II SA/Rz 1400/21

II SA/Rz 1400/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 764/22 - Wyrok NSA z 2023-10-10
II OSK 764/22 - Wyrok NSA z 2023-07-13
II SA/Sz 982/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-12-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 234 ust. 3, 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. K., I. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. K., I. K. i M. K. solidarnie kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. K., I. K. i M. K. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] o odmowie nałożenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 234 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.) – odmówił przywrócenia poprzedniego stanu działki nr 312 położonej w miejscowości [...], gm. [...], stanowiącej własność H. F. (uczestnik), oraz odmówił nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 18 września 2020 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego M. K. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie w miejscowości [....]. Zmiana polegać miała na podniesieniu poziomu działki o ok. 50 cm, poprzez nawiezienie gruzu i ziemi. Skarżący wskazał, że poprzez działania właściciela ww. posesji, w czasie zagrożenia powodziowego na terenie miejscowości [...], zostanie zalana jego posesja, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy. W dniu 24 września 2020 r. do organu wpłynęło również pismo skarżącego W. K. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie w miejscowości [...]. Według skarżącego właściciel ww. działki nawozi gruz i ziemię, co powoduje podniesienie terenu, czego skutkiem może być podtopienie posesji nr [...], której jest właścicielem, na której znajduje się budynek mieszkalny oraz gospodarczy. W dniu 19 listopada 2020 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na działce nr 312 w miejscowości [...] (gm. [...]), mogące mieć szkodliwy wpływ na działki nr 467 oraz nr 464. W trakcie postępowania organ ustalił, że działania właściciela działki nr 312 (uczestnika), polegające na nawiezieniu (utwardzeniu) wjazdu na posesję, nie stanowią zagrożenia dla posesji zlokalizowanych po przeciwnej stronie drogi powiatowej z rowem melioracyjnym. Brak jest również jakichkolwiek szkód mogących być skutkiem zalewania przez spływające wody z działki nr 312, działek nr 464 i 467. Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów na potwierdzenie, że działania właściciela działki nr 312 spowodowały naruszenie stosunków wodnych, przez co mogą zagrażać posesjom sąsiednim, jak również nie wykazali szkód powstałych w wyniku działania właściciela przedmiotowej działki. Wobec powyższego, po zebraniu całości materiału dowodowego, w tym przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, oględzin terenu, analizy zebranego materiału dowodowego w tym dokumentacji zdjęciowej przedstawionej przez strony postępowania, na podstawie art. 234 ust. 3 u.p.w. organ I instancji wydał w dniu [...] stycznia 2021 r. decyzję nr [...] o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu działki nr 312 oraz o odmowie nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Po rozpoznaniu odwołania skarżących od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nakazał ustalenie czy spełnione zostały przesłanki z art. 234 ust. 5 u.p.w. oraz ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania. Organ I instancji podał, że zgodnie wytycznymi zawartymi w decyzji organu odwoławczego w pierwszej kolejności ponownie ustalił strony przedmiotowego postępowania, uznając za nie M. K. - właściciela działki nr 464, W. K. i I. K. - współwłaścicieli działki nr 467 oraz właściciela gruntu wskazanego przez skarżących, na którym doszło do naruszenia stosunków wodnych – H. F. Do akt załączono uproszczony wypis z rejestru gruntów dla działki nr 312 w miejscowości [...] Po ustaleniu stron postępowania, pismem z dnia 24 lutego 2021 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania, że sprawa ponownie jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji. W celu ustalenia, czy właściciel terenu dokonał zmiany stanu wód na swoim