II SA/Kr 1444/23

II SA/Kr 1444/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-01-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Jacek Bursa /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg A. R., D. D., B. K., M. K., M. M., S. D., P. K., M. K. oraz R. Ł., W. S., R. Ł., G. S., J. R., J. R., D. R., J. R., A. R., B. W., Z. K., K. K. i M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 sierpnia 2023 r. znak: WS-VI.7534.3.170.2021.BP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących A. R., D. D., B. K., M. K., M. M., S. D., P. K., M. K. solidarnie kwotę 816 zł ( osiemset szesnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących R. Ł., W. S., R. Ł., G. S., J. R., J. R., D. R., J. R., A. R., B. W., Z. K., K. K. i M. K. solidarnie kwotę 680 zł ( sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania;
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 29 sierpnia 2023 r. Wojewoda Małopolski uchylił w całości decyzję Starosty Krakowskiego z 26 sierpnia 2021 r. znak GN.II.5621.1.50.2019.JM, którą orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i orzekł o odmowie zwrotu tej nieruchomości.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Organ I instancji orzekł, na wnioski skarżących z lat 2019-2021, w punkcie 1. decyzji o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5592 ha, powstałej z podziału działki nr [...] w obr. [...], jedn. ewid. Ś. m. K. , w granicach parceli [...]. gm. kat. D., na rzecz: A. R. w 7/64 części, S. D. w 7/64 części, D. D. w 7/128 części, B. K. w 7/128 części, M. K. w 7/128 części, P. K. w 7/384 części, M. K. w 7/384 części, M. M. w 7/384 części, K. K. w 3/64 części, J. R. w 3/64 części, J. R. w 3/128 części, J. R. w 3/128 części, D. R. w 1/64 części, A. R. w 1/64 części, B. W. w 1/64 części, R. Ł. w 12/384 części, W. S. w 1/16 części, R. Ł. w 12/384 części, G. S. w 1/16 części, M. N. w 3/16 części. W puncie 2. decyzji organ I instancji orzekł o zobowiązaniu osób wymienionych w pkt. 1 do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 11 686,90 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.
Organ ustalił krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości oraz stwierdził, że nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją wywłaszczeniową wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a wnioskodawcami zwrotu są spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli. W ocenie organu I instancji, zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody wskazują, że na przedmiotowym terenie od daty wywłaszczenia aż do chwili obecnej nie zrealizowano celu wywłaszczenia określonego jako budowa i urządzeń Parku Kultury i Wypoczynku w Krakowie (dalej: Park), dlatego należy uznać przedmiotową nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) i orzec o jej zwrocie.
We wniesionym odwołaniu Gmina Kraków zaznaczyła, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym z 30 listopada 1967 r. znal USW.IV-60/I1I/54/67 Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa wskazano, że przedmiotowa parcela była niezbędna pod budowę i urządzenie Parku. Nie ulega wątpliwości, iż Park został zrealizowany. Nie miał on jednak wyraźnie wyznaczonych granic, wobec powyższego wątpliwości budzi jego zasięg w zakresie przedmiotowej działki. Gmina przyznała, że teren nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot w 1970 oraz 1975 r. stanowił pole uprawne. Natomiast na podstawie zdjęcia lotniczego z 1970 r. ustalono, że przez działkę przebiega utwardzona alejka. Na podstawie zdjęcia lotniczego z 1982 r. ustalono, iż na przedmiotowym terenie znajduje się zieleń z drzewami po obu stronach wskazanej powyżej urządzonej alejki. Tym samym zmieniono charakter użytkowania terenu z prywatnego na ogólnodostępny. Celem wywłaszczenia była budowa i urządzenie Parku, nie sprecyzowano natomiast, jakie inwestycje miały być wykonane na przedmiotowym terenie. Tym samym, w ocenie Gminy, za realizację celu wywłaszczenia można uznać uczynienie z przedmiotowej nieruchomości powszechnie dostępnego terenu zielonego i wybudowanie na nim alejki.
Decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r., znak: WS-VI.7534.3.170.2021.BP Wojewoda Małopolski uchylił powyższą decyzję uznając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Decyzja ta została jednak uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 248/22. Sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał nie jest kompletny, w szczególności brakuje planów realizacyjnych obrazujących etapy tworzenia Parku oraz zdjęć lotniczych przedmiotowej działki.
