na wstępie poczynić należy uwagi natury ogólnej.
W literaturze akcentuje się, że uchwały reklamowe służą uporządkowaniu przestrzeni publicznej poprzez wyeliminowanie z niej chaosu reklamowego. Uchwały krajobrazowe są ukierunkowane na ograniczenie liczby nośników reklamowych w przestrzeni, a także na zmniejszenie oraz typizację dopuszczalnych form nośników. Ma to doprowadzić do osiągnięcia stanu, w którym nośniki reklamowe przestaną stanowić dominujący element przestrzeni i będą tworzyć z nią spójną całość (por. Zbigniew Gromek, Uchwały reklamowe w orzecznictwie sądów administracyjnych, opublikowano: ZNSA 2020/1/43-63). Uchwały reklamowe są aktami planistycznymi w sprawach zagospodarowania przestrzennego, do których znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu, w którym wymieniono wymagania podlegające uwzględnieniu w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przy stanowieniu uchwał krajobrazowych konieczne jest wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Uchwała reklamowa może zatem ograniczać prawo własności, o ile ingerencja ta ma charakter proporcjonalny i nie narusza istoty tego prawa.
Posłużenie się w przepisie art. 37a ust. 1 ustawy zwrotem, że rada gminy "może" ustalić w formie uchwały zasady i warunki (...), świadczy o tym, iż uchwała krajobrazowa ma charakter fakultatywny. Jeśli jednak rada gminy decyduje się na jej podjęcie, wówczas nie może działać wybiórczo i zobowiązana jest wprowadzić regulacje wyczerpujące w pełni upoważnienie zawarte w art. 37a ustawy. Pominięcie elementu koniecznej regulacji przewidzianej tym przepisem skutkuje brakiem pełnej realizacji delegacji ustawowej. To z kolei należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17. Publikowany w CBOSA).
Dla przeprowadzenia właściwej kontroli zaskarżonego aktu, przydatnym będzie przytoczenie uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Wskazano w nim, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny tablic i urządzeń reklamowych. Samorząd lokalny ma bardzo ograniczone możliwości wpływania na ład reklamowy, gdyż na terenach innych niż obszarowe formy ochrony przyrody, czy parki kulturowe ustalenie zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych jest możliwe jedynie poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, co przy relatywnie niewielkim pokryciu terenu kraju miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z góry wyklucza możliwość zachowania ładu reklamowego na większości terenu kraju. Aby przeciwdziałać takiemu stanowi rzeczy projekt ustawy przyznaje radzie gminy kompetencję do ustalania w formie samodzielnego aktu prawa miejscowego zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 7 pkt 2 w zakresie art. 37a). Dopuszczenie w projekcie możliwości pobierania przez gminy opłat reklamowych za umieszczenie reklamy ma stanowić jedno z narzędzi porządkowania przestrzeni publicznej. Projekt przewiduje również spenalizowanie umieszczania tablic lub urządzeń reklamowych z naruszeniem warunków ich sytuowania, o gabarytach większych niż dopuszczalne lub wykonanych z wyrobów innych niż dopuszczalne.
W uzasadnieniu projektu ustawy reklamowej wyjaśniono również, że "analiza finansowa nie obejmuje kosztów ewentualnych odszkodowań związanych z ograniczeniami nałożonymi na podstawie urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu, czy też z władczą ingerencją w obiekty budowlane niezgodne z urbanistycznymi zasadami ochrony krajobrazu uchwalonymi po powstaniu tych obiektów. Wydatki te są bowiem uzależnione od przyjęcia przez poszczególne województwa pragmatyki postępowania - czego na etapie przygotowywania projektu przewidzieć nie można".
W uzasadnieniu projektu wskazano także, że "uporządkowanie zasad lokalizacji reklam (i związane z tym ewentualne usunięcie z przestrzeni publicznej części reklam) pozostanie bez wpływu na funkcjonowanie przedsiębiorstw. Reklama bowiem odgrywa swoją rolę dzięki dotarciu do odbiorcy; to zaś jest uzależnione od otoczenia, w którym reklama funkcjonuje. Duża i krzykliwa reklama zlokalizowana wśród podobnych reklam wywiera taki sam skutek jak mniejsza i stonowana reklama - o ile tylko inne reklamy nie są inne. Wprowadzenie zasad umieszczania reklam przeciwdziała zatem eskalacji prowadzącej do zwiększania wielkości i wyrazistości reklam w celu przelicytowania reklam przedsiębiorców konkurencyjnych".
