II SA/Kr 1442/20

II SA/Kr 1442/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-06-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2588/21 - Wyrok NSA z 2024-05-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w K. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2020r. znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją z 7.10.2019 r., znak: ROIK [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2019, poz. 1186 ze zm.) nakazał Firma A w K., firma B w K. doprowadzenie budynku zlokalizowanego przy [...] w Krakowie, dz. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Śródmieście, w zakresie centrali wentylacyjnej obsługującej przedmiotowy budynek, do stanu poprzedniego poprzez:
- przywrócenie urządzeń i parametrów centrali wentylacyjnej i urządzeń powiązanych określonych w projekcie budowlanym zamiennym pn.: Przebudowa pięter 1, 2, 3, 4 kamienicy przy [...] 2 dz. nr [...] obr [...] w Krakowie, opracowanym w styczniu 2013 r. przez firma C, zatwierdzonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki Nr [...] z 25.11.2013 r., znak: ROIK [...], utrzymaną w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 06.10.2015 r., znak: [...] oraz rysunkami zamiennymi przedłożonymi do akt postępowania administracyjnego znak: ROEK [...], zakończonego wydaniem decyzji PINB w Krakowie - Powiat Grodzki Nr [...] z 17.10.2016 r., znak: ROEK [...], w terminie do dnia 10.12.2019 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 25.03.2019 r., po przeprowadzeniu czynności wyjaśniająco — kontrolnych, zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu wentylacyjnej obsługującej budynek przy [...] jedn. ewid. Śródmieście w Krakowie, mogącego mieć wpływ na bezpieczeństwo użytkowania przedmiotowej nieruchomości.
Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołu z czynności kontrolnych z 11.02.2019 r. organ pismem z 09.08.2019 r. zawiadomił strony postępowania o zmianie kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego oraz o toczącym się wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie przebudowy urządzenia budowlanego, tj. centrali wentylacyjnej obsługującej budynek przy [...] w Krakowie, dz. nr [...] obr.[...] jedn. ewid. Śródmieście, bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno- budowlanej.
W toku postępowania ustalono, że w obrębie instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji inwestor zrealizował roboty budowlane polegające na wymontowaniu z centrali nawiewnej części grzałek oraz zamontowaniu 3 agregatów - 2 jednostek zewnętrznych (centralnych) — na elewacji tylnej, i 1 jednostki wewnętrznej zamontowanej w centrali wentylacyjnej -nawiewnej. Roboty wykonano po dniu 20.05.2016 r. Nie przedłożono dokumentów formalnych, na podstawie których ww. roboty zostały zrealizowane.
W sprawie zastosowanie ma tryb określony w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1c ustawy prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie lub przebudowie urządzeń budowlanych. Definicja urządzenia budowlanego zamieszczona w art. 3 ust. 9 obejmuje przedmiotowe instalacje wentylacji i klimatyzacji.
W ocenie organu, mimo że dokonano wymiany nieprawidłowo działającego - jak wynika z przedłożonych dokumentów, elementu na nowy, zatem dokonano remontu, to z uwagi na zmianę parametrów przedmiotowej instalacji, zrealizowane roboty budowlane należy określić mianem przebudowy (nastąpiła zmiana parametrów instalacji wentylacji i klimatyzacji w budynku [...] w Krakowie (art. 3 pkt 7a)). Niezależnie jednak, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową na wykonanie robót budowlanych inwestor winien był wyprzedzająco pozyskać pozwolenie na budowę z organu administracji architektoniczno — budowlanej, co wynika z art. 29 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowa kamienica - "[...]", wpisana jest bowiem do rejestru zabytków indywidualną decyzją z 21.10.1932 r. pod numerem [...], znajduje się na obszarze układu urbanistycznego miasta Krakowa w granicach [...] - wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z 22.05.1933 r., i na listę Dziedzictwa Światowego UNESCO oraz na obszarze historycznego zespołu miasta Krakowa. Zgodnie z Uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XH/131/11 z 13.04.2011 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 16.05.2011 r. Nr 255 poz. 2059) obszar ten objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto".
