II SA/Kr 1446/23

II SA/Kr 1446/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-02-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 59 -61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 7 -9  , art 11 , art 77 par 1 , art 80  , art 107  , art 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2024 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 21 września 2023 r. znak: SKO.ZP/415/226/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Wójt Gminy L. G. decyzją z 11 lipca 2023 r., znak B.6730.165.1.2021, po rozpatrzeniu wniosku O. sp. z.o.o. z siedzibą w K. z 30 sierpnia 2021 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę domu pogrzebowego ze spopielarnią, budynku zaplecza technicznego dla spopielarni, farmy fotowoltaicznej do 1,5 MW, wybieralnego osadnika na ścieki, studni, przyłączy infrastruktury technicznej na dz. nr [...] w m. N. Ż. , odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji.
Jako podstawę decyzji organ I instancji wskazał art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1–5 w zw. z art. 63-65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977), dalej "u.p.z.p.", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775), dalej "K.p.a.". oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 3 lutego 2022 r., znak: SKO.ZP/415/4/2022 po ponownym rozpatrzeniu wniosku.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Organ zauważył, że dla obszaru wskazanego we wniosku Gmina L. G. nie posiada prawnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania. Projekt decyzji został wykonany przez uprawnionego architekta A. S. (art. 61 ust. 4 oraz art. 5 u.p.z.p.). Odnosząc się do art. 61 ust. 1 wspomnianej ustawy organ I instancji wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Następnie uznał, że wnioskowana inwestycja nie spełnia kumulatywnie tych przesłanek. Dodatkowo stwierdził, że warunki określone w pkt. 5 zostały spełnione jedynie w ograniczonym zakresie, bowiem obecne oraz możliwe w przyszłości strefy sanitarne wokół cmentarza znacznie ograniczają możliwości zagospodarowania działki.
Organ zauważył, że działka nr [...] znajduje się w strefach ochrony sanitarnej (50 m i 150 m) istniejącego cmentarza. Następnie przywołał § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., nr 52, poz. 315), z którego wynika, że "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone."
Organ I instancji stwierdził następnie, że strefa 150 m (przy braku wodociągu) od granicy istniejącego cmentarza (działka nr [...]) znacznie ogranicza możliwości zagospodarowania działki nr [...]. Dodał także, że działka nr [...], podobnie jak sąsiadująca z nią działka nr [...] (cmentarz parafialny), będąca także własnością parafii, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. G. obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. leży w terenach objętych symbolem G.24.ZC (cmentarz) i stanowi rezerwę terenu na ewentualną rozbudowę istniejącego cmentarza parafialnego.
Organ stwierdził, że w przypadku takiej rozbudowy strefy ochrony sanitarnej cmentarza przesunęłyby się w kierunku zachodnim o około 75 metrów, co w praktyce znacznie ograniczy zagospodarowanie działki w sposób określony przez wnioskodawcę. Następnie zauważył, że usytuowanie farmy fotowoltaicznej jako samodzielnej infrastruktury (instalacji) technicznej jest możliwe, jednakże z ograniczeniami powierzchniowymi wynikającymi z faktu, że działka położona jest w J.-Ż. Obszarze Chronionego Krajobrazu.
W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przytoczył § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), z którego wysnuł, że powierzchnia wnioskowanej farmy fotowoltaicznej nie może przekroczyć 0,5 ha, ponieważ przekroczenie to wymaga przed wnioskiem o wydanie decyzji zabudowy, wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373), a taka decyzja nie została wydana. Organ I instancji wskazał ponadto na utrudnienia dostępu do drogi publicznej, które pomimo przylegania do pasa drogowego drogi powiatowej [...] oraz pasa drogowego autostrady A4, wynikają z tego, że:
- teren leśny na działce nr [...], nie jest objęty zgodą właściwego ministra na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne, zbliża się na odległość na około poniżej 2 m od południowej granicy działki, przez co może utrudnić dostęp do dalszej części działki od strony drogi publicznej,
- brak zjazdu z drogi serwisowej wzdłuż autostrady A4, ograniczenie korzystania z dróg serwisowych przez ich parametry techniczne oraz względy funkcjonalne.
Organ stwierdził, że w tym stanie faktycznym warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Zauważył, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa oraz zlokalizowany jest cmentarz parafialny z niewielką kaplicą cmentarną, brak zabudowy usługowej. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie można uznać warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" za spełniony i wskazał, że zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa jest jedyną funkcją zabudowań / obiektów kubaturowych (poza kaplicą cmentarną) w obszarze zabudowanym.
Następnie organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.
Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właścicielskich inwestora, po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Sprzeczność tę organ powinien racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji.
Dalej organ I instancji wskazał, że ze względu na wpłynięcie znacznej ilości uwag, zastrzeżeń i protestów od stron oraz okolicznych i dalszych mieszkańców, indywidualnych i zbiorowych, które sprowadzały się głównie do obaw o immisje sąsiedzkie ponad miarę a także między innymi pogorszenie warunków bytowych, obniżenie wartości nieruchomości czy wątpliwa zasadność lokalizacji tej inwestycji na konkretnej działce, stwierdził, że inwestycja ta jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu.
Wójt zwrócił uwagę również na fakt, że prawo własności właścicieli gruntów sąsiadujących z planowaną inwestycją jest zapewnione przez art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności ale nie jest prawem bezwzględnym - doznaje określonych ograniczeń, które dopuszczone są przez art. 64 ust. 3 Konstytucji. Organ zauważył, że ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których osiągnięcia ustanawia się ograniczenia.
Następnie stwierdził, że art. 6 u.p.z.p. niewątpliwie uzasadnia ingerencję w prawo własności, ponieważ przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Organ I instancji powołując się na art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. wskazał, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, wskazał na jego harmonizację z art. 140 Kodeksu cywilnego.
Kolejno Wójt wskazał, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a nadto w sposób nie naruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Planowana inwestycja wg organu nie spełnia warunku sine qua non braku nienaruszenia prawnie chronionego interesu właścicieli sąsiadujących gruntów.
Organ I instancji powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2021 r. sygn. II OSK 2542/18, wskazując, że prawo do zabudowy jako uprawnienie przysługujące właścicielowi nieruchomości, podlega ograniczeniom ustanowionym w ustawach, z zastrzeżeniem, że nie mogą one naruszać istoty prawa własności. Z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
W związku z tym organ stwierdził, że zasada dobrego sąsiedztwa w przedmiotowym przypadku sprzeciwia się ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z żądaniem wniosku, w sytuacji, w której dominującą funkcję na analizowanym obszarze stanowi funkcja mieszkaniowa i zagrodowa, z którą funkcja usługowa nie będzie tworzyć harmonijnej całości. Ponadto uznał, że zawnioskowane przez inwestora przedsięwzięcie będzie miało negatywny wpływ na działki sąsiednie.