Z kolei rozważyć należy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19, jaki zapadł po rozpoznaniu przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 166/18 oraz postanowieniem z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1954/19) pytań prawnych co do zgodności art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) - w zakresie w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia - z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.).
Wskazanym wyrokiem (opublikowanym bez wzmianek dotyczących składu w Dz.U. z 21.12.2023 r. poz. 2739) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że w orzecznictwie trybunalskim odróżnia się zaniechanie prawodawcze od pominięcia. Zaniechanie ustawodawcze występuje wtedy, gdy ustawodawca w ogóle nie ustanowił określonych regulacji prawnych. Natomiast w przypadku pominięcia ustawodawczego prawodawca normuje jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonuje tego w sposób niepełny, fragmentaryczny. Trybunał doszedł do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie występuje pominięcie prawodawcze.
Trybunał wyraził również pogląd, że regulacja zawarta w przepisie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie kwestionowana regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył zatem obowiązek zapewnienia podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, w zakresie wskazanym w pytaniach prawnych, mechanizmu kompensacyjnego będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją.
W pkt 3.4 uzasadnienia wyroku Trybunał stwierdził, że "dokładna analiza argumentacji sądu pytającego prowadzi do wniosku, że istotą problemu konstytucyjnego w niniejszej sprawie jest brak możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody legalnej wyrządzonej uchwaleniem przez organ gminy uchwały krajobrazowej.
Brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności w zapewnieniu legalności swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność. Z tego powodu Trybunał uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji.
Wobec powyższego w pierwszym rzędzie należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy omawiany wyrok TK ma skutek derogacyjny, co oznaczałoby, że z porządku prawnego wyeliminowane zostało upoważnienie ustawowe niezbędne dla uchwalenia przez Radę Gminy Tarnów zaskarżonej uchwały krajobrazowej.
W orzecznictwie Trybunału dominujący jest pogląd, że stwierdzenie pominięcia prawodawczego nie wywołuje skutku derogacyjnego dla przepisu (treści normatywnej) wskazanego w sentencji (por. Jan Podkowik, Charakter i skutki prawne wyroków stwierdzających niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego, opublikowano: ZNSA 2017/2/20-42 i tam przytoczone: orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., K 25/95; wyroki TK z: 18 grudnia 2014 r., K 50/13; 24 maja 2012 r., P 12/10; 9 lipca 2012 r., P 59/11; 20 listopada 2012 r., SK 3/12; 13 czerwca 2011 r., SK 41/09; 23 października 2007 r., P 10/07; 5 lipca 2011 r., P 36/10; 2 czerwca 2010 r., SK 38/09; 2 lipca 2009 r., K 1/07; 16 grudnia 2009 r., K 49/07; 25 czerwca 2002 r., K 45/01; 13 listopada 2007 r., P 42/06).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd. Uznać zatem należy, że omawiany wyrok TK zobowiązuje jedynie ustawodawcę do dokonania w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmian legislacyjnych, wprowadzających podstawę i tryb dochodzenia odszkodowania przez podmioty, na które uchwałą reklamową został nałożony obowiązek dostosowania istniejących tablic i urządzeń reklamowych i szyldów do wymogów określonych w uchwale, którego konsekwencją może być konieczność ich usunięcia, pomimo że zostały umieszczone legalnie.
Wobec powyższego przyjąć należy, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie ustawowego upoważnienia, co oznacza, że na skutek wyroku TK z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. P 20/19 nie zachodzi z tego powodu konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Niedopuszczalne byłoby również stwierdzenie nieważności przepisu uchwały dotyczącego określenia warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, będącego obligatoryjnym elementem uchwały. Bez przepisu dostosowującego uchwała reklamowa nie mogłaby pozostać w obrocie prawnym, gdyż jako nie wypełniająca w całości upoważnienia ustawowego, dotknięta byłaby wadą nieważności.
