II SA/Kr 1428/23

II SA/Kr 1428/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: SWSA Monika Niedźwiedź AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. O. i J. O. na decyzję nr 383/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 września 2023 r. znak: WOB.7721.424.2020.MWOR w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. Zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz skarżących G. O. i J. O. kwotę 1 014 (tysiąc czternaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją nr 266/2014 z 4.09.2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie obiektów małej architektury - placu zabaw wykonanego na dz. nr [...] we W. , gm. Ś. z uwagi na rozbiórkę urządzeń znajdujących się na placu zabaw. Decyzją nr 809/2014 z 31.10.2014 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał skarżoną decyzje PINB w mocy. Skarga na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 9/15 z 25.02.2015 r.
Zawiadomieniem z 24.03.2015 r. G. i J. O. poinformowali PINB, że w dniu 24.03.2015 r. właściciel przedszkola na dz. [...] we W. na terenie spornego placu zabaw rozpoczął ponownie montaż urządzeń służących do zabawy.
Po przeprowadzeniu oględzin w dniu 09.05.2017 r. PINB postanowieniem nr 402/2017 z 17.08.2017 r., znak: PINB-7355/95/36/17 na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy urządzeniach rekreacji dziecięcej tworzących wspólnie plac zabaw zlokalizowany w południowo-zachodniej części działki nr [...] we W. i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 31.10.2017 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.
Organ I instancji stwierdził, iż mimo, że wzniesione urządzenia mają charakter indywidualnie montowanych obiektów małej architektury wzniesionych na działce prywatnej, to jednak ich usytuowanie i wymiary w przestrzeni obejmujące wydzielony fragment terenu, oraz fakt, iż dostępne są dla większej ilości dzieci i grup przedszkolnych przebywających na terenie znajdującego się na działce przedszkola i szkoły, obliguje do zakwalifikowania zespołu tych obiektów jako placu zabaw, który sam w sobie nie stanowi obiektu małej architektury, a budowlę, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestorzy nie dysponują.
Pismem z 05.09.2017 r. P. K. zawiadomił PINB, iż "część obiektów będących przedmiotem sprawy PINB-7355/95/36/17 została rozebrana z dniem 05.08.2017 r.". W trakcie kolejnej kontroli stwierdzono, iż w południowo-zachodniej części działki, częściowo na terenie zajmowanym przez przedmiotowy plac zabaw zrealizowano miejsca postojowe przewidziane planem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę nr AB.V.1.572.2016 z 14.06.2016 r. przez Starostę Krakowskiego. W wyniku realizacji ww. miejsc postojowych (zgodnie z planem zagospodarowania terenu - 9 stanowisk postojowych) wschodnie ogrodzenie placu przesunięto o ok. 7 m, rozebrano "małpi gaj" (opisany protokołem z 09.05.2017 r. jako zestaw zabawowy Australia), przeniesiono karuzelę w inne miejsce - bliżej ściany przedszkola.
Decyzją nr 24/2018 z dnia 15.02.2018 r. znak PINB-I-5160.196.18.36 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego - Ziemskiego w Krakowie, nakazał P. K. i W. K. , jako współwłaścicielom dz. nr [...] w m. W. , gm.. , na której znajdują się przedmiotowe urządzenia tworzące plac zabaw, rozbiórkę urządzeń rekreacji dziecięcej tworzących wspólnie plac zabaw zlokalizowany w południowo-zachodniej części działki nr [...] we W. , w których skład wchodzą:
• sprężynowiec statek,
• huśtawka wagowa metalowa,
• piaskownica kwadratowa drewniana o wym. 3 mx 3m,
• karuzela kołowa,
• tablice do rysowania — pionowe,
• maty bitumiczne przy ww. urządzaniach.
