II SA/KR 1440/24

II SA/Kr 1440/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Magda Froncisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 51 ust  1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi B. G. i K. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 352/24 z dnia 13 sierpnia 2024 r. znak WOB.7721.141.2019.JKLI w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz B. G. i K. G. kwotę 1014 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr 12/2019 z dnia 18 lutego 2019 r., znak: PINB.7353-18/2019, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity (Dz.U. z 2024 r., póz. 725 z późn. zm., dalej: Pr. bud.), nakazał M. J. - inwestorowi, rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr [...]) wraz z infrastrukturą techniczną położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. K. zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie znak: AB.6743.446.2016; z dnia 01.06.2016 r. przyjęte przez Starostę Powiatu P. w P.. Powodem rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że naruszono przepisy planu miejscowego dopuszczające przeznaczenie działki pod zabudowę jednorodzinnymi domami mieszkalnymi ale tylko w ramach zabudowy zagrodowej, gdy przyjęte przez Starostę P. zgłoszenie nie wykazuje związku projektowanego budynku mieszkalnego z prowadzonym gospodarstwem rolnym, nie spełniając kryteriów zabudowy zagrodowej.
Od ww. decyzji odwołanie złożyli M. J. oraz B. i K. G., będący obecnymi właścicielami w/w działki ewidencyjnej podnosząc brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego, brak nakazania doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, oraz nieuprawnioną weryfikację zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 13 sierpnia 2024r. nr 352/2024 Znak: WOB.7721.141.2019.JKLI, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 Kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 Pr. bud., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Organ wskazał także na art. 51 ust. 7 Pr. bud. Stanowiący, iż przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zatem organ podkreślił, że w przypadku stwierdzenia, iż wystąpiła jedna ze wskazanych powyżej przesłanek organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 50 i 51 Pr. bud. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Pr. bud. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. l, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Pod pojęciem "przepisów", użytym w art. 50 ust. 1 pkt 4, należy zaś rozumieć również przepisy prawa miejscowego, do których zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dla działki ewid. nr [...] (przed podziałem [...]) w m. P. , na której zrealizowane zostało sporne zamierzenie inwestycyjne, w momencie realizacji robót budowlanych będących przedmiotem postępowania (w latach 2016-2018) obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Sołectw Gminy K. zatwierdzony uchwałą nr XXV/185/2005 Rady Gminy K., z dnia 31 marca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 238, póz. 1611 z dnia: 2 maja 2005 r.). Wskazana działka znajdowała się w całości na terenach rolnych (symbol R1). Zgodnie z § 38 ust. 1 pkt 2 lit. a przeznaczenie dopuszczalne to przeznaczenie pod zabudowę zagrodową, w tym mieszkaniową związaną z hodowlą, produkcją rolną i przetwórstwem rolno – spożywczym.
Z kolei także obecnie przedmiotowa działka leży na terenach objętych zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw Gminy K., przyjętego uchwałą nr XLIII/285/2018 Rady Gminy z dnia 31 lipca 2018r. Zgodnie z wypisem z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Gminy K. działka nr [...] położona w sołectwie P. znajduje się na terenach zabudowy zagrodowej (symbol RM). Ponadto w granicach wskazanej działki znajdują się granice Głównego Zbiornika Wód Podziemnych: GZWP nr [...] - "[...]". Zgodnie z § 41 wskazanego mpzp: przeznaczenie dopuszczalne: to jednorodzinne domy mieszkalne w ramach zabudowy zagrodowej oraz zakaz lokalizacji samodzielnych budynków mieszkalnych.
Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w prawie budowlanym brak jest definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej. Definicja "zabudowy zagrodowej" została zaś zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, z późn. zmian, dalej: rozporządzenie lub WT), zgodnie z którą przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Wskazano także na orzecznictwo sądowe, podkreślając, iż z zabudową zagrodową mamy do czynienia, jeśli na działce znajduje się chociażby jeden z powyżej przykładowo wymienionych obiektów, o ile będzie się składał na rodzinne gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze oraz leśne. Powyższe pojęcie "zabudowy zagrodowej" związane zostało z rodzinnymi gospodarstwami rolnymi, które zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., póz. 423) ustanawiającym górną granicę obszaru takiego gospodarstwa na 300 hektarów, z zastrzeżeniem art. 2 pkt 2 ustanawiającym także dolną granicę obszaru gospodarstwa rolnego wynoszącą 1 hektar. Zatem pojęcie zabudowy zagrodowej nie odnosi się do zabudowy w postaci zgrupowań budynków produkcyjno-magazynowych, inwentarskich i mieszkalnych w gospodarstwach rolnych nie obejmujących swym zakresem ww. powierzchni użytków rolnych. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy "Za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo". Z koli ust. 1a stanowi iż "Do okresu, o którym mowa w ust. 1, zalicza się okres zamieszkiwania w innej gminie bezpośrednio poprzedzający zmianę miejsca zamieszkania, jeżeli w gminie tej jest albo była położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, o którym mowa w ust. 1".
