II SA/Kr 1447/24

II SA/Kr 1447/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-12-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 28 ust 2 , art 3 pkt 2 , art 35 ust 1 pkt 1 ;it 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi H. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 sierpnia 2024 r., znak WI-I.7840.15.24.2024.DS w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę i budowę skargę oddala.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1447/24
UZASADNIENIE
Starosta Tatrzański decyzją nr 28/2024 z 1 lutego 2024 r., znak: AB.6740.224.2021.MT, wydaną m.in. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. sp. z o.o. w Z. pozwolenia na rozbiórkę i budowę dla zamierzenia budowlanego (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Z.) obejmującego budowę budynku hotelu z garażem podziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą i urządzeniami budowlanymi:
- układ komunikacji wewnętrznej (dojazd, dojścia, plac manewrowy, droga pożarowa),
- sieć elektroenergetyczna niskiego napięcia,
linia kablowa elektroenergetyczna niskiego napięcia,
- murki oporowe,
- zewnętrzne instalacje terenowe (kanalizacja deszczowa z odprowadzeniem wód opadowych i roztopowych do prefabrykowanego szczelnego zbiornika, elektroenergetyczna, kanalizacji sanitarnej, wodociągowa, gazowa, oświetleniowa dojść i dojazdów),
- niwelacja terenu wraz z rozmieszczeniem zieleni niskiej,
- mała architektura;
- budowie budynku kotłowni gazowej,
- rozbiórce trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych budynku gospodarczego, wiaty gospodarczej, fundamentów budynku gospodarczego, sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia oraz przyłączy i instalacji zewnętrznych stanowiących zasilanie istniejących budynków z sieci: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, energetycznej, gazowej, teletechnicznej.
Wojewoda Małopolski decyzją z 29 sierpnia 2024 r., znak: WI-I.7840.15.24.2024.DS, wydaną po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto Z. , uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę i budowę.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wbrew zarzutowi odwołania w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Pb w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r. (na mocy art. 26 ustawy nowelizującej). Następnie organ odwoławczy zgodził się z odwołującą się co do tego, że o wykładni uchwały nr XLVII/700/2009 Rady Miasta Zakopane z dnia 10 grudnia 2009 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: NOSAL przesądził prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 906/17. Budynki w tych dwóch sprawach są niemal identyczne w odbiorze urbanistycznym, inwestor jest po zmianie nazwy (ten sam numer w KRS), a projektowany budynek hotelu ma jeszcze większą powierzchnię zabudowy i kubaturę nadziemną (2509,14 m2, 28650,5 m3) od budynku hotelowo-usługowego analizowanego przez WSA w Krakowie (2058,10 m2, 24744,70 m3). Tymczasem już ten wcześniejszy budynek był uznany przez Sąd za posiadający "zdecydowanie większe gabaryty od budynków sytuowanych w sąsiedztwie objętym ustaleniami planu (MN/U-1)", "wielokrotnie przekraczając parametry zabudowy w obszarze (...), objętym strefą B ochrony wartości kulturowych, już tylko z tego tylko powodu nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego". Co prawda organ pierwszej instancji dostrzegł w świetle tego wyroku konieczność doprowadzenia inwestycji do zgodności z § 8 pkt 4 planu miejscowego (postanowienie z 5 sierpnia 2021 r.), niemniej jednak błędnie uznał, że uzupełnienia inwestora (pismo z 25.02.2022 r. z załączoną opinią rzeczoznawcy S. ws. wartości architektonicznych i krajobrazowych projektowanego hotelu (karty 236-270), pismo z 13.11.2023 r. z załączonymi opracowaniami graficzne: "Analiza zabudowy" i "Analiza z lotu ptaka" (karty 474-480)) pozwalają na uznanie, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. W związku z powyższym organ odwoławczy poinformował inwestora, że nieuzupełnienie braków w dokumentacji projektowej zgodnie z postanowieniem organu pierwszej instancji nie pozwala na pozytywne załatwienie sprawy.
Inwestor po pierwsze zakwestionował status strony odwołującej się. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że status ten nie budził wątpliwości Sądu, a poza tym na stanowiącej jej własność działce drogowej nr [...] zaprojektowano usytuowanie elementów infrastruktury takich jak: przyłącze kablowe SN nieobjęte opracowaniem, SD1 włączenie do sieci kanalizacji opadowej i włączenie do sieci kanalizacji sanitarnej, a taka ingerencja powoduje ograniczenia sposobu zagospodarowania działki.
