II SA/KR 1430/22

II SA/Kr 1430/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 1470/23 - Wyrok NSA z 2025-03-06
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skarg B. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. oraz K. K. na uchwałę nr XCIV/2574/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siewna" skargi oddala.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 października 2022 r. B. Spółka z.o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. nr XCIV/2574/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siewna". Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie:
1/ art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej spółki związanych z prawem własności nieruchomości obejmujących działki nr [...], [...] [...] oraz [...] obr. [...], z uwagi na przeznaczenie tych nieruchomości pod zieleń urządzoną oraz drogę publiczną,
2/ art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wyłączenie możliwości urządzenia dojazdów na terenie zieleni urządzonej oznaczonym symbolem ZP.1 oraz przeznaczenie części działki nr [...] pod ciąg pieszy (teren KDX.11), co uniemożliwia prawidłowe wykonywanie służebności przechodu i przejazdu ustanowionej na terenie działek nr [...] i [...] obr. [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] obr. [...],
3/ art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem ZP.1 naruszają ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to akcie działki skarżącej spółki zostały włączone do obszaru oznaczonego symbolem MNW - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności,
4/art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury,
5/ § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego.
W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że jest właścicielką nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...] [...] oraz [...] obr. [...] w Krakowie. Działki nr [...] oraz [...] zostały przez spółkę nabyte od Gminy Miejskiej Kraków w drodze przetargu ustnego nieograniczonego na podstawie umowy sprzedaży z dnia 26 lipca 2011 roku. Podkreślenia wymaga, że działki te były oferowane przez Gminę Miejską Kraków do sprzedaży jako nieruchomości budowlane. W obowiązującym na dzień sprzedaży nieruchomości miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika", działki te były bowiem objęte granicami terenów MN.9 i MN.10 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Również ustalona przez Gminę cena wywoławcza odpowiadała wartości terenów budowlanych. Działka nr [...] została z kolei nabyta od Gminy Miejskiej Kraków w dniu 24 maja 2012 roku w drodze przetargu ustnego nieograniczonego, natomiast działka nr [...] została nabyta w dniu 7 sierpnia 2013 roku w trybie bezprzetargowym, w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. Obecnie działki te są niezabudowane, porośnięte niską roślinnością, częściowo użytkowane jako przydomowe ogródki. W związku z tym na nieruchomościach skarżącej spółki nie występuje wartościowa przyrodniczo roślinność. Dojście i dojazd do działek nr [...], [...] oraz [...] odbywa się poprzez należącą do Gminy Miejskiej Kraków działkę nr [...], na podstawie ustanowionej służebności przechodu i przejazdu. Natomiast dojście i dojazd do działki nr [...] docelowo ma odbywać się poprzez służebność przechodu i przejazdu ustanowioną na działkach nr [...] oraz [...]. Zgodnie z planami skarżącej spółki, należące do niej nieruchomości miały zostać wykorzystane na potrzeby budowy domów mieszkalnych jednorodzinnych. Takie plany skarżącej spółki były spójne z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, gdzie nieruchomość skarżącej spółki była zlokalizowana w graniach terenu oznaczonego symbolem MNW o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną niskiej intensywności.
Zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla obszaru "Siewna" działki należące do spółki zostały właściwie w całości objęte granicami terenu oznaczonego symbolem ZP.1 - teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, a jedynie niewielkie fragmenty działek nr [...] oraz [...] zostały włączone do terenu przeznaczonego pod drogę publiczną (KDD.5). Tym samym należy stwierdzić, że na skutek wejścia w życie planu miejscowego na działkach należących do skarżącej spółki nie ma możliwości lokalizowania jakichkolwiek budynków, w tym budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Podkreślenia wymaga przy tym, że w pierwotnej wersji projektu planu teren należący do skarżącej spółki był w przeważającej części przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN.1, następnie MN.1 i MN.9). Jedynym ograniczeniem w zabudowie nieruchomości spółki było objęcie części jej nieruchomości granicami wyznaczonej od strony rzeki B. strefy zieleni w ramach terenów inwestycyjnych, na której nie było dopuszczalne lokalizowanie budynków. Przeważająca część nieruchomości skarżącej spółki była jednak przeznaczona pod zabudowę. Drastyczna zmiana nastąpiła na samym końcu procedury planistycznej, po przedłożeniu projektu planu do uchwalania przez Radę Miasta Krakowa. W dniu 23 lutego 2022 roku (czyli już po pierwszym czytaniu projektu uchwały przez RMK) radny wniósł bowiem poprawkę do projektu uchwały, zgodnie z którą obszar zieleni ZP.1 przylegający do rzeki B. miał zostać znacznie poszerzony kosztem terenów przeznaczonych pod zabudowę oznaczonych symbolami MN/U.1, US.3, MN.1 i MN.9, w tym kosztem nieruchomości należących do skarżącej spółki. Rada Miasta Krakowa na sesji w dniu 2 marca 2022 roku przyjęła przedmiotową poprawkę oraz zdecydowała o ponowieniu procedury planistycznej. W dalszej części uzasadnienia Spółka wskazała, że przeznaczono pod zieleń tereny, które niewątpliwie powinny mieć charakter inwestycyjny. Są to bowiem tereny przylegające do obszarów już zurbanizowanych, a ponadto mają one dostęp do infrastruktury komunikacyjnej oraz są w zasięgu istniejących urządzeń infrastruktury technicznej (sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej i elektroenergetycznej). Niewątpliwie spełniają one zatem wymóg zawarty w art. 1 ust. 4 pkt 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym należy dążyć do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej. Należy zwrócić uwagę, że w otoczeniu nieruchomości przeznaczonych pod nowoprojektowany park występują rozległe tereny otwarte oraz urządzone tereny rekreacyjne (m .in. P. ), które zapewniają okolicznym mieszkańcom szeroki dostęp do zieleni. Osiedle zabudowy jednorodzinnej w rejonie ul. [...], gdzie położone są działki skarżącej spółki, jest wręcz otoczone zielenią, gdyż od północy graniczy z rozległymi terenami otwartymi (P.1. ), od zachodu przylega do terenów zielonych wzdłuż rzeki B. (stanowiących użytek ekologiczny), a od południa sąsiaduje z terenami rekreacyjnymi obejmującymi m. in. P. . W tych okolicznościach trudno doszukać się podstaw do realizacji w tym rejonie kolejnego publicznie dostępnego parku, w szczególności, że docelowo musiałoby to nastąpić kosztem pozbawienia spółki prawa własności należących do niej nieruchomości. Poza tym tereny zieleni w sąsiedztwie rzeki B. mają charakter terenów nieurządzonych (w istocie dzikich), stanowiących użytek ekologiczny, na którym działalność człowieka została właściwie wyłączona. Teren planowanego parku nie będzie zatem stanowił uzupełnienia ani poszerzenia terenu zieleni nadrzecznej, gdyż są to dwa całkowicie odrębne rodzaje wykorzystania terenu. Będzie on jedynie buforem oddzielającym użytek ekologiczny od sąsiedniej zabudowy, a taki sam efekt można uzyskać poprzez wprowadzenie stref zieleni w terenach budowlanych (zgodnie z pierwotnym projektem planu).