Organ I instancji zaznaczył, że prace wykonane w sierpniu 2017 r. doprowadziły do zmiany lokalizacji przedmiotowych urządzeń i przebudowy placu zabaw w stosunku do którego wszczęto procedurę legalizacyjną. Oznacza to niezastosowanie się zobowiązanych stron postępowania do obowiązku wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, co wraz brakiem przedłożenia wymaganej art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dokumentacji uniemożliwia kontynuowanie procedury legalizacyjnej.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli P. K. i W. K. , zarzucając błędne uznanie wymienionych urządzeń za budowlę, kiedy nie tworzą one związku funkcjonalnego ani technicznego, a także iż poszczególne części tworzą takie budowle, dodatkowo, iż nie ustalono jakie obecnie urządzenia są zlokalizowane na w/w działce skarżących.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 260/2020 z dnia 13.05.2020r. znak: WOB.7721.133.2018.PBRZ, w oparciu o art. 138 § 2 w związku z art. 104 kpa w związku z art. 50a pkt.1, 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm. - dalej u.p.b.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji
Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie ustalił przed wydaniem decyzji, czy inwestor faktycznie wykonywał roboty budowlane związane z przedmiotowym placem zabaw po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót nr 402/2017 z dnia 17.08.2017r., znak: PINB-7355/95/36/17 - które zostało odebrane przez inwestora w dniu 23 sierpnia 2017r. Oględziny na działce nr [...] w m. W. miały miejsce około 3 miesiące wcześniej przed wydaniem postanowienia. Dopiero kontrola dokonana przez PINB w dniu 21 listopada 2017r. wykazała, że część urządzeń została rozebrana, część przesunięta w inne miejsce, w stosunku do stanu z 9.05.2017. Stwierdzono także wykonanie miejsc parkingowych na części placu zajętego poprzednio pod kilka z tych urządzeń. Jednak organ I instancji nie ustalił w sposób pewny, że roboty te zostały faktycznie wykonane po dniu 23 sierpnia 2017r., kiedy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało skutecznie doręczone. Zatem wydanie skarżonej decyzji było nieuzasadnione.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wyjaśnienia wymagają kwestie, czy istniejące urządzenia wg. stanu na dzień 21 listopada 2017r. tj. sprężynowiec statek, huśtawka wagowa metalowa, piaskownica drewniana, karuzela kołowa, tablice do rysowania czy też maty bitumiczne przy ww. urządzeniach stanowią w dalszym ciągu urządzony plac zabaw jako obiekt budowlany, podlegający reżimowi przepisów prawa budowlanego, czy też pojedyncze obiekty małej architektury zlokalizowane na prywatnej działce, czy w miejscu publicznym - gdyż w takim wypadku, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.p.b., wymagane byłoby dokonanie przez inwestora zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy tych obiektów.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli G. O. i J. O., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 30.06.2020 r. sygn. II SA/Kr 679/20 uchylił zaskarżoną decyzję.
Po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji PINB z dnia 15.02.2018 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał decyzję z dnia 14.09.2023 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U.2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U.2023 poz. 682 ze zm., dalej: Prbud) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie placu zabaw jako budowli, złożonej z pięciu obiektów małej architektury rekreacyjnej, zlokalizowanego w obrębie przedszkola na działce nr [...] we W. .
Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 14 czerwca 2016 r. inwestor tj. W. K. i P. K. otrzymali decyzję nr AB.V.1.572.2016, znak: AB.V.6740.1.118.2016.SP, którą Starosta Krakowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn: "Rozbudowa, nadbudowa, przebudowa i remont istniejącego budynku mieszkalno - usługowego zawierającego funkcję szkoły podstawowej na parterze i przyległego budynku gospodarczego, zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych na niepubliczną szkołę podstawową, rozbudowa wewnętrznych instalacji [...], budowa parkingów wraz z rozbudową układu komunikacji wewnętrznej,[...] na dz. nr [...] w miejscowości W., gmina Ś. ." Z treści zatwierdzonego ww. decyzją projektu zagospodarowania terenu wynika, że zaprojektowano miejsca postojowe wzdłuż wschodniej granicy działki [...]. Z powyższego wynika, że likwidacja części urządzeń miała związek z robotami, do których realizacji inwestor nabył prawo; PINB nie wstrzymał bowiem robót związanych z realizacją inwestycji objętych ww. pozwoleniem.
