II SA/Kr 1441/20

II SA/Kr 1441/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-01-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Magda Froncisz /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2346/21 - Wyrok NSA z 2024-05-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 50 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "Z" z siedzibą w K. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 października 2020 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem Nr [...], znak [...], z dnia 16 października 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j.: Dz .U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Firma A na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki Nr [...] z dnia 9 sierpnia 2019 r., znak: ROIK [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 2 i 3 u.p.b. postanowiono inwestorowi Firma A firma BI. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową urządzenia budowlanego, tj. centrali wentylacyjnej obsługującej budynek przy [...] w K., dz. nr [...] obr. S-[...] jedn. ewid[...] bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej; II. odstąpić od ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń; III. zobowiązać Inwestora jw. do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia następujących dokumentów: 1. Inwentaryzacji wszystkich wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych związanych z przebudową urządzenia budowlanego, tj. centrali wentylacyjnej obsługującej budynek przy [...] dz. nr [...] obr. S-[...] jedn. ewid. [...]. Należy uwzględnić wszystkie roboty zakryte, wszelkie przejścia i przekucia w ścianach budynku oraz konstrukcje wsporcze, na których zamontowano jednostki zewnętrzne. 2. Ekspertyzy technicznej dotyczącej wszystkich zrealizowanych robót budowlanych i instalacyjnych jw., w zakresie prawidłowości ich wykonania, wraz z oceną ich wpływu na prawidłowość funkcjonowania układu wentylacji mechanicznej i klimatyzacji w budynku przy [...] dz. nr [...] obr. S-[...] jedn. ewid. [...], a także ich zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz zasadami wiedzy technicznej. Należy uwzględnić wszystkie roboty zakryte, wszelkie przejścia i przekucia w ścianach budynku oraz konstrukcje wsporcze, na których zamontowano jednostki zewnętrzne. Ekspertyza winna zawierać także ocenę prawidłowości wykonania instalacji wewnętrznych wentylacyjnej i klimatyzacji oraz poprawność ich funkcjonowania w obrębie przedmiotowego budynku użytkowanego jako budynek zamieszkania zbiorowego. 3. Zaopiniowania zrealizowanych robót budowlanych i instalacyjnych jw. pod kątem zgodności z przepisami bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Ww. dokumenty winny zostać uzgodnione przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. na podstawie przepisów odrębnych. Powyższa ekspertyza techniczna, w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych i instalacyjnych, winna wskazywać zakres, rodzaj i sposób przeprowadzenia niezbędnych prac bądź innych czynności, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa i zapewniającego bezpieczne użytkowanie przedmiotowego budynku. Żądane dokumenty winny być sporządzone przez osoby uprawnione w odpowiednich specjalnościach, zgodnie z zapisem art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2019 poz. 1186) (należy przedłożyć uwierzytelnione kopie dokumentów potwierdzających ich uprawnienia zawodowe i przynależność do właściwiej izby samorządu zawodowego). Żądana opinia w zakresie zgodności z przepisami bezpieczeństwa przeciwpożarowego winna być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zgodnie z przepisami odrębnymi" – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z pismem P. K. z dnia 10 stycznia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki w dniu 11 lutego 2019 r. przeprowadził czynności kontrolne w sprawie robót budowlanych zrealizowanych w budynku przy [...]. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono protokół nr [...], który wraz z dokumentacja fotograficzną oraz pozostałymi załącznikami został dołączony do akt sprawy znak: ROIK [...] Zawiadomieniem z dnia 26 marca 2019r., znak: ROIK [...], działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., PINB w K. - Powiat Grodzki poinformował strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego centrali wentylacyjnej obsługującej budynek przy [...], dz. nr [...] obr. S-[...] jedn. ewid. [...] w K., mogącego mieć wpływ na bezpieczeństwo użytkowania przedmiotowej nieruchomości (k: 4 akt PINB znak: ROIK [...], dalej: akta PINB). Zawiadomieniem z dnia 9 sierpnia 2019 r., znak: ROIK [...], organ I instancji poinformował strony postępowania, iż w dniu 9 sierpnia 2019 r. została zmieniona kwalifikacja przedmiotu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie stanu technicznego centrali wentylacyjnej obsługującej budynek przy [...] dz. nr [...] obr. S-[...] jedn. ewid. [...] w K., mogącego mieć wpływ na bezpieczeństwo użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie PINB, działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił, iż w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki toczy się wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie: przebudowy urządzenia budowlanego, tj. centrali wentylacyjnej obsługującej budynek przy [...] w K., dz. nr [...] obr. S-[...] jedn. ewid. [...], bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej (k: 10 akt PINB).