O. sp. z o.o. z siedzibą w K. , reprezentowana przez radcę prawnego, odwołała się od powyższej decyzji Wójta z 11 lipca 2023 r., znak B.6730.165.1.2021 i wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji tej zarzucono:
1. naruszenie przepisów u.p.z.p. w zakresie nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego lub pobieżność oceny wniosku;
2. niezachowanie zasady czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielenia w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek określoną w art. 9 K.p.a.; organ nie wezwał skarżącej do uzupełnienia braków w postaci decyzji środowiskowej w zakresie części decyzji dotyczącej formy fotowoltaicznej do 15 mW na J.-Ż. Obszarze Chronionego Krajobrazu. Organ zobowiązany art. 64 K.p.a. powinien wezwać skarżącą do dostarczenia decyzji środowiskowej, a nie zrobił tego;
3. nieterminowość załatwienia sprawy; w dniu 18 grudnia 2022 r. skarżąca otrzymała zawiadomienie o ponownym podjęciu postępowania, a decyzję otrzymała 12 sierpnia 2023 r. W trakcie nie była zawiadomiona o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy.
W uzasadnieniu odwołania skarżąca przywołała art. 61 u.p.z.p. i stwierdziła, że zdanie organu I instancji odnośnie strefy sanitarnej cmentarza jako przeszkody w lokalizacji spalarni zwłok są bezpodstawne, ponieważ przepisy te określają możliwość lokalizacji budynków mieszkalnych. Ponadto podniosła, że rzekoma rezerwacja działki nr [...] pod rozbudowę cmentarza przewidziana w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nie może być uznana za argument odmowy decyzji wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skarżąca wskazała, że nawet jeżeli "rezerwa terenu" pod rozbudowę cmentarza byłaby logicznie uzasadniona, to budowa spalarni zwłok wpisuje się w funkcje terenu cmentarza. Powołała się na art. 5 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 – o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2023 r. poz. 887), dalej: "ustawa o cmentarzach", zgodnie z którym na każdym cmentarzu powinien być dom pogrzebowy lub kostnica, które służą do wykonywania innych czynności związanych z chowaniem zwłok i wskazała, że pojęcie "inne czynności" nie jest katalogiem zamkniętym. Skarżąca twierdzi, że przepis ten pozwala na powiązanie funkcji spopielarni zwłok z ich chowaniem, ponieważ zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy szczątki pochodzące ze spopielenia zwłok, mogą być przechowywane w kolumbariach. Według art. 12 ust. 3 tej ustawy, groby ziemne, groby murowane i kolumbaria przeznaczone na składanie zwłok i szczątków ludzkich mogą się znajdować tylko na cmentarzach.
Skarżąca podniosła, że działka inwestycyjna przylega do działki cmentarnej, na której zlokalizowany jest budynek kultu religijnego – kaplica, uznając jej funkcję za usługową tak samo jak krematorium. Obydwa te budynki według skarżącej, zgodnie z ustawą Prawo budowlane zakwalifikowane są do tej samej kategorii obiektów budowlanych "X" i twierdzenie, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, jest bezpodstawne. To samo ma dotyczyć uznania, że dostęp do drogi publicznej jest utrudniony, ponieważ działka nr [...] poprzez działkę nr [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej dz. nr [...]. Skarżąca twierdzi, że ocena klasy gruntu oraz ograniczenia tonażu drogi serwisowej nie są poparte przeprowadzeniem postępowania dowodowego.
Następnie skarżąca stwierdziła, że argument naruszenia własności terenów sąsiednich nie został udowodniony. Powołując się na art. 63 ust. 2 u.p.z.p. wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ponadto jej zdaniem nie zachodzą żadne okoliczności wymienione w art. 36 ustawy i najbliższa zabudowa mieszkaniowa jest oddalona od krawędzi działki ponad 100 m, a po drodze zlokalizowany jest pas zalesiony i tartak.
Skarżąca podniosła, że organ nie wskazał żadnego dowodu na naruszenie lub ograniczenie prawa własności dla właścicieli terenów sąsiednich, a powoływanie się na wyroki sądów administracyjnych, Konstytucję, Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych wolności nie ma w tej sprawie żadnego zastosowania. Według skarżącej organ miał bez przedstawienia dowodów uznać, że planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i narusza interesy osób trzecich, a w szczególności ich prawo do swobodnego dysponowania swoją nieruchomością.
Skarżąca reasumując odnośnie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazała, że:
Ad. 1) Planowana inwestycja spełnia warunek pkt. 1, ponieważ działka sąsiednia jest zabudowana budynkiem o funkcji usługowej, jakim jest kaplica cmentarna,
Ad. 2) Teren ma dostęp do drogi publicznej,
Ad. 3) Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
Ad. 4) Zgodnie z art. 7 ust. 2 Ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 – "Prawo budowlane". Zatem wyłączenie części gruntu LsV nie wymaga zgody Ministra, tylko decyzji kompetentnego organu, jakim jest Starosta Tarnowski. Decyzję należy uzyskać przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, a nie przed uzyskaniem decyzji warunków zabudowy;
Ad. 5) Lokalizacja inwestycji nie narusza przepisów odrębnych,
Ad. 6) Nie dotyczy przedmiotowej inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 21 września 2023r., znak SKO.ZP/415/226/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz.1986), dalej: "ustawa nowelizująca", § 4 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 1588), dalej "rozporządzenie", w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399), dalej: "rozporządzenie zmieniające" - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołał art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dalej organ wskazał, że u.p.z.p. była przedmiotem zmian wprowadzonych przez art. 2 ustawy nowelizującej. Przywołał treść art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (3 stycznia 2022 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym i wywnioskował, że w tej sprawie powinny znaleźć zastosowanie te przepisy bo sprawa została wszczęta 30 sierpnia 2021 r., czyli przed dniem 3 stycznia 2022 r.
Następnie organ II instancji przywołał treść § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., po czym stwierdził, że również i to rozporządzenie zostało zmienione na mocy § 1 rozporządzenia zmieniającego. Organ II instancji stwierdził, że w sprawie należy stosować przepisy w brzmieniu dotychczas obowiązującym.