Wobec braku legalnych definicji pojęć "zabudowa zagrodowa" i "działka siedliskowa" lub "siedlisko" należy skorzystać z wyjaśnień językoznawców, wg których siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008). W judykaturze ukształtował się pogląd, że siedlisko to teren o charakterze kameralnym (prywatnym), na którym posadowiony jest dom mieszkalny, gdzie koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe, a zabudowa zagrodowa to siedlisko wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Przy czym siedlisko stanowi pewną bazę i zaplecze istniejącego gospodarstwa, ułatwiającą produkcję rolną. Pojęcie działki siedliskowej nie może zatem zostać sprowadzone i zrównane z pojęciem działki ewidencyjnej. Takie rozumienie pojęcia siedliska, w oderwaniu od jego funkcji i celu, prowadziłoby do wniosków zbyt surowych, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Zatem, organ odwoławczy skonkludował, iż przyjęte przez Starostę P. zgłoszenie nie wykazywało i nie wykazuje związku projektowanego budynku mieszkalnego z prowadzonym gospodarstwem rolnym. O ile budowa jednego budynku mieszkalnego na działce o powierzchni 1ha mogła być wstępnie uznana za rozpoczęcie realizacji zabudowy zagrodowej, to kolejno realizowane budynki mieszkalne na tej samej działce (podzielonej następnie na mniejsze działki stosownie do realizowanej zabudowy jednorodzinnej) w żaden sposób kryteriów takiej zabudowy nie spełniają. Podczas dokonanych dnia 16 lutego 2018 r. czynności kontrolnych stwierdzono, że na spornej działce znajdują się w sumie cztery budynki mieszkalne jednorodzinne, przy czy trzy z nich pozostawały w trakcie budowy, a czwarty został przyjęty do użytkowania. Następnie inwestor, po dokonanych zgłoszeniach i rozpoczęciu inwestycji, dokonał podziału nieruchomości, na których budowane były budynki oraz sprzedaży ww. budynków. Sposób realizacji zamierzenia inwestycyjnego przez inwestora wskazuje jednoznacznie, iż wieloobiektowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna była realizowana jako zabudowa jednorodzinna na sprzedaż, nie zaś zabudowa zagrodowa na potrzeby rodzinnego gospodarstwa rolniczego. Działania inwestora w toku całego procesu inwestycyjnego nosiły zaś znamiona działań pozornych. Zamiarem inwestora była budowa budynków na sprzedaż, tak więc budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie może zostać uznana za realizację zabudowy zagrodowej, co z kolei implikuje fakt, że sporne zamierzenie inwestycyjne pozostaje sprzeczne z zapisami obwiązującego (jak i pierwotnego) planu miejscowego.
Organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo prowadził względem wykonywanych przez inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego postępowanie naprawcze, bowiem wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w oparciu o zgłoszenie, ale w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w planie miejscowym ma miejsce również wtedy, gdy właściwy organ nie wnosi sprzeciwu pomimo istnienia podstaw prawnych i faktycznych do jego wniesienia. Postępowanie naprawcze przeprowadzane jest bowiem również w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują prawnej formy wzruszenia, czy też zakwestionowania wadliwego milczenia (braku sprzeciwu) organu w stosunku do zgłoszonych robót budowlanych, a roboty te wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa, w tym również miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ma podstaw do tego, aby przyjąć, że nieprawidłowe zgłoszenie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., tj. takie, którego istotnych wad nie dostrzegł organ administracji architektoniczno-budowlanej i nie zgłosił sprzeciwu, uniemożliwia w każdym przypadku organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych. Okoliczność zrealizowania inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu, do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 Pr. bud. W niniejsze sprawie nie jest również możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, gdyż budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowana została w oparciu o wadliwie przyjęte przez Starostę Powiatu P. w P. zgłoszenie budowy poprzez brak wniesienia sprzeciwu w stosunku do zgłoszonych robót budowlanych, które są sprzeczne z miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym PINB prawidłowo zastosował względem przedmiotowych robót budowlanych najsurowszy nakaz, jakim jest rozbiórka.