W ramach ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda uzupełnił brakujący materiał dowodowy i ponownie uchylił decyzję organu I instancji.
Przedstawiając ustalony stan faktyczny organ odwoławczy wskazał, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 30 listopada 1967 r. znak: USW.IV-60/III/54/67 została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa m.in. parcela [...] gm. kat. D.. Przedmiotowa parcela była niezbędna pod budowę Parku Kultury i Wypoczynku w Krakowie, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 51/65 wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 7 lipca 1965 r. znak: BAU-4516/12/65 na rzecz Dyrekcji Inwestycji Miejskich II w Krakowie.
Następnie organ ustalił, że wnioskodawcami w przedmiotowej sprawie są spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli, a nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją wywłaszczeniową wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Z treści powyższej decyzji lokalizacyjnej wynika, że "inwestor przystąpi do opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej, obejmującej projekt wstępny z realizacyjnym planem zagospodarowania terenu w nawiązaniu do otoczenia", "w miarę etapowego urządzenia poszczególnych sektorów Parku Kultury i Wypoczynku, każdy program zainwestowania poszczególnego sektora wymagał będzie odrębnej decyzji lokalizacyjnej, o którą należy w miarę potrzeby zwracać się do WBUiA przy dołączeniu wszystkich materiałów" oraz "do zazielenienia można będzie przystąpić po opracowaniu i akceptacji przez tut. Wydział projektu terenów zielonych (projekt może być opracowany etapowo)".
Z powyższego wynika, że zagospodarowanie terenu pod Park Kultury i Wypoczynku miało być przeprowadzone etapami, a plan zagospodarowania terenu i plany zazielenienia nie były jeszcze w momencie wydania ww. decyzji lokalizacyjnej opracowane. Dopiero w dniu 31 grudnia 1965 r. Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa na podstawie opinii Zespołu Rzeczoznawców dla Oceny Projektów Inwestycyjnych z dnia 30 grudnia 1965 r. (prot. Nr 135/65) zatwierdziło skrócone założenia projektowe zazielenienia Parku Kultury i Wypoczynku w Krakowie w zakresie planu pięcioletniego na lata 1966-1970.
Należy natomiast zauważyć, że w wydanej w dniu 25 kwietnia 1967 r. "informacji o przygotowaniu i realizacji centralnego parku kultury i wypoczynku w Krakowie" zapisano, że Miejskie Biuro Studiów i Projektów Budownictwa na zlecenie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w latach 1958-1960 opracowało skrócone założenia projektowe, a Miastoprojekt - Kraków w 1962 r. wykonał plan szczegółowy parku. Jednocześnie w ww. dokumencie zapisano, że Rada Narodowa m. Krakowa w dniu 21 czerwca 1963 r. podjęła uchwałę w sprawie rozwoju i porządkowania terenów zielonych w Krakowie, której realizacja obejmowała m.in. obszar Parku Kultury. Jednakże ze względu na wysoki koszt realizacji całego programu budowy parku realizacja tego zamierzenia została przesunięta w stosunku do pierwotnych koncepcji, wskutek czego Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa podjęło decyzję o etapowym przejmowaniu przez miasto całego terenu przyszłego parku, jego zadrzewieniu i zagospodarowaniu poprzez obsadzenie drzewami i krzewami, obsianie terenu trawą, urządzenie dróg i ścieżek oraz ustawienie ławek. Miało to na celu stworzenie jeszcze przed okresem realizacji docelowego programu parku zwartego terenu zielonego, który w miarę realizacji mógł być etapowo oddany do użytku społeczeństwa. Następnie dla umożliwienia realizacji ww. programu opracowane zostały przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich II w Krakowie założenia projektowe zazielenienia parku, obejmujące zazielenienie całego terenu parku w okresie 10-15 lat.
Wobec powyższych ustaleń, w ocenie organu odwoławczego celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było utworzenie ogólnodostępnego terenu zielonego.
Plan zagospodarowania Parku powstał w roku 1966 oraz został zatwierdzony na podstawie uchwały nr 23/133/67 Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Nowa Huta w Krakowie z dnia 13 listopada 1967 r., opiniującej pozytywnie projekt Szczegółowego Planu Miejscowego Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku w Krakowie, pod warunkiem m.in. zwiększenia maksymalnie terenów zielonych wypoczynku biernego. Najwcześniejszy dokument graficzny obrazujący sposób planowanego zagospodarowania wywłaszczonego terenu i w tym względzie pozwalający skonkretyzować cel, na jaki została wywłaszczona parcela stanowiąca przedmiot niniejszej decyzji, czyli Szczegółowy Plan Miejscowy Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku (którego to planu nie udało się jednak odnaleźć w toku postępowania), został sporządzony w 1966 r. i zatwierdzony w 1967 r.