Organ odwoławczy opisał treść zasady dobrego sąsiedztwa i powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych. Następnie stwierdził, że w sprawie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że: "Granice obszaru analizowanego wyznaczono na podstawie § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) (...). Front działki objętej wnioskiem (wschodnia granica działki od strony drogi powiatowej [...] wynosi około 70 m, zatem granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 210 m od granic działki nr [...]. Powierzchnia obszaru analizowanego wynosi około 38,3 ha. Powierzchnia działki nr [...] przeznaczonej pod inwestycję wynosi 2,05 ha co stanowi około 5,2% powierzchni obszaru analizowanego.
W granicach obszaru analizowanego znajduje się (w całości lub części) 9 zabudowanych działek (posesji), w skład których wchodzi 17 różnego rodzaju budynków. Pozostałe działki w obszarze analizowanym są niezabudowane i użytkowane są rolniczo (tereny orne, łąki i pastwiska). Odległość pomiędzy skrajnie oddalonymi od siebie zabudowanymi działkami w obszarze analizowanym wynosi około 870 m - zabudowa rozproszona."
Następnie organ odwoławczy przedstawił tabelaryczne zestawienie powierzchni działek, funkcji istniejącej zabudowy oraz pozostałych wskaźników i parametrów zabudowy. Wskazał na ustalenia dotyczące kontynuacji funkcji, z których wynika, że: "W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa, zlokalizowany jest również cmentarz parafialny z niewielką kaplicą cmentarną (jak w zestawieniu powyżej). Brak jest zabudowy usługowej (cmentarz parafialny wraz z kaplicą cmentarną stanowi odrębną kategorię). Zatem nie można uznać, że warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" jest spełniony. Zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa jest jedyną funkcją zabudowań (poza kaplicą cmentarną) w obszarze analizowanym."
Dalej organ II instancji przywołał wyrok WSA w Poznaniu z 12 stycznia 2023r., sygn. IV SA/Po 677/22 i wskazał, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko organu I instancji znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Kaplica cmentarna jest obiektem o charakterze sakralnym, a nie usługowym. Organ nie znalazł argumentów przemawiających za zachowaniem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa i wskazał, że brak jakiejkolwiek zabudowy, która mogłaby stanowić nawiązanie do funkcji domu pogrzebowego, uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 21 września 2023 r., znak SKO.ZP/415/226/2023, O. sp. z o.o. z siedzibą w K. , reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o: uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L. G. z 11 lipca 2023r.; zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności poprzez:
- brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, co w konsekwencji skutkowało brakiem ustalenia istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym dotyczących zwłaszcza kontynuacji funkcji zabudowy (wobec nierzetelnej i nieprawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z pominięciem dokładnej oceny funkcji kaplicy i cmentarza oraz ich związku z przedmiotem wniosku);
- niewyjaśnienie kwestii zabudowy systemem fotowoltaicznym wobec nieskonkretyzowanego stanowiska w tym zakresie Wójta w decyzji I instancji (na co zwracała uwagę skarżąca w odwołaniu), co skutkowało całkowitym pominięciem przez organ rozważenia przedmiotowego zagadnienia (w tym zarzutów skarżącej) i brakiem odniesienia się do tego w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, pomimo, iż jest to jeden z istotnych elementów dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania administracyjnego,
- niewyjaśnienie przez organ kwestii spełnienia pozostałych przesłanek określonych art. 61 ust. 1 pkt 2) i 5) u.p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku), które to zostały podniesione w zarzutach zawartych w odwołaniu skarżącej na skutek ustaleń (wnioskowań) poczynionych przez organ I instancji (przy braku jakichkolwiek środków dowodowych w tym aspekcie);
2. art. 80 K.p.a. - poprzez dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, naruszający zasady logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego (wobec nieprawidłowych wniosków w zakresie ustaleń dotyczących stanu faktycznego, w tym braku spełnienia kontynuacji funkcji zabudowy), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., a następczo do wydania zaskarżonej decyzji;
3. art. 8 w zw. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) K.p.a. - poprzez nienależyte i nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz czyni niemożliwym dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności wobec braku wyjaśnienia przez organ przyczyn zakwalifikowania domu pogrzebowego wraz ze spopielarnią jako infrastruktury o odmiennej funkcji zabudowy aniżeli cmentarz i znajdująca się na nim kaplica (co stanowiło istotę zarzutów podnoszonych w odwołaniu), braku ustosunkowania się organu do stawianych w odwołaniu zarzutów dotyczących prawa materialnego i procesowego, tj. pozostałych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (kwestia ta została całkowicie pominięta przez organ), a także w zakresie nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, pobieżnej oceny wniosku, naruszenia zasady udzielania informacji (stosownych wyjaśnień w zakresie zabudowy farmą fotowoltaiczną) oraz nieterminowości w rozpoznaniu sprawy;
4. art. 9 i art. 11 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. - poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania (udzielania wyjaśnień) skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków wyżej wymienionej strony, w szczególności w zakresie zabudowy farmą fotowoltaiczną (organ całkowicie pominął tą kwestię pomimo odpowiednich zarzutów w tym zakresie), podczas gdy już w decyzji organu I instancji okoliczność ta nie była jednoznacznie interpretowana przez Wójta Gminy L. G..
Ponadto Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało jej zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p, - poprzez jego nieprawidłową wykładnię (ew. niewłaściwe zastosowanie), polegającą na przyjęciu przez organ, iż dyspozycja tegoż przepisu odnosi się do rygorystycznego pojmowania sformułowania kontynuacji funkcji zabudowy, wskutek czego organ przyjął, iż zamierzenie inwestycyjne ma charakter stricte usługowy (bez sprecyzowania charakteru tych usług i ich związku z istniejącą zabudową w analizowanym w toku postępowania obszarze), podczas gdy funkcja zabudowy, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., nie oznacza nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia, zaś kontynuację funkcji należy rozumieć jako służącą zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwiającą uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję;
2. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. § 2 pkt 2) oraz § 3 ust. 1 i 2, § 9 rozporządzenia – poprzez ustalenie przez Organ, iż zamierzona inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust 1 pkt 1) u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, a wobec powyższego nie został zrealizowany warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", z uwagi na istnienie w analizowanym obszarze zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (poza kaplicą położoną na cmentarzu);
W uzasadnieniu skarżąca opisała stan faktyczny sprawy. Wyjaśniła zasady postępowania administracyjnego i obowiązki organów określone w art. 7-9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a., posiłkując się tezami z orzecznictwa.