Mając na uwadze treść art. 29 ust. 4 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane należy stwierdzić, że pozwolenia na budowę wymagają roboty budowlane wykonywane bezpośrednio przy samym obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków, a zgłoszenia wymagają roboty budowlane wykonane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Na tle przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków w judykaturze w sposób jednolity wyjaśnia się, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co też nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrze cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28.09.2011 r., sygn. akt II OSK 668/11 i z 29.12.2011 r., sygn. akt 11 OSK 2152/10).
Organ postanowieniem nr [...] z 09.08.2019 r. wstrzymał inwestorowi, tj.: Firma A firma B w K. prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową urządzenia budowlanego, tj. centrali wentylacyjnej obsługującej ww. budynek bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej, odstąpił od ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia określonych dokumentów tj. inwentaryzacji wszystkich wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych związanych z przebudową urządzenia budowlanego tj. centrali wentylacyjnej (...); ekspertyzy technicznej dotyczącej wszystkich zrealizowanych robót budowlanych i instalacyjnych jw. (...), zaopiniowania zrealizowanych robót budowlanych i instalacyjnych pod kątem zgodności z przepisami bezpieczeństwa przeciwpożarowego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zgodnie z przepisami odrębnymi. Ponadto zobowiązano inwestora do uzgodnienia ww. dokumentów przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na podstawie przepisów odrębnych. Inwestor wniósł zażalenie na w. postanowienie, które wraz z oryginalnymi aktami sprawy zostały przekazane Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie za pismem z 20.09.2019 r.
Do dnia wydania decyzji zobowiązany nie wywiązał się z obowiązku nałożonego ww. postanowieniem tj. nie przedłożył żądanych, ww. dokumentów. Wobec powyższego organ wskazał, że jest zobligowany jest do wydania decyzji w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy (założono akta zastępcze), zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgromadzony materiał dowodowy nie stanowi wystarczającego materiału mogącego stanowić podstawę do zalegalizowania zrealizowanych robót budowlanych. Podmiot zobowiązany ustalono zgodnie z at. 52 ustawy Prawo budowlane.
Odwołanie od decyzji zostało wniesione przez Firma A z siedzibą w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 28 K.p.a. w zw. z art. 17 ustawy Prawo budowlane, art. 28 § 1 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Strona odwołująca się wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji jako skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie, względnie uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z 16.10.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zmian., dalej k.p.a.) w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał inwestorowi Firma A z siedzibą w K. doprowadzenie budynku zlokalizowanego przy firma B w K., dz. nr [...] obr [...] jedn. ewid. Śródmieście, w zakresie centrali wentylacyjnej obsługującej przedmiotowy budynek, do stanu poprzedniego poprzez: przywrócenie parametrów centrali wentylacyjnej i urządzeń powiązanych określonych w projekcie budowlanym zamiennym pn.: "Przebudowa pięter 1, 2, 3, 4 kamienicy przy firma B dz. nr [...] obr [...] w K." opracowanym w styczniu 2013 r. przez firma C zatwierdzonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki Nr [...] z 25.11.2013., znak: ROIK [...], utrzymaną w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 06.10.2015r., znak: [...] oraz rysunkami zamiennymi przedłożonymi do akt postępowania administracyjnego znak: ROIK [...], zakończonego wydaniem decyzji PINB w Krakowie - Powiat Grodzki Nr [...] z 17.10.2016 r., znak: ROIK [...]
W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności podniósł, że w dniu 16.10.2020 r. wydał postanowienie nr [...], znak: [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie PINB nr [...] z 9.08.2019 r., znak: ROIK [...]
Z uwagi na obowiązującą od dnia 19.09.2020 r. nowelizację ustawy Prawo budowlane, na mocy art. 25 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 782) w przedmiotowej sprawie niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją.
Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Rozbiórkę (przywrócenie do stanu poprzedniego) można nakazać w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma bowiem charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa). Jego istotą jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu.
MWINB po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego podzielił stanowisko PINB wyrażone w skarżonej decyzji. W aktach administracyjnych organu I instancji zalega protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 11.02.2019 r. w sprawie robót budowlanych zrealizowanych w budynku przy firma B w K.. Jak ustalono w toku postępowania, inwestor, w obrębie instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji zrealizował roboty budowlane polegające na wymontowaniu z centrali nawiewnej części grzałek oraz zamontowaniu 3 agregatów - 2 jednostek zewnętrznych (centralnych) - na elewacji tylnej i 1 jednostki wewnętrznej zamontowanej w centrali wentylacyjnej - nawiewnej. Jak ustalono w toku postępowania: roboty wykonano po 20.05.2016 r.
W ocenie MWINB organ I instancji prawidłowo zakwalifikował zrealizowane przez inwestora roboty budowlane jako przebudowę oraz słusznie stwierdził fakt, że inwestor na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych musiał legitymować się decyzją o pozwoleniu na budowę (a to z uwagi na treść art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i ustalenie, że przedmiotowa kamienica została wpisana do rejestru zabytków decyzją z 21.10.1932 r.).
Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. Zasadniczym celem tego postępowania jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy prowadzone lub już wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia ww. robót do stanu zgodnego z ww. wymogami. Przy czym podkreślenia wymaga, iż sądownictwo administracyjne wielokrotnie wskazywało, iż zadaniem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. Wobec powyższego organ I instancji słusznie w pierwszej kolejności wydał postanowienie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3, którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową urządzenia budowlanego oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów. Jednak inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku. Zatem istniały podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Organ II instancji zaznaczył, że żądane postanowieniem PINB nr [...] z 9.08.2019 r. dokumenty nie zostały dostarczone w wyznaczonym przez organ I instancji terminie, nie zostały dostarczone także w toku prowadzonego postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, co oznacza, że inwestor zobligowany był przedłożyć stosowne dokumenty w wyznaczonym terminie.
Z uwagi na nieprawidłowe określenie w skarżonej decyzji terminu na wykonanie przez inwestora nakazu doprowadzenia budynku w zakresie centrali wentylacyjnej obsługującej przedmiotowy budynek, do stanu poprzedniego koniecznym było jej zreformowanie. W art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie przewidziano bowiem możliwości określenia terminu wykonania orzeczonego nakazu, a zatem PINB w w/w zakresie orzekał bez podstawy prawnej.
Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w uzupełnieniu odwołania, że zaskarżona decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu (spółka zawarła umowę najmu budynku przy [...] w Krakowie w dniu 29.09.2016 r., zatem nie mogła prowadzić w okresie poprzedzającym tę datę jakichkolwiek robót budowlanych, choćby z tej przyczyny, że nie było to w jej interesie i nie miała jakiegokolwiek tytułu prawnego do ich prowadzenia) organ odwoławczy wskazał, że adresat decyzji został określony prawidłowo. W aktach administracyjnych organu I instancji zalega umowa na dostawę, montaż i uruchomienie klimatyzacji do centrali wentylacyjnej [...], zasilającej pokoje hotelowe przy ul. [...] w K. z 20.05.2017 r., w której jako zamawiającego wskazano: Firma A z siedzibą w K..
Dalej MWINB wyjaśnił, że co do zasady, krąg stron postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane ustalany jest w oparciu o wskazania zawarte w art. 28 k.p.a. Tym samym, krąg podmiotów legitymujących się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu winien z zasady obejmować - obok inwestora robót - także współwłaścicieli nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem. Zasadnie zatem organ I instancji uznał Firma A za stronę niniejszego postępowania oraz adresata nałożonego obowiązku. W tej kwestii MWINB zajął stanowisko w postanowieniu nr [...] z 16.10.2020 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Zdaniem organu II instancji ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości.