Na marginesie jedynie należy zauważyć, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu wynika, że w dodanym przepisie art.37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym świadomie nie zróżnicowano istniejących obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych postawionych legalnie od wzniesionych nielegalnie. Jest to uzasadnione celem ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., a to dokonania kompleksowego uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej. Potwierdzeniem takiego podejścia ustawodawcy do regulowanej materii jest m.in. art. 11 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., który nakłada na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b lub 16c ustawy zmienianej w art. 7, niespełniające warunków, o których mowa w art. 42a ustawy zmienianej w art. 3 (chodzi o ustawę prawo o ruchu drogowym i reklamy emitujące światło, umieszczone w pasie drogowym lub we wskazanej odległości od krawędzi jezdni), obowiązek dostosowania się do tych warunków w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku pozostałych obiektów ustawodawca decyzję o terminie dostosowania się do warunków określonych w uchwale scedował na Radę, zastrzegając, że termin ten nie może być krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.). Różnicowanie zatem zasad dotyczących dostosowania istniejących obiektów, biorąc pod uwagę kryterium legalności, spowodowałoby, że cel ten nie mógłby zostać osiągnięty.
Zwrócić również należy uwagę, że brak określenia w art.37a ustawy planistycznej mechanizmu kompensacyjnego nie oznacza, że do czasu wykonania przez ustawodawcę obowiązku wynikającego z cytowanego wyrku TK, nie ma możliwości dochodzenia odszkodowania na zasadach ogólnych, za tzw. szkodę legalną (szkodę wynikłą z samego faktu wydania określonego aktu prawa miejscowego). Odszkodowanie za szkodę legalną należne jest wówczas, gdy szkoda powstaje na skutek takiego ograniczenia prawa własności, którego nie było przed wejściem w życie aktu prawa miejscowego.
Wreszcie należało rozważyć, czy zakwestionowane w skardze poszczególne przepisy uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 12 września 2019 r. Nr XVI/181/2019 nie naruszają prawa w sposób istotny, obligujący Sąd do stwierdzenia ich nieważności - oczywiście w granicach interesu skarżącego.
Niezbędnym zatem będzie przytoczenie regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale.
W jej przepisach ogólnych zamieszczono słowniczek pojęć użytych w uchwale (§ 2) oraz katalog nośników reklamy i ich treści, których uchwała nie dotyczy (§ 3), zawarto w nich również ogólną zasadę zakazującą sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale (§ 4) oraz wskazano katalog zakazów ustalonych dla wszystkich tablic reklamowych i urządzeń reklamowych sytuowanych na terenie Gminy Miasta Tarnowa (§ 5).
Stosownie do § 2 ust.1 pkt 2) uchwały ilekroć w uchwale jest mowa o billboardzie - należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, sytuowane w całości w obszarze jednej nieruchomości w formie: a) tablicy trwale związanej z gruntem betonowym fundamentem, którego poziom jest równy maksymalnie poziomowi gruntu, lub b) tablicy zamontowanej na elewacji budynku.
Zgodnie z § 20 ust.1 i § 24 zaskarżonej uchwały w obszarze D i E sytuowanie billboardów nie zostało dopuszczone.
Stosownie zaś do § 28 ust.1 w obszarze F dopuszczono sytuowanie billboardów z metalu, umieszczanych płasko na ścianie szczytowej, do 2 na budynek, w odległości minimum 150 m pomiędzy urządzeniami albo wolnostojących sytuowanych w odległości minimum 300 m pomiędzy urządzeniami, maksymalnie 1 na nieruchomości, o powierzchni 9 m2, 12 m2 lub 18 m2, przy czym w ramach jednego budynku nakazuje się stosowanie nośników o tych samych wymiarach, do 40% powierzchni elewacji.
W § 28 ust.2 i 3 uchwały dla budynków i nieruchomości położonych w obszarze F, przeznaczonych jedynie na prowadzenie działalności handlowej, usługowej lub produkcyjnej dopuszczono sytuowanie billboardów metalowych, w zależności od powierzchni zabudowy budynku lub nieruchomości:
- do 1 000 m2 - 1 urządzenie o powierzchni 9 m2 i w przypadku wolnostojących - o wysokości wraz z konstrukcją do 4 m albo 2 urządzenia o powierzchni 4,5 m2 każdy i w przypadku wolnostojących - o wysokości wraz z konstrukcją do 3 m;
- powyżej 1.000 m2 do 2.000 m2 - 1 urządzenie o powierzchni 9 m2 i w przypadku wolnostojących - o wysokości wraz z konstrukcją do 4 m albo 2 urządzenia o powierzchni 4,5 m2 każdy i w przypadku wolnostojących - o wysokości wraz z konstrukcją do 3 m;
- powyżej 2.000 m2 do 10.000 m2 - 2 urządzenia o powierzchni 12 m2 każdy i w przypadku wolnostojących - o wysokości wraz z konstrukcją do 5 m, 4 urządzenia o powierzchni 12 m2 lub 18 m2 każdy i w przypadku wolnostojących - o wysokości wraz z konstrukcją do 5 m;
- powyżej 10.000 m2 - 4 urządzenia o powierzchni 12 m2 lub 18 m2 każdy i w przypadku wolnostojących - o wysokości wraz z konstrukcją do 5 m;
- stacje benzynowe - nie dopuszcza się.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, co następuje:
W punkcie 1) zarzutów skargi zarzucono naruszenie zaskarżoną uchwałą prawa materialnego, a to art 37a ust 9 ustawy o planowaniu o gospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wskazań co do warunków dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych.