Skarżąca spółka podniosła również, że organy gminy określając w planie przeznaczenie nieruchomości nie uwzględniły w odpowiedni sposób interesów skarżącej i nie dokonały wyważenia potrzeb ogólnospołecznych przy wprowadzaniu drastycznych ograniczeń w zagospodarowaniu należącej do niej nieruchomości. Z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bowiem konieczność przeznaczenie całej nieruchomości pod zieleń urządzoną przy całkowitym zignorowaniu planów właściciela co do jej wykorzystania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Co istotne, rozwiązanie to nie zostało w przekonujący sposób uzasadnione. Organy Gminy nie wyjaśniły w szczególności w jakikolwiek sposób, dlaczego doszło do zmiany przeznaczenia terenu należącego do skarżącej w stosunku do pierwotnej wersji planu. Rozpatrując wniesione przez skarżącą spółkę uwagi do wprowadzonego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu większości terenu należącego do skarżącej pod zieleń urządzoną wskazano jedynie, że projekt planu "utrzymuje tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolem ZP.1 zgodnie z obowiązującym planem miejscowym "Dolina Prądnika" w celu utrzymania minimalnej zielonej otuliny wzdłuż rzeki P. ". Tłumaczenie to nie sposób uznać za wystarczające, gdyż odwołuje się ono do okoliczności, która była znana i brana pod uwagę zarówno na etapie zmiany studium oraz na etapie sporządzania pierwotnych wersji planu miejscowego przewidujących możliwość zabudowy działek skarżącej. Na tych etapach procedury planistycznej uznano, że dla zapewnienia odpowiedniej otuliny wzdłuż rzeki P. (B. ) wystarczające jest wyznaczenie od strony tej rzeki wąskiego pasa terenu zieleni urządzonej oraz wprowadzenie strefy wyłączonej spod zabudowy w obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę. Jeżeli organ zdecydował się na odstąpienie od przyjętych na początku rozwiązań i wprowadzenie bardziej drastycznych ustaleń, to powinien przekonująco to uzasadnić i wyjaśnić, dlaczego mniej uciążliwe ograniczenia ostatecznie stały się w jego ocenie niewystarczające. Ma to o tyle istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, że przez cały tok procedury planistycznej przedstawiciele Prezydenta Miasta Krakowa przekonywali, że przyjęte rozwiązania dopuszczające zabudowę działek należących m. in. do skarżącej spółki są prawidłowe i wystarczające.
Spółka wskazała, że w trakcie debaty nad wprowadzeniem zmian do projektu planu miejscowego postulowanych przez radnego Ł. M., przedstawiciele Prezydenta Miasta Krakowa negatywnie oceniali proponowane zmiany. Zmiana rozwiązań planistycznych została narzucona przez Radę Miasta Krakowa, która działa przy tym na podstawie niemerytorycznych przesłanek i uwarunkowań nieznajdujących przy tym oparcia w rzeczywistości. Wskazuje na to m. in. treść stenogramu z dyskusji poprzedzającej przyjęcie przez Radę Miasta Krakowa poprawki wyłączającej możliwość zabudowy działek należących m. in. do Skarżącej, z którego wynika, że przyczyną tej zmiany były przede wszystkim kwestie natury politycznej oraz personalnej, a decyzja w tym zakresie została podjęta na podstawie nieprawdziwych informacji co do stanu własnościowego przedmiotowych terenów oraz ich potencjału inwestycyjnego.
Na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 2 marca 2022 roku autor poprawki postulującej drastyczne ograniczenie zabudowy m. in. na działkach skarżącej stwierdził m. in., że cyt.: "o co do Państwa apeluję to o to, abyśmy rozpatrując też kwestię tego planu nie tylko brali pod uwagę kwestie merytoryczne, ale również kwestie etyczne, ponieważ zdaniem mieszkańców i zdaniem też potwierdzonych informacji z różnych źródeł jakby duża część terenu, który jest sporny, który dotyczy moich poprawek jest skupiona jednak w rękach byłej Pani Wiceprezydent i spółki, w której ona również występuje, i pytanie wobec tego jest czy mamy teraz w tym momencie takie moralne prawo wobec tego, co się dzieje wokół tej osoby uchwalać ów plan i zmieniać przeznaczenie dając możliwości inwestycyjne w tym obszarze, bo te zapisy, które są zaproponowane w projekcie uchwały, mówimy o obszarze około 2 ha, które są przeznaczone w całości pod zabudowę jednorodzinną, ale może to być zabudowa bliźniacza. Według projekcji architektów, o którą poprosiłem to daje możliwość umieszczenia tam 20 domów, każdy z tych domów można podzielić na dwa lokale, to jest 40 dużych lokali mieszkalnych. Więc mówimy o potencjale kilkudziesięciu milionów złotych, i teraz pytanie czy Państwo Radni chcą przyłożyć do tego rękę i na terenach, które były kiedyś gminne w tym momencie uchwalić plan i przeznaczyć je pod zabudowę mieszkaniową (zob: stenogram z LXXIX sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 2 marca 2022 roku, str. 99).
Treść powyższej wypowiedzi wskazuje jednoznacznie, że forsowana przez Radę Miasta Krakowa zmiana ustaleń planu miała w istocie podłoże polityczne i opierała się na niezgodnych z rzeczywistością informacjach. Działki objęte poprawkami radnego nie są bowiem własnością lub współwłasnością byłej Pani Wiceprezydent, a łączna powierzchnia tych terenów wynosi ok. 1 ha, a nie dwa hektary, jak wskazywał radny.
Za rozwiązanie naruszające interes skarżącej należy również uznać wyłączenie możliwości urządzenia dojazdów na terenie zieleni urządzonej oznaczonym symbolem ZP.1. Podkreślenia wymaga bowiem, że należąca do skarżącej spółki działka nr [...] nie przylega do istniejących dróg, a dojście i dojazd do tych nieruchomości ma odbywać się poprzez należące do Gminy Miejskiej Kraków działki nr [...] oraz [...], zgodnie z ustanowioną służebnością przechodu i przejazdu. W związku z tym, że działka nr [...] zgodnie z ustaleniami planu została objęta granicami terenu ZP.1, w chwili obecnej brak jest możliwości urządzenia na niej dojazdu do należącej do skarżącej działki nr [...]. W świetle ustaleń planu brak jest również możliwości wykorzystywania na potrzeby dojazdu do nieruchomości działki nr [...] w części, w jakiej została ona objęta granicami terenu ciągu pieszego KDX.11. W ten sposób ustalenia planu wyłączają skarżącej spółce możliwość urządzenia dojazdu zgodnie z ustanowioną przecież przez Gminę Miejską Kraków służebnością przechodu i przejazdu. Analiza rysunku planu wskazuje, że przewidziane na końcu drogi poszerzenie drogi kosztem działek nr [...] i [...] ma umożliwić zawracanie samochodów korzystających z tej drogi. W ocenie spółki jest to rozwiązanie całkowicie niepotrzebne, gdyż dla potrzeb obsługi komunikacyjnej wystarczające jest w tym zakresie wykorzystanie należącej do Gminy działki nr [...]. W związku z tym objecie nieruchomości spółki granicami terenu KDD.5 należy uznać za nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję prawo własności nieruchomości należącej do skarżącej spółki.
W przedmiotowej sprawie w ocenie skarżącej spółki doszło również do naruszenia przepisów art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż uchwalony plan miejscowy w zakresie ustaleń dotyczących terenu oznaczonego symbolem ZP.1 jest sprzeczny z postanowieniami studium, przewidując odmienne niż w studium wykorzystanie terenu. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z ustaleniami studium, należące do skarżącej działki zlokalizowane są w całości w obrębie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności oznaczonej symbolem MNW, a nie w obszarze przeznaczonym pod zieleń. W przypadku terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MNW studium stanowi, że funkcja podstawowa tego terenu to zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie, wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Natomiast funkcja dopuszczalna - to usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej (wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że zapisy studium odnoszące się do funkcji dopuszczalnej na terenie zabudowy jednorodzinnej MNW są identyczne jak w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW). Przywołano wyrok NSA z dnia 8 października 2019 roku, sygn. II OSK 2795/17. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie działki należące do skarżącej spółki, które w studium zlokalizowane są w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności MNW, zostały w planie przeznaczone pod urządzenie publicznie dostępnego parku, co jest rozwiązaniem ewidentnie sprzecznym z ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Tym samym uchwalenie planu miejscowego przewidującego przeznaczenie części terenu należącego do skarżącej pod publicznie dostępny park powoduje, że plan miejscowy obarczony jest istotną wadą prawną, dającą podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu miejscowego przynajmniej w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem ZP.1.
