II SA/Kr 145/23

II SA/Kr 145/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 663/23 - Postanowienie NSA z 2023-11-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 50 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 listopada 2022 r. nr 496/2022 znak: WOB.7721.230.2021.NOGI w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Tarnowskiej decyzją z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. 1 w związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo oraz art. 104 K.p.a. nakazał M. G. rozbiórkę samowolnie wykonanego przyłącza wodociągowego przebiegającego przez teren działek nr [...], [...], [...], [...] do działek nr [...] położonych w M. .
Przedstawiając historyczny przebieg tego postępowania organ wskazał, że zebrany w trakcie przeprowadzonego postępowania materiał dowodowy wykazał, że M. G. nie dopełnił wymaganych formalności przed przystąpieniem do wykonania przyłącza wodociągowego, dopuszczając się samowoli budowlanej. Postępowanie to związanane z budową przyłącza wodociągowego do działek inwestora o numerach [...] przebiegających przez teren sąsiednich działek o numerach [...],[...], [...], [...] położonych w M. , zostało zakończone wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Tarnowskiej decyzji z dnia 20.11.2017 r., nakazującej inwestorowi rozbiórkę samowolnie wykonanego przyłącza wodociągowego. Odwołanie od tej decyzji złożył M. G.. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał w dniu 31.12.2018 r. decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał miedzy innymi na brak wskazania przez organ i instancji, że wykonanych robót nie można zalegalizować. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wskazał, że ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia przyłączy. Dlatego też definicji tej należy poszukać w przepisach odrębnych. Jedynymi przyłączami, które zostały zdefiniowane w aktach prawnych rangi ustawowej są tylko przyłącza kanalizacyjne i wodociągowe. Zostały one bowiem zdefiniowane w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Stosownie do treści art. 2 pkt 6 tej .ustawy odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym jest przyłączem wodociągowym. Przyłącz wodociągowy zgodnie z treścią art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, - Prawo budowlane należy zakwalifikować jako urządzenie budowlane. Do postępowań legalizacyjnych prowadzonych w sprawie samowolnej budowy urządzeń budowlanych należy stosować przepisy art. 50-51 w/w ustawy. Przyłącza, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu przed nowelizacją mogły być realizowane w trzech formach. Na podstawie pozwolenia na budowę wówczas, gdy przyłącze jest tylko częścią większej inwestycji budowlanej (np. osiedla mieszkaniowego, domu wielomieszkaniowego, zakładu), względnie na podstawie zgłoszenia, lub też bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia - do czego upoważniał, pod określonymi warunkami art. 29a ustawy Prawo budowlane. Inwestor w zależności od swojej woli mógł wybudować przyłącza bez obowiązku ich zgłoszenia, o ile spełni wymogi określone w art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten został dodany do w/w ustawy nowelą z 28.07.2005 r. Jego celem jest ułatwienie i przyspieszenie realizacji wszystkich wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 20 przyłączy, niezależnie od tego, czy są one związane z jakimkolwiek obiektem budowlanym (budynkiem), czy prowadzą do niezabudowanych działek (nieruchomości), oraz zwolnienie ich z reglamentacji administracyjnoprawnej. W pisme z dnia 08.02.2016 r. M. G. uzyskał warunki techniczne podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wydane przez R. w D. . Na tej podstawie inwestor opracował projekt budowlany przyłączy wody i kanalizacji do budynku mieszkalnego na wyżej wspomnianej działce a następnie samowolnie wykonał przyłącz wodociągowy do własnych działek o numerach [...] położonych w M. , poprzez działki sąsiednie o numerach [...],[...], [...],[...]