W orzecznictwie akcentuje się, że z przepisów art.37a ust. 9 i 10 ustawy o planowaniu przestrzennym wynika, że w przypadku tablic reklamowych i urządzeń istniejących w dniu wejścia w życie uchwały podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachodzi bezwzględny nakaz ich dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale, którego jedynym ograniczeniem może być termin dostosowania, nie krótszy niż 12 miesięcy od wejścia w życie takiej uchwały. Z art. 37a ust. 9 ustawy wynika, że w przypadku tablic reklamowych i urządzeń reklamowych dostosowanie powinno polegać na doprowadzeniu do stanu całkowitej zgodności z uchwałą. W większości przypadków takie doprowadzenie do całkowitej zgodności z uchwałą nie będzie wymagać określenia warunków dostosowania. NSA wyjaśnił bowiem, że jeżeli na określonym w uchwale obszarze gminy wprowadzono zakaz lokalizowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, to dostosowanie do takiego zakazu polegać będzie na usunięciu istniejących na tym obszarze w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Nie jest więc konieczne określanie warunków dostosowania do takiego zakazu. W ocenie NSA określenie w uchwale warunków dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale konieczne jest wtedy, gdy z uwagi na ustalenia uchwały nie jest możliwe - bez dodatkowych przepisów wyjaśniających - jednoznaczne określenie sposobu dostosowania tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do jej wymogów. Zdaniem NSA konieczność taka zachodzi na przykład wówczas, gdy w uchwale wprowadzono ograniczenia ilościowe w zakresie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a zostały one umieszczone na danym obszarze przez różne podmioty. W takim przypadku bez dodatkowej regulacji nie można ustalić sposobu dostosowania (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1052/19).
Skarga obejmująca zarzut braku wskazania sposobu dostosowania nośników reklamowych tylko wtedy zasługuje na uwzględnienie, gdy skarżący wykaże, że z przepisu nie wynika jednoznacznie na czym miałoby polegać takie dostosowanie. Skarżący K. S. winien zatem wykazać, że treść przepisu § 32 uchwały uniemożliwia ustalenie w jaki sposób powinien dostosować się do tego przepisu.
W odniesieniu do obszarów D i E sprawa jest oczywista. Skoro na tym terenie obowiązuje zakaz sytuowania billboardów, dostosowanie oznacza rozbiórkę tych obiektów. W odniesieniu do obszaru F uchwała w § 28 dopuszcza sytuowanie billboardów o powierzchni 18 m2 (właścicielem takich jest skarżący) umieszczanych na ścianie szczytowej, w liczbie do 2 na budynek i w odległości minimum 150 m pomiędzy urządzeniami albo wolnostojących sytuowanych w odległości minimum 300 m pomiędzy urządzeniami i maksymalnie 1 na nieruchomości. Dopuszczono także dla budynków i nieruchomości o powierzchni zabudowy budynku lub nieruchomości powyżej 2.000 m2 , przeznaczonych jedynie na prowadzenie działalności handlowej, usługowej lub produkcyjnej - sytuowanie 4 billboardów o powierzchni 18 m2 każdy, z tym, że w przypadku billboardów wolnostojących - o wysokości wraz z konstrukcją do 5 m.
Skarżący nie wykazał, a nawet nie twierdził, że na nieruchomościach, na których umieszczone są billboardy stanowiące jego własność znajdują się również billboardy innych podmiotów.
Dlatego też zarzut dotyczący wadliwości przepisu dostosowującego nie mmógł zostać uwzględniony.
W punkcie 2) zarzutów skargi zakwestionowano nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu Rady Miejskiej w Tarnowie uwag skarżącego z dnia 9 czerwca 2019 r, zgłaszanych do projektu uchwały między innymi w zakresie czasu dostosowania tablic reklamowych (billboardów) dla reklam, które mają wszystkie wymagane pozwolenia. Wskazać zatem należy, że w piśmie z dnia 9 lipca 2019 r. (k.114 akt planistycznych) K. S. wniósł m.in. o dopuszczenie sytuowania billboardów na drogach dojazdowych do miasta oraz w strefie D, dopuszczenie w strefie D billboardów o wielkości tablic EURO (12 m2) i w odległościach co 20 - 30 m, o określenie terminu dostosowania do warunków określonych w uchwale na 4 lata.