W dniu 9 sierpnia 2019 r. organ I instancji wydał postanowienie Nr [...], znak: ROIK [...], którym wstrzymał Inwestorowi: Firma A firma B, [...] prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową urządzenia budowlanego, tj. centrali wentylacyjnej obsługującej budynek przy [...] dz. nr [...] obr. S-[...] jedn. ewid. [...], bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz zobowiązał Inwestora do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wskazanych w w/w postanowieniu dokumentów (k: 11-13 akt PINB).
W dniu 7 października 2019 r. PINB wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazał Firma A (...) "doprowadzenie budynku zlokalizowanego przy [...], dz. nr [...] obr S-[...] jedn. ewid. [...], w zakresie centrali wentylacyjnej obsługującej przedmiotowy budynek, do stanu poprzedniego poprzez: przywrócenie urządzeń i parametrów centrali wentylacyjnej i urządzeń powiązanych określonych w projekcie budowlanym zamiennym pn.: "Przebudowa pięter 1, 2, 3, 4 kamienicy przy [...] obr [...] w K." opracowanym w styczniu 2013 r. przez Studio [...], zatwierdzonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki Nr [...] z dn. 25.11.2013., znak: ROIK [...], utrzymaną w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dn. 06.10.2015r., znak: [...] oraz rysunkami zamiennymi przedłożonymi do akt postępowania administracyjnego znak: ROIK [...], zakończonego wydaniem decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki Nr [...] z dn. 17.10.2016r., znak: ROIK [...], w terminie do dnia 10.12.2019 r.".
Na skutek zażalenia Firma A na postanowienie Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 9 sierpnia 2019 r., Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 16 października 2020 r., którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną przedmiotowego postanowienia jest art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w brzemieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 782). Organ przytoczył powołane przepisy i zauważył, że inwestor w obrębie instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji (...) zrealizował roboty budowlane polegające na wymontowaniu z centrali nawiewnej części grzałek oraz zamontowaniu 3 agregatów - 2 jednostek zewnętrznych (centralnych) - na elewacji tylnej i 1 jednostki wewnętrznej zamontowanej w centrali wentylacyjnej - nawiewnej. Dalej organ zwrócił uwagę na art. 3 pkt 7a prawa budowlanego i wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały wyliczone w art. 29-31 ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 2 u.p.b. (w brzmieniu sprzed obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. nowelizacji): Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: 1) remoncie obiektów budowlanych; 1a) przebudowie obiektów, o których mowa w ust. 1; 1aa) przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej; z zastrzeżeniem art. 29 ust. 4 pkt 1 u.p.b. (w brzmieniu sprzed obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. nowelizacji) zgodnie z którym: Roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane: przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę. Kamienica zlokalizowana przy [...] na działce nr [...] obr. S-[...] jedn. ewid. [...] została wpisana do rejestru zabytków decyzją z dnia 21 października 1932 r. Ponadto zgodnie z art. 39 § 1 u.p.b.: Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Kontynuując argumentację, organ drugiej instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 50 u.p.b. zastosowano w związku z ustaleniem, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stan formalno-prawny wykonanych robót budowlanych nie pozwala na uznanie ich za zakończone i prawidłowe ich funkcjonowanie. Powyższe wypełnia hipotezę art. 50 Prawa budowlanego, zasadne zatem było wstrzymanie przez PINB prowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową urządzenia budowlanego, tj. centrali wentylacyjnej obsługującej budynek przy [...], dz. nr [...] obr. S-[...] jedn. ewid[...] bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, jak również bez zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W wyniku przeprowadzonych robót budowlanych zachodzi potrzeba wykonania dodatkowych czynności w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter incydentalny/wpadkowy, tj. nie kończy sprawy co do istoty, a dla jego wydania konieczne jest jedynie ustalenie, że wykonywane są lub zostały wykonane roboty budowlane inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 u.p.b., bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia wobec osoby, której obowiązku nie dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, organ drugiej instancji wskazał, iż co do zasady krąg stron postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 u.p.b. ustalany jest w oparciu o wskazania