Spółka stwierdziła również, że zaskarżony plan miejscowy nie spełnia wymagań jakie powinny spełniać ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej. Przedmiotowe zasady określone zostały w § 14 zaskarżonej uchwały, w którym co do zasady organ planistyczny ograniczył się jedynie do wskazania w sposób ogólny podstawowych nakazów i zakazów. W przepisie tym w istocie brak jest określenia warunków, w oparciu o które planowane do realizacji sieci miałyby być modernizowane, rozbudowywane i budowane, w tym ograniczeń w użytkowaniu terenu w strefach położonych wzdłuż planowanych do realizacji i modernizacji sieci, jak również określenia na załączniku graficznym do uchwały planowanych do realizacji, rozbudowy i budowy linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych, sieci gazowej, sieci cieplnej, sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej i sieci kanalizacji deszczowej oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem, w tym powiązanego z tym zakazu zabudowy.
W konkluzji B. Sp. z o.o. . wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr [...], [...] [...] oraz [...] obr. [...] w Krakowie, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] w części objętej granicami terenu KDX.11 oraz w odniesieniu do działki nr [...] w części objętej służebnością przechodu i przejazdu ustanowioną na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] na podstawie umowy z dnia 24 maja 2012 roku, Rep. A [...] sporządzonej przed notariuszem A. Ł..
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że żadne z praw podmiotowych, w tym prawo własności, nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym ze źródeł takich ograniczeń mogą być ustalenia planu miejscowego, ingerują w uprawnienia do rzeczy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u. p. z. p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Prawo własności jest podstawowym prawem jednostki chronionym konstytucyjnie na podstawie art. 21 ust. 1 Konstytucji, które podlega wywłaszczeniu tylko wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Jednocześnie prawo własności może doznawać ograniczeń w razie konieczności ochrony innych konstytucyjnie istotnych zasad i wartości w granicach wyznaczonych w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Tak więc ingerencja w przysługujące jednostce prawo własności jest dopuszczalna jeśli odpowiada jednocześnie zasadzie proporcjonalności, wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 k. c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia prawa własności mają swe źródło w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przekazują zadania w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u. p. z. p.).
W kontekście zarzutów skargi podnieść również należy, że przedmiotu materii planistycznej nie stanowią kwestie związane z wykonywaniem ograniczonych praw rzeczowych, w tym służebności. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego ustanawiającym docelowy porządek przestrzenny na obszarze określonym w uchwale inicjującej proces planistyczny, a jego substrat merytoryczny w ścisły sposób określają przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na względzie, przyjąć należy, iż jakkolwiek uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności stanowi jedną z dyrektyw planistycznych, to jednak nie można na tej podstawie wyprowadzać zakazu przeznaczania w planach miejscowych dla realizacji celów leżących w interesie publicznym terenów niestanowiących własności gminy czy Skarbu Państwa.
Zgodnie z ustaleniami planu, część nieruchomości skarżącej spółki znajduje się w terenie zieleni urządzonej o symbolu ZP.1, z podstawowym przeznaczeniem pod publicznie dostępny park. Dla terenu ZP.1 plan miejscowy określa ponadto następujące wskaźniki w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu: a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 80%, b) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,005 - 0,01, c) maksymalną wysokość zabudowy: 4,0 m. Dla terenu ZPZ.1 plan miejscowy określa ponadto następujące wskaźniki w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu: a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 60%, b) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,30 - 0,6, c) maksymalną wysokość zabudowy: 6 m, d) maksymalną wysokość zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej: 14 m. Zgodnie z wytycznymi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (w brzmieniu ustalonym uchwalą Nr CXII/ 1700/ 14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.), stanowiące własność skarżącej spółki działki znajdują się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności o symbolu MNW o funkcji podstawowej. Zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie oraz funkcji dopuszczalnej: Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Zgodnie ze studium wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu.
W związku z powyższym wyznaczenie terenów zielonych dokonano w ramach przeznaczenia dopuszczalnego, a przeznaczenie to nie przekracza 50 % powierzchni wydzielonego terenu o symbolu MNW. Ponadto, zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy podstawą do wyznaczania zaskarżonych terenów o przeznaczeniu pod zieleń publiczną ogólnodostępną jest zrównoważony rozwój. Zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 pkt 50 ustawy - Prawo ochrony środowiska przez pojęcie zrównoważonego rozwoju należy rozumieć taki rozwój społeczno - gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. W związku z powyższym, zaskarżony plan miejscowy zmierza do zachowania równowagi przyrodniczej fragmentu doliny Prądnika, która została już w dużej części zabudowana na przeciwległym brzegu tego odcinka rzeki oraz zapewnić zrównoważony dostęp do terenów zielonych jak największej liczbie osób i zachowania ich dla przyszłych pokoleń. Przy tak dużej intensywności zabudowy w terenach sąsiednich, bez zachowanie tej enklawy zieleni będzie utrudnione zapewnienie zaspokojenia potrzeb mieszkańców, zwłaszcza że tereny te stanowią element większego systemu terenów zielonych zlokalizowanych wzdłuż rzeki Prądnik.
Wbrew zarzutowi skargi, zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednym z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego jest ustalenie dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, a nie wskazanie lokalizacji (przebiegu) poszczególnych sieci infrastruktury technicznej. Dlatego też w § 14 ust. 1 ustaleń zaskarżonego planu ustalono ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu, natomiast w § 14 ust. 2-7 ujęto ustalenia w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy poszczególnych systemów infrastrukturalnych, a mianowicie: zaopatrzenia w wodę: odprowadzania ścieków oraz wód opadowych, zaopatrzenia w gaz, zaopatrzenia w ciepło zaopatrzenie w energię elektryczną, a także telekomunikacji. W związku z powyższym zarzut podniesiony w skardze pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł również K. K. zarzucając naruszenie:
1/ art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 - ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa pianistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości obejmujących działki nr [...] i [...] obr. [...] w Krakowie, z uwagi na przeznaczenie tych nieruchomości pod zieleń urządzoną,
2/ art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 – ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wyłączenie możliwości urządzenia dojazdów na terenie zieleni urządzonej oznaczonym symbolem ZP.1, co pozbawia nieruchomości należące do Skarżącego dostępu do drogi publicznej zgodnie z ustanowioną służebnością,
3/ art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem ZP.1 naruszają ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to akcie działki skarżącego zostały włączone do obszaru oznaczonego symbolem MNW - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności,
4/ art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury,
5/ § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego,
6/ § 5-7 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jest właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] obr. [...] oraz współwłaścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...]. Prawo własności działek nr [...] i [...] nabył on w 2010 roku, a współwłaścicielem działki nr [...] jest już od lat 80-tych XX wieku. Wskazane powyżej działki położone są w rejonie ul. [...] w Krakowie w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki B. . Obecnie działki te są wykorzystywane na cele rolnicze, jest na nich zlokalizowana pasieka obejmująca ponad 80 uli oraz budynki gospodarcze w których urządzono pracownie pasieczne. Na terenie nieruchomości skarżącego uprawiane są też rośliny miododajne, co wymaga częstego orania terenu nieruchomości (2 razy w roku). Ponadto na nieruchomościach skarżącego posadzone są drzewa owocowe, a niewielkie ich fragmenty wykorzystywane są jako przydomowy ogródek. W związku z tym na nieruchomościach skarżącego nie występuje wartościowa przyrodniczo roślinność. Dojście i dojazd do przedmiotowych nieruchomości odbywa się poprzez działki nr [...] i [...] szlakiem służebności przechodu i przejazdu ustanowionej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] obr. [...]. Docelowo nieruchomości skarżącego miały zostać wykorzystane na potrzeby budowy domów dla jego najbliższej rodziny. Takie plany skarżącego były spójne z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, gdzie nieruchomość skarżącego była zlokalizowana w graniach terenu oznaczonego symbolem MNW o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną niskiej intensywności.
