II SA/Kr 1441/24

II SA/Kr 1441/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Magda Froncisz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 138 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 50 a pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi B. D. i K. D. na decyzję nr 349/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2024 r. znak: WOB.7721.13.2024.NOGI w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją Nr 257/23 z dnia 1 grudnia 2023 r., działając na podstawie art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 i 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust.
1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nakazał inwestorowi W. sp. z o.o. rozbiórkę części budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na parterze wraz z infrastrukturą techniczną, realizowanego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z., wykonanej po wydaniu przez PINB w Zakopanem postanowienia
nr 408/23 z dnia 3 listopada 2023 r., i wykraczającej poza zakres niezbędnych robót zabezpieczających, tj. stropu wykonanego nad trzecią nadziemną kondygnacją ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 5 października 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na parterze wraz z urządzeniami i obiektami budowlanymi oraz infrastrukturą techniczną: pochylnia zjazdowa do garażu podziemnego z murem oporowym i zadaszeniem, utwardzone dojście i dojazd, kanalizacja deszczowa i spustowa ze zbiornikami retencyjnymi bezodpływowymi na wody opadowe - na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. - realizowanej
w sposób niezgodny z przepisami". Podstawę do wszczęcia tego postępowania stanowiły ustalenia kontrolne dokonane w dniach od 22 sierpnia 2023 r. i 29 września 2023 r. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 22 sierpnia 2023 r. ustalono, że ww. roboty budowlane realizowane są na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Tatrzańskiego z dnia 12 lipca 2022 r.; inwestorem jest Sp. z o.o. W. . Podczas kontroli zostały udostępnione projekty techniczne branży konstrukcyjnej, elektrycznej i instalacji sanitarnych. Ustalono, że teren budowy jest ogrodzony i trwały, roboty związane z wykonywaniem przegród na poziomie -1, częściowo szalowanie stropów. Inwestycja wymagała wykonania głębokich wykopów
i zgodnie z projektem wykonano zabezpieczenie wykopu od strony północno - wschodniej za pomocą palisady. Dodatkowo wykonano palisadę od strony działki ewid. nr [...] oraz od strony ul. W. . Kierownik budowy poinformował, że podczas budowy miały miejsce incydenty, polegające na przewróceniu się ogrodzenia, jednak od momentu zainstalowania monitoringu oraz wynajęcia osoby pilnującej - do podobnych zdarzeń już nie dochodzi. Miało też miejsce zdarzenie polegające na naruszeniu sieci gazowej, obecnie nie są jednak prowadzone żadne roboty związane z przedmiotową siecią. Z kolei podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 29 września 2023 r. dokonano sprawdzenia zgodności prowadzonej inwestycji z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym. Kontrola nie wykazała niezgodności z zatwierdzonym projektem.
PINB ustalił nadto, że prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 12 lipca 2022 r. o pozwoleniu na budowę, z uwagi na okoliczność, że obszar inwestycji objęty jest postępowaniem prowadzonym przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego historycznego układu urbanistycznego w granicach obszaru: od ul. W. od północy, Potok [...] od zachodu, od południa rejon ulicy Z. od przecięcia z Potokiem F. do Bulwarów S. , od wschodu Bulwary S. i podnóże zboczy A. w Z. (znak: RD.5130.6.2020.DW, DNT.5130.1.2019). Zgodnie bowiem z art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710) od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru, do dnia w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Pismem z dnia 31 października 2023 r. Miejski Konserwator Zabytków wniósł o natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych.
PINB stwierdził, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, m. in. z naruszeniem szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, dlatego działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Pr. bud. postanowieniem z dnia 3 listopada 2023 r. wstrzymał prowadzenie ww. robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy. Postanowienie to zostało doręczone inwestorowi dnia 10 listopada 2023 r.
Jak podał organ, kolejne kontrole przeprowadzono w dniu 16 listopada 2023 r. i 30 listopada 2023 r. Podczas kontroli w dniu 16 listopada 2023 r. nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych. Obecni na terenie budowy pracownicy wykonywali prace porządkowe. Z kolei podczas kontroli w dniu 30 listopada 2023 r. stwierdzono wykonanie robót od daty kontroli, która odbyła się w dniu 16 listopada 2023 r. Roboty te polegały na wykonaniu stropu nad 3 kondygnacją. Dodatkowo wykonano roboty zabezpieczające polegające na uzupełnieniu obarierowania. W dzienniku budowy odnotowano wpisy kierownika budowy z dnia 16 listopada 2023 r. o przystąpieniu do deskowania i zbrojenia stropów nad 3 piętrem. Z dziennika budowy wynika, że dnia 24 listopada 2023 r. zakończono zbrojenie stropu nad 3 kondygnacją, a w dniu 27 listopada 2023 r. dokonano odbioru zbrojenia. Kierownik budowy poinformował, że wykonane roboty są zgodne z orzeczeniem technicznym dotyczącym wykonania robót zabezpieczających.