zawarte w art. 28 k.p.a. Tym samym, krąg podmiotów legitymujących się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu winien z zasady obejmować – obok inwestora robót – także współwłaścicieli nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem. Zasadnie zatem organ I instancji uznał Firma A za stronę niniejszego postępowania oraz adresata nałożonego obowiązku. W uzasadnieniu złożonego zażalenia wskazano, iż cyt.: "Zgodnie z umową najmu z dnia 29 września 2016r. Firma A jest najemcą części budynku przy [...] w K. i nie prowadził prac, których dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie jako inwestor. Przede wszystkim z ustaleń organu wynika, że prace dotyczące instalacji wentylacji były prowadzone od maja 2016 r. zaś spółka [...] mogła jakiekolwiek prace wykonywać po przejęciu przedmiotu najmu, co miało miejsce w okresie od listopada 2016 do stycznia 2017r. W szczególności przed uzyskaniem przez spółkę dostępu do nieruchomości (czyli przed okresem, kiedy wykonywanie jakichkolwiek prac przez Spółkę było faktycznie możliwe) doszło do rozbudowania centrali wentylacyjnej w celu zwiększenia jej wydajności, co zmieniło parametry tej instalacji (...) Spółka brała udział przy wymianie agregatów i montażu jednostki wewnętrznej w wentylatorowni, ale przy czynnym udziale współwłaściciela. Dlatego Firma A pozostaje przy stanowisku, że inwestorem prac, których dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, byli współwłaściciele nieruchomości". Odnosząc się do powyższego, organ drugiej instancji wskazał, że w aktach administracyjnych organu I instancji znak: ROIK [...] zalega Umowa na dostawę, montaż i uruchomienie klimatyzacji do centrali wentylacyjnej [...], zasilającej pokoje hotelowe przy ul. [...] w K. z dnia 20 maja 2017 r., w której jako zamawiającego wskazano: Firma A z siedzibą w K.. W ocenie organu odwoławczego, zasadnie zatem PINB w K. - Powiat Grodzki skierował zaskarżone postanowienie do inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji - Firma A Ponadto organ drugiej instancji ocenił, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych jako przebudowa.
Pismem z dnia 20 listopada 2020 r. Firma A w K. złożyła skargę na powyższe postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak przeprowadzenia postępowania dowodowego z materiałów zgłoszonych w toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki oraz w postępowaniu zażaleniowym przed Inspektor Nadzoru Budowlanego, w szczególności poprzez brak próby dokładnego określenia, kiedy prace były prowadzone oraz czy zostały zakończone, brak podjęcia próby porównania parametrów centrali wentylacyjnej przed przeprowadzonymi pracami oraz po ich zakończeniu pomimo posiadania właściwych ku temu środków, brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia osoby inwestora prowadzonych prac, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy; 2) rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nałożenie na Spółkę obowiązków w sytuacji, gdy nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego co do istotnych elementów warunkujących wydanie zaskarżonego postanowienia, to jest: a) ustalenia precyzyjnego okresu, w którym miały być prowadzone kwestionowane prace, b) ustalenia osoby inwestora, c) ustalenia, czy doszło do zmiany parametrów obiektu budowlanego, d) wadliwości protokołu z pomiarów i regulacji instalacji wentylacji mechanicznej bytowej i oddymiającej z pomiarów autorstwa A. T. i M. N. sporządzonego w lutym 2016 roku na potrzeby wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie; e) toczących się postępowań cywilnych i karnych, e) ustalenia rodzaju robót budowlanych; 3) naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w sposób przekonujący, poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala ustalić, czy organ II instancji faktycznie rozpoznał sprawę administracyjną i na jakich podstawach oparł swoje rozstrzygnięcie, zwłaszcza wobec lakonicznego i pozbawionego stwierdzenia zawartego na końcu uzasadnienia, że: "W odniesieniu do pozostałych uwag zawartych w zażaleniu, MWINB w K. informuje, że niniejsze uzasadnienie stanowi odpowiedź na podnoszone zarzuty, wyjaśniając jednocześnie w niniejszym postanowieniu, przesłanki kwalifikacji przedmiotowych robót", z którym trudno się zgodzić, zwłaszcza że nie jest rolą uzasadnienia rozstrzygnięcia, czy samego postanowienia informowanie, jak należy rozumieć uzasadnienie; 4) naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez bezrefleksyjne przyjęcie za własne twierdzeń organu I instancji oraz nierozpoznanie sprawy po raz drugi, co stanowi naruszenie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 5) naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) oraz art. 52 ust. 1 prawa budowlanego poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżąca jest inwestorem, a w związku z tym stroną postępowania administracyjnego, podczas gdy z dokumentów zalegających w aktach postępowania oraz twierdzeń skarżącej wynika, że przymiot strony nie tylko jej nie przysługuje, ale przede wszystkim nie mogła być ona adresatem postanowienia PINB oraz postanowienia MWINB; 6) naruszenie prawa materialnego, to jest naruszenie art. 3 pkt 7a w zw. z art. 28 §1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowalnego, poprzez błędne przyjęcie, że przeprowadzone prace stanowiły przebudowę i wymagały uzyskania zgody konserwatora zabytków oraz uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy efektem tych prac nie była zmiana parametrów instalacji wentylacyjnej oraz klimatyzacyjnej, w konsekwencji czego doszło do bezpodstawnego wydania postanowienia PINB oraz postanowienia MWINB; 7) naruszenie prawa materialnego to jest naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 PrBud poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie były prowadzone jakiekolwiek prace, które mogłyby podlegać wstrzymaniu. Skarżąca wniosła: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu I instancji – w całości z uwagi na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., a także na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie 2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu I instancji – w całości, a także na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. o umorzenie postępowania administracyjnego; 3) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie zarzutów i wniosków skargi.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ szczegółowo odniósł się również do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest przede wszystkim art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej pr. bud.), w brzmieniu – jak słusznie zauważył organ drugiej instancji – sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 782). Zgodnie z powołanym przepisem: 1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. 2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. 4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. 5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy trafnie zidentyfikowały inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 pr.bud. przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w obrębie instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji obsługującej budynek przy [...], dz. nr [...] obr. S-[...] jedn. ewid[...] wykonywano roboty budowlane polegające na wymontowaniu z centrali nawiewnej części grzałek oraz zamontowaniu 3 agregatów – 2 jednostek zewnętrznych (centralnych) – na elewacji tylnej, i 1 jednostki wewnętrznej zamontowanej w centrali wentylacyjnej – nawiewnej. Roboty te – jak trafnie przyjęły organy – mają znamiona przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr.bud. stanowiącego, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Wykonywane roboty niewątpliwie implikowały zmianę parametrów użytkowych i technicznych przedmiotowego obiektu budowlanego. Z uwagi na uwarunkowania kamienicy przy [...] – przede wszystkim okoliczność wpisania jej do rejestru zabytków decyzją z dnia 21 października 1932 r. – przebudowa, o której mowa, wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzonej pozwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 29 ust. 4 pkt 1 i art. 39 ust. 1 pr.bud.).
W opisanej sytuacji zachodziły podstawy do zastosowania normy z art. 50 pr.bud. i organy uczyniły to prawidłowo. Zdaniem Sądu, prawidłowo ukształtowana została część dyspozytywna rozstrzygnięcia, a w szczególności zasadnie orzeczono także o obowiązku przedłożenia inwentaryzacji robót, ekspertyzy technicznej tudzież opinii w zakresie zgodności z przepisami bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Adresatem postanowienia trafnie uczyniono inwestora, którym jest skarżąca Firma A – odnośne powinności obciążają w pierwszej kolejności właśnie inwestora i dopiero gdy nałożenie ich na niego nie wchodzi w rachubę można je nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu (art. 52 pr.bud.). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji trafnie wyeksponował też istotę tzw. postępowania naprawczego oraz wydawanego w jego ramach postanowienia. W istocie bowiem wspomniane postępowanie ma na celu zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ww. ustawy, roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia ww. robót do stanu zgodnego z ww. wymogami. Z kolei wspomniane postanowienie nie kończy postępowania naprawczego, ma charakter zabezpieczający i umożliwia przeprowadzanie dalej idących czynności wyjaśniających. Samo zaś jego wydanie jest uwarunkowane zasadniczo jedynie stwierdzeniem wykonywania robót w okolicznościach opisanych w art. 50 ust. 1 pr.bud.