Zgodnie z ustaleniami kwestionowanego planu miejscowego dla obszaru "Siewna" działki należącego do skarżącego zostały objęte granicami następujących terenów wyznaczonych w planie miejscowym: działka nr [...] obr. [...] została w większości objęta granicami terenu oznaczonego symbolem ZP.1 - Teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, a jej niewielki północny fragment znalazł się w granicach terenu oznaczonego symbolem ZPZ.1 o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce oraz zieleń izolacyjną. Działka nr [...] obr. [...] została w przeważającej części objęta granicami terenu oznaczonego symbolem ZP.1 -Teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, natomiast jej wschodnia część (o powierzchni ok. [...] m2) znalazła się w granicach terenu MN.9 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym. Działka nr [...] obr. [...] została w przeważającej części objęta granicami terenu oznaczonego symbolem ZP.1 -Teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, natomiast jej wschodnia część (o powierzchni ok. [...] m2) znalazła się w granicach terenu MN.9 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym.
Skarżący wyraźnie podniósł, że przedmiotem niniejszej skargi są jedynie ustalenia odnoszące się do terenów oznaczonych symbolem ZP.1 oraz ZPZ. 1. Podkreślono, że w pierwotnej wersji projektu planu teren należący do skarżącego był w przeważającej części przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN.9) oraz zabudowę jednorodzinną z usługami (MN/U). Pod zieleń urządzoną były przeznaczone jedynie niewielkie fragmenty należących do niego nieruchomości, bezpośrednio przylegające do terenu rzeki B. . Wtoku prac planistycznych wprowadzono rozwiązania, które miały odsunąć zabudowę od rzeki B. , polegające na nieznacznym poszerzeniu terenów zieleni urządzonej od strony B. oraz wyznaczeniu w obrębie terenu zabudowy mieszkaniowej MN.9 i MN/U.1 strefy zieleni z zakazem realizacji zabudowy. Przeważająca część nieruchomości skarżącego w dalszym ciągu była jednak przeznaczona pod zabudowę.
Skarżący stwierdził, że drastyczna zmiana nastąpiła na samym końcu procedury planistycznej, po przedłożeniu projektu planu do uchwalania przez Radę Miasta Krakowa. W dniu 23 lutego 2022 roku (czyli już po pierwszym czytaniu projektu uchwały przez RMK) radny Ł. M. wniósł bowiem poprawkę do projektu uchwały, zgodnie z którą obszar zieleni ZP.1 przylegający do rzeki Białuchy miał zostać znacznie poszerzony kosztem terenów przeznaczonych pod zabudowę oznaczonych symbolami MN/U.1, US.3, MN.1 i MN.9, w tym kosztem nieruchomości należących do skarżącego. Rada Miasta Krakowa na sesji w dniu 2 marca 2022 roku przyjęła przedmiotową poprawkę oraz zdecydowała o ponowieniu procedury planistycznej. Nieruchomość skarżącego na skutek wejścia w życie planu miejscowego została w istotnym zakresie wyłączona spod zabudowy kubaturowej. Na terenach objętych granicami obszaru ZP.1 (obejmującego zdecydowaną większość nieruchomości skarżącego) nie jest w szczególności możliwa realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z planami skarżącego. Ponadto pod zieleń publiczną przeznaczono również teren działki nr [...], przez którą przebiega dojście i dojazd do nieruchomości skarżącego (zgodnie z ustanowioną na rzecz skarżącego służebnością). Tym samym ustalenia uchwalonego planu miejscowego niewątpliwie naruszają interes prawny skarżącego w rozumieniu przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Uzasadniając zarzuty skargi skarżący wskazał, że kwestionowane rozwiązanie planistyczne, skutkujące drastyczną ingerencją w przysługujące mu prawo własności (współwłasności) nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia ważnego interesu ogólnospołecznego. W szczególności należy zwrócić uwagę, że w otoczeniu nieruchomości przeznaczonych pod nowoprojektowany park występują rozległe tereny otwarte oraz urządzone tereny rekreacyjne (m .in. P. ), które zapewniają okolicznym mieszkańcom szeroki dostęp do zieleni, nieporównywalnie większy niż w przypadku innych rejonów Krakowa. Osiedle zabudowy jednorodzinnej w rejonie ul. [...], gdzie położone są działki skarżącego, jest wręcz otoczone zielenią, gdyż od północy graniczy z rozległymi terenami otwartymi (P.1.), od zachodu przylega do terenów zielonych wzdłuż rzeki B. (stanowiących użytek ekologiczny), a od południa sąsiaduje z terenami rekreacyjnymi obejmującymi m. in. P. . W tych okolicznościach trudno doszukać się podstaw do realizacji w tym rejonie kolejnego publicznie dostępnego parku, w szczególności, że docelowo musiałoby to nastąpić kosztem pozbawienia skarżącego prawa własności należących do niego nieruchomości. Teren ten nie ma żadnego powiązania z terenami otwartymi położonymi po drugiej stronie nasypu kolejowego, gdyż istniejący wiadukt kolejowy pod którym przepływa rzeka B. jest zbyt wąski, aby urządzić tam jakiekolwiek bezpieczne przejście dla spacerujących osób (połączenie takie przebiega przez ul. [...]). Poza tym teren ten jest w części narażony na zalewanie wezbranymi wodami B. (co następuje nawet kilka razy do roku), co dodatkowo podważa zasadność urządzania w tym miejscu publicznie dostępnego parku. Wreszcie należy wskazać na okoliczność, że tereny zieleni w sąsiedztwie rzeki B. mają charakter terenów nieurządzonych (w istocie dzikich), stanowiących użytek ekologiczny, na którym działalność człowieka została właściwie wyłączona. Teren planowanego parku nie będzie zatem stanowił uzupełnienia ani poszerzenia terenu zieleni nadrzecznej, gdyż są to dwa całkowicie odrębne rodzaje wykorzystania terenu. Będzie on jedynie buforem oddzielającym użytek ekologiczny od sąsiedniej zabudowy, a taki sam efekt można uzyskać poprzez wprowadzenie stref zieleni w terenach budowlanych (zgodnie z pierwotnym projektem planu), co nie wiązałoby się z tak drastyczną ingerencją w prawo własności nieruchomości, jak przyjęto w uchwalonym planie.