Niezależnie od powyższego należy zwrócić również uwagę na treść art. 29 ust. 1 pkt 22 i 30 Prawa budowlanego w brzmieniu z marca 2015r. Przepisy te stanowią, że pozwolenia na budowę i zgłoszenia nie wymaga budowa obiektów małej architektury, przez które należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności obiekty architektury ogrodowej i użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki w miejscach nie będących miejscami publicznymi. Prywatne przedszkole nie jest miejscem ogólnodostępnym, nie jest więc miejscem publicznym. W sytuacji więc, gdy w wyniku wykonanych przez inwestora robót powstał obiekt budowlany, na wzniesienie którego nie jest wymagane zarówno pozwolenie na budowę, jak i nawet obiekt ten nie jest objęty reżimem koniecznego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru jego budowy, to brak jest podstaw prawnych do orzekania nakazu jego rozbiórki w powołanym trybie.
Lokalizacja spornych pięciu obiektów małej architektury nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, tym samym nie istnieje "budowla", określona przez PINB jako obiekt zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenie czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym. W efekcie powyższego MWINB uznał, że wszczęte przez organ I instancji postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 48 Prbud należało umorzyć.
MWINB w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11.01.2018r., sygn. II SA/Rz 1183/17, zgodnie z którym: Plac zabaw, jako kategoria budowlana, nie został wyodrębniony, jako autonomiczne pojęcie na gruncie Upb. Stąd też za zasadne i wymagane należy uznać podjęcie działań interpretacyjnych, pozwalających tę kwestię rozstrzygnąć. W ocenie Sądu plac zabaw nie zalicza się do budynków (art. 3 pkt 2 Upb), ani budowli (art. 3 pkt 3). Rozważenia wymaga natomiast kwestia, czy można go zaliczyć do obiektów małej architektury, o jakich mowa w art. 3 pkt 4 lit. c Upb. Treść powołanego przepisu pozwala zaliczyć do tej kategorii niewielkie obiekty użytkowe, służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Wobec tak ukształtowanej wypowiedzi prawodawcy należy stanąć na stanowisku, że obiektem małej architektury nie jest "plac zabaw", lecz poszczególne jego elementy, składające się na funkcjonalną całość. Plac zabaw to pewien wyodrębniony funkcjonalnie zespół obiektów małej architektury, służący codziennej rekreacji dzieci. Jest to konkluzja o tyle istotna, że wyznacza metodologię określania granic placu zabaw, które służą z kolei, do sparametryzowania zachowania wymogów odległościowych, zadekretowanych w § 19 ust. 1 pkt 1 i § 40 ust. 3 rozporządzenia technicznego. Posłużenie się pojęciem placu zabaw w rozporządzeniu technicznym nie może modulować znaczenia, jakie przypisuje się temu pojęciu na gruncie Upb. Przepisy techniczne nie mogą bowiem stanowić samodzielnej podstawy kreowania kategorii obiektów budowlanych, nieprzewidzianych w przepisach Upb. W konsekwencji, jeżeli rozporządzenie techniczne ustanawia wymogi odległościowe dla placu zabaw, to rzeczą organu jest w pierwszej kolejności ustalić, jakie są granice przestrzenne tego placu, albowiem to one stanowią punkt wyjścia dla pozytywnej, bądź negatywnej weryfikacji zachowania norm odległościowych.
Powyższe nie oznacza jednak, że ingerencja nadzoru budowlanego w obiekt (lub obiekty) niewymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale których realizacja jest regulowana prawnie, jest nieuprawniona. Organy nadzoru budowlanego posiadają uprawnienia do kontroli przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy budowie obiektów, których realizacja nie wymaga nawet pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia.