Firma A z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie:
- przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak przeprowadzenia postępowania dowodowego z materiałów zgłoszonych w toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki oraz w postępowaniu odwoławczym przed Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie, w szczególności poprzez brak próby ustalenia, kiedy prace były prowadzone, brak podjęcia próby porównania parametrów centrali wentylacyjnej przed przeprowadzonymi pracami oraz po ich zakończeniu, pomimo posiadania właściwych ku temu środków, brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia osoby inwestora prowadzonych prac, co doprowadziło to wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy;
- rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez nałożenie na spółkę obowiązków w sytuacji, gdy nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego co do istotnych elementów warunkujących wydanie zaskarżonej decyzji, to jest: (a) ustalenia precyzyjnego okresu, w którym miały być prowadzone kwestionowane prace, (b) ustalenia osoby inwestora, (c) ustalenia, czy doszło do zmiany parametrów obiektu budowlanego, (d) wadliwości protokołu z pomiarów i regulacji instalacji wentylacji mechanicznej bytowej i oddymiającej z pomiarów autorstwa A. T. i M. N. sporządzonego w lutym 2016 roku na potrzeby wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie; (e) toczących się postępowań cywilnych i karnych, (f) ustalenia rodzaju robót budowlanych;
- naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 107 §3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w sposób przekonujący, poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala ustalić, czy organ II instancji faktycznie rozpoznał sprawę administracyjną i na jakich podstawach oparł swoje rozstrzygniecie:
- naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez bezrefleksyjne przyjęcie za własne twierdzeń organu I instancji oraz nierozpoznanie sprawy po raz drugi, co stanowi naruszenie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
- naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 17 ustawy Prawo budowlane oraz art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne przyjęcie, że strona skarżąca jest inwestorem prac przeprowadzanych w obrębie instalacji wentylacyjnej, a w związku z tym nie tylko stroną postępowania administracyjnego, ale także inwestorem w rozumieniu ustawy, podczas gdy z dokumentów zalegających w aktach postępowania oraz twierdzeń skarżącej wynika, że nie tylko przymiot strony jej nie przysługuje, ale przede wszystkim nie mogła być ona adresatem decyzji;
- naruszenie prawa materialnego to jest naruszenie art. 3 pkt 7a w zw. z art. 28 §1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że przeprowadzone pracy stanowiły przebudowę i wymagały uzyskania zgody konserwatora zabytków oraz uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy efektem tych prac nie była zmiana parametrów instalacji wentylacyjnej oraz klimatyzacyjnej, w konsekwencji czego doszło do bezpodstawnego wydania decyzji MWINB.
Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 156 §1 pkt 4 i 5 K.p.a. i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji MWINB, jak i na podstawie art. 135 p.p.s.a. zastosowanie przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga albowiem jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W uzasadnieniu przytoczone zarzuty skargi zostały rozwinięte. W szczególności argumentowano, że inwestorem przedmiotowych robót budowlanych nie była skarżąca spółka, lecz P. K. jako jeden ze współwłaścicieli nieruchomości (przy czym skarżąca spółka wskazała, że pozostaje w sporze cywilnoprawnym odnośnie umowy najmu). Ponadto wskazano, że prowadzone jest przez prokuraturę postępowanie karne w związku z treścią dokumentu dotyczącego parametrów wentylacji nawiewnej z lutego 2016 roku, sporządzonego na potrzeby wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w związku z podejrzeniem jego sfałszowania - urządzenie było zatem wadliwe, w związku z czym podjęte działania polegające na wymianie elementów instalacji miały prowadzić do stanu koherentnego z założeniami zatwierdzonego projektu budowlanego i jako takie nie powinny być traktowane jako roboty wymagające decyzji odpowiednich organów. Skarżąca spółka wyjaśniła, że była jedynie płatnikiem za prowadzone prace, a nie ich inwestorem; umowa najmu została zawarta w dniu 29.09.2016 r., a