Inwestor po drugie stwierdził, że upływ czasu i zmiana sytuacji sprawiły, że wyrok WSA w Krakowie jest niewiążący. Minęło ponad 6 lat, zmianie uległy specyficzne cechy układu urbanistycznego miasta i charakter zabudowy sąsiedztwa, o których mowa w § 8 pkt 4 planu miejscowego. Na terenie MN/U-1 oraz w obszarze objętym strefą B ochrony wartości kulturowych nie tylko powstały nowe budynki, ale też wydano ostateczne pozwolenia w obszarze objętym strefą B ochrony na budowę inwestycji o podobnych parametrach. Rozwiązania architektoniczne i urbanistyczne są inne. Zdaniem inwestora plan miejscowy jest ogólnikowy, bez wskazania konkretnych cech zabudowy historycznej, a obiekt w żaden sposób nie dysharmonizuje z historyczną zabudową miejską. Inwestor poruszył cechy charakterystyczne obiektów – hoteli (dopuszczonych jako podstawowe przeznaczenie terenu) jako z reguły posiadające większą kubaturę; zwrócił uwagę na rozczłonkowanie bryły budynku na cztery segmenty oddzielone przeszklonymi przewiązkami, tak by nie stanowiła jednorodnego monumentu i korespondowała z istniejącymi sąsiednimi budynkami. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że stosunkowo niedawna (w ostatniej dekadzie) zmiana specyficznych cech układu urbanistycznego miasta i charakteru zabudowy sąsiedztwa pozostaje bez wpływu na ustalenia planu, które nacisk kładą właśnie na zachowanie i ochronę historycznego (tj. dawnego) układu i kompozycji urbanistycznej, w szczególności w zakresie m.in. podziałów na działki budowlane, a także dostosowanie gabarytów i cech architektonicznych nowo realizowanej zabudowy do historycznej zabudowy sąsiedztwa. Trudno uznać rozległy budynek (przedzielony przeszklonymi segmentami) usytuowany na wielu działkach za korespondujący z historycznym układem i kompozycją urbanistyczną, również w zakresie dostosowania gabarytów do historycznej zabudowy sąsiedztwa i zachowania podziałów na działki budowlane. W sąsiedztwie inwestycji brak historycznych rozległych budynków segmentowych, a zastany podział ewidencyjny działek budowlanych uniemożliwia ich zabudowę w zaprojektowany sposób.
W ocenie organu odwoławczego projektowany budynek jest niezgodny z § 17 pkt 2 lit. b planu miejscowego, który stanowi, że na jednej działce budowlanej dopuszcza się lokalizację jednego budynku mieszkalnego (lub budynku mieszkalnego z wynajmem pokoi) lub jednego budynku usług hotelarstwa (przeznaczonego w całości na wynajem pokoi lub lokali) lub łączenie obu tych funkcji w jednym budynku. Powyższe należałoby rozważać jako możliwość budowy na każdej z działek budowlanych znajdujących się w terenie objętym planem jednego budynku o wyżej wskazanym charakterze, z zapewnieniem również spełnienia warunków pozostałych planu, w tym wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla działki, co nie zostało wykazane. W przypadku projektowanej inwestycji mamy do czynienia z sytuacją, gdy na działce będzie tylko część budynku. Nie wykazano, że teren inwestycji (zbiór działek), na którym zaprojektowano budynek, stanowi jedną działkę budowlaną. Jakkolwiek w ustaleniach planu nie podano definicji "działki budowlanej", to jednak w wyroku przesądzono, że znajdujące się na terenie inwestycji działki ewidencyjne należy uznać jako oddzielne działki budowlane. W wyroku wskazano bowiem na niezgodność z planem, w sytuacji gdy "teren inwestycji" obejmuje więcej niż jedną działkę budowlaną, co stanowi naruszenie nakazu zachowania w strefie B podziału na działki budowlane. W wyroku stwierdzono: "Inwestor włączając ww. działki do obszaru inwestycyjnego, niewątpliwie naruszył zastany podział na niewielkich rozmiarów działki budowlane, doprowadzając w tym zakresie do zmniejszenia ich ilości i konfiguracji. Stanowi to kolejne naruszenie postanowień planu miejscowego".
Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że zaprojektowanie (w sposób podobny do poprzedniej inwestycji) zadaszenia w postaci tarasu zielonego (stropodachu) nad kondygnacją przyziemia (patrz rysunki rzutu kondygnacji – karty 87 i 88 projektu, rysunek projektu zagospodarowania terenu karta 14 i 15 projektu), pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu, które dla terenu inwestycji nie przewidują takiej formy dachu. W wyroku uznano tego typu rozwiązanie projektowe jako niezgodne z § 17 pkt. 2 lit. m; wskazano, że dach jednokondygnacyjnej części budynku został zaprojektowany jako stropodach, określony początkowo jako zielony dach, a następnie - zielony taras, co w ocenie Sądu nie zmienia faktu, że ww. część budynku jest przekryta dachem, którego kształt jest niedopuszczalny w terenie MN/U-1.
Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że nie wykazano również spełnienia ustaleń planu w zakresie "minimalnego terenu biologicznie czynnego w granicach działki budowlanej" oraz "maksymalnej powierzchni zabudowy w granicach działki budowlanej" (§ 17 pkt 2 lit.f i g planu). Taki sposób sformułowania w planie warunków zabudowy na analizowanym terenie w odniesieniu do "działki budowlanej" powoduje, że każda z działek budowlanych na terenie inwestycji winna mieć spełnione powyższe wskaźniki w przewidzianym w planie zakresie. Zatem nie znajduje się podstaw do traktowania działek inwestycji jako jednej działki budowlanej. Takie rozumowanie koresponduje z wyżej analizowanymi ustaleniami planu dotyczącymi dopuszczenia na jednej działce budowlanej lokalizacji jednego budynku mieszkalnego. Wliczenie do powierzchni biologicznie czynnej powierzchni tzw. "Netturf" (rysunek "Zagospodarowanie terenu") i innych powierzchni komunikacyjnych wymaga szczegółowego uzasadnienia.
Organ odwoławczy dostrzegł również, że rysunek PZT został sporządzony w sposób nieczytelny, szczególnie w zakresie granic działek, co uniemożliwia jednoznaczną analizę spełnienia przepisów rozporządzenia WT. Niejasnym jest też, na jakiej podstawie zaprojektowano usytuowanie projektowanego budynku w zbliżeniu do granicy z działką nr 68 (rysunek "Zagospodarowanie terenu" – karta 14, a także "Zagospodarowanie terenu powiększenie" – karta 15) w kontekście ustaleń planu dotyczących obowiązującego w granicach strefy B (ochrony własności kulturowych) zachowania podziałów na działki budowlane (§ 8 pkt 4 lit. a planu).
W skardze na powyższą decyzję H. sp. z o.o. w Z. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa prawnego), zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 Pb przez niewydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, w sytuacji gdy odwołanie pochodzi od podmiotu, który nie posiadał/posiada statusu strony;
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wydanie decyzji uchylającej decyzję odpowiadającą prawu (w szczególności inwestycja jest zgodna z planem miejscowym);
3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. przez wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia wyłącznie na uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 906/17, podczas gdy ze względu na upływ czasu oraz zmiany stanu prawnego i faktycznego utraciło ono znaczenie normatywne i nie wiązało organów.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że na gruncie art. 3 pkt 20 Pb i problemu udziału w postępowaniu gminy jako właściciela działki drogowej i zarządcy drogi wystąpił wyraźny rozdźwięk w orzeczeniach sądów administracyjnych, jednakże – według nowszej linii orzeczniczej (II OSK 239/14, II OSK 1788/17, VII SA/Wa 2632/21) – skoro działka gminy nie jest działką budowlaną ani inwestycyjną, lecz stanowi ciąg pieszo-jezdny (działkę drogową), to inwestycja nie może powodować jakichkolwiek ograniczeń w jej zagospodarowaniu.