W ocenie skarżącej organ nie sprostał powyższym obowiązkom, co w istotny sposób przełożyło się na wynik niniejszego postępowania. Organy obu instancji zaniechały wszechstronnego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszym postępowaniu, wskutek czego doszło nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego (w zakresie istotnych okoliczności związanych z kontynuacją funkcji zabudowy), jak również pozostały niewyjaśnione kwestie związane z zabudową farmą fotowoltaiczną czy też brakiem jednoznacznych wnioskowań, dotyczących spełnienia pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p, (w szczególności pkt 2 i 5).
W ocenie skarżącej organ nieprawidłowo i niedostatecznie przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie określenia i analizy kontynuacji funkcji zabudowy dla zamierzonej inwestycji na nieruchomości. W szczególności pominął głębsze i dokładniejsze scharakteryzowanie związku przedmiotu wniosku skarżącej z otaczającą nieruchomość zabudową. Co więcej, na każdym etapie prowadzonego postępowania (w tym przed organem I instancji) organ pomijał i bagatelizował kwestię związku funkcjonalnego domu pogrzebowego ze spopielarnią z cmentarzem oraz znajdującą się na nim kaplicą (pomimo zaliczenia przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa tych obiektów budowlanych do jednej kategorii prawnej – obiektów sakralnych).
Zdaniem skarżącej organ nie wykazał, pomimo ewidentnego związku funkcjonalnego pomiędzy wyżej wymienionymi obiektami, żadnej dalszej inicjatywy dowodowej, weryfikującej ustalenia w tym zakresie w oparciu o analizę funkcji i oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym kwestia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" została całkowicie zbagatelizowana przez organ, co znalazło swój wyraz w przyjęciu ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji. Jak wskazał organ w uzasadnieniu do decyzji z 21 września 2023 r., niespełnienie jednej z przesłanek określonych w art 61 ust. 1 u.p.z.p. spowodowało, iż jego dalsze rozważania w zakresie pozostałych przesłanek stało się niecelowe. Takie założenie organu w ocenie skarżącej jest nieprawidłowe i pozbawia stronę całościowej kontroli toku postępowania i ustaleń poczynionych w trakcie jego trwania. Jak wskazano w petitum zarzutów niniejszej skargi, organ nie wyjaśnił kwestii zabudowy system fotowoltaicznym na nieruchomości czy też niejednoznacznych ustaleń poczynionych przez Wójta Gminy L. G. w decyzji z 11 lipca 2023 r. w zakresie spełnienia przesłanek z art 61 ust 1 pkt 2) i 5) u.p.z.p. Niewątpliwie są to istotne kwestie, który winny być ustalone, rozpatrzone i ocenione przez organ w toku postępowania. Zaniechanie wyjaśnienia tych okoliczności powoduje wadliwość decyzji, wobec oparcia rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym.
W ocenie skarżącej organ dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, naruszający zasady logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego (wobec nieprawidłowych wniosków w zakresie ustaleń dotyczących stanu faktycznego), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., a następczo do wydania zaskarżonej decyzji.
Po pierwsze, organ analizując na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowisko Wójta Gminy L. G. o braku istnienia kontynuacji funkcji zabudowy, doszedł do przekonania, iż ustalenia w tym zakresie są prawidłowe i mające odzwierciedlenie w dowodach zebranych w postępowaniu. Przedmiotowa ocena organu skupia się na wykazaniu braku związku (funkcyjnego) zgłoszonej inwestycji na nieruchomości z otoczeniem podlegającym analizie urbanistycznej, przy czym nie zawiera ona żadnego merytorycznego uzasadnienia. Jest ona w istocie dowolnym wnioskowaniem organu, nie popartym szerszą analizą związku funkcjonalnego przedmiotu wniosku o ustalenie warunków zabudowy z zabudowaniami otaczającymi nieruchomość. Jak wykazano w toku postępowania, w obszarze podlegającym analizie znajduje się cmentarz z kaplicą. Niewątpliwie jest to obiekt sakralny, pełniący funkcję nie tylko religijną, ale także służebną wobec potrzeb społeczeństwa w zakresie chowania zmarłych, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym ustawy o cmentarzach.
Cmentarz w ujęciu prawnym jest wyraźnie wyodrębnionym, oznaczonym terenem przeznaczonym do pochowku osób zmarłych. "Teren cmentarza jest przedmiotem użyteczności publicznej o szczególnym charakterze. Jego funkcją jest z jednej strony zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie stworzenia godnego miejsca dla pochowku osób zmarłych, umożliwiającego wykonywanie ciszy, spokoju i odpowiednim otoczeniu kultu ich pamięci, zgodnie z obyczajem, tradycją i wyznawaną religią, oraz spełnianie obrzędów religijnych, z drugiej strony (S. Rudnicki, Prawo do grobu. Zagadnienia cywilistyczne, Kraków 1999, s. 61).
Niezależnie od podziału na cmentarze komunalne czy wyznaniowe, pełnią one tożsame funkcje wobec społeczeństwa, a różnica sprowadza się jedynie do sposobu ich zarządzania. Zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm.), dalej: "P.b." określającym kategorie obiektów budowlanych, cmentarz jak i kaplicę zaliczono do kategorii X - budynki kultu religijnego. Skarżąca podkreśliła, że do tej samej kategorii obiektów budowlanych zaliczono domy pogrzebowe oraz krematoria!
Tym samym już sam ustawodawca dostrzega związek funkcjonalny wyżej wymienionych obiektów budowlanych, lokując je w tej samej kategorii. Dom pogrzebowy wraz ze spopielarnią nie jest obiektem, który w sposób samodzielny wypełnia wszystkie usługi związane z jego przeznaczeniem, bowiem uzupełnieniem czynności związanych np. z kremacją jest następcze złożenie prochów do grobu kolumbarii. Co więcej, także w domu pogrzebowym wraz z spopielarnią często dochodzi do obrządków sakralnych, co ma odzwierciedlenie w kategoryzacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Należy również wskazać, iż krematorium (spopielarnią zwłok) zaklasyfikowane jest, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz.U. z 2007 r., nr 251, poz. 1885, ze zm.) jako działalność usługowa - pogrzeby i działalność pokrewna, obejmująca m.in. kremację zwłok ludzkich oraz usługi powiązane tj. przygotowanie zwłok do pochowku lub kremacji, przeprowadzenie pogrzebu lub kremacji.