Z uwagi na powyższe ustalenia, zadaniem organu I instancji, zaistniała podstawa do zastosowania art. 50a pkt 2 Pr. bud., bowiem Inwestor, mimo otrzymania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w dniu 10 listopada 2023 r., kontynuował roboty budowlane. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zakres wykonanych robót nie może zostać uznany za roboty zabezpieczające, o których była mowa w postanowieniu z dnia 3 listopada 2023 r., bowiem roboty zabezpieczające nie mogą polegać na sukcesywnym wykonywaniu zaprojektowanej inwestycji, co zdaniem organu miało miejsca w nin. sprawie.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Inwestor.
Decyzją nr 349/2024 z dnia 9 sierpnia 2024 r., znak: WOB.7721.13.2024.NOGI, działając na podstawie at. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji
i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie robót budowlanych realizowanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem PINB z dnia 3 listopada 2023 r., nr 408/23, znak NB.5160.5.91.2023.PB, a polegających na wykonaniu stropu nad trzecią kondygnacją nadziemną budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na parterze wraz z infrastrukturą techniczną realizowanego na działce nr [...] obr. [...] w Z..
Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym wyniki kontroli przeprowadzonych w dniach: 22 sierpnia 2023 r., 29 września 2023 r., 16 listopada 2023 r. i 30 listopada 2023 r. Organ ten ustalił nadto, że w dniu 4 kwietnia 2024 r. organ I instancji wezwał inwestora do wyjaśnienia jakie roboty zabezpieczające zostały wykonane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, czy roboty zabezpieczające zostały wykonane, z uwzględnieniem często występujących w tym rejonie trudnych warunków atmosferycznych w postaci porywistych podmuchów wiatru, a także do przedłożenia protokołu z wykonania robót zabezpieczających oraz dziennika budowy. W dniach 22 i 23 kwietnia 2024 r. Inwestor przedłożył wymaganą dokumentację i stosowne wyjaśnienia. Z kolei postanowieniem z dnia 10 maja 2024 r. MWINB zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego. W dniu 18 czerwca 2024 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny, w czasie których nie stwierdzono kontynuowania robót od poprzedniej kontroli z dnia 30 listopada 2023 r. Ustalono, że aktualny stan faktyczny robót budowlanych to wykonane w stanie surowym otwartym kondygnacje piwnic, parteru, I piętro, II piętro, III piętro wraz ze stropem nad III piętrem. Stwierdzono, że działka jest ogrodzona, zabezpieczona przed dostępem osób trzecich. Ostatni wpis w dzienniku budowy z 18 stycznia 2024 r. cyt.: "Zakończono zabezpieczanie i porządkowanie budynku i placu budowy w celu przekazania placu budowy inwestorowi".
Badając powtórnie sprawę organ odwoławczy doszedł do przekonania, że organ
I instancji prawidłowo przyjął, że krąg stron niniejszego postępowania obok właścicieli dz. nr [...] [...], [...], [...] winien obejmować także właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...].
Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest ocena zasadności i orzeczenia przez PINB nakazu rozbiórki części ww. budynku mieszkalnego, tj.: stropu wykonanego nad trzecią nadziemną kondygnacją. Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowił art. 50a pkt 2 Pr. bud., zgodnie z którym właściwy organ w przypadku wykonania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr. bud. - nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.
Organ wyjaśnił, że w realiach niniejszej sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia 3 listopada 2023 r. zobowiązał inwestora do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz jednocześnie nałożył obowiązek wykonania zabezpieczeń, zatem ww. warunek został spełniony. Dodał, że treść art. 50a pkt 2 Pr. bud. nie wprowadza ogólnego zakazu wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych. W szczególności, zakaz ten nie obejmuje robót niepodlegających reglamentacji organów budowlanych, tj. robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi. Wykonanie takich robót w sposób zgodny z przepisami, a przede wszystkim z przepisami techniczno-budowlanymi i niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska nie może zostać uznane za działanie nielegalne (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 766/19).