Co do adresata decyzji podkreślono, iż w świetle art. 52 Pr. bud. sprzed nowelizacji: Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Nakaz rozbiórki w pewnych sytuacjach może być kierowany do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości, na której samowoli dokonał w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego nie przysługuje. Kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 Pr. bud. nie może być uznana za przypadkową. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela, czy też gdy właściciel nie sprzeciwia się nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania rozbiórki. Dnia 15 lutego 2019 r. wpłynęło pismo B. G. podnoszące, że w przypadku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obowiązek ten powinien spocząć na Inwestorze. W związku z powyższym wg MWINB zasadnym było uczynienie adresatem obowiązku M. J., gdyż nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił, ale który też na jego popełnienie nie wyrażał zgody - w sytuacji kiedy sprawca deliktu jest organowi znany.
Odwołujący w swojej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucili:
1) nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., to jest niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, która to niewykonalność ma charakter trwały, wobec nałożenia obowiązku rozbiórki budynku na inwestora, który nie dysponuje w obecnej chwili żadnym tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości bądź budynku i nie jest faktycznie w stanie wykonać decyzji organu;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. przez nałożenie najsurowszej sankcji przewidzianej we wskazanym przepisie, a więc nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, przy jednoczesnym braku spełnienia ku temu odpowiednich przesłanek w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Poprzez jego niezastosowanie i brak nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, choć legalizacja przedmiotowej nieruchomości jest możliwa;
b) naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. poprzez weryfikację zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo braku uprawnień organu nadzoru budowlanego ku temu i dokonanie skrajnie różnej wykładni tych samych przepisów, co obecnie skutkować ma rozbiórką i jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa;
3) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt: IV SA/Wa 1300/24, ze skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 kwietnia 2024 r., znak: DNl.tr.602.31.2024 wniesioną przez Wójta Gminy K., a obecnie ponownie prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;
b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz uwzględnienia przy wydaniu decyzji całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym przede wszystkim dokumentów zgromadzonych przez Prokuraturę Rejonową K. - N. H. w postępowaniu [...] zwłaszcza opinii biegłego dr inż. arch. M. B., a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione, którym dał wiarę, którym odmówił znaczenia dla sprawy oraz z jakiego powodu, zwłaszcza w zakresie: uznania przedmiotowego obiektu budowlanego za zgodny z obowiązującym MPZP, względnie przyjęcia niemożliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, odniesienia się do skrajanie odmiennych twierdzeń innych organów publicznych co do przedmiotowej sprawy;
c) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania poprzez brak przekonującego uzasadnienia podjętych decyzji, w tym przede wszystkim brak wyjaśnienia dlaczego organ publiczny zdecydował się na zastosowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, który to nakaz powinien stanowić zawsze ostateczność, jak również brak wyjaśnienia stronom postępowania, dlaczego organ w przedmiotowej sprawie przedstawia odmienne twierdzenia od innych organów administracji publicznej;
d) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwość wypowiedzenia się co do niego; zwłaszcza w sytuacji, gdy ostatnie zawiadomienie o wyznaczeniu terminu nowej sprawy pochodziło z dnia 5 lipca 2023 r., a decyzja została wydana 13 sierpnia 2024 r., przy czym pozbawienie tego prawa rzutowało w sposób istotny na treść wydanej decyzji, również w kontekście czasu trwania postępowania (5,5 roku);
4) naruszenie przepisów prawa ustrojowego, tj. art. 2, art. 21 ust. 1, ary. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konwencji o Ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. poprzez naruszenie prawa do własności i mieszkania gwarantowanych przez Konstytucję i Konwencję o Ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w sytuacji działania obywatela w zaufaniu do organów państwa Polskiego - w tej sytuacji orzeczenie rozbiórki jedynego dom skarżących z winy urzędników państwa, jawi się jako niedopuszczalne. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi.
Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W pierwszej kolejności wskazać należy na istotne nieprawidłowości kontrolowanego postępowania, które doprowadziły do wydania wadliwych decyzji o nakazie rozbiórki. Pierwszą nieprawidłowością dotknięte jest już samo postanowienie o wszczęciu postępowania (akta PINB, k. 26). Postanowienie nr 112/2018, znak: PINB.7353-18/2018 o wszczęciu postępowania z urzędu w dniu 20.11.2018 r. wskazuje jedynie, że zostało wszczęte w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr [...]) na dz. nr ewid. [...] położonej w miejscowości P., gm. K. zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie dokonane w Starostwie Powiatowym w P. znak: AB.6743.446.2016 z dn. 01.06.2016 r. Nie wskazuje ono podstawy prawnej, a więc trybu w jakim zostało wszczęte. Jedynie z uzasadnienia tego postanowienia można domniemywać, że chodzi o jakąś niedookreśloną niezgodność z planem miejscowym. Tymczasem wszczęcie i prowadzenie postępowania musi dotyczyć wyłącznie konkretnej rozstrzyganej w odpowiedniej formie sprawy indywidualnej, a zatem o przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego.
Następnie należy zaznaczyć, że z decyzji o sprzeciwie w sprawie przyjęcia w/w budynku do użytkowania tj. decyzji z 27 września 2017 r., nr 53/2017, znak: PINB 7353/ZU-197/2017 (k. 57 akt PINB dotyczących pierwszego zgłoszenia do użytkowania) oraz decyzji z dnia 26 lutego 2018 r., nr 8/2018, znak: PINB.7353/ZU-36/2018 (k. 40 akt PINB dotyczących drugiego zgłoszenia do użytkowania) wprost wynika, że budynek jest w trakcie budowy i z tego powodu organ wnosi sprzeciw.
W takim zatem wypadku, organ winien był wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 prawa budowlanego z konkretnym wskazaniem przepisu i przyczyn wstrzymania, czego brak w kontrolowanej sprawie. Wydanie decyzji o rozbiórce bez uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, już stanowi wadę kontrolowanego postępowania. Ponadto w decyzji o nakazie rozbiórki organ wskazał jako podstawę prawną m.in. art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego – który dotyczy wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 - co w okolicznościach niniejszej sprawy jest zupełnie nieuzasadnione. Organy zresztą w ogóle nie uzasadniły spełnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu.
Co w okolicznościach niniejszej sprawy jest istotną wadą, to także błędne określenie adresata decyzji tj. inwestora, co narusza art. 52 prawa budowlanego. Przepis ten wymienia krąg osób, które mogą stać się podmiotem obowiązków w formie nakazów i zakazów, określonych w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale. W orzecznictwie dotyczącym tego przepisu - dla wersji mającej zastosowanie w sprawie - utrwalony jest pogląd, że o ile w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania nakazanych czynności winien być inwestor, to jednak jeśli z okoliczności sprawy wynika, że nałożenie takiego obowiązku na inwestora jest nieracjonalne - np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, bądź gdy inwestor zbył nieruchomość - to nie może on być adresatem takiego obowiązku (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 października 2024 r., II SA/Wr 742/23, wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07; z 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 66/12; z 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11; z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3190/18). Jeżeli więc inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trakcie realizacji inwestycji, następnie utraci to prawo, np. w wyniku zbycia nieruchomości, to obowiązek należy nałożyć na podmiot aktualnie dysponujący tym prawem, chociaż faktycznie nie był inwestorem. A taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. W związku z opisanym uchybieniem nie zachodzi jednak – jak podnosi się w skardze - nieważność decyzji, ponieważ nie można przyjąć aby decyzja była bezwzględnie niewykonalna i jej niewykonalność miała charakter trwały. Jej wykonanie uzależnione jest bowiem od woli właścicieli nieruchomości, czyli skarżących.
Również w zakresie spełnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, uzasadnienia decyzji obu instancji są nieprawidłowe. Przywołane przez organ odwoławczy wyroki sądów administracyjnych, ze względu na stan faktyczny w jakim zostały wydane, są nieadekwatne do zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r. VII SA/Wa 54/20 - wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia jakkolwiek uniemożliwia stosowanie przepisu art. 49b Pr. bud., tym niemniej nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50-51 Pr. bud., w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia w terminie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy. Tym samym okoliczność rozpoczęcia realizowania inwestycji budowlanej w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony wymagany prawem sprzeciw, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 Pr. bud. Niemniej jednak istotą poglądów wyrażonych w w/w wyroku i innych wyrokach jest to, że do legalnej budowy nie można orzec nakazu rozbiórki i to bez względu na jej podstawę prawną. Odwołanie się w wyrokach do postępowania naprawczego związane jest z tym, że istotą tego postępowania nie jest rozbiórka, a doprowadzenie obiektu do zgodności z prawem. Przeprowadzenie postępowania naprawczego w takiej sytuacji, ma zatem zmierzać do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem, a nie do jego rozbiórki. Szczególnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie prezentowany jest pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej.