Skarżąca zakwestionowała również to, że uzasadnienie decyzji jest w istocie powieleniem treści wyroku, który zdezaktualizował się (realizacja w najbliższym sąsiedztwie budynków o podobnych gabarytach oraz wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji o podobnych gabarytach). Plan miejscowy nie definiuje zabudowy historycznej, a proste przyrównanie zabudowy historycznej do zabudowy dawnej stanowi niczym nieuzasadnione uproszczenie, albowiem plan miejscowy nie wyznacza wprost ram czasowych badania zgodności inwestycji z zabudową historyczną. Postanowienia ogólne planu, z uwagi na m.in. ich cechę kierunkową, nie mogą powodować ograniczenia w rozumieniu określonego w części szczegółowej przeznaczenia terenu.
Sposób zabudowy (forma cztero-bryłowa) wyraźnie koresponduje i nawiązuje do sąsiedniej zabudowy. Projektowany obiekt charakteryzuje, typowy dla stylu zakopiańskiego, spadzisty dach z dużymi okapami i zdobnictwem elementów drewnianych. Dach budynku zaprojektowany został jako dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych równym 45°, wykończony w tradycyjny sposób - słoneczkami w szczytach (listwy przybijane promieniście), rzeźbionymi wiatrownicami (na Podhalu zwanymi "końmi") oraz "pazdurami" zwieńczającymi kalenice (ozdobnie wyciętymi słupkami dekoracyjnymi, osadzonymi na skrajach kalenic dachu). Jako otwarcia dachu zastosowane zostały "lukarny", nazywane też "wyglądami". W powierzchni frontowej lukarn umieszczone zostały półokrągłe okna (zaprojektowane również na kondygnacjach znajdujących się w dachu). Zastosowane otwarcia dachowe występują niejednokrotnie w architekturze zakopiańskiej opartej na stylu witkiewiczowskim. Kondygnacja przyziemia obłożona zostanie kamieniem łupanym, nawiązując tym samym do kamiennych podmurówek budownictwa podhalańskiego. Elewacje obłożone zostaną deskami w układzie poziomym. Charakterystyczne dla stylu nowoczesnego szklane przewiązki, zastosowane w głównej bryle budynku, duże przeszklenia elewacji oraz szklane barierki nadadzą budynkowi lekkości i powodują dodatkowo, iz obiekt w odbiorze nie będzie stanowił jednolitej bryły. Koncepcja rozczłonkowania bryły obiektu i wykorzystania topografii terenu w rzeczywistości prowadzi do tego, iż powierzchnia zabudowy na poziomie terenu jest około 20% mniejsza. Pozwala to na uzyskanie kameralnego charakteru zespołu o częściach połączonych systemem zadaszonych pasaży z dużym procentem powierzchni biologicznie czynnej oraz ich drobno-skalamość dzięki znakomitym proporcjom stromych dachów, kryjących 2 kondygnacje z pokojami hotelowymi, które zostały nadbudowane nad 1-1/2 kondygnacyjnym korpusem przyziemia. Od strony zachodniej działki – kierunku, z którego dostępny jest hotel – pojedyncze bryły. W sąsiedztwie przenikają się budynki zarówno reliktowej struktury wiejsko-osadniczej, jak i budynki typu willi zakopiańskich o przeważnie pensjonatowej funkcji i regionalnym wyrazie architektonicznym (obiekty te stanowią przewagę). Dzięki ukształtowaniu terenu, superpozycji części terenu inwestycji w obniżeniu terenowym u podnóża wysokiej skarpy oraz znacznemu zróżnicowaniu układu przestrzennego lokalnej kompozycji urbanistycznej D. , a także istnieniu w sąsiedztwie obiektów o podobnej skali i wysokości (hotel "[...]", Szkoła Podstawowa oraz kościół [...]) inwestycja potencjalnie i obiektywnie możliwa jest z punktu widzenia zasad ochrony i kształtowania krajobrazu. Plan miejscowy dopuszcza realizację obiektów hotelowych jako podstawowe przeznaczenie terenu. Obiekty takie charakteryzuje z reguły większa kubaturą. Zabudowa spełnia postanowienia planu miejscowego, dotyczy to zarówno gabarytów obiektu, jak i paramentów dotyczących zabudowy oraz zachowania minimalnego terenu biologicznie czynnego. Plan miejscowy nie ogranicza maksymalnej kubatury budynków (jak ma to niejednokrotnie miejsce w innym miejscowych planach obowiązujących na terenie miasta Z.). Dodatkowo bryła obiektu została rozczłonkowana na cztery segmenty (trzy z nich oddzielone zostały przeszklonymi przewiązkami, jeden stanowi odrębny element), tak by nie stanowiła jednorodnego monumentu. Podział taki powoduje, iż budynek w odbiorze bardzo dobrze koresponduje z istniejącymi, sąsiednimi obiektami.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, sąd administracyjny ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane przez niewydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, w sytuacji gdy odwołanie pochodzi od podmiotu, który nie posiadał statusu strony.
Krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę określa się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej zwanej u.p.b.). Z przepisu tego wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższy przepis wyróżnia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę: odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości oraz położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 u.p.b. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) dokonano istotnej zmiany definicji obszaru oddziaływania obiektu. Definicja odeszła od "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" i cały ciężar normatywny przeniosła na "ograniczenia w zabudowie terenu". W ocenie ustawodawcy dotychczasowe brzmienie komentowanego przepisu budziło wątpliwości interpretacyjne i ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego było utrudnione. Judykaty sądów administracyjnych oddziaływanie obiektu wiązały z różnymi często trudnymi do jednoznacznego ustalenia oddziaływaniami, jak np. wibracje, zanieczyszczenia czy różnego rodzaju immisje o trudnych do określania wartościach. Wobec tego za zasadne uznano ograniczenie pojęcia obszaru oddziaływania do "zabudowy", bowiem ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia.
W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji organu i Instancji złożyła Gmina Miasta Z. , jako właścicielka działki drogowej nr [...]. Sad podziela pogląd organu zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na działce drogowej nr [...], będącej własnością Gminy Z. zaprojektowano w ramach aktualnie projektowanego całego zamierzenia budowlanego, usytuowanie elementów infrastruktury takich jak: przyłącze kablowe SN nieobjęte opracowaniem, SD1 włączenie do sieci kanalizacji opadowej i włączenie do sieci kanalizacji sanitarnej (patrz rysunek "Zagospodarowanie terenu" karta 14 projektu oraz rysunek "Plan zagospodarowania terenu" branża instalacje sanitarne karta 384 projektu). Taka ingerencja w działkę drogową nie pozwala na uznanie, że inwestycja nie powoduje ograniczenia sposobu jej zabudowy. W przypadku gdyby Gmina chciała drogę tę rozbudować, a nawet tylko wyremontować, będzie zobowiązana uwzględnić w sowich planach inwestycyjnych usytuowanie tych elementów infrastruktury względem jakichkolwiek nowych elementów pasa drogowego. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.), koszty przełożenia urządzeń obcych w pasie drogowym, wynikające z naruszenia lub konieczności zmian stanu dotychczasowego urządzenia obcego, w wysokości odpowiadającej wartości tych urządzeń i przy zachowaniu dotychczasowych właściwości użytkowych i parametrów technicznych pokrywa zarządca drogi. Zgodnie zaś z art. 4 pkt. 2b tej ustawy urządzenie obce to obiekt lub urządzenie, w tym obiekt lub urządzenie budowlane, w szczególności wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne lub elektroenergetyczne, niezwiązane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, z wyjątkiem kanału technologicznego.
Zasadniczy jednak problem w sprawie dotyczy zgodności projektowanego budynku z ustaleniami obowiązującego w tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tej kwestii dotyczą pozostałe zarzuty skargi.
Przypomnieć należy, że skarżąca H. sp. z o.o. spółka komandytowa (o poprzedniej nazwie [...] spółka z o.o. spółka komandytowa, nr [...], której obecny komplementariusz H. spółka z o.o. poprzednio działał pod firmą [...] sp. z o.o., nr [...]) składała już wniosek o pozwolenie na budowę podobnego budynku, wówczas o funkcji hotelowo – usługowej, na tym samym terenie. Obecny i poprzedni wniosek o wydanie pozwolenia na budowę różni się kilkoma działkami (np. obecny wniosek obejmuje działki [...] i [...] natomiast nie obejmuje działek nr [...] i [...], które obejmował poprzedni wniosek). Zasadniczy teren inwestycji jednak pozostaje tożsamy i obejmuje działki [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] obr. [...] i położony jest przy ul. [...] w Z.. W sprawie poprzedniego zamierzenia inwestycyjnego wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Kr 906/17, wskazując że zamierzenie budowlane jest niezgodne z obowiązującym w tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "NOSAL" przyjętego uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 10 grudnia 2009 r. nr XLVII/700/2009 (dalej zwany planem lub mpzp).
Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z 19.05.1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (zob. wyrok NSA z 24.11.2020 r., II FSK 1014/19, LEX nr 3109066).
Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z 13.01.2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne, zwłaszcza na gruncie procedury sądowoadministracyjnej. Należy w związku z tym przywołać tezę orzeczenia sądu istotną z punktu widzenia strony postępowania, że jeżeli nie zgadza się ona z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie zawierające ocenę prawną i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie bowiem wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z 26.01.2012 r., II SA/Lu 936/11, LEX nr 1113957; wyrok NSA z 18.12.2018 r., I OSK 2289/18, LEX nr 2620068). Oczywiście to związanie ma miejsce, gdy wojewódzki sąd administracyjny w swym orzeczeniu taką ocenę prawną w sposób jednoznaczny sformułuje (wyrok NSA z 16.03.2017 r., I FSK 1772/15, LEX nr 2267436). Kwestii związania wynikającego z art. 153 i 170 p.p.s.a., a zwłaszcza z art. 170 p.p.s.a., dotyczy także ciekawy wyrok NSA z 7.07.2023 r., I GSK 1553/19, LEX nr 3614065. Zdaniem NSA ratio legis tych regulacji polega na "wymuszaniu logicznego działania szeroko rozumianych organów państwa i zapobieganiu sytuacjom funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych (przykładem takiej sytuacji jest współistnienie dwóch lub więcej rozbieżnych orzeczeń, które inaczej oceniają tę samą kwestię). B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 170.
W cytowanym wyżej wyroku sygn. II SA/Kr 906/17 WSA w Krakowie wskazał w jego uzasadnieniu, że ówcześnie planowana inwestycja z planem nie jest zgodna a podkreślić należy, że plan miejscowy od tego czasu nie uległ zmianie, zaś obecne inwestycja ma jeszcze większe parametry niż wówczas projektowana.
Zasadnicza część inwestycji położona jest według ustaleń planu w terenie MN/U1 (a tylko niewielka część w obszarze US-1). Teren ponadto objęty jest strefą B ochrony wartości kulturowych.
§ 8 planu, ustalający zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w pkt 1 wskazuje obiekty będące w gminnej ewidencji zabytków, z czego dziesięć z tych obiektów znajduje się przy ul. [...], czyli przy tej samej ulicy gdzie planowana inwestycja (kapliczka [...] położona przy ul. [...], willa "[...]" położona przy ul. [...], chałupa położona przy ul. [...], dom, dawna W. położona przy ul. [...], willa [...] położona przy ul. [...], chałupa położona przy ul. [...], willa [...] położona przy ul. [...], chałupa położona przy ul. [...], willa "[...]" położona przy ul. [...], dom mieszkalny położony przy ul. [...]).
Zgodnie z pkt. 4 § 8, w granicach strefy B ochrony wartości kulturowych obowiązuje m. in.:
a) zachowanie i ochrona historycznego układu kompozycji urbanistycznej, w szczególności w zakresie rozplanowania ulic ich przebiegu, przekroju, linii zabudowy, podziałów na działki budowlane,
b) stopniowa likwidacja obiektów dysharmonizujących z historyczną zabudową miejską, w szczególności tymczasowych obiektów usługowych i handlowych, tymczasowych i trwałych obiektów gospodarczych i garażowych (....),
d) realizacja nowej zabudowy z zachowaniem specyficznych cech układu urbanistycznego miast,
e) dostosowanie gabarytów i cech architektonicznych noworealizowanej zabudowy do historycznej zabudowy sąsiedztwa,
f) wykluczenie lokalizowania obiektów dysharmonizujących z istniejącym zagospodarowaniem, w szczególności napowietrznych obiektów infrastruktury technicznej.