obecnie prowadzone jest postępowanie cywilne odnośnie istnienia tego stosunku prawnego. Z powyższego w ocenie spółki wynika, że nie mogła być inwestorem przedmiotowych robót budowlanych, bowiem inwestor musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (a umowa najmu takiego tytułu spółce nie zapewniła). W dalszej kolejności spółka wskazała, że zgodnie z art. 52 prawa budowlanego i utrwalonym orzecznictwem, wskazane w tym przepisie obowiązki mogą być skierowane jedynie do podmiotów, które mają realną możliwość ich wykonania; brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane u osoby zobowiązanej powoduje, że takie rozstrzygnięcie jest niewykonalne. Ponadto strona skarżąca wskazała, że aby uznać dane roboty budowlane za przebudowę, należy wykazać, że nastąpiła zmiana parametrów obiektu, a zatem dokonać porównania parametrów sprzed i po wykonaniu prac - czego organy nie uczyniły; organy nie uwzględniły także, że obecnie zamontowane urządzenia są prawidłowe, wydajne i zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, i ich celem była realizacja założeń projektu.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy był kompletny i stanowił uzasadnioną podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Podniesione w skardze zarzuty organ uznał za bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Na wstępie stwierdzić należy, że Sąd administracyjny podziela wszelkie ustalenia i wnioski prawne zdziałane przez organ odwoławczy wespół z organem I instancji. Od strony prawnej organ odwoławczy stoi na stanowisku, że podstawą materialną kwestionowanej decyzji winien być przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 19 września 2020r. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest uprzednie zaistnienie podstaw z art. 50 ust. 1 p.b., czyli chodzi o przypadki inne niż określone w art. 48 ust. 1 bądź 49b ust. 1 p.b. Takim przypadkiem jest przebudowa, której definicję należy przytoczyć. Otóż zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji. Jak to wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 31.08.2017r, sygn.. akt VII SA/Wa 2167/16, w wyniku przebudowy ma miejsce odmienny sposób używania istniejących pomieszczeń, np. na skutek zmiany instalacji. Powstaje zatem pytanie, czy dokonanie zmian w instalacji w niniejszej sprawie jest przebudową i na to pytanie sąd dalej odpowie.
Nie ulega natomiast wątpliwości, że wobec faktu lokalizacji przedmiotowej kamienicy przy [...] w K. i wpisania jej do rejestru zabytków, w sytuacji, gdyby owe zmiany instalacji uznać za przebudowę, to zgodnie z art. 39 § 1 p.b. wymagały one uprzedniego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a następnie pozwolenia na budowę.
Istota sprawy zasadza się zatem na ocenie przeprowadzonych prac w kontekście definicji przebudowy. Zgodnie z art. 2 pkt 7a p.b. jeżeli jest mowa o przebudowie, należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się wykładnią językową, należy przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak np. dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 listopada 2018 r. II SA/Bd 541/18, LEX nr 2611232). W wyroku z dnia 15 października 2019 r. II OSK 2847/17, LEX nr 2769050 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przebudowa stanowi szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych. Mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego. To ostatnie określenie przebudowy jest szczególnie istotne w ramach niniejszej sprawy, gdzie rzecz dotyczy zmiany centrali wentylacyjnej i urządzeń powiązanych i określenia w związku z tym rodzaju wykonanych robót budowlanych.
W zakresie koniecznych ustaleń faktycznych należało zatem odpowiedzieć na pytanie, czy była to przebudowa, oraz ponadto ocenić, czy prawidłowo wskazano adresata decyzji.
Rozpoczynając od kwestii drugiej, zauważyć należy, że podmiot będący adresatem, to jest Firma A w K., został najemcą pomieszczeń w budynku o łącznej powierzchni 1556.61 m2, od 29 września 2016r. /umowa w aktach ROIK [...] Zgodnie z tą umową, do obowiązków najemcy należało m.in. dokonywanie na własny koszt i we własnym zakresie napraw, konserwacji i wymiany urządzeń wentylacyjnych ( § 8 pkt. 2 lit.f tiret 5). Ponadto najemca we własnym zakresie miał zamontować agregat schładzania powietrza dla pomieszczeń hotelowych, w wyniku czego uzyska jednorazowe obniżenie czynszu o 50 % stawki podstawowej w miesiącu następnym po zamontowaniu wskazanego urządzenia ( § 8 pkt 2 lit.i).