MWINB ustalił, że inwestor realizował roboty budowlane w oparciu o decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia 12 lipca 2022 r., którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestora: D. Sp. z o.o. dla ww. zamierzenia budowlanego. Decyzją z dnia 11 października 2022 r. przeniesiono ww. decyzję na rzecz nowego inwestora: W. sp. z o.o. Okoliczność realizacji robót budowlanych objętych ww. decyzją o pozwoleniu na budowę potwierdzono w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu 22 sierpnia 2023 r. oraz 29 września 2023 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 12 lipca 2022 r. zawierała zestawienie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, w tym m.in. informację, że obszar inwestycji objęty jest trwającym postępowaniem prowadzonym przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz informacje o treści art. 10 a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W niniejszej sprawie pomimo wiedzy o treści art. 10a ww. ustawy inwestor realizował roboty budowlane objęte decyzją z dnia 12 lipca 2023 r.
Organ ustalił również, że postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2024 r., MWINB uchylił w całości ww. postanowienie PINB z dnia 3 listopada 2023 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, bowiem w dniu 16 października 2023 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wydał decyzję o wpisie ww. obszaru do rejestru zabytków, która stała się ostateczna w dniu 22 listopada 2023 r. W toku postępowania zażaleniowego zmianie uległ więc stan faktyczny sprawy z uwagi na zakończenie postępowania w sprawie wpisu obszaru - na którym znajduje się m.in. przedmiotowa inwestycja - do rejestru zabytków.
Z powyższego, zdaniem organu wynika, że na etapie postępowania przed organem odwoławczym brak było podstaw do wstrzymania robót budowlanych, bowiem zakaz prowadzenia robót budowlanych mogących doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku obowiązuje do dnia, w którym decyzja w sprawie wpisu obszaru do rejestru zabytków stanie się ostateczna. O ile więc na dzień wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, działanie organu I instancji było prawidłowe, na skutek zmiany stanu faktycznego brak było podstaw do wstrzymania budowy na podstawie art. 50 ust. 1 Pr. bud. w dniu orzekania przez organ odwoławczy.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy skoncentrował się na badaniu, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane po doręczeniu mu postanowienia PINB z dnia 3 listopada 2023 r. stanowiły niezbędne zabezpieczenia, o których orzeczono w tymże postanowieniu, czy też wykraczały poza wskazany zakres i stanowiły kontynuację budowy. Jak podał organ, nakazem rozbiórki z art. 50a ust. 2 Pr. bud. mogą być bowiem objęte efekty tylko tych robót budowlanych, które zostały wykonane po doręczeniu inwestorowi postanowienia o ich wstrzymaniu.
Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że realizacja stropu wykonanego nad trzecią nadziemną kondygnacją przedmiotowego budynku nastąpiła po doręczeniu inwestorowi postanowienia PINB z dnia 3 listopada 2023 r. Jednak brak było podstaw do przyjęcia, że realizacja tych prac nie wypełniała zakresu robót zabezpieczających, do których inwestor został zobowiązany postanowieniem z dnia 3 listopada 2023 r. W opinii nr 14/11/2023 autorstwa mgr inż. F. G. z dnia 16 listopada 2023 r. określono m.in. zakres prac budowlanych koniecznych do wykonania w celu zabezpieczenia terenu budowy. Wynika z niej m.in. konieczność wykonania konstrukcji stropu nad 3. piętrem. Powyższe zostało potwierdzone w piśmie uzupełniającym z dnia 11 grudnia 2023 r. Ponadto w piśmie z dnia 23 kwietnia 2024 r. pełnomocnik inwestora podał, że "po doręczeniu Spółce postanowienia w dniu 10 listopada 2023 r. Spółka wykonała roboty zabezpieczające, które szczegółowo zostały opisane w opinii sporządzonej przez mgr inż. F. G. w listopadzie 2023 r. oraz opinii uzupełniającej przygotowanej przez mgr inż. F. G.: 1. Wykonanie dwóch słupów żelbetowych na piętrze 3; 2. Wykonanie stropu nad piętrem 3; Rozebranie płyt szalunkowych, wież podpierających, pomosty robocze; 4. Demontaż żurawia wieżowego; 5. Zabezpieczenie wejść do budynku oraz balustrad; 6. Demontaż i wywóz kontenerów budowlanych, sprzętu budowlanego; 7. Sprzątnięcie terenu i ogrodzenie terenu". Organ podzielił przy tym stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1394/09, zgodnie z którym jeżeli z przedstawionych opinii technicznych wynika, że jednym ze sposobów zabezpieczenia budowy jest prowadzenie robót pokrywających się w części z zatwierdzonym projektem budowlanym to nie można wykluczyć prowadzenia takich robót. Zdaniem organu odwoławczego realizacja stropu nad trzecią kondygnacją wypełnia całkowicie nakazany w postanowieniu z dnia 3 listopada 2023 r. sposób zabezpieczenia inwestycji, w którym wskazano, że obiekt budowlany należy zabezpieczyć w taki sposób, by nie uległ zniszczeniu oraz nie stwarzał niebezpieczeństwa dla osób i mienia. Nadto nałożony obowiązek nie został w sposób szczegółowo dookreślony, zatem sposób jego realizacji został w pewnym zakresie pozostawiony subiektywnej ocenie i woli inwestora.