Dalej argumentując, zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 powołanej powyżej ustawy o cmentarzach (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania) "Zwłoki mogą być pochowane przez złożenie w grobach ziemnych, w grobach murowanych lub katakumbach i zatopienie w morzu. Szczątki pochodzące ze spopielenia zwłok mogą być przechowywane także w kolumbariach", zaś stosownie do ust. 3 tego przepisu "Groby ziemne, groby murowane i kolumbaria przeznaczone na składanie zwłok i szczątków ludzkich mogą znajdować są tylko na cmentarzach".
Powyższe rozważania zdaniem skarżącej prowadzą do konstatacji, że istnieje związek funkcjonalny pomiędzy cmentarzem i znajdującą się na nim kaplicą, a domem pogrzebowym wraz ze spopielarnią. Oba te obiekty stanowią bowiem wzajemne uzupełnienie przy czynnościach i zdarzeniach związanych z ich użytkowaniem.
Zdaniem skarżącej sprowadzenie oceny materiału dowodowego przez organ (przy uwzględnieniu analizy funkcji oraz cech zabudowy) jedynie do kryterium zabudowy usługowej (w szerokim tego słowa znaczeniu), bez pogłębionej analizy zakresu tych usług, ich rodzaju, charakterystyki, a także podmiotów i miejsc (obiektów budowlanych) z nimi związanych, jest dowolnym wnioskowaniem, nie tylko sprzecznym z zasadami logicznego rozumowania, ale również z zasadami doświadczenia życiowego. Istnieje ścisły związek między usługami świadczonymi przez dom pogrzebowy ze spopielarnią zwłok, a obiektami sakralnymi w postaci cmentarza i kaplicy. Ich wzajemna korelacja, nie tylko na szczeblu gospodarczo-społecznym, ale również przy uwzględnieniu regulacji ustawowych (powszechnie obowiązujących przepisów prawa) tworzy związek funkcjonalny (jako uzupełnienie funkcji istniejącego zagospodarowania, nie wchodząc z nim przy tym w kolizję).
Zdaniem skarżącej warunki, o których mowa w art. 8 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. nie zostały przez organ dochowane. Uzasadnienie do decyzji z 21 września 2023 r. jest nieprawidłowo i nienależycie sporządzone. Zawiera bowiem zbyt ogólnikowe stwierdzenia, przy braku głębszej charakterystyki podstaw zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy jest czynnością skomplikowaną, wymagającą dokładnego i skrupulatnego zbadania. Wyjaśnienie efektów dokonanej analizy winno odzwierciedlać stopień skomplikowania sprawy, dlatego też niezbędna jest głębsza charakterystyka tego problemu, w szczególności w uzasadnieniu do zapadłej w sprawie decyzji organu.
Kolegium w żaden sposób nie wyjaśniło przyczyn zakwalifikowania domu pogrzebowego wraz ze spopielarnią jako infrastruktury o odmiennej funkcji zabudowy aniżeli cmentarz i znajdująca się na nim kaplica.
Nadto organ w uzasadnieniu do decyzji z 21 września 2023 r. całkowicie pominął kwestię pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Takie stanowisko organu utrudnia skarżącej weryfikację zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia w sposób całościowy i kompletny.
Dalej skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie organ nie udzielił jej żadnych informacji w zakresie zabudowy nieruchomości farmą fotowoltaiczną i kwestii prawnych z tym związanych. Co więcej, nie podjął również żadnych czynności w kierunku wyjaśnienia tej kwestii, mimo istnienia wątpliwości w tym zakresie już na etapie postępowania przed organem I instancji, na co zwrócił uwagę już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 20 maja 2022 r., sygn. II SA/Kr 322/22.
Kolejno skarżąca rozwinęła uzasadnienie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Wyjaśniła treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, że pierwsza grupa przesłanek, określona w pkt 1—3 tego przepisu, tworzy rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowywaniu przestrzeni pozbawionej planu miejscowego, które zostały nałożone przez u.p.z.p.
Pozostałe dwie przesłanki stanowią natomiast powtórzenie tego, co i tak wynika z innych przepisów (art. 53 ust. 3 i art. 54 u.p.z.p., a także przepisów odrębnych), czyli uzależnienie możliwości wydania decyzji od zgodności z ustawami szczegółowymi.
Powołując się na orzecznictwo skarżąca podniosła, że funkcja zabudowy, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia, czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję (wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2109/20).
Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie koliduje z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (np.: wyrok NSA z 9 stycznia 2023r., sygn. II OSK 446/21).
Skarżąca podniosła, że dokonując analizy dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy winno się brać pod uwagę zagospodarowanie całego obszaru objętego analizą. Ograniczenie analizy wyłącznie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym jest planowana inwestycja mijałoby się z istotą i celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Niedopuszczalne jest, aby organ w decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, linii zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących budowę po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tylko pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zdaniem skarżącej na kanwie niniejszej sprawy organ przyjął, że dyspozycja art 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. odnosi się do rygorystycznego pojmowania sformułowania kontynuacji funkcji zabudowy, wskutek czego organ przyjął, iż zamierzenie inwestycyjne ma charakter stricte usługowy (bez sprecyzowania charakteru tych usług ich związku z istniejącą zabudową w analizowanym w toku postępowania obszarze), podczas gdy funkcja zabudowy, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., nie oznacza nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia, zaś kontynuację funkcji należy rozumieć jako służącą zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwiającą uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję.
W ocenie skarżącej istnieje kontynuacja funkcji zabudowy pomiędzy domem pogrzebowym wraz ze spopielarnią, a znajdującym się w sąsiedztwie cmentarzem i kaplicą.
Końcowo skarżąca zarzuciła, że w toku postępowania odwoławczego organ nieprawidłowo ustalił, iż zamierzona inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, a wobec powyższego nie został zrealizowany warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", z uwagi na istnienie w analizowanym obszarze zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (poza kaplicą położoną na cmentarzu).
Zdaniem skarżącej ustalenia oparte na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez organ I instancji bagatelizują sąsiedztwo nieruchomości z cmentarzem i znajdującą się na nim kaplicą. Z góry, bez głębszej analizy przyjęto, że funkcje obu obiektów budowlanych różnią się od siebie, a co więcej nie zachodzi pomiędzy nimi żadne uzupełnienie. Jak wykazano przy uzasadnieniu do zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a., takie wnioskowanie jest nieprawidłowe.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Uczestnicy postępowania – właściciele nieruchomości położonych w okolicy planowanej inwestycji, pismem procesowym z 15 lutego 2024 r. wnieśli o oddalenie skargi. Podkreślili, że - wbrew zarzutom skargi - w pełni prawidłowa jest analiza dokonana przez organy, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji przeważa zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa (na południe i północ od działki nr [...]). Wskazali, że nie jest możliwe usytuowanie inwestycji na ww. działce ze względu na brak wymaganej odległości od cmentarza i dostępu do sieci wodociągowej. Przedstawili argumentację kwestionującą zasadność wszystkich zarzutów skargi.