W dniu 20 maja 2017r. została zawarta umowa między Firma A (dalej "[...]"), a wykonawcą co do dostawy, montażu i uruchomienia klimatyzacji. Nie ulega wątpliwości, że [...] była w tej umowie na pozycji zamawiającego /k.76 akt adm.uzupełniających/. Co więcej, pieczątka spółki uwidoczniona na tej umowie nawiązywała do "[...] w K.. Dalej: z udziałem [...] sporządzono też protokół odbioru z dnia 16.06. 2017r. /k.71/ oraz protokół powykonawczy /k.70/. Co więcej [...] zwrócił się równocześnie do właścicieli nieruchomości /k.69/, zwracając fakturę za czynsz za maj 2017r. i powołując się na umowę najmu w cytowanym wyżej § 8 pkt 2 lit.i, wobec zamontowania schładzacza powietrza i po niesienia w związku z tym kosztów finansowych.
Co do twierdzeń, że rozmowy drogą elektroniczną prowadził jeden ze współwłaścicieli, a to P. K., to należy zauważyć po analizie przedstawionych e-maili, że rzeczywiście, początkowo P. K. angażował się z ramienia współwłaścicieli w kwestie montażu nowych urządzeń. Jednak ostatecznie, jak wynika z maila z dnia 7 maja 2017r, po rozmowie z P. K. wykonawca zwrócił się do przedstawiciela Spółki i do niego miała zostać przesłana oferta na klimatyzację /k.55/. Wobec tego stwierdzić należy, że oferta oraz prośba o zaliczkowanie /k.54/, jak wreszcie zawarcie umowy miało miejsce z [...] jako najemcą pomieszczeń w budynku, prowadzącym [...], w zgodzie z zawartą umową najmu.
Wobec tego nie sposób zasadnie twierdzić, że to współwłaściciele, w szczególności P. K., byli zamawiającym tej konkretnej zmiany klimatyzacji, a tym samym inwestorem. Spółka nie działała jako pełnomocnik w imieniu współwłaścicieli, tylko jako najemca pomieszczeń, w ramach zawartej umowy najmu (vide umowa, wspomniane pismo z 2.06.2017r., oraz pismo wynajmującego – zawiadomienie, k. 61 akt adm. ROIK [...]). Prawidłowo zatem określono obecnie adresata decyzji o przywróceniu stanu poprzedniego, którym był inwestor – [...].
Co się tyczy odpowiedzi na pytanie, czy miała miejsce przebudowa, a zatem czy roboty budowlane doprowadziły do zmiany parametrów technicznych i użytkowych obiektu, to odpowiedź na to pytanie może zawierać dwa elementy: element techniczny oraz użytkowy.
Co się tyczy elementu technicznego, to prace dotyczące klimatyzacji obejmowały dwa aspekty: zamontowanie na zewnętrznej ścianie kamienicy agregatu do schładzania powietrza dla pomieszczeń hotelowych, oraz na IV piętrze, w pomieszczeniu wentylatorni, wyjęto dotychczasowe grzałki elektryczne podgrzewające powietrze i zamontowano dodatkową chłodnicę w celu schładzania powietrza. Organ odwoławczy ustalił na podstawie protokołu z czynności kontrolnych, iż inwestor zrealizował roboty budowlane "polegające na wymontowaniu z centrali nawiewnej części grzałek oraz zamontowaniu 3 agregatów – 2 jednostek zewnętrznych (centralnych) na elewacji tylnej i 1 jednostki wewnętrznej zamontowanej w centrali wentylacyjnej – nawiewnej".