W rozstrzygnięciu uwag organ wskazał, że redukcja billboardów w strefach D i E podyktowana jest tym, że znajdują się na nich zabytkowe układy urbanistyczne wpisane indywidualnie do rejestru zabytków. W ten sam sposób uzasadniono nieuwzględnienie uwagi w zakresie postulowanego zmniejszenia odległości między billboardami. W zakresie możliwości sytuowania billboardów o powierzchni 18 m2 w strefie F uwaga została uwzględniona.
Zarzut z pkt 2) skargi Sąd ocenił jako niezasadny. Uzasadnienie rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia uwag, mimo pewnej lakoniczności, jest wystarczające. Przypomnieć należy, że uchwały reklamowe mogą zakazywać eksponowania określonych typów nośników reklamowych, jak również ustalać ich dopuszczalne wymiary, gdyż ustalenia takie mieszczą się w pojęciu zasad i warunków sytuowania nośników reklamowych, o których mowa w art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu. Wprowadzenie tego typu postanowień nie ma charakteru dyskryminującego (mimo że zakazy odnoszą się jedynie do niektórych form reklam czy też określonych ich gabarytów), ale stanowi wyraz realizacji przyznanych ustawą o planowaniu kompetencji do wprowadzenia przepisów mających na celu zlikwidowanie chaosu reklamowego. Uchwały te są ukierunkowane na ograniczenie liczby nośników reklamowych w przestrzeni, a także na zmniejszenie gabarytów (co dotyczy zwłaszcza nośników wielkoformatowych) oraz typizację dopuszczalnych form nośników. Ma to doprowadzić do osiągnięcia stanu, w którym nośniki reklamowe przestaną stanowić dominujący element przestrzeni i będą tworzyć z nią spójną całość. Wprowadzone uchwałą ograniczenia uzasadnione są dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało na podstawie upoważnienia ustawowego i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), nie jest zatem sprzeczne z prawem.
Również określenie w uchwale terminu dostosowania istniejących billboardów do warunków uchwały, mieszczące się w minimum określonym ustawą, nie może być ocenione jako naruszenie prawa. Natomiast sam fakt nieuwzględnienia uwag wniesionych przez skarżącego nie może być powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Sąd nie podzielił również zarzutu zgłoszonego w punkcie 3) skargi, że uchwała nie zawiera systemu ochrony praw podmiotów (właścicieli urządzeń reklamowych), które przed wejściem w życie uchwały posiadały na terenie Miasta i Gminy Tarnów urządzenia reklamowe na podstawie aktualnych pozwoleń. Zauważyć należy, że w istocie zarzut ten ma charakter zarzutu de lege ferenda. Skierowany jest bowiem przeciwko regulacji ustawowej, na podstawie której wydana została zaskarżona uchwała, a nie przeciwko samej uchwale. Ustawodawca nie przewidział w przepisach u.p.z.p. wyłączenia z mocy ustawy spod reżimu dostosowania do postanowień uchwały reklamowej tych tablic i urządzeń reklamowych, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej w sposób legalny, co jednoznacznie wynika z treści art. 37a ust. 9 u.p.z.p.
Nadto, jak już przedstawiono w rozważaniach natury ogólnej, z uzasadnienia projektu ustawy krajobrazowej wynika, że w dodanym przepisie art.37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym świadomie nie zróżnicowano istniejących obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych postawionych legalnie od wzniesionych nielegalnie. Jest to uzasadnione celem ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., a to dokonania kompleksowego uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej.
Okoliczność, że dany nośnik został postawiony zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie oznacza jeszcze, że nie ingeruje nadmiernie w estetykę, ład przestrzenny i krajobraz gminy. Kwestie te nie były bowiem badane przy podejmowaniu decyzji przez organ budowlany. Gdyby zatem zwolnić istniejące w dniu wejścia w życie uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe spod obowiązku dostosowania do ich przepisów, utrwalony zostałby jedynie istniejący "porządek reklamowy", a tym samym nie byłoby możliwe wprowadzenie realnych zmian.