Organy Gminy nie wyjaśniły w szczególności w jakikolwiek sposób, dlaczego doszło do zmiany przeznaczenia terenu należącego do skarżącego w stosunku do pierwotnej wersji planu. Rozpatrując wniesione przez skarżącego uwagi do wprowadzonego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu większości terenu należącego do niego pod zieleń urządzoną wskazano jedynie, że projekt planu "utrzymuje tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolem ZP.1 zgodnie z obowiązującym planem miejscowym "Dolina Prądnika" w celu utrzymania minimalnej zielonej otuliny wzdłuż rzeki P. ". Tłumaczenie to nie sposób uznać za wystarczające, gdyż odwołuje się ono do okoliczności, która była znana i brana pod uwagę zarówno na etapie zmiany studium oraz na etapie sporządzania pierwotnych wersji planu miejscowego przewidujących możliwość zabudowy działek skarżącego. Na tych etapach procedury planistycznej uznano, że dla zapewnienia odpowiedniej otuliny wzdłuż rzeki P. (B. ) wystarczające jest wyznaczenie od strony tej rzeki wąskiego pasa terenu zieleni urządzonej oraz wprowadzenie strefy wyłączonej spod zabudowy w obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przez cały tok procedury planistycznej przedstawiciele Prezydenta Miasta Krakowa przekonywali, że przyjęte rozwiązania dopuszczające zabudowę działek należących m. in. do skarżącego są prawidłowe i wystarczające. Zmiana rozwiązań planistycznych została narzucona przez Radę Miasta Krakowa, która działa przy tym na podstawie niemerytorycznych przesłanek i uwarunkowań nieznajdujących przy tym oparcia w rzeczywistości. Wskazuje na to m. in. treść stenogramu z dyskusji poprzedzającej przyjęcie przez Radę Miasta Krakowa poprawki wyłączającej możliwość zabudowy działek należących m. in. do skarżącego, z którego wynika, że przyczyną tej zmiany były przede wszystkim kwestie natury politycznej oraz personalnej, a decyzja w tym zakresie została podjęta na podstawie nieprawdziwych informacji co do stanu własnościowego przedmiotowych terenów oraz ich potencjału inwestycyjnego. Przyjęte ustalenia planu przewidują w istocie wywłaszczenie większości terenów należących do skarżącego pod urządzenie parku (którego realizacja jest dalece wątpliwa pod względem funkcjonalnym i ekonomicznym). Za rozwiązanie naruszające interes skarżącego należy również uznać wyłączenie możliwości urządzenia dojazdów na terenie zieleni urządzonej oznaczonym symbolem ZP.1. Podkreślenia wymaga bowiem, że nieruchomości skarżącego nie przylegają do istniejących dróg publicznych, a dojście i dojazd do tych nieruchomości odbywa się na podstawie ustanowionej służebności poprzez działki nr [...] i [...] (wyodrębnione z działki nr [...], która w księdze wieczystej wskazana jest jako działka obciążona służebnością). W związku z tym, że działka nr [...] zgodnie z ustaleniami planu została objęta granicami terenu ZP.1, w chwili obecnej brak jest możliwości urządzenia na niej dojazdu do należących do skarżącego działek, w tym ich części przeznaczonych do zabudowy. W ten sposób ustalenia planu de facto pozbawiają skarżącego dostępu do drogi publicznej, wyłączając możliwość realizacji zabudowy przewidzianej w planie.
W przedmiotowej sprawie w ocenie skarżącego doszło również do naruszenia przepisów art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż uchwalony plan miejscowy w zakresie ustaleń dotyczących terenu oznaczonego symbolem ZP.1 jest sprzeczny z postanowieniami studium, przewidując odmienne niż w studium wykorzystanie terenu. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z ustaleniami studium, nieruchomości skarżącego objęte granicami terenu ZP.1 zlokalizowane jest w obrębie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności oznaczonej symbolem MNW, a nie w obszarze przeznaczonym pod zieleń. W przypadku terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MNW studium stanowi, że funkcja podstawowa tego terenu to zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie, wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Natomiast funkcja dopuszczalna - to usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi; kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej (wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że zapisy studium odnoszące się do funkcji dopuszczalnej na terenie zabudowy jednorodzinnej MNW są identyczne jak w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW). W przedmiotowej sprawie znaczna część nieruchomości należących do skarżącego, które w studium zlokalizowane są w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności MNW, została w planie przeznaczona pod urządzenie publicznie dostępnego parku, co jest rozwiązaniem ewidentnie sprzecznym z ustaleniami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Należy przy tym zauważyć, że nieruchomości skarżącego bezpośrednio przylegają do wyznaczonych w studium terenów zieleni urządzonej obejmującej dolinę rzeki B. . Granica pomiędzy wyznaczonymi w studium terenami budowalnymi, a terenami wyłączonymi spod zabudowy przebiega zatem właśnie wzdłuż wschodnich granic nieruchomości należących do skarżącego.
W ocenie skarżącego organ planistyczny naruszył w niniejszej sprawie również przepis § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych.
W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obr. [...] w Krakowie w zakresie w jakim działki te zostały objęte granicami terenu oznaczonego symbolem ZP.1 oraz Zpz.1, a także stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] w Krakowie w części objętej służebnością przechodu i przejazdu ustanowioną na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] obr. [...].
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powielił argumenty związane z charakterem prawa własności oraz władztwa planistycznego gminy, podnoszone w odpowiedzi na skargę spółki BRK.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami planu, część nieruchomości skarżącego znajduje się w terenie zieleni urządzonej o symbolu ZP.1, z podstawowym przeznaczeniem pod publicznie dostępny park. Dla terenu ZP.1 plan miejscowy określa ponadto następujące wskaźniki w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu: a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 80%, b) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,005 - 0,01, c) maksymalną wysokość zabudowy: 4,0 m. Dla terenu ZPZ.1 plan miejscowy określa ponadto następujące wskaźniki w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu: a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 60%, b) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,30 - 0,6, c) maksymalną wysokość zabudowy: 6 m, d) maksymalną wysokość zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej: 14 m. Zgodnie z wytycznymi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (w brzmieniu ustalonym uchwalą Nr CXII/ 1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.), stanowiące własność skarżącego działki znajdują się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności o symbolu MNW o funkcji podstawowej: zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie oraz funkcji dopuszczalnej: usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Zgodnie ze studium wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu.
W związku z powyższym, zaskarżony plan miejscowy zmierza do zachowania równowagi przyrodniczej fragmentu doliny Prądnika, która została już w dużej części zabudowana na przeciwległym brzegu tego odcinka rzeki oraz zapewnić zrównoważony dostęp do terenów zielonych jak największej liczbie osób i zachowania ich dla przyszłych pokoleń. Przy tak dużej intensywności zabudowy w terenach sąsiednich, bez zachowanie tej enklawy zieleni będzie utrudnione zapewnienie zaspokojenia potrzeb mieszkańców, zwłaszcza że tereny te stanowią element większego systemu terenów zielonych zlokalizowanych wzdłuż rzeki P. .
Na rozprawie w dniu 22 lutego 2023 r. WSA w Krakowie działając na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. zarządził połączenie sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. oraz K. K. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenia ich pod wspólną sygnaturą II SA/Kr 1430/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.
Wskazać zatem należy, że strony skarżące są właścicielami działek położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Spółka [...] jest właścicielką działek nr [...], [...] [...] oraz [...] obr. [...] w Krakowie, natomiast K. K. jest właścicielem działek nr [...] obr. [...] w Krakowie.
Dlatego też Sąd uznał, że skarżący mają interes prawny we wniesieniu skargi i mógł przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.
Podkreślić również należy, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14, Wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2296/19).
Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego.
Sąd nie dostrzegł naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Wszystkie czynności nakazane przepisem art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeprowadzone.
W związku z wniesionymi w obydwu skargach zarzutami o sprzeczności zaskarżonej uchwały z postanowieniami Studium, na wstępie przytoczenia wymagają adekwatne postanowienia tego dokumentu.