. Inwestor przedmiotowego przyłącza nie uzyskał wymaganej zgody wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości, przez które przebiega trasa przedmiotowego przyłącza, na wejście w teren w celu jego realizacji, nie posiada także prawa do dysponowania w/w działkami na cele budowlane. Ponadto Starosta Dąbrowski decyzją z dnia 30.05.2017 r. odmówił M. G. stwierdzenia niezbędności wejścia w teren nieruchomości położonej w miejscowości M., oznaczonej jako działka nr [...], obręb ew. [...], M. , gmina D. , w celu wykonania przyłącza kanalizacyjnego i wodociągowego do budynku mieszkalnego oraz gospodarczo - magazynowego zlokalizowanego w miejscowości M. na działkach nr [...] oraz określenia granic niezbędnej potrzeby i warunków korzystania z nieruchomości sąsiedniej.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. G. domagając się jej uchylenia.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. nr 496/2022 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że sporne prace stanowiące postać robót budowlanych w myśl z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego powinny spełniać warunek nieodbiegania "od ustaleń i warunków określonych (...) w przepisach" niezależnie od tego, że w myśl art. 29a ust. 1 ustawy zwolnione są one spod reglamentacji budowlanej uzależniającej możliwość ich prowadzenia od uzyskania pozwolenia na budowę lub niewniesienia sprzeciwu do ich zgłoszenia. Okoliczność, że inwestor spośród alternatywnych wariantów wybrał drogę budowy przyłącza w porozumieniu z przedsiębiorstwem wodociągowym nie jest bez znaczenia z punktu widzenia zakresu weryfikacji prawidłowości ‘realizowania robót budowlanych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 122/21). Co więcej, przepisy ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do budowy przyłącza przyjmują stosowanie w tym zakresie w pełnym zakresie przepisów o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 29a ust. 2 Pr. bud ). Zgodnie z powyższym, roboty budowlane związane z budową przyłączy o których mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 20, w omawianym trybie będzie również zwolniona z reglamentacji Prawa budowlanego przez cały proces budowy. Będą one jednak podlegały geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - także geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie na gruncie (art. 43 ust. 1 Pr. bud.). Potwierdzenie odbioru wykonanych przyłączy przez gestorów sieci nastąpi po weryfikacji przez nich, czy zostały spełnione przez inwestora wymagane w wyżej wskazanych przepisach odrębnych warunki, określone w zależności od rodzaju przyłączy. Regulacja ta stanowi bowiem część pakietu unormowań dotyczących przyłączy, co w założeniu ustawodawcy ma gwarantować prawidłową realizację robót budowlanych w tym zakresie. Skoro bowiem, w przypadku realizacji przyłącza w trybie art. 29a Pr. bud., organy administracji publicznej nie uczestniczą w procedurze przyłączania do sieci wodociągowej, to również nie weryfikują prawidłowości podjętych w tym względzie czynności. Kompetencja organu administracji publicznej w tym zakresie sprowadza się jedynie do ustalenia, czy przyłącze zostało wykonane legalnie - a więc z zachowaniem warunków z art. 29a ust. 1 Pr. bud. O legalności przyłącza w takiej sytuacji przesądza więc samo ustalenie, że inwestor zrealizował je w ramach unormowanej tam procedury. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że zawarte w ww. przepisie warunki nie zostały dochowane, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest dokonać weryfikacji, czy budowa przyłącza została przez inwestora zgłoszona na zasadzie art. 30 ust. 1 pkt 1a Pr. bud. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, a jeśli nie - wdrożyć procedurę naprawczą z art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Wyraźnie podkreślić bowiem wypada, że jedynie spełniając przesłanki z art. 29a Pr. bud., inwestor zwolniony jest z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 824/20). W realiach niniejszej sprawy inwestor uzyskał zgodę R. w D. ze wskazaniem, że dokumentację techniczną dot. planowanego przyłącza wodociągowego oraz kanalizacyjnego należy uzgodnić z jednostkami posiadającymi instalacje odziemne i przedłożyć do zaopiniowania w RPWiK. W przypadku projektowanych podłączeń rurociągów znajdujących się na terenach należących do innych właścicieli i w przypadku projektowania przebiegu rurociągów przez grunty innych właścicieli, należy uzyskać ich pisemne zgody na podłączenie i wejście w teren. Wykonanie przyłączy