Natomiast po zatwierdzeniu ww. planu przystąpiono do sporządzania planów szczegółowych zagospodarowania przestrzennego poszczególnych etapów realizacji Parku, a decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 4 stycznia 1968 r. znak: B AA 600/NH/33/67, zatwierdzony został projekt wstępny częściowego zagospodarowania przestrzennego II i III etapu sektora Parku celem wykonania w czynie społecznym ścieżek spacerowych i zadrzewienia ww. terenu, który jednak nie został załączony do pozyskanego egzemplarza ww. decyzji. Zgodnie z ww. decyzją uproszczony projekt wstępny perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego Parku Kultury i Wypoczynku w Krakowie należało dopiero opracować i przedłożyć do zatwierdzenia po uzyskaniu wcześniej zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Parku Kultury i Wypoczynku przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Nowa Huta. Powyższe potwierdza, że realizacja docelowego programu parku, a nawet szczegółowe opracowanie planów docelowego programu, zostało przesunięte do czasu zrealizowania programu zazielenienia parku.
Jak ustalił organ I instancji, na terenie objętym wnioskiem o zwrot powstać miał sektor wypoczynku biernego - Polana Zlotowa, jako teren zieleni urządzonej wysokiej wraz z krzewami. Zgodnie z zamieszczoną legendą, przez przedmiotowy obszar przebiegać miały ciągi piesze i ciągi główne.
Na podstawie opisu technicznego do projektu realizacyjnego Parku "tymczasowe zagospodarowanie" - projekt wstępny terenów I, II, III etapu ustalono, że celem inwestycji było zagospodarowanie tymczasowe terenów zielonych oraz dróg, placów, odwodnienia i elementów małej architektury, obszaru I, II, III etapów Parku. Zagospodarowanie tymczasowe Parku polegać miało na zaprojektowaniu zieleni, spacerowych ciągów komunikacyjnych pieszych, rozmieszczeniu elementów małej architektury - schodów, ławek, koszy na śmieci, piaskownic i kiosków, zlokalizowaniu polany zlotowej (zlokalizowanej na terenie etapu III) i odwodnieniu terenu. Ogólnie zadrzewienie zaprojektowano zgodnie z wytycznymi w założeniach - w formie luźnych skupisk z dużymi płaszczyznami otwartymi ze względu na możliwość dogodnego przepływu mas powietrza. Ze względu na fakt, że teren objęty projektem zajęty był pod uprawy rolne i łąki przewidywano jedynie ulepszenie gleby ziemią urodzajną grubości 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową. Na zajętym terenie przewidywano ciągi piesze spacerowe, których układ zaprojektowano w sposób swobodny i o zagęszczeniu równomiernym. Szerokość ciągów przyjęto na 2,25 m z nawierzchnią żwirową. Przewidywano również utworzenie niewielkich placów z piaskownicami dla dzieci, ustawienie ławek wzdłuż ciągów komunikacyjnych oraz koszy na śmieci.
W celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po jej wywłaszczeniu pozyskano z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie odbitki zdjęć lotniczych w skali 1:1000, obrazujących teren wywłaszczonej parceli w następujących datach: 9 czerwca 1970 r., 22 sierpnia 1975 r. i 17 października 2019 r. Analiza zdjęcia wykonanego w 1970 r. pozwala stwierdzić, że już w tej dacie działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania zajęta była pod alejki spacerowe (ciągi piesze), stanowiące integralną część terenu rekreacyjnego oraz zieleń wypełniającą pozostałą część przedmiotowego gruntu. Na zdjęciu późniejszym, wykonanym w 1975 r., pomimo jego niskiej jakości widoczne jest, że przedstawiona na zdjęciu z 1970 r. alejka biegnąca przy granicy południowej przedmiotowej nieruchomości została zlikwidowana, natomiast niezmiennie widoczna jest alejka przebiegająca przez północną część parceli oraz zieleń pokrywająca przedmiotowy teren.
Dodatkowo w dniu 15 września 2020 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości, w trakcie której ustalono, że przedmiotowa nieruchomość, w części objętej postępowaniem o zwrot, porośnięta jest drzewami i krzewami samosiejkami. Na części przedmiotowej nieruchomości znajdują się ogródki działkowe.