Na rozprawie 23 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 października 2012 r., sygn. II SA/Go 622/12, w którym wyrażono stanowisko, że jeżeli w obszarze analizy jest cmentarz, to inwestycja w postaci krematorium stanowi kontynuację funkcji związanej z lokalizacją cmentarzy.
Natomiast uczestnik P. W. wniósł o oddalenie skargi i zaakcentował, że jest to obszar chronionego krajobrazu, w okolicy są liczne pasieki, oddziaływania spopielarni nie da się zatrzymać, produkowany miód straciłby na wartości, a ceny działek by spadły. Na terenie planowanej inwestycji są drzewa, które zatrzymują hałas od autostrady.
Pozostali obecni na rozprawie uczestnicy przychylili się do ww. stanowiska.
Pełnomocnik uczestnika S. M. podniósł brak przepisów regulujących funkcjonowanie spopielarni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdza, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdza również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. G. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie domu pogrzebowego ze spopielarnią, budynku zaplecza technicznego dla spopielarni, farmy fotowoltaicznej do 1,5 MW, wybieralnego osadnika na ścieki, studni, przyłączy infrastruktury technicznej na dz. nr [...] w m. N. Ż. , ze względu na niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Została wydana przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, w postępowaniu niezawierającym wad procesowych mających wpływ na jego rozstrzygnięcie. Organy prawidłowo zastosowały również mające zastosowanie w sprawie przepisy międzyczasowe.
Bezspornym w sprawie było, że działka określona we wniosku i decyzjach nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem prawidłowo przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. Nie było również przedmiotem sporu, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa, zlokalizowany jest także cmentarz parafialny z niewielką kaplicą cmentarną. Brak jest w obszarze typowej zabudowy usługowej. Niesporny był także fakt położenia terenu inwestycji w J.-Ż. Obszarze Chronionego Krajobrazu.
Główną i rozstrzygającą w niniejszej sprawie kwestią sporną było, czy inwestycja obejmująca dom pogrzebowy ze spopielarnią i farmą fotowoltaiczną do 1,5 MW, spełnia przesłankę kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizy. Innymi słowy, czy spełniony był warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Zdaniem organów funkcja cmentarna, związana z pochówkiem, jest odrębną funkcją od usługowej, zatem usytuowanie planowanego zamierzenia obok cmentarza z kaplicą nie jest wystarczającym warunkiem uznania spełnienia kontynuacji funkcji, skoro wszystkie pozostałe zabudowane nieruchomości w obszarze analizy mają funkcję mieszkalną, bądź gospodarczą, uzupełniającą funkcję mieszkaniową (w tym w zabudowie zagrodowej).
Z kolei skarżąca uważa, że funkcjonalne związki domu pogrzebowego i spopielarni z cmentarzem i kaplicą cmentarną oraz fakt, iż zarówno planowane przez skarżącą dom pogrzebowy i krematorium, jak i kaplica cmentarna, zgodnie z przepisami prawa budowlanego zakwalifikowane są do tej samej kategorii obiektów budowlanych "X", przesądzają, że planowana inwestycja da się pogodzić z funkcją zastaną stanowiąc jej dopuszczalne uzupełnienie.
Sąd w ww. sporze podziela stanowisko organów.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji trzeba przypomnieć, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w prawo własności chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle u.p.z.p. kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych – jest wyjątkiem od zasady.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p.
Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09 – powołane orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wszczęcia postępowania - 30 sierpnia 2021 r.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.
Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w chwili wszczęcia postępowania - 30 sierpnia 2021 r.), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej (terenu inwestycji), której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa m. in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia).
Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ I instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków.
Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie zaś do § 2 pkt 5 rozporządzenia front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
W niniejszej sprawie wokół działki objętej wnioskiem został wyznaczony obszar analizowany, którego granice ustalono w odległości ok. 210 m od granicy obszaru planowanego do zainwestowania, czyli w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, rozumianego zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia. Jako front działki objętej wnioskiem prawidłowo przyjęto wschodnią granicę działki nr [...], o długości ok. 70 m. Skoro teren inwestycji ma podłużny kształt zbliżony do prostokąta, wyznaczenie obszaru analizowanego w kształcie zbliżonym do wydłużonego owalu nie budzi zastrzeżeń.
Jak wynika z części graficznej analizy sporządzonej na mapie ewidencyjnej, w obszarze wokół terenu inwestycji znajduje się (w całości lub części) 9 zabudowanych działek, na których znajduje się 17 budynków (w tym 16 mieszkalnych lub gospodarczych). Pozostałe działki są niezabudowane i użytkowane rolniczo (tereny orne, łąki, pastwiska).
W przeprowadzonej analizie urbanistycznej wskazano ponadto, że działka inwestycyjna ma istniejący zjazd z drogi powiatowej [...] (warunek spełniony, z zastrzeżeniem utrudnień - teren leśny na działce nr [...], nie jest objęty zgodą właściwego ministra na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne, zbliża się na odległość na około poniżej 2 m od południowej granicy działki, przez co może utrudnić dostęp do dalszej części działki od strony drogi publicznej).
Przechodząc do meritum kluczowego w niniejszej sprawie sporu między stronami, należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż zabudowa w postaci zakładu pogrzebowego nie kontynuuje funkcji zabudowy mieszkaniowej, nawet gdy uzupełnia ją w niewielkim zakresie funkcja usługowa (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 390/16). Chodzi bowiem o obiekt usługowy o znacznej uciążliwości wynikającej ze specyfiki świadczonych usług, co związane jest również z transportem i przechowywaniem ciał osób zmarłych do czasu pochowania lub kremacji. Prowadzenie domu pogrzebowego, szczególnie obejmującego spopielarnię, wiąże się ze świadczeniem usług o bardzo specyficznym charakterze, o znacznym wpływie na otaczający go teren, który może cechować się uciążliwym charakterem. Nie można się zatem zgodzić, że tego rodzaju działalność jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej, czy też kontynuacją funkcji cmentarnej, i nie koliduje z podstawową zastaną funkcją, jaką jest funkcja mieszkaniowa (por. wyrok WSA w Lublinie z 13 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Lu 808/20).