Oznacza to, że nowa zabudowa realizowana w strefie B, nie tylko cechami architektonicznymi, ale także gabarytami musi nawiązywać (być dostosowana) do "historycznej zabudowy sąsiedztwa". Obecnie projektowany budynek hotelowy przewiduje powierzchnię zabudowy wynoszącą 2509,14 m2, zaś kubaturę części nadziemnej 28 650,50 m2. Tych (obiektywnie bardzo dużych) wielkości nie zmieniają ani przeszklone łączniki pomiędzy "segmentami" hotelu, ani też sporządzona na prywatne zlecenie inwestora, opinia prof. [...] dotycząca wartości architektonicznych i krajobrazowych, odnosząca się zresztą w dużym stopniu do zabudowy całego miasta Z.. Rzeczą organu jest zbadanie zgodności przedstawionego przez inwestora projektu z planem miejscowym, a nie z tego rodzaju opracowaniem, które choć niewątpliwie ciekawe i pouczające, nie dotyczy jednak kwestii legalności przedłożonego projektu, a z całą pewnością nie może być podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w zakresie w jakim organ jest obowiązany ustalić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy prawo budowlane).
Dalej wskazać należy, że obowiązek nawiązywania przez nową zabudowę cechami architektonicznymi i gabarytami do "historycznej zabudowy sąsiedztwa", powinien być odczytywany także w kontekście § 8 pkt. 1 mpzp oraz wymienionych tam zabytkowych obiektów, do których to gabarytów projektowany hotel niewątpliwe nie nawiązuje. Trudno też zgodzić się ze skarżącą, że skoro przez ostatnie lata (od wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 906/17) powstały w okolicy obiekty o większych niż historyczna zabudowa gabarytach, to ten trend należy kontynuować. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego dociekać jakim sposobem przy niezmienionej treści planu powstała owa zabudowa, jednak jej powstanie nie zmienia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie zmienia oceny przedłożonego projektu budowlanego. Nowopowstała zabudowa miałaby istotne znaczenie, gdyby plan miejscowy w tym terenie nie obowiązywał, a sporny hotel byłby projektowany w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, gdzie główne wskaźniki zabudowy najczęściej (co do zasady) określane są jako średnia z obszaru analizowanego. Zatem nowopowstałe (po uchwaleniu planu w 2009 r.) budynki nie mogą być zaliczone do historycznej zabudowy typowej dla podmiejskich obszarów Z..
Wobec powyższego planowana inwestycja nie jest zgodna z § 8 pkt. 4 lit. e mpzp, a Sąd obecnie rozpoznający sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 906/17, że występuje rażąca dysproporcja "bryły projektowanej zabudowy, która także ze względu na swoją wysokość (15,9 m – 21 m i szerokość – 90 m), stanowi zdecydowanie dominującą bryłę również w porównaniu z innymi budynkami spoza obszaru objętego planem miejscowym Nosal. W ocenie Sądu, bez znaczenia jest podnoszone przez organ odwoławczy i inwestora jako istotne "formalne rozbicie wizualne" elewacji budynku hotelowo-usługowego na "dwa moduły", gdyż jest to nadal jeden ogromny budynek, który w części środkowej posiada przeszkloną klatkę schodową." Obecnie szerokość tej bryły to około 85 metrów.
§ 8 pkt. 4 lit. a wprowadza również obowiązek zachowania i ochrony historycznego układu kompozycji urbanistycznej, w szczególności w zakresie rozplanowania ulic ich przebiegu, przekroju, linii zabudowy, podziałów na działki budowlane. Nakaz zachowania podziałów na działki budowlane koresponduje z postanowieniami § 17 mpzp, o czym poniżej.
Co do ustaleń szczegółowych planu, obszar inwestycji znajduje się w jednostce strukturalnej planu miejscowego oznaczonej symbolem MN/U-1.
Zgodnie z § 17 pkt 1 podstawowe przeznaczenie tego terenu to:
a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;
b) usługi hotelarstwa, w szczególności: wynajem pokoi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, pensjonaty, hotele oraz usługi towarzyszące usługom hotelarstwa, jak: usługi gastronomii, usługi sportu i rekreacji, wypożyczalnie sprzętu sportowego, itp.
c) inne usługi nieuciążliwe.