Według organu odwoławczego ocena organu I instancji, że roboty budowlane polegające na wykonaniu części budynku mieszkalnego tj. stopu zrealizowanego nad trzecią nadziemną kondygnacją budynku po doręczeniu jej postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych nie stanowiły niezbędnego zabezpieczenia była niezasadna jest błędna. W konsekwencji powyższego organ ten nie podzielił stanowiska organu I instancji, że zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Pr. bud. tej części inwestycji. Jak podał organ odwoławczy, skoro wykonane po dniu 10 listopada 2023 r. roboty budowlane stanowiły w istocie prace zabezpieczające, to nakaz rozbiórki stał się bezprzedmiotowy, wobec braku spełnienia hipotezy zawartej w przepisie art. 50a pkt 2 Pr. bud.
Końcowo organ doszedł do przekonania, że zobowiązany jest do wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz umarzającej postępowanie administracyjne organu I instancji w przedmiocie robót budowlanych realizowanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem z dnia 3 listopada 2023 r. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Organ wyjaśnił przy tym, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeśli sprawa która podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej, albo utraciła go już w toku postępowania. Dochodząc do wniosku, ze brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 50 a Pr. bud. względem robót wykonanych po dniu 10 listopada 2023 r. organ umorzył postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a.
Na powyższą decyzję B. D. i K. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50a pkt 2 Pr. bud. poprzez ich zastosowanie, jak i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania, podczas gdy w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji powinna zostać utrzymana w mocy;
- art. 6, art. 48 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. i art. 39 § 1-3 k p.a., art. 40 § 1 k.p.a., art. 42 § 1 k.p.a., art. 28 ust. 2 Pr. bud., art. 28 k.p.a., oraz art. 10 k.p.a. poprzez całkowicie sprzeczne z prawem kontynuowanie postępowania administracyjnego pomimo braku ustalenia adresów stron postępowania, ich zdolności prawnej, a tym samym ustalenia ich ewentualnych następców prawnych, podczas gdy przepisy k.p.a. nakładają w takim przypadku na organ obowiązek wystąpienia o wyznaczenie dla takich osób przedstawiciela, czego organ zaniechał;
- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 10 a ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędne twierdzenie organu, iż: "Obecnie brak jest podstaw do wstrzymania budowy na podstawie art. 50 ust 1 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy do wydania decyzji w przedmiocie wpisu danego obszaru do rejestru zabytków obowiązuje bezwzględny zakaz realizacji jakichkolwiek robót budowlanych, z kolei w momencie uzyskania przez decyzję o wpisie do rejestru zabytków waloru ostateczności, prowadzenie robót budowlanych także pozostaje zabronione, gdyż wymaga uzyskania ostatecznego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzanie robót budowlanych, którym Inwestor się nie legitymował, jak i obecnie nie legitymuje, a co organ II instancji całkowicie pominął;
- art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie błędne przyjęcie, że zrealizowane przez Inwestora prace, pomimo wydanego przez organ I Instancji postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wypełniają zakres robót zabezpieczających, podczas gdy w sposób oczywisty wykraczają ona poza zakres niezbędnych robót zabezpieczających i stanowią kontynuację inwestycji,
- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1-3 ustawy
o drogach publicznych poprzez posadowienie budynku (jego północno-zachodniego narożnika wraz z balkonami) w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej (ul. W. ) bez uzyskania wymaganej zgody zarządcy drogi, oraz braku weryfikacji przez organy tego zagadnienia, podczas gdy posadowienie budynku w odległości mniejszej niż 6 m wymaga uzyskania w tym przedmiocie zgody zarządcy drogi, a zarówno organ I instancji, jak i organ lI instancji były o tym informowane.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Odpowiedź na skargę złożył również uczestnik postępowania – 1 W. sp. z o.o. z siedzibą w K. w piśmie z dnia 21 stycznia 2025 r., w którym wniesiono o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).