Odnosząc się do powyższego MWINB przychylił się do wykładni § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: WT), w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej z dniem 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. – czyli w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji spornych obiektów (urządzeń rekreacji). W § 40 rozporządzenia (Dz.U.2015.1422) prawodawca wprost przewidział wymóg zaprojektowania placów zabaw dla dzieci i miejsc rekreacyjnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych, stosownie do potrzeb użytkowych, wyłącznie dla zespołu budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę i dla takich przedsięwzięć ustalił warunki opisane w ust.3. Stosownie do treści § 40 ust. 3 WT, odległość placów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m. W ocenie MWINB ww. przepis jest jasny i precyzyjny, w związku z tym nie wymaga wykładni innej, niż gramatyczna. Zasadą jest bowiem, że nie wolno poddawać wykładni systemowej lub funkcjonalnej przepisu, którego sens językowy jest jasny (TK w wyroku z dnia 28.06.2000 r., sygn. K 25/99, OTK nr 5/2000, poz. 141). W przypadku wykładni § 40 ust. 1 i ust.3 powoływanego rozporządzenia nie zachodzi konieczność odstąpienia od znaczenia literalnego tego przepisu, gdyż nie jest ono sprzeczne ze znaczeniem innych norm prawnych (w tym art. 29 ust. 1 pkt 22 Prbud) ani nie prowadzi do konfliktu z systemem wartości wyznawanym przez ustawodawcę. Inny rezultat wykładni w procesie budowlanym trudno byłoby uznać za racjonalny. Wymagane parametry odległościowe wykluczałyby możliwość zabudowy wielu nieruchomości, natomiast zasady zabudowy i zagospodarowania terenu ustalane są w miejscowych planach zagospodarowania terenu lub decyzjach wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro ww. przepis nie dotyczył sytuowania pojedynczych obiektów małej architektury rekreacyjnej na terenie prywatnego przedszkola, tym samym obiekty te należy uznać za legalne. Na marginesie już tylko MWINB zauważa, że plac zabaw dziecięcych istniejący w powiązaniu z legalnie funkcjonującym przedszkolem, nawet bez obiektów małej architektury typu huśtawka czy piaskownica generowałby hałas, dla którego normy odległościowe 10 m nie miałyby istotnego znaczenia, co czyniłoby bezskutecznymi działania organu nadzoru w tej kwestii.
Z powyższego zaś wynika, że normy opisane w § 40 ust. 3 nie miały w dacie realizacji zastosowania do usytuowania obiektów małej architektury na działce nr [...] i postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zatem postępowanie należało umorzyć.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. O. i J. O., zarzucając jej naruszenie
1) art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 104 i 105 ustawy 14.8.1960 r, - kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez niezasadne uchylenie decyzji PINB i umorzenie postępowania przed organem I instancji,
2) art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sporny plac zabaw stanowi przedmiot odrębnego wykorzystania zgodnie ich celem, bez konieczności jednoczesnego korzystania pozostałych, a w efekcie sporny plac zabaw stanowi zestaw pojedynczych urządzeń oddzielnie będących obiektami małej architektury,
3) art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że budowa placu zabaw nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia,
4) art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy plac zabaw jako zespół obiektów małej architektury jest budowlą, której budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,
5) § 40 ust, 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie,
6) art. 6, art. 7, art. 8, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędna ocenę materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów i w rezultacie dokonanie błędnych i sprzecznych z dowodami ustaleń przez stwierdzenie, że sporny plac zabaw stanowi przedmiot odrębnego wykorzystania zgodnie ich celem, bez konieczności jednoczesnego korzystania pozostałych, a w efekcie sporny plac zabaw stanowi zestaw pojedynczych urządzeń oddzielnie będących obiektami małej architektury,
7) art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, a to wyroku WSA w Krakowie z dnia 30.06.2020 r. II SA/Kr 679/20.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o zasądzenie kosztów procesowych i zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a." – sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie taki wniosek zawarł organ w odpowiedzi na skargę, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że obie te decyzje podlegają uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego.