gruncie, zmiana ta zaś powoduje szkody na gruncie czy gruntach sąsiednich, tj., że istnieje bezpośredni związek przyczynowo skutkowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie sprawcy naruszenia a szkodą występującą na gruncie sąsiednim, organ I instancji pismem z dnia 2 marca 2021 r. zwrócił się do skarżących o określenie, jakie szkody powstały na działkach nr 467 i 464 w związku z działaniami właściciela działki nr 312, polegającymi na nawiezieniu ziemi na działkę nr 312 oraz o przedstawienie dokumentacji: zdjęć, dat zalania posesji, opisania powstałych szkód, a także podanie dokładnej daty, kiedy właściciele działek nr 467 i 464 dowiedzieli się o powstałych szkodach na działkach nr 467 i 464, będących wynikiem ww. działań właściciela działki nr 312. W związku z brakiem odpowiedzi na pismo z dnia 2 marca 2021 r., organ pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. ponowił prośbę o podanie żądanych informacji do dnia 30 kwietnia 2021 r. oraz poinformował, że w przypadku nie udzielenia informacji w wyznaczonym terminie, zostanie wydana decyzja w przedmiotowej sprawie w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy. W dniu 23 kwietnia 2021 r. do organu wpłynęła odpowiedź od M. K., natomiast w dniu 26 kwietnia 2021 r. od I. i W. K. Jak wynika z uzyskanych informacji, podwyższenie części działki nr 312 zostało wykonane przez uczestnika w 2020 r. Skarżący nie wykazali jakichkolwiek szkód mogących być skutkiem zalewania przez spływające wody z działki nr 312, działek nr 464 i 467 i nie przedstawili żadnych dowodów na potwierdzenie, że działania właściciela działki nr 312 spowodowały naruszenie stosunków wodnych, przez co mogą zagrażać posesjom sąsiednim. Skarżący wyrazili natomiast obawę, że podwyższenie części działki nr 312 "będzie skutkowało znacznym spiętrzeniem, podwyższeniem wody i stwarzało dużo większe zagrożenie dla działki o nr ewid. 467 wystąpieniem szkód" (pismo I. i W. K.) oraz: "będzie skutkowało znacznym spiętrzeniem, podwyższeniem wody i stwarzało dużo większe zagrożenie dla działki o nr ewid. 464 wystąpieniem szkód" (pismo M. K.). Organ I instancji stwierdził więc, że skarżący obawiają się zdarzeń, które do chwili obecnej się nie wydarzyły, a które mogą wydarzyć się ewentualnie w przyszłości. W ocenie organu I instancji skarżący nie wykazali szkód powstałych na działkach nr 464 i 467 (w związku z tym nie wskazali również daty od kiedy posiadają wiedzę, że wystąpiła szkoda), będących wynikiem działań właściciela działki nr 312, polegających na podwyższeniu w 2020 r. części działki. Organ uznał, że w przypadku niestwierdzenia wyrządzenia szkody, wynikającej ze zmiany naturalnego stanu wody, należy wydać decyzję o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wybudowanie urządzeń zapobiegających szkodom. Organ wyjaśnił, że aby nakazać właścicielowi gruntu, przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom musi zostać wykazane, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a w niniejszej sprawie skarżący o tym fakcie mają wiedzę przez okres nie przekraczający 5 lat.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przyjęcie, że skoro wnioskodawcy nie wykazali szkód powstałych na działkach nr 464 i 467, to brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu działki nr 312, jak również brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 234 ust. 3 u.p.w., zgodnie z którym, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Przepis ten funkcjonuje w związku z zakazem określonym w art. 234 ust. 1 u.p.w., zgodnie z którym właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych oraz kierunku odpływ u wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieki na grunty sąsiednie. Organ odwoławczy zauważył, że z treści ww. przepisu wynika, że przesłankami wydania nakazów w trybie art. 234 ust. 3 u.p.w. jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie tej decyzji wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych, i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Zmiany dokonane na gruncie mogą być różnego rodzaju, np. może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu (nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, bądź jego zasypanie). Sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest jednak wystarczający do zastosowania sankcji z przepisu art. 234 ust. 3 u.p.w. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Istnieć też musi adekwatny związek przyczynowo-skutkowy między dokonanym naruszeniem a realną, faktycznie wyrządzoną szkodą. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że uczestnik jako właściciel działki nr 312, w 2020 r. dokonał podniesienia i utwardzenia terenu części swojej działki przylegającej do drogi asfaltowej (droga powiatowa [...] - nr działki 371/3) na przestrzeni do ogrodzenia oraz części drogi dojazdowej do zabudowań mieszkalno- gospodarczych znajdujących się za ogrodzeniem. Skarżący we wnioskach inicjujących postępowanie wskazali, że podniesienie terenu nastąpiło na wysokość ok. 50 cm, a uzupełniając ten wniosek pismem z dnia 21 października 2020 r. M. K. podał (dopisek na mapie zasadniczej), że teren został podwyższony o ok. 1 m. Do pisma tego dołączono zdjęcia, gdzie na pierwszym widoczna jest trawa porastająca sporny odcinek, a na kolejnym widać już utwardzony gruz między drogą asfaltową a bramą wjazdową na posesję uczestnika. Z protokołu oględzin, które miały miejsce w dniu 10 grudnia 2020 r. wynika, że teren działki nr 312 wznosi się od pobocza drogi w kierunku ogrodzenia, a utwardzony odcinek mieści się od bramy wjazdowej do 3-4 m przed drogą powiatową (wnioskodawcy w odwołaniach z dnia 14 i 15 stycznia 2021 r. twierdzili, że do samego pobocza drogi). Wokół działki nr 312, pomiędzy działką a drogą powiatową, znajduje się drożny rów melioracyjny, który w dniu oględzin nie był wypełniony wodą. Wzdłuż ogrodzenia od bramy wjazdowej w kierunku rowu znajduje się podłużne wgłębienie o szerokości ok. 30-40 cm, a w ogrodzeniu znajduje się dren widoczny od strony posesji, jednak od strony drogi jest niewidoczny (zatem organ I instancji uznał, że dren nie jest drożny). Z kolei działka nr 467 znajduje się po przeciwnej stronie drogi powiatowej, zaś działka nr 464 położona jest dalej, w drugiej linii zabudowy od tej drogi i oddzielona jest od działki nr 467 drożnym rowem melioracyjnym, który połączony jest betonowym przepustem pod drogą powiatową z rowem przy działce nr 312. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega zatem wątpliwości, że właściciel działki nr 312 dokonał zmiany dotychczasowej topografii swojej działki przez nawiezienie ziemi i gruzu w celu utwardzenia części działki pomiędzy drogą powiatową a bramą, a także wjazdu na działkę już za bramą wjazdową. W ocenie stron spowodowało to podwyższenie terenu działki o 0,5 - 1 m. Organ podkreślił, że fakt ten nie był sporny pomiędzy stronami, a uczestnik jedynie zakwestionował wpływ jego działań na możliwość wystąpienia u skarżących szkód w postaci zalewania ich działek. Organ odwoławczy przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono stanowisko, że sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 234 ust. 3 u.p.w. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Ponadto warunkiem koniecznym do wydania przez uprawniony organ nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, albo wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w przypadku zmiany stanu wody na gruncie jest wystąpienie realnej szkody w chwili zainicjowania postępowania. Z kolei działaniami właściciela gruntu powodującymi "zmiany stanu wody na gruncie" w rozumieniu przepisu art. 234 u.p.w. są takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie działania uczestnika mogły doprowadzić do zmiany stanu wody na gruncie. Z kopii mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że spadek terenu na działce nr 312 występował od zabudowań mieszkalno-gospodarczych w kierunku drogi powiatowej, której powierzchnia znajdowała się niemal na równi z częścią działki, której teren został obecnie przekształcony działaniem strony. Powodowało to dotychczas spływ wód z północnego wschodu w kierunku południowym, tj. w kierunku działek skarżących znajdujących się po drugiej stronie drogi powiatowej, przy czym