W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skarga okazała się niezasadna.
Sądowej kontroli w niniejszej sprawie podlegała decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2024 r. nr 349/2024 uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia 1 grudnia 2023 r. o nakazie rozbiórki i umarzająca postępowanie w przedmiocie robót budowlanych realizowanych pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem z dnia 3 listopada 2023 r., a polegających na wykonaniu stropu nad trzecią kondygnacją nadziemną ww. budynku.
Podstawę materialnoprawną decyzji nakazującej rozbiórkę stanowiła norma wynikająca z art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725, dalej: Pr. bud.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.
Podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowiła również norma wynikająca z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
Orzeczenie na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. wydawane jest w razie ustalenia przez organ odwoławczy, że nie ma podstaw nałożenia na stronę obowiązku bądź cofnięcia uprawnień strony. Organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po jego wydaniu przez organ pierwszej instancji. Wydanie tego typu orzeczenia powoduje, że decyzja/postanowienie organu pierwszej instancji oraz ukształtowana w nich sytuacja prawna ulegają zniesieniu, a postępowanie zostaje zakończone rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Celem takiej decyzji jest uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji i zakończenie czynności postępowania w sprawie w pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Istota decyzji odwoławczej umarzającej postępowanie polega więc na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym (co do jej istoty).
W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postanowieniem nr 408/23 z dnia 3 listopada 2023 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w Z.. Organ ustalił, że Starosta Tatrzański w decyzji z dnia 12 lipca 2022 r. o pozwoleniu na budowę ustalił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych m. in mając na względzie, że obszar inwestycji objęty jest postępowaniem przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisu do rejestru zabytków. Na podstawie przeprowadzonych kontroli na terenie inwestycji organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego w dniu 3 listopada 2023 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i zobowiązał inwestora do zabezpieczenia terenu budowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych z dnia 6 lutego 2003 r. (Dz. U. Nr 47 poz. 401). Z kolei mając na uwadze powyższe postanowienie (doręczone inwestorowi w dniu 10 listopada 2023 r.) oraz ustalenia kontroli dokonane po dniu 10 listopada 2023 r., kiedy to stwierdzono, że roboty budowlane były kontynuowane i zrealizowano strop nad 3 kondygnacją, organ I instancji doszedł do wniosku, że ziściły się przesłanki zawarte w art. 50a pkt 2 Pr. bud. i w dniu 1 grudnia 2023 r. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę ww. stropu.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego stwierdził, że organ I instancji co do zasady prawidłowo podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji były kontynuowane po ich wstrzymaniu postanowieniem z dnia 3 listopada 2023 roku - wydanym przez PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. Odmiennie jednak organ odwoławczy ocenił roboty budowlane polegające na wykonaniu stropu nad trzecią kondygnacją nadziemną przedmiotowego budynku, uznając, że stanowiły one dozwolone roboty zabezpieczające. Konsekwencją tego ustalenia było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w tym zakresie.