Zarzuty skargi są, zdaniem Sądu, niezasadne. Przede wszystkim zgodzić się należy z Inspektor Nadzoru Budowlanego co do tego, że zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny, adekwatny do odnośnego etapu postępowania naprawczego i pozwalał na poczynienie relewantnych na tym etapie ustaleń faktycznych. Utrwalone w protokołach oględzin spostrzeżenia, dokumentacja fotograficzna, a także – pośrednio – pozostała dokumentacja zalegająca w aktach wskazują jednoznacznie na zakres i charakter prowadzonych robót, pozwalając na niewątpliwe zidentyfikowanie znamion przebudowy. Nie było na tym etapie potrzeby ani możliwości prowadzenia szczegółowej analizy porównawczej parametrów poszczególnych urządzeń sprzed dokonania prac i po ich dokonaniu tudzież weryfikacji prawidłowości tych drugich. Jest to materia dalszych etapów postępowania naprawczego. Wbrew zarzutom skargi, w sposób wystarczający wyjaśnione są również aspekty temporalne przedmiotowych robót (rozpoczęto je po 20 maja 2016 r.) i także ich status jako robót prowadzonych w rozumieniu art. 50 ust. 1 pr.bud.; nie ma też podstaw, by twierdzić, że zostały one zakończone.
Zdaniem Sądu, zabrany materiał dowodowy, a poniekąd także twierdzenia samej skarżącej, wskazują, że to właśnie skarżąca Firma A finansowała przedmiotowe roboty, a także pełniła rolę zamawiającego w zakresie montowanych urządzeń – okoliczności te jednoznacznie świadczą o tym, iż pełniła funkcję inwestora i tym samym powinna być adresatem rozstrzygnięcia. Wskazywana przez skarżącą korespondencja może co najwyżej świadczyć o tym, że współwłaściciel budynku wiedział o robotach względnie wypowiadał się w tej mierze, ale nie daje to podstaw do uznania go za inwestora. To, czy skarżąca ma generalnie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie ma rozstrzygającego znaczenia w postępowaniu naprawczym, skoro z okoliczności (w szczególności ze stanowiska właścicieli) wynika, że nie dozna ona przeszkód w ewentualnym wykonaniu czynności, które okażą się potrzebne do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Również formułowana przez skarżącą supozycja, iż – w jej przekonaniu – przedmiotowe roboty miały w istocie doprowadzić do zgodności obiektu z pierwotnym projektem nie usprawiedliwia ich samowolnego prowadzenia ani nie naprowadza na wadliwość zaskarżonego postanowienia. Wskazywana przez skarżącą decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 17 października 2016 r. w założeniu nie może być przeszkodą do prowadzenia postępowania naprawczego, choćby z tego powodu, że roboty prowadzone były także później.
Zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa procesowego, kształtujących zasadę prawdy obiektywnej (art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego wskazuje, że organ ten – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – rozpoznał sprawę po raz drugi w jej całokształcie; ponadto odpowiada ono wymogom prawa procesowego. Prawidłowo zinterpretowane i zastosowane zostały relewantne przepisy prawa materialnego; dotyczy to w szczególności art. 3 pkt 7a i art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud.
Zważywszy na podnoszoną przez skarżącą w piśmie z dnia 25 stycznia 2021 r. okoliczności śmierci P. K. w dniu 5 listopada 2020 r., należy wskazać, że okoliczność ta, jako mająca miejsce przed wniesieniem skargi (skarga została wniesiona w dniu 23 listopada 2020 r.), nie ma wpływu na bieg postępowania sądowoadministracyjnego.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.