Należy podkreślić, że Sąd nie zgadza się przy tym z poglądem, zgodnie z którym pojęcie usług nieuciążliwych wiąże się jedynie z charakterem inwestycji w świetle postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, i brakiem ponadnormatywnej emisji substancji i energii.
Sąd akceptuje stanowisko organów, według których przedmiotowa inwestycja zakłóci funkcję mieszkalną obszaru, w którym miała być realizowana. Dodatkowo z punktu widzenia interesów sąsiadów, biorąc pod uwagę zasady logiki, a zwłaszcza doświadczenia życiowego, istotną różnicę stanowi okoliczność, czy w ich otoczeniu funkcjonuje zakład pogrzebowy, w którym zwłoki ludzkie są jedynie przechowywane i przygotowywane do pochówku, czy zakład, w którym te zwłoki są spalane. Nie jest jednak zasadnym twierdzenie, że zakład pogrzebowy, nawet bez związanej z jego działalnością spopielarnią, ma charakter usług nieuciążliwych.
W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 9 P.b., obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 1 P.b. ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt III ARN 87/95, OSN 1996, z. 21, poz. 316, postanowienie NSA z 24 stycznia 2001 r., sygn. IV SA 558/99).
Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że mechanizm "działań" zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich może być złożony, przy czym hipoteza art. 144 Kodeksu cywilnego, obejmuje także tzw. immisje niematerialne, tj. immisje oddziaływające na sferę psychiczną właściciela lub posiadacza sąsiednich nieruchomości. Z reguły wchodzi tu w grę wywoływanie zagrożeń psychicznych, stresów i różnego rodzaju napięć psychicznych, czy odczuć moralnych itd. (uchwała SN z 21 marca 1984 r., sygn. III CZP 4/84 ).
Przy ocenie charakteru i stopnia uciążliwości związanej z prowadzeniem działalności w zakresie usług pogrzebowych nie należy ograniczać się jedynie do czynników postrzegalnych (tj. zwiększony ruch pojazdów, wzmożony hałas czy też emisje szkodliwych związków), ale trzeba uwzględniać także inne obiektywnie odczuwalne elementy pogorszenia warunków życia na obszarze sąsiednich działek, w tym ze sfery oddziaływania psychologicznego na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich. Usługi związane z pochówkiem zmarłych są usługami szczególnego rodzaju i ze swej istoty nie mogą być uznane za usługi mogące uzupełniać funkcję mieszkaniową jednorodzinną (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2007/12).
Oceniając funkcję kaplicy cmentarnej, która znajduje się na cmentarzu sąsiadującym z terenem inwestycji, należy ponownie podkreślić, że usługi związane z pochówkiem zmarłych są usługami szczególnego rodzaju, i nie mogą same z siebie uzasadniać realizacji kolejnych inwestycji o charakterze usługowym, gdy taka funkcja nie występuje w obszarze analizy. Działalność polegająca na organizowaniu uroczystości pogrzebowych jest działalnością wyodrębnioną (por. wyrok NSA z 13 września 2006 r., sygn. II OSK 1064/05).
Sąd nie podziela również prezentowanego w orzecznictwie stanowiska, jakoby ewentualny dyskomfort związany z sąsiedztwem zakładu pogrzebowego nie odbiegał istotnie od ewentualnego dyskomfortu związanego z obecnością samego cmentarza, zaś bliskość cmentarza sprawia, że trudno mówić, by usługi pogrzebowe były na tym terenie bardziej uciążliwe od samej obecności cmentarza (tak: wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r., sygn. 2131/17).
Inną kwestia jest bowiem pochówek dokonywany na cmentarzu, a czym innym przygotowania do niego, w tym przechowywanie, czy spalanie zwłok na terenie zbliżonym do zabudowy jednorodzinnej.
Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skargi należy stwierdzić, że niewątpliwie rację ma skarżąca podnosząc pewien niewątpliwy, oczywisty i niekwestionowany przez organy funkcjonalny związek, pomiędzy działaniem domu pogrzebowego i krematorium a cmentarzem. Powyższe nie oznacza jednak, że funkcja wszystkich wymienionych wyżej rodzajów zagospodarowania terenu jest jednakowa, jak chce skarżąca.
Innymi słowy, mimo treści wskazanych w skardze przepisów ustawy o cmentarzach i prawa budowlanego, nie sposób automatycznie przyjmować, że istnienie w obszarze analizy jednej z ww. funkcji, musi skutkować stwierdzeniem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa co do kontynuacji funkcji przez jeden z pozostałych wskazanych sposobów zagospodarowania.
Pewne braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie "głębszego i dokładniejszego scharakteryzowania związku przedmiotu wniosku skarżącej z otaczającą nieruchomość zabudową" i "bagatelizowania kwestii związku funkcjonalnego domu pogrzebowego ze spopielarnią z cmentarzem oraz znajdującą się na nim kaplicą (pomimo zaliczenia przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa tych obiektów budowlanych do jednej kategorii prawnej – obiektów sakralnych), nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi, skoro rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Powyższej konstatacji nie zmienia podnoszony przez skarżącą fakt, że cmentarz z kaplicą jest obiektem sakralnym, pełniącym funkcję nie tylko religijną, ale także służebną wobec potrzeb społeczeństwa w zakresie chowania zmarłych, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym ustawy o cmentarzach. Podobnie nie świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji fakt, że istnieje związek funkcjonalny pomiędzy cmentarzem i znajdującą się na nim kaplicą, a domem pogrzebowym wraz ze spopielarnią, a potencjalnie ww. obiekty stanowią wzajemne uzupełnienie przy czynnościach i zdarzeniach związanych z ich użytkowaniem.
Co prawda skarżąca trafnie podniosła, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia, zaś kontynuację funkcji należy rozumieć jako służącą zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwiającą uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję, jednak w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organy wykazały właśnie taką kolizję, jaką opisała wyżej skarżąca.
Planowana inwestycja bowiem ani nie powtarza jednego z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, ani nie stanowi uzupełnienia którejś z istniejących funkcji, w sposób dający pogodzić się z pozostałymi funkcjami zastanymi w obszarze.