Nadto, brak określenia w art.37 a ustawy planistycznej mechanizmu kompensacyjnego nie oznacza, że do czasu wykonania przez ustawodawcę obowiązku wynikającego z cytowanego wyrku TK, nie ma możliwości dochodzenia odszkodowania na zasadach ogólnych, za tzw. szkodę legalną.
Z tych samych przyczyn niezasadny jest zarzut z punktu 4 skargi, kwestionujący wprowadzony uchwałą nakaz dostosowania urządzeń reklamowych do wymogów uchwały również w stosunku do urządzeń, co do których nie istnieje obowiązek rozbiórki określony w trybie art. 48, art. 50 i art. 51 prawa budowlanego.
Zauważyć zatem należy, że przed wejściem w życie uchwały reklamowej nie obowiązywały regulacje prawne uzależniające umieszczenie nośnika reklamowego od przeprowadzenia uprzedniej oceny, czy nośnik ten harmonizuje z istniejącym ładem przestrzennym. Oznacza to, że osoby występujące o tego rodzaju zgody korzystały ze swoistej próżni prawnej, jako że organy administracji budowlanej nie mogły odmówić zgody na umieszczenie nośnika reklamowego, choćby ten w sposób ewidentny naruszał estetykę przestrzenni. Uchwały reklamowe mają właśnie przeciwdziałać tego rodzaju patologii. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest kwestia odpowiedzialności gminy za tzw. szkodę legalną.
Nie mógł zostać podzielony przez Sąd, łączący się z opisanym wcześniej zarzutem, zarzut z punktu 5) skargi, kwestionujący nieustanowienie w uchwale rekompensaty za dostosowanie urządzeń reklamowych dla podmiotów, które urządzenia te wzniosły na podstawie ważnych pozwoleń i zgłoszeń. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierała stosownego upoważnienia dla organów samorządowych do umieszczenia takiej treści w uchwale reklamowej.
Z tego samego powodu niezasadne są zarzuty z punktu 6) i 7) skargi. Jak już wyżej przedstawiono ustawa krajobrazowa celowo zrównała legalnie umieszczone w przestrzeni publicznej urządzenia z nielegalnymi. Skutki samowoli budowlanej reguluje natomiast prawo budowlane. Legitymowanie się przez właściciela billboardów stosownym pozwoleniem jest prawnie irrelewantne dla dopełnienia obowiązku dostosowawczego, ma jedynie znaczenie dla dochodzenia ewentualnego odszkodowania za usunięcie urządzeń nie spełniających wymogów uchwały.
Na marginesie wskazać tylko należy, że uchwałą Nr XXXVII/345/2020 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 24 września 2020 r. (Małop.2020.6219 z dnia 2020.10.08) zmieniającą uchwałę w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane przepisowi § 32 ust.2 tarnowskiej uchwały reklamowej nadano następujące brzmienie:
"2. Istniejące w dniu wejścia w życie uchwały tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, z zastrzeżeniem ust. 3, należy dostosować do zasad i warunków określonych w uchwale od dnia 31 grudnia 2021 r., z wyjątkiem:
1) tablic i urządzeń reklamowych znajdujących się na obiektach instytucji kultury;
2) słupów i tablic ogłoszeniowych;
3) urządzeń reklamowych posiadających ekran emitujący informację o zmiennej treści za pomocą diod lub matrycy, w szczególności przy wykorzystaniu LED, LCD, TFT (tzw. ekrany świetlne)."
Z kolei na mocy uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 16 grudnia 2021 r. (Małop.2021.8219 z dnia 2021.12.31) sformułowanie zawarte w § 32 ust.2 uchwały krajobrazowej "od dnia 31 grudnia 2021 r." zastąpiono terminem "od dnia 31 grudnia 2023 r.".
Kolejną uchwałą zmieniającą Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 30 listopada 2023 r. (Małop.2023.8666 z dnia 2023.12.11) § 32 ust.2 zaskarżonej uchwały uzyskał treść:
"2. Istniejące w dniu wejścia w życie uchwały tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, należy dostosować do zasad i warunków określonych w uchwale od dnia 31 grudnia 2024 r., z wyjątkiem:
1) tablic i urządzeń reklamowych znajdujących się na obiektach instytucji kultury;
2) słupów i tablic ogłoszeniowych;
3) urządzeń reklamowych posiadających ekran emitujący informację o zmiennej treści za pomocą diod lub matrycy, w szczególności przy wykorzystaniu LED, LCD, TFT (tzw. ekreany świetlne)."
Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.