Jak wynika z dokumentacji dotyczącej poprzedniej wentylacji, pierwotnie dobrano centralę wentylacyjną o wydajności V= 4200 m3/h /k.51 i k. 36 akt MWINB/. Natomiast po zmianie pierwotny wentylator został zastąpiony urządzeniem o większej wydajności, tj. 5000 m3/ha ( w opinii prawdopodobnie omyłkowo wskazano 5000 m3/min, ale wykonawca wskazał gdzie indziej, że chodzi o 5000 m3/ha – k. 88 akt adm. ROIK [...]), została wymieniona także nagrzewnica; mianowicie została zastąpiona wymiennikiem o konstrukcji lamelowej, połączonym przewodami czynnika chłodniczego z jednostką zewnętrzną na dachu obiektu. Spełnia on w zależności od potrzeb rolę urządzenia grzewczego i chłodniczego /k.43 i 44 akt MWINB/, w przeciwieństwie do pierwotnej nagrzewnicy elektrycznej.
Nie ulega zatem wątpliwości, że przez zamontowanie urządzenia o większej wydajności ( wentylator) oraz urządzenia schładzającego ( wymiennik lamelowy), zmieniły się parametry instalacji w obiekcie, czyli parametry techniczne. Obiekt (pomieszczenia w budynku) zyskał instalację o większych oraz rodzajowo odmiennych (także chłodzenie) parametrach. Wobec tego prawidłowo organy uznały, że tego rodzaju zmiana, czyli wyposażenie obiektu w instalacje o innych parametrach technicznych niż dotychczasowa, jest przebudową. Parametry techniczne bowiem to informacja o możliwościach danego urządzenia, przekazana najczęściej w jednostkach liczbowych. Jeśli zatem zamontowano urządzenie o większej wydajności oraz chłodząco – nagrzewające ( w miejsce nagrzewnicy – k. 70 akt ROIK [...]), czyli wyposażono obiekt w instalacje o zwielokrotnionych możliwościach technicznych, należy uznać, że spełnia to kryterium większych parametrów technicznych. Dowodzi tego także rozmowa przeprowadzona drogą elektroniczną /k. 88 akt adm. jak wyżej/, gdzie wykonawca wskazał, że zmiana wielkości wentylatora spowoduje zwiększenie wydajności centrali do 5000 m3/ha, nowa sekcja wentylatora będzie dłuższa od pierwotnej o 45 cm. Została zatem spełniona definicja przebudowy obiektu, w szczególności zaadoptowana do podobnej sytuacji przez NSA w sprawie II OSK 2847/17
Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący usiłował dowieść, także przed sądem administracyjnym, że jakość pracy centrali się nie poprawiła w stosunku do stanu poprzedniego. Jednak dotyczy to ewentualnie porównania parametrów użytkowych, natomiast nie zmienia obrazu sprawy. W definicji przebudowy jest bowiem mowa o alternatywie, zatem wystarczającym jest, że zmieniły się parametry techniczne zamontowanego urządzenia, aby uznać, że mamy do czynienia z przebudową. Z tego względu Sąd nie rozważał w sposób pogłębiony kwestii tego, jakie parametry w użytkowaniu prezentowała instalacja.
Jeśli zatem jest to przebudowa, to wobec faktu, iż przedmiotowa kamienica zlokalizowana na działce nr [...] została wpisana do rejestru zabytków, zgodnie z art. 39 § 1 p.b. wymagała uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższego organ I instancji w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 p.b. poprawnie wstrzymał prace inwestorowi i zobowiązał do przedłożenia wskazanych w postanowieniu nr [...] dokumentów w terminie 30 dni. Wobec tego, że inwestor nie wywiązał się z tego obowiązku, zatem zaistniały powody do wydania zaskarżonej decyzji, która znajduje podstawy w przepisach prawa.
Z wymienionych przyczyn, wobec stwierdzenia, że nie zachodzi sytuacja naruszenia przepisów wskazanych w skardze, podlegała ona oddaleniu, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.