W oparciu o powyższe ustalenia Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości osiągnięty. Świadczy o tym fakt, że teren ten po dacie jego wywłaszczenia stanowił część parku w postaci ogólnodostępnego terenu zielonego, z którego mogli korzystać i korzystali mieszkańcy. Natomiast urządzenie w kolejnych latach na części terenu parku, w tym m.in. na przedmiotowej nieruchomości, ogródków działkowych nie może świadczyć o nieosiągnięciu celu wywłaszczenia. Podkreślono, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła stosunkowo niewielką część terenów przejętych przez państwo na cele urządzenia planowanego Parku - inwestycji o dużej skali, której realizacja już z samej swej istoty a także planistycznych założeń była przedsięwzięciem wieloetapowym, rozpisanym do wykonania na przestrzeni co najmniej kilkunastu lat. Przy tego rodzaju inwestycjach -zwłaszcza realizowanych w okresie poprzedniego ustroju państwa - mogło dochodzić i niejednokrotnie dochodziło to pewnych modyfikacji pierwotnych założeń, które w żaden sposób nie świadczą o niewykorzystaniu przejętych nieruchomości na cel wywłaszczenia, który na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, bowiem stanowiła ona część otwartego terenu zielonego, z którego korzystać mogli mieszkańcy miasta.
Powyższa decyzja Wojewody stała się przedmiotem dwóch skarg złożonych przez wnioskodawców.
A. R., S. D., D. D., B. K., M. K., P. K., M. K. oraz M. M. zarzucili naruszenie:
1. art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że przesłanka "zrealizowania" celu wywłaszczenia może oznaczać również niepodjęcie żadnych pozytywnych działań i tym samym być spełniona w razie pozostawienia wywłaszczonego terenu bez jakiejkolwiek ingerencji;
2. art. 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że samo zazielenienie wywłaszczonego terenu może oznaczać spełnienie przesłanki "celu wywłaszczenia", jeśli celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej jest budowa na takim wywłaszczonym terenie konkretnego parku, w tym poprzez taką błędną wykładnię, która nie wzięła pod uwagę wymogu wąskiego, ścisłego rozumienia "celu wywłaszczenia";
3. art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, w której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości, a nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a nawet gdyby została tak wykorzystana - nie zostało to wykazane;
4. art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z nieuwzględnieniem akt sprawy oraz bez jej dostatecznego wyjaśnienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż akta sprawy nie dostarczały dowodów na rzecz zrealizowania na Nieruchomości celu wywłaszczenia, a organ II instancji w sprawie nie wziął tych akt sprawy pod uwagę.
W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przyznanie skarżącym zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym, według norm prawem przewidzianych, przy uwzględnieniu proporcji ich udziałów w wywłaszczonej nieruchomości.
R. Ł., W. S., R. Ł.], G. S., J. R., J. R., D. R., J. R., A. R., B. W., Z. K., K. K. i M. K. zarzucili natomiast naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego które miały wpływ na wynik sprawy, a to art. 136 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu braku zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo tego,
iż cel budowy i urządzenia Parku Kultury i Wypoczynku nie został zrealizowany;
2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy, pomimo wielu wątpliwości co do stanu faktycznego, skutkiem czego było dokonanie przez organ błędnych ustaleń faktycznych w przedmiocie celu wywłaszczenia oraz realizacji tego celu,
b) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji poprzez:
- przyjęcie realizacji Krakowskiego Parku Kultury i Wypoczynku w Krakowie pomimo tego, iż z zebranego materiału dowodowego to nie wynika i nie zostało to udowodnione,
- poczynienie ustaleń odmiennych od zawartych w decyzjach administracyjnych, które orzekły o zwrocie sąsiednich działek, które także zostały wcześniej wywłaszczone na ten sam cel, pomimo istnienia takiego samego stanu prawnego jak i faktycznego,
c) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materii dowodowego, skutkiem czego było dokonanie przez organ błędnych ustaleń faktycznych w przedmiocie celu wywłaszczenia oraz realizacji tego celu;
d) art. 81a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji w części dotyczącej skarżących, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca wskazując jednocześnie na sposób załatwienia sprawy tj. zgodnie z wnioskiem skarżących oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W dniu 31 stycznia 2024 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej p.p.s.a.) zarządzono połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 1444/23 i II SA/Kr 1445/23 oraz prowadzenie ich pod wspólną sygn. akt II SA/Kr 1444/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U z 2023 r. poz. 1634), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocena legalności decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, który sprawę ocenił odmiennie niż organ I instancji, na działce będącej przedmiotem żądania jej zwrotu, cel wywłaszczenia w postaci urządzenia Parku został zrealizowany, a zatem nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Sąd nie zgodził się z oceną Wojewody.
Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Z kolei art. 216 ust 2 pkt 2 przesądza, iż przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31).
Przedmiotem niniejszego postępowania jest żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w oparciu o przepisy w/w aktu tj. dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Żądanie zwrotu tej nieruchomości zostało złożone przez osoby uprawnione – spadkobierców byłego właściciela.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to na nowo zdefiniowało pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione.
Pojęcie "zbędności na cel wywłaszczenia" było szeroko interpretowane w orzecznictwie. Często akcentuje się w nim, że akty wywłaszczenia, dokonywane w innym systemie prawnym, nie odpowiadały aktualnie obowiązującym standardom. Jak wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych czy planach generalnych, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane. Gdy cel wywłaszczenia nie był precyzyjnie określony, nie można też precyzyjnie ustalić, co w ramach tego celu miało być zrealizowane. Istotnym jest ustalenie, że w następstwie wywłaszczenia, w którym cel określony był szeroko lub nieprecyzyjnie, wykonano roboty, których skutki z tym celem można powiązać funkcjonalnie tj. ustalić, że efekt wykonanych prac dotyczących zagospodarowania danego terenu pozostaje w związku z celem na jaki ten teren wywłaszczono.
W ocenie Sądu związek pomiędzy sposobem zagospodarowania nieruchomości skarżących oraz celem wywłaszczenia jest na tyle luźny, że nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia.
Analiza zgromadzonych dokumentów, w tym, zgromadzonych zgodnie ze wskazaniami Sądu zdjęć lotniczych i planów realizacyjnych Parku, które organ odwoławczy obszernie cytuje i omawia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że cel wywłaszczenia został dość szczegółowo określony w ramach stopniowej realizacji planu.
Prawdą jest, jak wskazał organ odwoławczy, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było utworzenie ogólnodostępnego terenu zielonego, jednakże organowi umknęło, że zgodnie z założeniami, terenu objętego wnioskiem nie miała porastać dzika roślinność, lecz miał to być teren zagospodarowany i urządzony. W sposób planowy miały tam zostać zasadzone drzewa i krzewy, urządzone ciągi piesze, usytuowane ławki. Decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 4 stycznia 1968 r. zatwierdzony został projekt wstępny częściowego zagospodarowania przestrzennego II i III etapu sektora Parku. Sporządzony został Projekt realizacyjny Parku Kultury w Krakowie – Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury – Plansza Podstawowa z marca 1968 r., który wskazywał tereny trzech etapów realizacji Parku. Organ I instancji ustalił, że na terenie objętym wnioskiem, powstać miał sektor wypoczynku biernego - Polana Zlotowa, jako teren zieleni urządzonej wysokiej wraz z krzewami. Obszar ten oznaczono symbolem 3ZP (trzeci etap realizacji Parku Kultury i Wypoczynku). Zgodnie z zamieszczoną legendą, przez przedmiotowy obszar przebiegać miały ciągi piesze i ciągi główne.
Powyższe plany zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości są na tyle szczegółowe, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie pozwalają uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na działce nie stworzono planowanej "Polany Zlotowej", nie urządzono ciągów pieszych, nie zasadzono intencjonalnie wysokiej roślinności i krzewów. Fakt, że obszar ten pozostał "terenem zielonym", a po wywłaszczeniu porosły go samosiejki – co zostało ustalone podczas rozprawy administracyjnej, czy też w części urządzono na nim ogródki działkowe, nie zmienia powyższej oceny. Nie zrealizowano bowiem nawet w najmniejszej części planowanych zamierzeń.
W opinii Sądu o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia świadczy dobitnie fakt urządzenia na nieruchomości ogródków działkowych. O ile bowiem nieurządzoną zieleń miejską można by ewentualnie zakwalifikować jako dziką część parku, to ogródki działkowe z pewnością nie stanowią ogólnie dostępnych terenów zielonych, służą bowiem wyłącznie ich użytkownikom, którzy w oparciu o zawarte umowy dzierżawy mają prawo korzystać z wydzierżawianych nieruchomości na zasadach wyłączności. Warto zauważyć, że jeżeli na spornym terenie faktycznie zrealizowanoby cel wywłaszczenia w postaci parku, na obszarze tym nie powstałyby przecież ogródki działkowe.