Chociaż zatem najbliższe otoczenie sprawia na pierwszy rzut oka wrażenie dogodnej lokalizacji dla przedmiotowego przedsięwzięcia (cmentarz, tereny niezabudowane, w tym zalesione i autostrada), to wykazany przez organy brak kontynuacji funkcji usługowej, przede wszystkim dla krematorium, wraz z wykazaniem dominującej funkcji mieszkaniowej, musiał skutkować rozstrzygnięciem negatywnym dla inwestora.
Twierdzenie skarżącej, że pomiędzy zabudowaniami mieszkalnymi, a terenem inwestycji, zlokalizowany jest tartak, nie znajduje potwierdzenie w aktach sprawy (istnieje w N. Ż. tartak - stosunkowo niedaleko, ale po drugiej stronie autostrady, poza obszarem analizy).
Z kolei odnośnie sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, Sąd wskazuje, że choć zarzuty te są częściowo, w niżej wskazanym zakresie zasadne, to naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W szczególności organ II instancji naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do każdego z zarzutów stawianych przez inwestora w odwołaniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji cechuje się niektórymi ogólnymi sformułowaniami i nie sprzyja przekonaniu strony do prawidłowego skądinąd rozstrzygnięcia. Jednak wobec braku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów rozporządzenia i art. 61 u.p.z.p. i wobec oparcia decyzji na prawidłowej analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji, powyższe naruszenia nie miały wpływu na trafne, zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego.
Wobec niespełnienia w niniejszym przypadku warunku kontynuacji funkcji, zasada dobrego sąsiedztwa nie pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sposób gwarantujący utrzymanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne.
W konsekwencji nie było celowe kontrolowanie przez Sąd pozostałych spornych między stronami kwestii, takich jak konsekwencje stref ochrony sanitarnej istniejącego cmentarza, czy zasadność ewentualnego wzywania przez organ do uzupełnienia braków w postaci decyzji środowiskowej w zakresie części decyzji dotyczącej formy fotowoltaicznej do 15 mW,
Z kolei takie zagadnienia, jak:
- przeznaczenie terenu w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. G. obowiązującym do 31 grudnia 2003 r.,
- znaczna ilość uwag, zastrzeżeń i protestów od stron oraz okolicznych i dalszych mieszkańców, indywidualnych i zbiorowych, sprowadzających się głównie do obaw o immisje sąsiedzkie ponad miarę i pogorszenie warunków bytowych, obniżenie wartości nieruchomości,
- nieterminowość załatwienia sprawy,
- występowanie w okolicy pasiek,
- rola drzew na działce inwestycyjnej w zatrzymywaniu hałasu od autostrady,
- klasyfikacja krematorium (spopielarni zwłok) w Polskiej Klasyfikacji Działalności,
nie mają same z siebie wpływu na wynik niniejszego postępowania, ponieważ brak jest ku temu podstaw prawnych,
Końcowo, odnośnie powołanego przez skarżącą wyroku WSA w Krakowie z 20 maja 2022 r., sygn. II SA/Kr 322/22, należy przyznać, że wyrok ten był wydany w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącej z 30 sierpnia 2021 r. W związku z tym, że ww. wyrok jest prawomocny, Sąd w sprawie niniejszej zobowiązany był do wzięcia pod uwagę treści art. 170 P.p.s.a., w myśl którego to przepisu prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.
Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r., sygn. IV SA/Po 348/18).
Jednak należy zauważyć, że ww. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2022 r., sygn. II SA/Kr 322/22 oddalający sprzeciwy, został wydany w okolicznościach charakterystycznych dla sprawy rozpoznawanej na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej konieczności ograniczenia się do badania jedynie kwestii podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego też w ww. wyroku WSA, jako główną przyczynę oddalenia sprzeciwów wskazał dostrzeżone przez Kolegium wady poprzednio sporządzonej w postępowaniu I instancji analizy, to jest brak elementów analizy, o których stanowi § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia, a w szczególności niesporządzenie części graficznej analizy na mapie zgodnej z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ale w oparciu o materiał graficzny pochodzący z internetu.
Należy podkreślić, że w niniejszym postępowaniu, poprzedzającym decyzję Wójta Gminy L. G. z 11 lipca 2023 r., sporządzono prawidłową analizę, na prawidłowej mapie, na co wskazywał WSA.
Odnośnie natomiast wskazania przez WSA w ww. wyroku, że słusznie Kolegium dostrzegło, iż organ I instancji nie wyjaśnił, jaką powierzchnię ma zajmować zabudowa systemami fotowoltaicznymi i czy w związku z tym nie będzie to stanowić przedsięwzięcia mogąco potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a wyjaśnienie tej kwestii powinno w zasadzie poprzedzać sporządzenie analizy urbanistycznej, Sąd stwierdza, że wobec jednoznacznego wykazania przez organy w niniejszej sprawie braku warunku kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie były konieczne ani celowe działania organu w kierunku weryfikowania wielkości planowanej farmy fotowoltaicznej, mimo treści art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...).
Z kolei odnosząc się do powołanego przez skarżącą wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 października 2012 r., sygn. II SA/Go 622/12, Sąd wskazuje, że w tamtej sprawie WSA zajmował się sytuacją, gdy w obszarze analizy występowały m.in. cmentarz, budynki mieszkalne, budynek biurowy i lecznica dla zwierząt. Niewątpliwie zatem, ze względu na występowanie w ww. sprawie w obszarze analizy budynków o typowej funkcji usługowej, wyrok ten nie jest miarodajny dla sprawy niniejszej.
Podsumowując, analiza architektoniczno-urbanistyczna sporządzona została w niniejszej sprawie prawidłowo i wystarczająco precyzyjnie opisuje zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy, zaś wyprowadzone na podstawie analizy wnioski (część tekstowa wyników analizy) znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń.
Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie był brak możliwości pogodzenia w praktyce funkcji projektowanej inwestycji, jako sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Sprzeczność tę organy racjonalnie wykazały w uzasadnieniach swoich decyzji. Zasada dobrego sąsiedztwa sprzeciwia się ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z żądaniem wniosku skarżącej, w sytuacji, w której dominującą funkcję na analizowanym obszarze stanowi funkcja mieszkaniowa i zagrodowa, z którą funkcja usługowa nie będzie tworzyć harmonijnej całości.
Nie można też powiedzieć, by spopielarnia zwłok stanowiła zawsze takie uzupełnienie istniejącego cmentarza, które uzasadniałoby wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy spopielarni.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, w szczególności naruszeń przepisów u.p.z.p., rozporządzenia i K.p.a. Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego lub pobieżności oceny wniosku.
Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.