Zgodnie z punktem II.1.1 Studium, sformułowane w zmianie Studium zasady polityki przestrzennej tworzą osnowę merytoryczną dla wszystkich ustaleń zawartych w dokumencie Studium, stanowiąc nadrzędne zasady interpretacyjne i wytyczne kierunkowe niezbędne do uwzględnienia w przyszłych pracach planistycznych. Głównymi zasadami polityki przestrzennej określonymi w studium są m.in.:
1) zasada ochrony i uwzględnienia wartości wysoko cenionych, odnosząca się również do wartości przyrodniczych i kulturowych oraz wartości estetycznych i kompozycyjnych;
2) prawo koncentracji i strukturalnej integracji, zasada miasta zwartego (w integrowaniu struktury funkcjonalno-przestrzennej ważną rolę odgrywać będzie system zieleni, zwłaszcza parków rzecznych oraz sieć przestrzeni publicznych);
3) zasada dobrej kontynuacji i spójnej tożsamości jednostek urbanistycznych – która oznacza konieczność twórczego wpisywania się nową formą w kontekst przestrzenny i historyczny.
Celem polityki przestrzennej jest stworzenie (Tom I) miasta przyjaznego mieszkańcom, atrakcyjnego dla zamieszkania i pobytu. Ma być on osiągnięty m.in. przez ograniczenie niekontrolowanego rozpraszania zabudowy na rzecz wykorzystania istniejących rezerw terenów przeznaczonych do zagospodarowania, a także działania rehabilitacyjne i rewitalizacyjne na terenach zdegradowanych i przekształcanie ich na nowe funkcje. Szczególną troską będą objęte wszelkiego rodzaju tereny zielone, umożliwiające publiczne użytkowanie przestrzeni (Tom II str.12).
Jak podano na stronie 39 Studium w ramach wydzielonych strukturalnych jednostek urbanistycznych wskazano kierunki zmian w przeznaczeniu terenów. Nie naruszają one kompetencji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czyli nie wkraczają szczegółowością ustaleń w sferę regulacji zastrzeżonych ustawowo dla m.p.z.p. Sterowanie przez gminę zmianami w przeznaczeniu terenów ma prowadzić przede wszystkim do ustalonych w Studium celów i zasad rozwoju, a w szczególności budowaniu zrównoważonej i policentrycznej metropolii spełniającej warunki miasta zwartego.
W Studium określono, że ustalone w tym dokumencie linie rozdzielające tereny o różnym przeznaczeniu nie mają charakteru linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu określane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Mają charakter linii oddzielającej tereny o różnej polityce dotyczącej zmian w przeznaczeniu terenów. Służą ustalaniu wytycznych do m.p.z.p. i mają być pomocne w sprawdzaniu, czy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszają ustaleń polityki przestrzennej w zakresie kierunków zmian w przeznaczeniu terenów (Tom II str.39).
W rozdziale II.5 Studium (str.88) wskazano, że nadrzędnym celem jest stworzenie takich warunków gospodarowania środowiskiem, które spełnią wymogi zrównoważonego rozwoju, a także zapewnią wyższą jakość życia mieszkańców i zwiększą atrakcyjność turystyczną Miasta, przy zabezpieczeniu środowiska przyrodniczego dla przyszłych pokoleń. Polityka przestrzenna w zakresie kształtowania systemu przyrodniczego i ochrony wartości przyrodniczych ma za zadanie m.in.: kształtowanie korzystnych warunków aerosanitarnych i mikroklimatycznych, zwiększenie dostępu do terenów rekreacyjnych, poprawę jakości powietrza, poprawę klimatu akustycznego. Zadania te będą realizowane m.in. poprzez wprowadzenie takich standardów zabudowy i zagospodarowania, które będą zabezpieczały przed niekorzystnym ich przekształceniem oraz przyczynią się do eliminacji głównych zagrożeń na terenach o dużej wrażliwości. Wskazano, że ochrona systemu przyrodniczego Miasta ma polegać m.in. na ochronie systemu przyrodniczego przed naporem inwestycyjnym na tereny ważne przyrodniczo, z uwzględnieniem: a) istniejących wartości przyrodniczych, b) istniejących wartości kulturowych zieleni, c) dostępności do terenów rekreacyjnych; d) podejmowaniu działań mających na celu poprawę jakości powietrza; e) podejmowaniu działań, mających na celu poprawę klimatu akustycznego miasta m.in. poprzez zmniejszenie uciążliwości komunikacyjnych.
W rozdziale II.5.8 Studium (str.103) podano, że zasadniczym zadaniem, mającym na celu poprawę klimatu akustycznego Krakowa, jest zmniejszenie uciążliwości komunikacyjnych. Do głównych działań walki z ponadnormatywnym hałasem w Krakowie należy m.in. zaliczyć: dążenie do skanalizowania ruchu drogowego na wybranych trasach (drogi o dużej przepustowości) i w tych miejscach zastosowanie możliwe najlepszych zabezpieczeń przed hałasem, odpowiednie kształtowanie przestrzeni w terenach przyległych do systemów transportowych, działania w ramach planów zagospodarowania przestrzennego, możliwie maksymalne odsunięcie budynków chronionych od dróg (dla zabudowy nowoprojektowanej).
Wreszcie, w rozdziale II.8.2. Studium podano, że obszary wskazane do objęcia miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego zostały przedstawione na planszy K6 oraz w odpowiednich kartach strukturalnych jednostek urbanistycznych w Tomie III, gdzie zawarto szczegółowe zasady i wytyczne dla gospodarowania przestrzenią. Granic wyznaczonych obszarów nie należy identyfikować z granicami przyszłych planów - uściślenie granic planów miejscowych nastąpi na etapie przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego po przeprowadzeniu wymaganych ustawowo analiz.
Z kolei w rozdziale III.1.1 Studium postanowiono, że ustalenia zmiany Studium, dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego, zawarte w Tomie II i Tomie III wraz z rysunkiem Studium – plansze K1-K6 Studium muszą być przy sporządzaniu planów miejscowych uwzględniane łącznie.
W oparciu o indywidualne cechy struktury przestrzennej i zróżnicowane zagospodarowanie obszarów miasta wyodrębniono 63 strukturalne jednostki urbanistyczne. Podział na strukturalne jednostki urbanistyczne ma na uwadze konieczność agregacji dotychczasowych jednostek urbanistycznych w większe zespoły, o zauważalnej jednorodności funkcjonalno-przestrzennej. Dla każdej strukturalnej jednostki urbanistycznej zostały określone główne kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz zasady realizacji funkcji dopuszczalnych. Ponadto, w wydzielonych strukturalnych jednostkach urbanistycznych wyznaczono obszary o zróżnicowanych głównych kierunkach zagospodarowania, poprzez przypisanie im wiodących funkcji (funkcje terenu). W ramach strukturalnej jednostki urbanistycznej zostały wyznaczone także standardy przestrzenne, wskaźniki zagospodarowania, zasady ochrony środowiska kulturowego i przyrodniczego, zasady kształtowania infrastruktury technicznej i układu komunikacyjnego oraz dopuszczalne zmiany parametrów zabudowy w planach miejscowych.