należy zlecić firmie mającej uprawnienia do wykonywania tego typu prac, z tym że wcinka do istniejącego wodociągu i włączenie do istniejącej kanalizacji musi być wykonywane pod nadzorem RPWiK (pkt 5). Uprawnionemu geodecie należy zlecić wykonanie inwentaryzacji powykonawczej przyłączy i z kompletem dokumentów (projekt przyłącza, pomiar powykonawczy, protokoły odbiorów, zgody na wejście w teren) zgłosić przyłącza do odbioru końcowego w RPWiK. Ponadto RPWiK w D. za pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r. wskazało, iż M. G. nie uzgadniał z nami - ani pisemnie, ani ustnie - terminu wykonania przedmiotowego przyłącza. Organ ten wskazał, że nie jest mu znany wykonawca tego przyłącza. Został on prawdopodobnie wykonany systemem gospodarczym. Włączenie do sieci wodociągowej było wykonane bez naszego udziału. RPWiK nie dokonał odbioru wykonanego przyłącza, ponieważ inwestor nie dostarczył wymaganej zgody właścicieli działki nr [...] przez teren której - zgodnie z inwentaryzacją geodezyjną przebiega przyłącz. Biorąc pod uwagę powyższe oraz okoliczność, że przebieg przyłącza został zaakceptowany przez RPWiK za pismem z dnia 8 lutego 2016 r., to w przypadku zmiany jego lokalizacji z powodu braku zgody właścicielki dz. nr [...] inwestor winien był wystąpić do RPWiK i uzgodnić nowe warunki techniczne przed wykonaniem robót budowlanych lub dokonać stosownego zgłoszenia do Starostwa Powiatowego czego nie dopełnił. W ocenie MWINB zaistniały zatem podstawy do zastosowania przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego bowiem dokonano samowolnej realizacji przyłącza. W ocenie organu, fakt niezgodności ww. robót z ustaleniami i warunkami określonymi w art. 29a ustawy, a także brak zgody właścicieli działek nr [...] oraz [...] sprawia, iż niemożliwym jest wdrożenie legalizacji wykonanych robót.
Na tej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. G. zarzucając naruszenie:
1/ art. 73 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego uznania przez organ II, że dla budowy przyłącza wodociągowego wymagane było uzyskanie przez inwestora zgody właściciela działek [...] i [...] położonych w M. na przebieg przyłącza wodociągowego do działek [...] położonych w M. , przez ich nieruchomość, której to zgód skarżący nie uzyskał, w sytuacji, gdy w rzeczywisty przebieg rzeczonego przyłącza wodociągowego biegnie przez pas drogi gminnej stanowiącej własność Gminy D. oraz działkę nr [...] położoną w M. , a co za tym idzie dla posadowienia rzeczonego przyłącza wodociągowego, nie było wymagane uzyskanie zgód właścicieli działek [...] i [...] położonych w M. ,
2/ art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust 1 pkt 1 i 4 ustawy Prawo Budowlane polegające na ich nieuzasadnionym zastosowaniu w sytuacji, kiedy nie zachodzą podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przyłącza wodociągowego;
3/ art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ II Instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co wpłynęło bezpośrednio na wydanie wadliwej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 9 kwietnia 2021 roku o nakazie rozbiórki przyłącza wodociągowego do działek nr [...], położonych w M. .
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego, o nakazie rozbiórki przyłącza wodociągowego, zrealizowanego bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, w oparciu o regulację zamieszczoną w oparciu o art. 29a ustaw z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo. W ocenie organu nadzoru budowlanego, o nakazie rozbiórki tego obiektu przesądza fakt, że został on zrealizowany w terenie, do którego inwestor nie dysponował nieruchomością na cele budowlane. W ocenie sadu decyzja jest prawidłowa.
Zgodnie z dyspozycją art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.(dalej; P.b.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno- budowlanym lub w przepisach. Z kolei przepis art. 51 ust 1 P.b. przesądza, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt. 2). Przepis art. 51 ust 7 P.b. stanowi, iż przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Wskazać przede wszystkim należy, iż w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. II OPS 1/16 przesądzono, iż do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.