wody te w pierwszej kolejności zbierane były przez rów melioracyjny oddzielający działkę nr 312 od drogi powiatowej. Obecnie nawiezienie gruzu i utwardzenie tej części działki na wysokość 0,5 do 1 m mogło spowodować, że ta część działki położona jest obecnie wyżej od części tej działki znajdującej się za ogrodzeniem (części mieszkalno-gospodarczej), zatem wody opadowe spływają nie tylko jak dotychczas w kierunku drogi powiatowej, ale także część z nich winna spływać także w kierunku części mieszkalnej działki uczestnika. Dodatkowo zarówno skarżący, jak i sam właściciel działki twierdzili, że obecnie utwardzona część działki dotychczas zbierała wody spływające podczas intensywnych opadów deszczu (pismo M. K. z dnia 23 kwietnia 2021 roku), a uczestnik w protokole oględzin wyjaśnił, że teren został utwardzony, bowiem z powodu jego dotychczasowej grząskości trudno było wjechać na posesję. Wbrew zatem ocenie organu I instancji, zmiana ukształtowania terenu przez uczestnika mogła spowodować zmianę stanu wody na gruncie, choć zazwyczaj ocena tego winna zostać dokonana przez biegłego właściwej specjalności. Zdaniem organu odwoławczego istotnym jednak w sprawie jest fakt, że działania uczestnika nie spowodowały dotychczas szkody na działkach skarżących. We wnioskach inicjujących niniejsze postępowanie skarżący twierdzili, że działanie sąsiada spowoduje, że w czasie zagrożenia powodziowego zalane zostaną ich posesje. W protokole oględzin skarżący stwierdzili, że podwyższenie części działki nr 312 powoduje duże zagrożenie powodziowe, głównie dla działki nr 467, jednak dotychczas nie wystąpiły żadne podtopienia, choć w latach wcześniejszych dochodziło do podtopień zarówno na działce nr 312, jak i na działkach nr 464 i 467. Także z samych odwołań wynika, że działki nr 467 i 464 leżą na terenach zalewowych, a w latach 2010 i 2015 posesje skarżących zostały zalane nawet wówczas, gdy teren na działce nr 312 nie był podniesiony, zatem obecnie skarżący ocenili, że ryzyko zalania jest dużo większe. W ocenie skarżących ustawodawca nie sprecyzował pojęcia szkody, tzn. nie wyjaśniono, czy chodzi o szkodę rzeczywiście powstałą czy szkodę hipotetyczną, a z treści wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 404/18 wynika, że organ winien ustalić m. in. szkodliwy wpływ zmiany stosunków wodnych dla gruntów sąsiednich, tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody (a więc dopuszcza istnienie szkody hipotetycznej lub szkody potencjalnej). Organ odwoławczy nie podzielił tego poglądu, gdyż szkoda zaistniała na skutek zmiany stanu wody na gruncie winna być szkodą realną. Organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, zgodnie z którymi postępowanie w przedmiocie zmiany przez właściciela gruntu stanu wody na gruncie w sposób powodujący szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie i ustalenie, że zmiana ta nastąpiła w wyniku działania oznaczonej osoby jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy owe szkodliwe zmiany już wystąpiły. Innymi słowy, działanie, w wyniku którego powstaje naruszenie stosunków wodnych musi być dokonane, a nie hipotetyczne. W trybie art. 234 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.w. nie ustala się natomiast przyszłego, hipotetycznego naruszenia stosunków wodnych. Dla zastosowania art. 234 ust. 3 u.p.w. konieczne jest jedynie ustalenie, czy zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Nie chodzi przy tym o oddziaływanie hipotetyczne ale o rzeczywiste. Natomiast szkoda winna być co do zasady szkodą realną. Tylko w sytuacji, gdy z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością ona wystąpi w przewidywalnej przyszłości, można nakazać czynności opisane w art. 234 u.p.w. Istotnym jest, że to prawdopodobieństwo musi wynikać z opinii biegłego, jako jeden z elementów koniecznych, a pozostających w sferze wiadomości specjalnych. Ponadto tylko w zupełnie wyjątkowych sytuacjach można byłoby uznać, że nawet wobec braku już zaistniałej szkody spowodowanej zmianą stanu lub konfiguracji gruntu, miała miejsce podstawa do nałożenia na sprawcę takiej zmiany określonych obowiązków