W punkcie III 1.2. przedstawiono ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych:
"1. Granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;
2. Wyznaczone w strukturalnych jednostkach urbanistycznych tereny o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) nie mogą ulec zwiększeniu kosztem terenów nie inwestycyjnych – terenów zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZR) oraz wód powierzchniowych śródlądowych (W). Zasada ta nie dotyczy terenów wyznaczonych dla przebiegu komunikacji (KD) i kolei (KK);
3. Za zgodny ze Studium należy uznać takie ustalenie przebiegu drogi w planie miejscowym, które zachowuje kierunek przebiegu drogi oraz gwarantuje ciągłość układu komunikacyjnego, jego powiązanie z systemem zewnętrznym i zapewnienie obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego, jak i obszaru poza jego granicami;
4. Granice pomiędzy terenami inwestycyjnymi, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) mogą ulegać wzajemnemu przesunięciu, niemniej zmiany w ten sposób wprowadzane, nie mogą powodować przyrostu poszczególnych terenów o więcej niż 20 % powierzchni wyznaczonego na rysunku studium terenu o danej funkcji;
5. Dla terenów inwestycyjnych, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU), oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC), wskaźnik intensywności zabudowy zostanie określony w planach miejscowych w oparciu o podane w kartach dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych parametry: wysokości zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej;
6. Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania;
7. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu;
8. Sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej, uściślają ustalenia kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych;
9. Dla terenów legalnie zabudowanych obiektami budowlanymi, o funkcji innej niż wskazana dla poszczególnych terenów w wyodrębnionych strukturalnych jednostkach urbanistycznych, ustala się w planach miejscowych przeznaczenie zgodne bądź z ustaloną w studium funkcją terenu bądź zgodne z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenu, w:
1) terenach inwestycyjnych, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) z tym, że w takim przypadku dopuszcza się powiększenie tego terenu o 10 % powierzchni terenu dotychczas istniejącej zabudowy, z uwzględnieniem kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy,
2) w terenach zieleni urządzonej (ZU) i nieurządzonej (ZR) oraz w terenach wód powierzchniowych śródlądowych (W), bez możliwości powiększenia tego terenu;
10. Dopuszcza się możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w Studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną doszczegółowione w planie miejscowym;
11. Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych".
W rozdziale III.1.4. Studium wprowadzono kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania do stosowania w planach miejscowych, m.in. kategorię terenu MNW – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności
Funkcja podstawowa - Zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie.
Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.
Przedstawienie powyższych ustaleń Studium pozwala na przeprowadzenie wykładni Studium i ustosunkowanie się do zarzutów skarżących.
Zgodnie ze Studium, nieruchomości skarżących położone są w obszarze oznaczonym symbolem MNW, w jednostce strukturalnej nr 24 Prądnik Biały, Natomiast według ustaleń zaskarżonego planu nieruchomości stron skarżących w przeważającej i kwestionowanej części mają przeznaczenie ZP.1.
Skarżący zarzucają, że tereny ich nieruchomości według ustaleń planu pozostają w sprzeczności ze Studium, przewidującego dla tego terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
W karcie strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 24 Prądnik Biały (str.137 tomu III Studium) wymieniono następujące główne funkcje terenu: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW); Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW); Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM); Tereny usług (U); Tereny zieleni urządzonej (ZU); Tereny kolejowe (KK); Tereny komunikacji (KD).
Natomiast w zakresie środowiska przyrodniczego określono: Na części użytek ekologiczny "Dolina Prądnika"; Parki rzeczne; Lasy; Obszary o najwyższych i wysokich walorach przyrodniczych; Siedliska chronione; Zieleń przydomowa oraz osiedlowa do ochrony; Strefa kształtowania systemu przyrodniczego (fragmentarycznie); Obszary wymiany powietrza; Korytarz ekologiczny; Tereny o spadkach powyżej 12%; Jednostka w orientacyjnym zasięgu nieudokumentowanego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 450; Jednostka w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi o prawdopodobieństwie występowania wody tysiącletniej Q0,1% (rzeka Prądnik i Sudół od Modlnicy) – fragmentarycznie; Jednostka w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi o prawdopodobieństwie występowania wody stuletniej Q1% (rzeka Prądnik i Sudół od Modlnicy) – fragmentarycznie.
Sąd nie podziela zarzutu, że przeznaczenie nieruchomości skarżących pod zieleń urządzoną (publicznie dostępny park), naruszają ustalenia Studium (art. 20 u.p.z.p.).
Przypomnieć należy, że ustalenia Studium, dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego, zawarte w Tomie II i Tomie III wraz z rysunkiem Studium – plansze K1-K6 Studium muszą być przy sporządzaniu planów miejscowych uwzględniane łącznie.
Tak więc badając zgodność zapisów planu miejscowego ze Studium, nie można analizować odrębnie rysunków i odrębnie części tekstowej Studium. Jak już wcześniej przytoczono, w Studium wyraźnie wskazano, że szczególną troską będą objęte wszelkiego rodzaju tereny zielone, umożliwiające publiczne użytkowanie przestrzeni (Tom II str.12), a nadrzędnym celem jest stworzenie takich warunków gospodarowania środowiskiem, które spełnią wymogi zrównoważonego rozwoju, a także zapewnią wyższą jakość życia mieszkańców (rozdział II.5 - str.88). Skoro zatem w terenie oznaczonym w Studium symbolem MNW funkcja dopuszczalna to zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej, która może być realizowana w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu, to zdaniem Sądu takie przeznaczenie nie narusza ustaleń Studium.
Dodatkowo podkreślenia również wymaga, że w karcie jednostki nr 24 Prądnik Biały jako wiodącą, a nie dopuszczalną funkcję terenu dla całej jednostki urbanistycznej wpisano tereny zieleni urządzonej (ZU). Oznacza to, że funkcja ta jest równoważna funkcji m.in. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). Konstatacja ta pozostaje również w zgodności z postanowieniami rozdziału III.1.1 Studium, w którym podano, że w wydzielonych strukturalnych jednostkach urbanistycznych wyznaczono obszary o zróżnicowanych głównych kierunkach zagospodarowania, poprzez przypisanie im wiodących funkcji (funkcje terenu). Z tego punktu widzenia, dla jednostki urbanistycznej nr 24, funkcja ZU jest również funkcją wiodącą, a nie tylko dopuszczalną.
Sąd nie podziela także poglądu, że w tereny objęte zaskarżoną uchwałą mają tak wiele zieleni, w szczególności w porównaniu z innymi obszarami Krakowa, że kolejne tereny wolne od zabudowy nie leżą już w interesie społeczności lokalnej.
Powierzchnia planu obejmuje 109,75 ha, z czego tereny zieleni urządzonej – publicznie dostępne parki o symbolu ZP. 1 – ZP.16 zajmują powierzchnię 8,25 ha (7,52 % powierzchni planu) natomiast tereny zieleni urządzonej – skwery, zieleńce, zieleń izolacyjna o symbolu ZPz1 do ZPz.10 zajmują powierzchnie 2,07 ha (1,89% powierzchni planu) – dane z bilansu terenu w obszarze mpzpz "Siewna" – tabela nr 1 Prognozy Skutków Finansowych z lipca 2022 r.
Łącznie zatem w zaskarżonej uchwale ze 109,75 ha wydzielono jedynie 10,32 ha pod tereny zielone, co stanowi 9,41 % terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym. Nie jest to zdaniem Sądu wskaźnik wygórowany, natomiast inne tereny Krakowa są po prostu zieleni w znacznym stopniu pozbawione.
Istotne jest również i to, że tereny ZP.1 przylegają bezpośrednio do rzeki P. (B. ), natomiast tereny ZPz.1 izolują tereny mieszkaniowej od linii kolejowej. Duże tereny zielone znajdują się dopiero za linią kolejową, poza obszarem planu i są to tzw. P. 1., jednak w głównej mierze stanowią one pola uprawne lub odłogowane, nie zaś publicznie dostępne parki miejskie czy tereny rekreacyjne.
Sąd nie podziela także zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego gminy.