Pogląd ten w pełni poddziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Przepisy regulujące tzw. postępowanie naprawcze mają zastosowanie miedzy innymi do robót budowlanych zwolnionych z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, bądź objętych alternatywną procedurą w zakresie wymogu uzyskania zgód budowlanych, jeżeli roboty te wykonano sprzecznie z przepisami. Rozważając kwestię przepisów, o których mowa w tej regulacji wskazać należy, że są to przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2016 r. II OSK 3183/14 "niewątpliwie przyjąć należy, że wymieniona regulacja art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego dotyczy m in. przypadku naruszenia przepisów techniczno - budowlanych, o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. 2 Lexis - Nexis Warszawa 2014 str. 660)". Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2016 r. II OSK 712/15 "zawarta w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. regulacja dotyczy m.in. naruszenia przepisów techniczno - budowlanych, o których mowa w art. 7 p.b. Naruszenie tych przepisów musi być jednak istotne, co organ prowadzący postępowanie naprawcze powinien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości". Przepisy techniczno-budowlane nie są jednak jedynymi przepisami w aspekcie których należy rozważać kwestię oceny, czy przy realizacji danego zamierzenia, doszło do naruszenia przepisów, oraz czy rodzaj tego naruszenia umożliwia lub nie uniemożliwia legalizację robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem przepisów.
W aspekcie rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż zgodnie art. 4 P.b. 4. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z kolei przepis art. 3 pkt 11 p.b. przesądza, że prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Naczelny Sąd Administracyjny wyroku NSA z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13 wskazuje, że "Nie do zaakceptowania jest taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż może to doprowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r, sygn. II OPS 2/10)".
Jak zasadnie wskazano wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2017 r. II SA/Rz 506/17 "Kwestia legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być obojętna dla sposobu zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności robót budowlanych, polegających na realizacji przyłącza kanalizacyjnego na nieruchomości nie należącej do inwestora. Ustalenie czy inwestor w chwili wykonywania robót posiadał tytuł prawny do ich wykonania w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 4 P.b., jest elementem sprawy administracyjnej, który winien zostać przez właściwy organ ustalony na podstawie art. 7, 77 i 80 k.p.a. O konieczności przeprowadzenia w tym względzie wyjaśnień decyduje jedna z podstaw wszczęcia przez organ postępowania naprawczego wyrażona w art. 50 ust. 1 pkt 4 Rb., w postaci istotnego odstąpienia inwestora od ustaleń i warunków określonych w przepisach, a więc także podstawowego warunku korzystania z wolności budowlanej jaki wyraża przepis art. 4 Rb. Obowiązku uwzględnienia przez organy art. 4 P.b., w żadnym razie nie przekreśla przytoczony w uzasadnieniach ich decyzji przepis art. 29a ust. 2 ww. ustawy. W myśl jego treści, do budowy, o której mowa w ust. 1 (tj. budowy budowa przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych), stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powołany przepis wyraża odesłanie do przepisów ustaw odrębnych normujących najogólniej biorąc kwestie realizacji i funkcjonowania infrastruktury sieciowej w tym sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Z uwagi na rodzaj wykonanych przez Gminę (...) robót budowlanych w postaci przyłącza kanalizacyjnego, powołany przepis odsyła inwestora do unormowań ustawy z 7 czerwca 2000 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. poz. 328; zwana dalej u.z.z.w.). W szczególności na mocy tej ustawy, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego ma zapewnić na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W praktyce realizację budowy przyłączy realizuje na zlecenie żądającego dostępu do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne. Nie ulega kwestii, że powołana ustawa nie rozstrzyga o konieczności posługiwania się przez wykonawcę robót tytułem prawnym uprawniającym do wykonywania na nieruchomości robót budowalnych związanych z budową przyłączy. Podobnie nie znajdziemy w jej zapisach definicji samych robót budowlanych, inwestora czy też wykonawcy. Zdaniem Sądu, wyrażone przez ustawodawcę w art. 29a ust. 2 P.b. odesłanie m.in. do u.z.z.w., nie oznacza, że proces budowlany został w całości uregulowany w przepisach odesłania, tj. w u.z.z.w., czyli w całości poza P.b. Wynika to w szczególności z faktu, że takie pojęcia jak np.: roboty budowlane, inwestor, wykonawca, a więc pojęcia kluczowe dla procesu stosowania prawa inwestycyjnego zostały określone w P.b. Również fundamentalny wymiar zasady wolności budowlanej nie może być pomijany tylko ze względu na ogólne odesłanie do u.z.z.w. Tym bardziej, że w myśl art. 2 ust. 1 P.b., jej regulacje nie naruszają przepisów odrębnych. Przepisy odrębne mogą modyfikować przepisy prawa budowlanego, pod warunkiem że będą się z nimi w jakiejś części pokrywać. Nie budzi zaś wątpliwości, że sprawy dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zostały w jakiejkolwiek części unormowane w u.z.z.w., co tym samym nie pozwala na pomijanie przez organy art. 4 P.b".
Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 21 października 2011 r., II SA/GI 322/11 (sprawa dotyczyła kontroli legalności przyłącza elektroenergetycznego) wskazując, iż kwestia prawa właściciela przyłącza do dysponowania nieruchomościami, nad którymi ono przebiega, winna zostać rozstrzygnięta w ramach czynności procesowych, związanych z gromadzeniem dowodów i dokumentów niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane winno stanowić element dokumentacji budowlanej, której braki będą podstawą do uznania, że w sprawie nie zachodzi możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i w konsekwencji do orzeczenia nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb., przy czym ewentualne nakazanie doprowadzenia do stanu poprzedniego winno być uzależnione od zgodności tego stanu z przepisami prawa. Zakończenie postępowania dotyczącego przedmiotowego przyłącza winno bowiem skutkować stanem faktycznym zgodnym z przepisami prawa budowlanego.
Wyżej wskazane poglądy w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Wykonując roboty budowlane których celem ma być przyłącz wodociągowy, inwestor musi wykazywać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na całym obszarze w jakim przyłącz ten ma być realizowany. Bez znaczenia jest przy tym, czy przyłącz ma być objęty pozwoleniem na budowę (w ramach zamierzenia obejmującego większą inwestycję), czy w oparciu o zgłoszenie czy też bez zachowania tych form, w oparciu o regulację wynikającą z art. 29a P.b. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 537) nie znosi zapisów zamieszczonych w ustawie Prawo budowlane, regulacji dotyczących kwestii podstawowych związanych z procesem inwestycyjnym. Taką właśnie podstawową kwestią jest dysponowanie nieruchomością na cele budowlane konieczne, dla prawnej możliwości realizacji jakiejkolwiek inwestycji budowlanej, choćby była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Realizować jakąkolwiek inwestycję można bowiem, jeżeli inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości, umożliwiający zainwestowanie budowlane w dany teren. Tytuł ten zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b. można wywodzić z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. Brak tytułu prawnego do nieruchomości (brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane) nie tylko przesądza o braku legalności danej inwestycji ale też uniemożliwia jej legalizacje. Nie można bowiem (zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 2 P.b). nałożyć na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wadliwością nieusuwalną, chyba, że w trakcie procedery legalizacyjnej inwestor takie prawo uzyska. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.
Skarżący przyłącz wodociągowy do własnej posesji (działki nr [...]) wykonał po działkach nr [...] nie mając do tych działek żadnych praw, z których mógłby wywodzić uprawnienie do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. W aktach sprawy zalega też pismo właścicielki działki nr [...] M. M., w którym wyraźnie wskazuje, że nie wyraża zgody na wejście i prace na jej działce związane z przyłączem kanalizacyjnym (k. 10 akt adm. organu I instancji). Pismo to zostało skierowane do R. w D. a organ ten o jego treści skarżącego informował w piśmie z dnia 8 grudnia 2016 r. (k. 11 akt adm. organu I instancji). Fakt realizacji przedmiotowego przyłącza po działkach do których inwestor (skarżący) nie dysponował nieruchomością na cele budowlane przesądza, że po pierwsze inwestycja ta była nielegalna -
sprzeczna z przepisami, po drugie zaś brak możliwości legalizacji tych robót budowlanych, skarżący bowiem nie dysponował tymi nieruchomościami na cele budowlane na datę wydania zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji
-----------------------
IONS A i WSA