wynikających z art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r., ale taka sytuacja może dotyczyć tylko takich przypadków, gdy z oczywistych powodów, ponad wszelką wątpliwość działania właściciela gruntu wprost i bezpośrednio zmierzają do wyrządzenia szkody na gruncie sąsiednim i jest tylko kwestią czasu, aby zdarzenie przyszłe (np. opad deszczu) i pewne (wyrządzenie szkody w związku ze zmianą stanu wody na gruncie) zaistnieją. Takim zdarzeniem będzie np. celowe wykonanie rowu, którego jedynym uzasadnieniem będzie zalewanie wodą działki sąsiedniej. W sytuacji, gdy nie zostaje ustalone zaistnienie szkody na działce spowodowanej wodami spływającymi z działek i ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby taka szkoda miała miejsce, to nakazywanie ustalania wcześniejszych stanów wód na tych działkach i czy doszło do zmian tych stanów jest nieuzasadnione, a przynajmniej stanowczo przedwczesne. W uzupełnieniu przestawionych wyżej poglądów judykatury organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2017 r. mogły znaleźć uzasadnienie poglądy dopuszczające wystąpienie w sprawie szkody hipotetycznej, to obecnie przepis art. 234 ust. 5 u.p.w. wiąże możliwość wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych z momentem dowiedzenia się o szkodzie. W tej sytuacji nie wystarczy jedynie wystąpienie szkody hipotetycznej. Organ przytoczył pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym przepis art. 234 ust. 5 u.p.w. należy odczytywać, jako konieczność wykazania, a przynajmniej uprawdopodobnienia, że zmiana stanu wód na gruncie sąsiednim powoduje szkody na gruncie wnioskującego wszczęcie postępowania, a on sam o tym fakcie ma wiedzę przez okres nie przekraczający 5 lat. Zdaniem organu odwoławczego, wskazywana przez skarżących możliwość wystąpienia szkód w przyszłości jako konsekwencja działań właściciela działki nr 312 nie jest zatem przesłanką do wydania nakazów określonych w art. 234 ust. 3 u.p.w. W judykaturze przyjmuje się, że postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie powołanego art. 234 ust. 3 u.p.w., z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może też ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Nie każda bowiem zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie powołanego przepisu art. 234 ust. 3, a jedynie taka, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Inaczej rzecz ujmując, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Organ odwoławczy zaznaczył, że powołanie biegłego do oceny wymienionych wyżej okoliczności jest celowe jedynie w sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk stron postępowania. W przedmiotowej jednak sprawie nie jest sporny ani fakt dokonania określonych działań przez właściciela działki nr 312, ani okoliczność, że działania te nie skutkowały wystąpieniem szkody na gruntach sąsiednich, bowiem skarżący wprost przyznali, że szkoda jeszcze nie wystąpiła. Brak jest zatem możliwości stwierdzenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy ewentualnym naruszeniem stanu wody na gruncie a szkodą. Brak jest też podstaw do wskazywania koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W istniejących okolicznościach sprawy nie było zatem potrzeby powoływania biegłego. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji nie naruszył przepisu art. 234 ust. 3 u.p.w., przez stwierdzenie braku przesłanek do jego zastosowania.
W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości, zarzucając naruszenie:
1) art. 234 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skoro nie nastąpiła realna szkoda na gruncie skarżących, to brak jest podstaw do nakazania czynności opisanych w art. 234 u.p.w.;
2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak ustalenia czy i jakich zmian dokonał na gruncie właściciel działki nr 312, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim;
3) art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie postanowienia niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;
4) art. 84 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie było celowym powołanie biegłego z zakresu hydrologii.
Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że właściciel działki nr 312 nawiózł na swoją działkę gruz i ziemię powodując podniesienie terenu i stwarzając tym samym zagrożenie podtopienia posesji położonych niżej, tj. działek nr 467 i 464. Skarżący wskazali, że działki nr 467 i 464 leżą na terenach zalewowych. W 2010, 2014 i 2019 r. posesje były zalane, a woda wdzierała się do domów. Taka sytuacja istniała gdy teren na działce nr 312 nie był podniesiony. Teraz ryzyko zalania posesji jest dużo większe. Z opinii Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w [....] z dnia 20 sierpnia 2021 r. wynika, że przed podniesieniem terenu woda z rowu melioracyjnego rozlewała się równomiernie. Aktualnie przy obfitych opadach deszczu i gwałtownym wzroście poziomu wody w rowie melioracyjnym oznaczonym nr 500/2, podniesienie terenu na działce nr 312 może powodować blokadę naturalnego spływu wody opadowej, co w rezultacie może doprowadzić do zalania posesji i budynków zlokalizowanych na działkach nr 467 i 464. W maju 2019 r. doszło do podtopienia parteru budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżących W. i I. K. Zalaniu uległo 22 m2 parkietu, dwie meblościanki, cztery skrzydła drzwi i tapczan. W działaniach ratowniczych brały udział jednostki straży pożarnej. Z kasy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] została wypłacona pomoc finansowa dla skarżących, Towarzystwo Ubezpieczeń i Reasekuracji [...] również wypłaciło odszkodowanie w kwocie 4.897,10 zł. Wcześniej w lipcu 2014 r. również doszło do podtopienia posesji W. i I. K. Również i w tym przypadku ubezpieczyciel wypłacił odszkodowanie w kwocie 5.671 zł. Skarżący wskazali, że skoro organ I instancji stwierdził, że właściciel działki nr 312 dokonał zmiany dotychczasowej topografii swojej działki, to w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu było jednoznaczne ustalenie, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody. Organ I instancji ograniczył się tylko i wyłącznie do przeprowadzenia oględzin na gruncie. Oględziny dokonywane były przez pracownika urzędu gminy, który nie posiada wiadomości specjalnych z zakresu hydrologii. W przedmiotowej sprawie konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, który jednoznacznie ustaliłby, czy właściciel działki nr 312 dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Biorąc pod uwagę, to że grunty skarżących w przeszłości były podtapiane, woda wdzierała się do pomieszczeń mieszkalnych i konieczne były interwencje straży pożarnej, to wydaje się, że ryzyko wystąpienia szkody graniczy z pewnością. Podtopienia miały miejsce kilkakrotnie i to wtedy gdy teren na działce nr 312 nie był jeszcze podniesiony. Pojawia się w związku z tym pytanie, czy dopiero zalanie posesji, wystąpienie strat materialnych ma obligować organ do podejmowania działań nakazujących przywrócenie stanu poprzedniego działki oraz nakładanie na właściciela gruntu obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Sytuacja w niniejszej sprawie jest specyficzna, ryzyko podtopienia w przypadku intensywnych opadów deszczu jest niemal pewne. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczyli wyroki WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 488/19 oraz z dnia 13 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 163/19. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie zachodziły wątpliwości wymagające przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Organy nie zbadały, jak zmiana stosunków na gruncie wpłynęła na grunty sąsiednie, oraz jakie jest prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w przyszłości. Skarżącym trudno zrozumieć, że Gmina nie chce podejmować działań mających na celu ochronę swoich mieszkańców, tylko oczekuje na wystąpienie szkody. Taka postawa naraża skarżących na realne straty, pociąga za sobą konieczność angażowania w przyszłości służb ratunkowych czy wypłatę odszkodowań i pomoc finansową Gminy osobom poszkodowanym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 11 października 2021 r. uczestnik postępowania (H. F.) stwierdził, że z treści skargi nie wynika żadna realna szkoda po stronie skarżących, albowiem wszystkie opisane w skardze sytuacje podtopień dotyczą intensywnych opadów deszczu i miały miejsce w latach poprzednich, tj. nie mają związku ze zmianami zaistniałymi na jego działce.
Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. Sąd uwzględnił wniosek dowodowy zawarty w skardze i dopuścił dowody z dokumentów załączonych do skargi, w tym z pisma ("opinii") z dnia 20 sierpnia 2021 r. oraz pisma Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 25 sierpnia 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stwierdzone z urzędu naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miały lub co najmniej mogły mieć istotny wpływ na treść końcowego rozstrzygnięcia sprawy, są wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.