Natomiast w doktrynie wprost i kategorycznie wyartykułowano, że: "Brak działania organu administracji architektoniczno - budowlanej nie może pogarszać sytuacji prawnej strony, gdyż godziłoby to w zasadę demokratycznego państwa prawnego." (tak: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany do art. 50, teza 7).
Zaznaczenia też wymaga, że wobec zmian prawa budowlanego liberalizujących proces inwestycyjny, rzeczywiście zapadło szereg wyroków orzekających nakaz rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Są to jednak wyroki dotyczące budowy, czy robót budowlanych zrealizowanych niezgodnie z planem miejscowym, ale w sytuacji, kiedy przepisy nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia i kiedy takiego pozwolenia i zgłoszenia nie było. Natomiast w kontrolowanej sprawie zgłoszenie było wymagane i było dokonane. W dokumentacji projektowej, w części tekstowej projektu zagospodarowania terenu (k.46 dokumentacji projektowej) podano, iż inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej, na części graficznej projektu zagospodarowania terenu (k.50 dokumentacji projektowej) oprócz budynku mieszkalnego jest też zaprojektowany budynek gospodarczy. W dokumentacji projektowej jest też m.in. wypis z planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro w takiej sytuacji organ nie wniósł sprzeciwu, a inwestycja realizowana jest zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, to aktualnie organ nie może orzec rozbiórki i to bez względu na zastosowaną podstawę prawną. Takie rozstrzygnięcie, wprost godziłoby bowiem w art. 2 Konstytucji RP.
Następnie należy wyrazić pogląd, iż organ również błędnie uznał, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej. O ile trafnie wskazano, iż zabudowa zagrodowa nie jest zdefiniowana ani w ustawie, ani w planach miejscowych, które dotyczą terenu inwestycji, to jednak definicja zawarta w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje w § 3 pkt 3, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zwrot "w szczególności" oznacza, że zabudową zagrodową jest to co tak definiuje w/w przepis, ale nie tylko to. Innymi słowy, sposób zdefiniowania zabudowy zagrodowej w w/w przepisie nie jest wyczerpujący. Jest to ponadto definicja stworzona na potrzeby w/w rozporządzenia, co wprost wynika z jego § 3, a zatem w niniejszym postępowaniu winna być stosowana jedynie posiłkowo. Zwrócić w tym miejscu należy także uwagę na to, że skarżąca posiada i uprawia gospodarstwo rolne, które ma ponad hektar, co wynika z pisma z gminy z 31.12.2018r. (k. 52 -54 akt adm. organu I instancji). Uwzględniając z jednej strony, że w dzisiejszych warunkach komunikacyjnych, niektóre gospodarstwa rolne mogą być obsługiwane także na odległość, a z drugiej strony to, że gospodarstwo rolne może obejmować choćby pasiekę, to zarówno kwestia odległości miejsca zamieszkania od gospodarstwa, jak również jego powierzchnia, nie są decydujące do zakwalifikowania określonej zabudowy jako zabudowy zagrodowej.
W tej części rozważań należy też wskazać, że plan miejscowy obowiązujący w chwili dokonania zgłoszenia, tj. uchwała nr XXV/185/2005 Rady Gminy K., z dnia 31 marca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 238, poz. 1611 z dnia 2 maja 2005 r.), wprost w § 38 ust. 1 pkt 2 lit.a określał co do spornej działki jako przeznaczenie dopuszczalne - zabudowę zagrodową, "w tym mieszkaniową związaną z hodowlą...", a zatem przykładowa, nawet pojedyncza pasieka, już oznacza spełnienie wymogu dla uznania tej zabudowy za zabudowę zagrodową. Z kolei obecnie obowiązujący plan, tj. uchwała nr XLIII/285/2018 Rady Gminy z dnia 31 lipca 2018r., w § 41 ust. 3 pkt 1-2 w zakresie w jakim odnosi się do zabudowy zagrodowej, za zabudowę zagrodową traktuje nie tylko jednorodzinne domy mieszkalne w ramach takiej zabudowy, ale także budynki i urządzenia usług agroturystycznych.