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawidłowo go ocenił, biorąc pod uwagę normę wynikającą z art. 50a pkt 2 Pr.bud. W szczególności wnikliwie przeanalizowano treść protokołów kontroli przeprowadzonych przez inspektorów PINB w dniach 29 września 2023 r., 16 listopada 2023 r., 30 listopada 2023 r. oraz 18 czerwca 2024 r. oraz wpisy dokonane w tym czasie w dzienniku budowy. Nie budzi wątpliwości ustalenie, zgodnie z którym po doręczeniu inwestorowi postanowienia PINB z dnia 3 listopada 2023 r., co miało miejsce 10 listopada 2023 r., wykonano strop nad trzecią nadziemną kondygnacją realizowanego budynku. Prawidłowo w tym kontekście oceniono dowód w postaci opinii nr [...]/2023 autorstwa mgr. inż. F. G. pt. "Orzeczenie techniczne dotyczące wykonania robót zabezpieczających oraz teren budowy" z 16 listopada 2023 r., uzupełniony pismem złożonym w dniu 11 grudnia 2023 r. zawierającym bardziej szczegółowe ustalenia dotyczące nośności konstrukcji budynku. W opinii tej określono zakres prac niezbędnych do zabezpieczenia budowy, w tym wykonanie konstrukcji stropu nad 3 piętrem, zamontowanie zabezpieczeń wewnętrznej klatki schodowej oraz ciągów komunikacyjnych, ogrodzenie placu budowy.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym powyższe pozwala przyjąć, że wskazane prace miały charakter dozwolonych robót zabezpieczających. Stanowiły one wyraz dokonywania przez kierownika budowy wyboru zabezpieczających rozwiązań technologiczno-organizacyjnych, opartych na specjalistycznym opracowaniu technicznym inż. F. G.. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że realizacja przedmiotowego stropu przewidziana była w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Działania zabezpieczające nie muszą mieć tylko charakteru doraźnego, tymczasowego czy porządkowego. Mogą wiązać się z koniecznością domknięcia jakiejś części robót budowlanych wpisanych w proces budowlany. Słusznie też dostrzegł Inspektor Wojewódzki, że realizacja stropu nad trzecią kondygnacją wypełnia całkowicie nakazany w postanowieniu PINB sposób zabezpieczenia inwestycji, w którym wskazano: "obiekt budowlany należy zabezpieczeń w taki sposób, by nie uległ zniszczeniu oraz nie stwarzał niebezpieczeństwa dla osób i mienia. Zakres robót zabezpieczających powinien wynikać z bieżącej sytuacji na terenie budowy i winny o tym decydować osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne na budowie tj. kierownik budowy, inspektor nadzoru inwestorskiego oraz projektant. Informacje o sposobie i zakresie wykonania robót zabezpieczających winny znajdować się w dzienniku budowy. W sytuacjach skomplikowanych zakres robót zabezpieczających powinien wynikać z odpowiednich opracowań technicznych". W realiach kontrolowanej sprawy opinie takie zostały sporządzone i prawidłowo wykorzystane, o czym była mowa wyżej.
W tej sytuacji zasadne było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przy uwzględnieniu art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącym o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Bezprzedmiotowe okazało się postępowanie wpadkowe dotyczące wykonywania robót po wstrzymaniu wykonania, skoro przedstawione wyżej roboty budowlane były dopuszczalne (legalne) – jako roboty zabezpieczające.
Wobec powyższego jako nieskuteczne należało ocenić zarzuty skargi, które w dużej części nie dotyczą problemu skutków prowadzenia robót budowlanych po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót, uregulowanego w art. 50a pkt 2 Pr. bud., ale postępowania naprawczego, w ramach którego zapadło postanowienie o wstrzymaniu robót, czy też pozwolenia na budowę (vide: zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 – 3 ustawy o drogach publicznych, art. 10a i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami)
Chybiony jest w szczególności zarzut oparty na art. 80 k.p.a. odnoszący się do błędnego – zdaniem skarżących – zakwalifikowania wykonanych robót jako prac zabezpieczających. Jak wskazano powyżej, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego uznać należy ten pogląd za nieprawidłowy. Rację ma organ odwoławczy, twierdząc w odpowiedzi na skargę, że zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowił uzasadnioną podstawę ustaleń faktycznych wydanego rozstrzygnięcia, a przy tym został oceniony w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, bez znamion dowolności. Organ odwoławczy wnikliwie uzasadnił swoje stanowisko, realizując wymogi art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania).
Rację ma również Inspektor Wojewódzki, że zarzuty naruszenia art. 6, art. 48 § 1 w zw. z art. 34 § 1, art. 39, art. 40 § 1, art. 42 § 1, k.p.a., jak też art. 10 i 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Pr.bud., odnoszące się do prowadzenia postępowania pomimo nieustalenia adresów stron postępowania i ewentualnych następców prawnych, nie odnoszą się sfery praw i obowiązków skarżących, którzy brali czynny udział w postępowaniu, w którego ramach zapadła zaskarżona decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych, przywołanym w odpowiedzi na skargę, utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym zarzut pominięcia podmiotu, którego interesu prawnego dotyczyło postępowanie administracyjne, a tym samym naruszenia art. 10 i art. 28 k.p.a., może zgłosić skutecznie przed sądem administracyjnym ten właśnie podmiot, którego prawa zostały naruszone, nie zaś inne strony czy uczestnicy postępowania.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak
w sentencji wyroku, nie stwierdzając podstaw do uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.