Organ wskazał na zdjęcia lotnicze sporządzone w 1970 i 1975 r., które jego zdaniem świadczą o tym, że przedmiotowa nieruchomość "zajęta była pod alejki spacerowe (ciągi piesze)". W opinii Sądu powyższy wniosek jest dużym nadużyciem i nadinterpretacją załączonych do akt fotografii. Na zdjęciu z 1970 r. widoczne są bowiem na przedmiotowej działce fragmenty 2 ciągów komunikacyjnych, z których jeden w roku 1975 uległ w zasadzie zarośnięciu lub innej degradacji. Nie da się jednak wyraźnie stwierdzić, czy były to zgodnie z tezą organu urządzone alejki parkowe, czy też – jak twierdzi strona skarżąca – drogi dojazdowe do pól, wykorzystywane następnie przy pracach budowlano-ziemnych przy urządzaniu parku. Za tą drugą tezą przemawia zdaniem Sądu fakt, że w roku 1975 jeden z ciągów w zasadzie zniknął, co nie miałoby raczej miejsca, gdyby była to użytkowana alejka parkowa.
W powyższym zakresie organ odwoławczy przekroczył zatem granice swobodnej oceny dowodów, wynikające z art. 80 kpa, w sposób dowolny zdaniem Sądu stwierdzając, że na wywłaszczonej nieruchomości urządzone były w latach 1970-1975 alejki parkowe.
W odniesieniu do wskazywanego przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 543/19 należy wskazać, że dotyczy on wywłaszczenia nieruchomości pod ten sam Park Kultury. Prawdą jest, że w tamtym przypadku Sąd opowiedział się za realizacją celu wywłaszczenia, należy jednak mieć na względzie, że sprawa dotyczyła innego terenu. Jak wynika z uzasadnienia, objęte wnioskiem działki znajdowały się poza terenami objętymi I, II i III etapem realizacji parku, na terenie oznaczonym symbolami z legendy planu z 1966 r.: KN (ulice komunikacji ruchu normalnego: ulica zbiorcza parku) i 1KS (tereny parkingów). Następnie, zostały objęte IV etapem realizacji parku, a z planu tego etapu wynika, że na obszarze odstąpiono od realizacji ciągów pieszych, urządzeń sportowych i ogródka jordanowskiego, wprost wskazując, że teren ten ma zostać porośnięty zielenią trawiastą, bez zieleni wysokiej. W tym świetle logiczna była opinia Sądu, że "osiągnięcie celu w postaci zazielenienia nie zawsze wymaga podejmowania jakichkolwiek pozytywnych działań, zwłaszcza gdy przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość, która już uprzednio stanowiła teren zielony. W niniejszym przypadku nawet charakter zieleni zastanej i docelowej okazał się zbieżny – była to i miała być zieleń niska, trawiasta."
Choć zatem w obu sprawach teren został wywłaszczony pod ten sam Park, inny był jednak szczegółowy cel wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie na wywłaszczonej działce nie przewidziano zieleni izolacyjnej, dowolnego zazielenienia, czy niskiej zieleni trawiastej, lecz jak wskazano powyżej – szczegółowo planowano ciągi piesze, "Polanę Zlotową", ławki itd. Z pewnością chodziło zatem o urządzoną zieleń parkową, do realizacji której nigdy nie doszło. Może to wynikać z położenia działki – na samym skraju, a w zasadzie poza obrębem urządzonego parku.
Podsumowując, zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 80 kpa, a przede wszystkim art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że ustalony – w większości bezspornie – stan faktyczny, świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, a zatem hipotezy prawnej wynikającej z powyższych przepisów. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby na wywłaszczonej nieruchomości powstały kiedykolwiek alejki parkowe i zostały umieszczone ławki, czy inne urządzenia parkowe, a z pewnością nie powstała planowana "Polana Zlotowa". W tym zakresie Sąd przychyla się do oceny poczynionej przez organ I instancji, który opowiedział się za niezrealizowaniem celu wywłaszczenia działki objętej przedmiotowym wnioskiem.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie II wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.