Biorąc pod uwagę, że organ orzekł o nakazie rozbiórki zanim inwestycja została zrealizowana, zanim przystąpiono do użytkowania budynku, a zatem nie mając wiedzy, jak budynek ten będzie wykorzystywany – w sytuacji, kiedy w świetle postanowień obu planów miejscowych, może być wykorzystywany jako budynek mieszkalny w ramach zabudowy zagrodowej - to już z tego powodu rozstrzygnięcie to jest wadliwe. Szczególnie, że przedmiotowy budynek nie jest realizowany jako samodzielny budynek mieszkalny, który byłby niedopuszczalny w świetle § 41 ust. 5 aktualnie obowiązującego planu miejscowego.
W tym miejscu podkreślić też należy, że jak wprost wynika z opinii biegłego Sądu Okręgowego w K., architekta urbanisty M. B., która to opinia została sporządzona w sprawie karnej dotyczącej zgłoszenia m.in. niniejszej inwestycji, przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny wzniesiony został w ramach zabudowy zagrodowej. Wynika to zarówno z opinii głównej, jak i uzupełniającej (k. 18 i 21 akt sądowych). Biegły wyraził też pogląd – co należy szczególnie uwypuklić – że "w zadaniach organu architektoniczno-budowlanego nie leży ocena potencjału obiektu budowlanego do prowadzenia w nim działalności rolniczej".
Podsumowując należy zatem stwierdzić, że wyrażona w zaskarżonych decyzjach ocena prawna, że przedmiotowy budynek nie jest realizowany w ramach zabudowy zagrodowej była błędna. Ocena organów nawiązuje bowiem nie tyle do robót budowlanych, wykonywanych jakoby niezgodnie z planem, ale do hipotetycznej funkcji jaką zdaniem organów realizowany budynek może pełnić. To natomiast nie uzasadnia zastosowania art. 50 ust.1 pkt 4 prawa budowlanego, a tym bardziej orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego. Inaczej ujmując, kwestia przyszłej hipotetycznej funkcji realizowanego obiektu, jest na płaszczyźnie niniejszego postępowania irrelewantna. Istotne jest natomiast to, że w świetle postanowień planu miejscowego, którego zapisy są elastyczne, realizowany budynek może funkcjonować jako budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Postanowienia planów są bowiem tak ukształtowane, że przedmiotowa inwestycja, zarówno na etapie jej zaprojektowania i zgłoszenia, jak również na etapie realizacji i stanu robót na dzień dzisiejszy, może zostać oceniona jako realizowana w ramach zabudowy zagrodowej. I nie zmienia tej oceny okoliczność, że zabudowa ta została rozpoczęta przez dewelopera. Żaden przepis prawa nie zabrania bowiem realizacji obiektów w ramach zabudowy zagrodowej podmiotowi innemu niż rolnik, a następnie odsprzedaży takiej zabudowy innemu podmiotowi, który będzie ją wykorzystywał jako zabudowę zagrodową. Dla przykładu odwołać się można do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że inwestycja celu publicznego może być realizowana przez dowolny podmiot i z dowolnych środków. Skoro inwestycja celu publicznego nie musi być realizowana przez podmiot publiczny i za publiczne środki, to na zasadzie analogii, również zabudowa zagrodowa nie musi być realizowana bezpośrednio przez rolnika. Istotnym jest bowiem nie to kto ją realizuje, a jak będzie docelowo wykorzystywana. Natomiast wykorzystywanie określonej zabudowy w określonym celu, czy w określony sposób nie może być przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego i przedmiotem nakazów wydawanych na ich podstawie.
Dlatego w ponownym postępowaniu organy przyjmą, że przedmiotowy budynek realizowany jest w ramach zabudowy zagrodowej, do którego nie może zostać orzeczony nakaz rozbiórki. Natomiast z uwagi na to, że organ wszczął postępowanie w sprawie budowy tego budynku, co do jego zgodności z planem miejscowym, to w dalszym postępowaniu oceni, czy budowa ta jest zgodna z postanowieniami planu w zakresie jego gabarytów, kolorów elewacji itp. W sytuacji braku naruszenia wymogów w powyższym zakresie, zachodzić będzie podstawa do umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku stwierdzenia w w/w zakresie naruszeń, w zależności od ich rodzaju, organ najpierw winien rozważyć wydanie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ze wskazaniem i uzasadnieniem konkretnych przyczyn i konkretnej podstawy prawnej, a następnie zastosować art. 51 prawa budowlanego, przy czym dyspozycje organu mają zmierzać do "naprawy", czyli do doprowadzenia budynku do zgodności z planem, a nie do nakazania jego rozbiórki.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 500 zł., opłata skarbowa od pełnomocnictw w kwocie 34 zł. oraz zwrot kosztu zastępstwa adwokackiego w wysokości 480 zł.