W punkcie 2 ustalono zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując m. in., że:
a) zabrania się zabudowy szeregowej lub bliźniaczej;
b) na jednej działce budowlanej dopuszcza się lokalizacje jednego budynku mieszkalnego (lub budynku mieszkalnego na wynajem pokoi) lub jednego budynku usług hotelarstwa (przeznaczonego w całości na wynajem pokoi lub lokali) lub łączenia obu tych funkcji w jednym budynku;
f) minimalny teren biologicznie czynny w granicach działki budowlanej – 40% pow. Działki budowlanej;
g) maksymalna pow. Zabudowy w granicach działki budowlanej – 40% pow. Działki budowlanej;
i) maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych dla budynku usług hotelarstwa – 2 kondygnacje nadziemne tj. wszystkie ściany znajdują się powyżej istniejącego lub projektowanego poziomu terenu i maksymalnie dwie kondygnacje w poddaszu;
k) maksymalna wysokość budynku usług hotelarstwa do kalenicy dachu 16 m nad poziomem terenu od strony przystokowej;
m) dachy: dwupołaciowe, dwupołaciowe z daszkiem przyzbowym, półszczytowe, czteropołaciowe, wielopołaciowe, zabrania się stosowania dachów namiotowych.
Z projektu budowlanego wynika, że inwestycja miał zostać zrealizowana na 16 działkach ewidencyjnych, o łącznej powierzchni 9 290,00 m2, z czego 6 771,61 m2 położonych jest w obszarze MN/U (PZT, k. 14 projektu budowlanego).
Działka budowlana została zdefiniowana w art. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) jako "nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego"; w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.) jako "zabudowana działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce oraz w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.) jako "nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego." Nieruchomość gruntowa natomiast to zgodnie z art. 4 pkt. 1 u.g.n., grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Zgodnie natomiast z art. 46 Kodeksu Cywilnego, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Prowadzenie ksiąg wieczystych regulują odrębne przepisy.
Księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 u.k.w.h.). Dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 24 zdanie pierwsze u.k.w.h.). Jak stanowi art. 21 u.k.w.h., właściciel kilku nieruchomości stanowiących całość gospodarczą lub graniczących ze sobą może żądać połączenia ich w księdze wieczystej w jedną nieruchomość. W związku z tym, jeżeli księga wieczysta obejmuje więcej niż jedną działkę ewidencyjną, to w sensie prawnym istnieje jedna nieruchomość (por. wyrok SN z 26.02.2003 r., II CKN 1306/00, Biul. SN z 2003/8, s. 8; uchwała SN z 7.04.2006 r., III CZP 24/06, OSNC 2007/2, poz. 24, z glosą E. Gniewka, OSP 2007/10, poz. 119 i omówieniem Z. Strusa, Przegląd orzecznictwa, Palestra 2006/5–6, s. 299).
Z wszystkich wyżej wymienionych przepisów, w połączeniu z wypisami z rejestru gruntów znajdującymi się w aktach organu I instancji wynika, że teren inwestycji nie stanowi "działki budowlanej" w rozumieniu tych przepisów w tym w szczególności nie stanowi "nieruchomości gruntowej". Niezależnie od tego, jak już wyżej wskazano, nakaz zawarty w § 8 pkt. 4 lit. a mpzp, wprowadzający obowiązek "zachowania i ochrony historycznego układu kompozycji urbanistycznej, w szczególności w zakresie rozplanowania ulic ich przebiegu, przekroju, linii zabudowy, podziałów na działki budowlane", należy tak wykładać, aby ustalona w planie ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków, w postaci zachowania historycznego układu urbanistycznego była faktyczna, a nie iluzoryczna.
Innymi słowy teren inwestycji jako całość nie jest "działką budowlaną" , zatem narusza zapisy § 17 pkt. 2 lit. b, lit.f oraz lit. g.
Konkludując, ponieważ ustawodawca uprawnił jednostki samorządu terytorialnego do ingerencji w sposób wykonywania własności w drodze uchwalania aktów prawa miejscowego, to nie ulega wątpliwości, że ustalenia, wprowadzające określone zakazy sytuowanie w określonym terenie określonej zabudowy, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie poczynione w planie miejscowym są wiążące dla organów architektoniczno - budowlanych. W ocenie Sądu, przedmiotowy projekt budowlany – wbrew przeciwnemu stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji - nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nosal.
W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona jako bezzasadna.