Zasadniczym zagadnieniem prawnym, będącym przedmiotem sporu między kontrolowanymi organami i stronami skarżącymi, jest problem interpretacji wynikającej z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.) przesłanki materialnoprawnej w postaci "szkodliwego wpływu" (szkodliwego oddziaływania) zmiany stanu wody na gruncie na grunty sąsiednie. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w art. 29 ust. 3 definiowała w sposób tożsamy powyższą przesłankę jako "szkodliwy wpływ" zmian stanu wody na gruncie na grunty sąsiednie. Powyższe stylizacja normatywna przesłanki nie pozwala na formułowanie kategorycznego wniosku, że ustawodawca nadał tej przesłance znaczenie tożsame z pojęciem szkody majątkowej w sensie cywilnoprawnym. Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych co do zasady dominowało podejście interpretacyjne przyjmujące wąskie (cywilistyczne) rozumienie przesłanki "szkodliwego wpływu" oraz samego pojęcia szkody w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r., to jednak nie należały do rzadkości orzeczenia akcentujące konieczność uwzględnienia szerokiego podejścia w rozumienia powyższej przesłanki. To ostatnie podejście nie straciło na aktualności po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Ustawodawca przede wszystkim nie zmienił językowego sposobu artykulacji treści normatywnej. Podnoszony niekiedy w najnowszych orzeczeniach argument, że z treści art. 234 ust. 5 u.p.w. można wyprowadzić wniosek, że szkoda powinna być rozumiana wąsko (majątkowo i wymiernie finansowo), nie jest jednak przekonujący. Czasowe ograniczenie dopuszczalności dochodzenia uregulowania stosunków wodnych na drodze administracyjnej przez ustanowienie pięcioletniego terminu do żądania wszczęcia postępowania, w którym mowa w art. 234 ust. 3 u.p.w., od dnia, "w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt" (art. 234 ust. 5 u.p.w.), nie może być rozumiane jako przemawiające za określonym rozumieniem pojęcia szkody. Przepis ten ustanawia jedynie czasową granicę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, o której mowa w art. 234 ust. 3 u.p.w., natomiast nie definiuje w żaden sposób pojęcia szkody. Jest w nim natomiast mowa o "szkodliwym oddziaływaniu" zmian stanu wody na gruncie, co może być interpretowane nie tylko w sensie "uchwytnej majątkowo", realnej i aktualnej szkody, lecz także w sensie szkody "odroczonej" czasowo, która w określonych, realnie możliwych do przewidzenia okolicznościach może powstać. Pojęcie szkodliwego oddziaływania jest zatem na tyle pojemne znaczeniowo, że nie jest uprawnione identyfikowanie go z pojęciem rozumianej cywilistycznie szkody już powstałej i mającej wymiar majątkowy.
Powyższy pogląd został jednoznacznie i przekonująco wyjaśniony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 529/18, w którym wyrażono ogólnie ważne stanowisko. Naczelny stwierdził w powyższym wyroku, że: "Uzasadnione jest przyjęcie szerokiego ujęcia szkody na tle pojęcia <
> zmian stanu wody na gruncie na grunty sąsiednie. Szkodliwe oddziaływanie zmiany stanu wody na grunty sąsiednie może więc mieć charakter zarówno aktualny, jak i potencjalny, z tym jednak zastrzeżeniem, że potencjalność ta musi wykazywać cechę prawdopodobieństwa realnej (chociaż odroczonej) aktualizacji. Realna możliwość powstania szkody musi więc bazować na odpowiednio wysokim stopniu prawdopodobieństwa wystąpienia konkretnych zdarzeń szkodliwe oddziałujących na grunty sąsiednie (np. podtopień, cyklicznego zalewania, stałego podmakania), które są normalnym następstwem działań lub zaniechań właściciela gruntu, który doprowadził do zmiany stosunków wodnych. Nie można jednak uznać, że ustawowa przesłanka <
> na grunty sąsiednie obejmuje bliżej nieokreślone hipotetyczne szkody lub potencjalne zagrożenia, których horyzont czasowy wystąpienia jest nieokreślony. Podejście to jest zgodne z kierunkiem wykładni wynikającym z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu". W tym zakresie NSA wskazał na reprezentatywne orzeczenia: np. wyrok NSA z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1026/07: "pojęcie <
> nie może być ujmowane wyłącznie w oparciu o cywilnoprawne pojęcie szkody, rozumianej głównie jako uszczerbek majątkowy lub utrata realnie spodziewanych korzyści. Może to być także szkoda, która może ewentualnie powstać w wyniku katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego"; wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r., II OSK 546/10: "dokonanie zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (...) oznaczać może także potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące także wynikiem tych zmian. Szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie w rozumieniu tego przepisu nie musi się łączyć z uszczerbkiem majątkowym. Może polegać także na zagrożeniu w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia"; wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1035/11: "Do zastosowania przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 3 nie jest (...) konieczne (...) stwierdzenie szkody, która już wystąpiła, lecz stwierdzenie samej, potencjalnej możliwości powstania szkody na skutek większych opadów czy roztopów. (...) nie jest więc konieczne wykazanie, że szkoda już wystąpiła (a tym bardziej ustalenia jej wysokości). Wystarczy, że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, iż skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstawanie szkód".