Obie strony skarżące upatrują go w głównej mierze w tym, że na skutek poprawki radnego Ł. M., zgłoszonej na ostatnim etapie procedury planistycznej, została wprowadzona zmiana w stosunku do dotychczas projektowanego przeznaczenia terenów stron skarżących. Przyczyną zaś tej zmiany były kwestie natury politycznej oraz personalnej, a także że zostały podjęte na podstawie nieprawdziwych danych. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego rozstrzyganie w tego rodzaju kwestiach. Skoro jednak skarżąca w ten sposób uzasadnia podniesiony zarzut, to nie sposób nie zauważyć, że bezspornie E. K. - wiceprezes skarżącej spółki (odpis z KRS w aktach sprawy sądowej, k. 70), była Wiceprezydent Miasta K. , była koordynatorem prac nad zmianą obecnego Studium, do prac na którym przystąpiono na podstawie Uchwały Nr XVIII/229/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2007 r., jest jego współautorką, zaś sama spółka [...] była projektantem planów miejscowych sporządzanych na zlecenie Gminy Miejskiej Kraków.
Strona skarżąca [...] podaje, że działki stanowiącej jej własność objęte zaskarżoną uchwałą zakupiła w trybie przetargowym od Gminy Kraków jako działki budowlane, objęte mpzp "Dolina Prądnika", położone w terenach MN.9 i MN. 10. Zakup nastąpił 26 lipca 2011 r., 24 maja 2012 r. oraz 7 sierpnia 2013 r. Nie jest to do końca prawdziwe stwierdzenie. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r. stwierdził bowiem nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2010 r. nr XCI/1218/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" w zakresie między innymi terenów MN.9 i MN.10, jako niezgodnych ze Studium (tzw. starym studium z 2010 r.), albowiem tereny mieszkaniowe zaplanowane zostały w terenach tzw. zielonych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. II OSK 909/11 oddalił skargę kasacyjną w tym zakresie. Tym samym działki [...], [...] nabyte w dniu 26 lipca 2011 r., działka [...] nabyta w dniu 24 maja 2012 r. oraz działka nr [...] nabyta w dniu 7 sierpnia 2013 r. - zostały nabyte jako działki bez ustaleń planistycznych, na których zabudowa byłaby możliwa wyłącznie na podstawie uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Adnotacja o przywołanym wyżej orzeczeniu NSA znajduje się zresztą na str. 8, pkt. 8 aktu notarialnego z 26 lipca 2011 r. przedłożonego przez skarżącą jako załącznik do skargi (k. 32 i następne akt sądowych).
Prawdą jest natomiast stwierdzenie zawarte w skardze, że: "Działki objęte poprawkami radnego nie są bowiem własnością lub współwłasnością byłej Pani Wiceprezydent, a łączna powierzchnia tych terenów wynosi ok. 1 ha, a nie dwa hektary, jak wskazywał radny." Łączna powierzchnia działek skarżącej spółki [...] (zgodnie z księga wieczystą załączoną do skargi to [...] ha (działka nr [...]- [...] ha; nr [...] – [...] ha; nr [...] - [...] ha oraz [...] – [...] ha). Natomiast działki skarżącego K. K. – to łącznie [...] ha (dz. Nr [...] – [...] ha; nr [...] [...] ha oraz [...] ha).
Natomiast z pełnej treści księgi wieczystej nr [...], (https://przegladarka-ekw.ms.gov.pl/eukw_prz/KsiegiWieczyste/pokazWydruk), wynika, że działki nr [...] oraz [...] K. K. nabył od E. K. w 2010 r. w drodze umowy darowizny.
Niezależnie jednak od powodów, które doprowadziły Radę Miasta Krakowa do zmiany koncepcji planistycznej, ponowienia procedury planistycznej i ostatecznie uchwalenia planu w kontrolowanym kształcie, wskazać należy, że zgodnie z art. 6 pkt. 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344), celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Oznacza to, że system prawny w Polsce, traktowany kompleksowo, przewiduje możliwość realizowania na gruntach prywatnych celów publicznych w tym również terenów zielonych. Każde wywłaszczenie odbywa się za odszkodowaniem, natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 36 i 37 ) przewiduje także rekompensatę z tytułu utraty wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą ("gdy korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone").
Podnoszone naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności jest o tyle nietrafione, że konstytucja co najmniej w równej mierze chroni prawo własności jak i nakazuje chronić środowisko. Zgodnie bowiem z art. 5 Konstytucji: "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju."
"Dla określenia treści celów wskazanych w art. 5 istotne znaczenie ma systematyka Konstytucji. Przepis ten jest usytuowany po przepisie wyrażającym zasadę zwierzchnictwa Narodu oraz po określeniu sposobów sprawowania władzy zwierzchniej, wyznacza więc najważniejsze cele państwa wskazane przez suwerena. Tym samym zawiera również charakterystykę państwa. (...) Środowisko, o którym mowa w art. 5, należy rozumieć szeroko. W jego zakres wchodzą wszystkie elementy środowiska naturalnego. Istotne znaczenie dla wykładni art. 5 Konstytucji ma konieczność kierowania się w ochronie środowiska zasadą zrównoważonego rozwoju. Zasada ta została wyrażona w wielu dokumentach międzynarodowych, dlatego też sposób jej rozumienia i konsekwencje obowiązywania w polskim systemie prawa powinny być spójne z tymi dokumentami. Oznacza ona przede wszystkim, że ingerencja w środowisko powinna być jak najmniejsza, a korzyści społeczne płynące z tej ingerencji powinny przeważać nad szkodami. Zasada zrównoważonego rozwoju wykracza poza kwestie ściśle związane z ochroną środowiska. Mieści się w niej też m.in. rozwój infrastruktury, budowa więzi społecznych czy kształtowanie ładu przestrzennego" (P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 5.)
W tym miejscu odnieść się należy również do kwestionowanej w skardze Prognozy Skutków Finansowych. Zdaniem Sądu opracowanie to ( nie będące wszak ustaleniem planu) jest sporządzone poprawnie. W szczególności jak wynika z Prognozy Skutków Finansowych (ze stycznia 2022 r.), z tabeli nr 7 pt. "Szczegółowe zestawienie terenów do wykupu pod zieleń w terenie objętym mpzp dla obszaru Siewna", powierzchnia terenów ZP.1 to 2 185 m kw, wartość jednostkowa metra kw. to 300 zł, a wartość całkowita to 655 500 zł. Natomiast w tej samej tabeli nr 7 znajdującej się w Prognozie z lipca 2022 r., powierzchnia terenów w pozycji ZP.1 wynosi 10 723 mkw, wartość jednostkowa metra kw. to 400 zł, a wartość całkowita to 4 289 200 zł.
Oznacza to, że zmiany projektu planu zostały uwzględnione w nowej prognozie finansowej, uwzględniają wzrost wartości nieruchomości oraz, że znane były Radzie Miasta Krakowa. Prognoza finansowa nie jest operatem szacunkowym sporządzanym na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami, który regulowany jest przez liczne, dość restrykcyjne przepisy. Jest to opracowanie informacyjne i poglądowe, które tylko w dużym stopniu ogólności wskazuje potencjalne skutki finansowe podejmowanej uchwały dla budżetu samorządu gminy. Szczególnie w sytuacji postępującej inflacji, przyjęte założenia z natury rzeczy szybko tracą na aktualności. Co więcej, w przypadku gdy odszkodowania ustalane są czy to w decyzji administracyjnej, czy to w wyroku sądu powszechnego – treść zawarta w prognozie finansowej nie ma dla tych rozstrzygnięć najmniejszego znaczenia. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury, to jest on nieuzasadniony. Rację ma organ, że art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Podobnie § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi o ustaleniu zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (...). Ustalenie zasad nie oznacza ustalenia lokalizacji i konkretnego przebiegu budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Podobnie kwestię te reguluje obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404).
Wobec powyższego skargi jako nieuzasadnione zostały oddalone na zasadzie art. 151 p.ps.a.