W związku z uznaniem jako prawidłowego szerokiego ujęcia przesłanki "szkodliwego wpływu" ("szkodliwego oddziaływania") zmian stanu wody na grunty sąsiednie w rozumieniu art. 234 ust. 3 i 5 u.p.w., Sąd stwierdza, że przyjęta przez kontrolowane organy wykładnia tej przesłanki oraz jej zastosowanie na tle przedmiotowej sprawy są błędne. Tym samym kategoryczne twierdzenie organów, że pomimo dokonania przez właściciela działki nr 312 zmian stanu wody na gruncie w następstwie podwyższenia poziomu gruntu w granicach od 0,5 do 1 m, do powstania znajdującej się w związku przyczynowo-skutkowym szkody na gruntach, objętych działkami nr 464 i 467, na pewno nie doszło, jest wadliwe jako przedwczesne.
Stwierdzone wyżej wadliwa wykładnia przepisu art. 234 ust. 3 i 5 u.p.w. oraz jego błędne zastosowanie w sprawie pozostaje w bezpośrednim związku z będącym ich konsekwencją naruszeniem prawa procesowego w zakresie przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Jest bowiem oczywiste, że bez powołania biegłego z zakresu hydrologii lub hydrogeologii nie jest możliwa prawidłowa ocena, czy i w jakim zakresie dokonane przez właściciela działki nr 312 zmiany stanu wody na gruncie (wynikające z wyżej wskazanego podniesienia poziomu gruntu w 2020 r.) mogły doprowadzić do powstania "szkodliwego wpływu" (szkodliwego oddziaływania) tej zmiany na grunty sąsiednie w zakresie działek nr 464 i 467 (niegraniczące bezpośrednio z działką nr 312, jednak pozostające w zasięgu możliwego szkodliwego oddziaływania zmiany stosunków wodnych na tej ostatniej działce), rozumianego jako istotne podwyższenie poziomu ryzyka (szacowanego jako wysoki stopień prawdopodobieństwa) powstania majątkowych i realnych szkód w przyszłości w następstwie określonych zdarzeń szkodliwie oddziałujących na sporne grunty sąsiednie (w tym np. deszczy nawalnych, cyklicznego zalewania lub podtapiania, stałego podmakania), które pozostają w normalnym związku przyczynowym z działaniami lub zaniechaniami właściciela gruntu, który dokonał zmiany stanu wody. Ocena czy w sprawie doszło do istotnego podwyższenia stopnia prawdopodobieństwa powstania szkód w następstwie działań właściciela gruntu, który dokonał zmiany stanu wody, powinna uwzględnić nie tylko aktualny stan wody na gruncie i możliwe warianty rozwoju stosunków wodnych w razie zaistnienia zwyczajnych i nadzwyczajnych opadów atmosferycznych (także w świetle budowy geologicznej i spadku terenu, stanu rowów melioracyjnych lub innych urządzeń wodnych), lecz także te zdarzenia, które już miały miejsce w nieodległej przeszłości (w tym podtopienia z lat 2010 i 2015). Aktywny udział stron skarżących oraz właściciela działki nr 312 (H. F.) jest w tym zakresie konieczny, aby ustalić w sposób rzetelny realizację przesłanki szkodliwego oddziaływania z art. 234 u.p.w., poddanej wiążącej wykładni sądowej, oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy tym odziaływaniem a działaniami właściciela działki nr 312.
Mając na względzie wszystkie podniesione argumenty i przesłanki, obowiązkiem Sądu było uwzględnienie skarg przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądzenie na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżonego organu solidarnie na rzecz stron skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się uiszczony przez skarżących wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.