Trzeba przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał w tej sprawie wyrok, uchylając wydaną wcześniej przez organ odwoławczy decyzję kasatoryjną. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pierwszej kolejności należało więc skontrolować, czy wytyczne zawarte w powołanym wyroku zostały wykonane.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 679/20 Sąd zaznaczył, że istotą kontrolowanej sprawy było ustalenie, czy inwestor dokonał ponownego montażu określonych urządzeń rekreacji dziecięcej z przeznaczeniem funkcjonalnym związanym z prowadzoną działalnością przedszkolną w obiekcie na tej samej działce, a w związku z tym czy układ urządzeń rekreacji dziecięcej wraz z otoczeniem i ogrodzeniem daje podstawy do przyjęcia, że jako całość tworzy on plac zabaw składający się z obiektów małej architektury, będący obiektem budowlanym. W celu ustalenia powyższego kluczowymi dowodami była oględziny i protokoły z kontroli, w szczególności najistotniejszy bo ostatni przed wydaniem decyzji przez organ I instancji protokół kontroli z dnia 21.11.2017r., który wraz z załączonymi fotografiami dokładnie wskazuje jakie urządzenia pozostały na działce, jakie jest ich położenie i stan. Wobec tego przeprowadzone w sprawie dowody poprzez porównanie poprzednich protokołów oględzin i kontroli, jak i wydanych postanowień wstrzymujących czy nakazujących uzupełnić dokumentacje itd. przez organy nadzoru budowlanego, pozwalały dokonać oceny dotyczącej montażu spornych urządzeń rekreacji dziecięcej na w/w działce oraz ich kwalifikacji, czy jako całość tworzą plac zabaw składający się z obiektów małej architektury, a także w jakim miejscu się znajdują. Z uwagi na to wskazany przez organ odwoławczy jako przyczyna uchylenia decyzji - brak precyzyjnego ustalenia powyższych okoliczności czy jej przedwczesność przy jednoczesnym przytoczeniu przez organ odwoławczy szczegółowo szeregu dowodów przeprowadzonych w sprawie w szczególności oględzin i kontroli stanu spornych urządzeń z wyjaśnieniem kwestii prawnych co do kwalifikacji inwestycji, przeczy temu, iż w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń. Uzasadnienie dokonane przez organ odwoławczy wskazuje na uchylenie się przez organ odwoławczy od dokonania własnej oceny prawnej poprzez przerzucenie jej na organ I instancji, zamiast dokonania własnej wykładni i samodzielnego uwzględnienia, podnoszonych w uzasadnieniu decyzji, okoliczności odnoszących się istotnych w sprawie okoliczności. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, kierując się wyżej przedstawionymi uwagami Sądu.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wypełnił powyższe wskazania tj. dokonał oceny prawnej stwierdzonego stanu faktycznego stwierdzając, że stanowi on zespół obiektów małej architektury, które nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Dokonał tego w oparciu o zebrany wcześniej materiał dowodowy, przede wszystkim zaś protokoły oględzin i kontroli. Co istotne – Sąd nie wskazał kierunku, w jakim powinno zmierzać rozstrzygnięcie, w szczególności czy przedmiotowy plac zabaw jest budowlą wymagającą pozwolenia na budowę, czy też zespołem obiektów małej architektury, których budowa mogłaby ewentualnie wymagać zgłoszenia. Dokonując merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonał wskazania zawarte w wyroku, a zatem zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku. Zarzut ten nie został zresztą przez skarżących w żaden sposób skonkretyzowany przez wskazanie, jakie konkretnie wytyczne WSA zostały w zaskarżonej decyzji pominięte.
Jak już wspomniano, organ odwoławczy - inaczej niż organ I instancji w decyzji z 15 lutego 2018 r. - przyjął, że będący przedmiotem postępowania plac zabaw nie jest budowlą wymagającą pozwolenia na budowę.
Stanowisko to jest prawidłowe i znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak na przykład w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. II OSK 3637/19 (wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Istota sprawy dotyczy zagadnienia, czy na gruncie rozpoznawanej sprawy "plac zabaw" można zakwalifikować jako budowlę. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na unormowania zawarte w art. 3 pkt. 1, 3 i 4 lit. c Prawa budowlanego i wywiódł na ich podstawie, że niewielkie urządzenia, jak: zestaw zabawowy z huśtawkami i zjeżdżalnią oraz zestaw zabawowy "Junior do lat 3" są obiektami małej architektury. Natomiast wymienione w uzasadnieniu decyzji luźno ułożone drobne zabawki (bujak, piaskownice, stoliki, samochody) i mała plastikowa zjeżdżalnia w ogóle nie powinny być objęte postępowaniem jako niepodlegające przepisom ustawy – Prawo budowlane. (...) Należy zauważyć, że ustawa – Prawo budowlane nie zawiera definicji "placu zabaw". Pojęciem tym posługuje się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w § 40 ust. 1 - 3. Posłużenie się w tym rozporządzeniu pojęciem "plac zabaw" nie kreuje automatycznie, że mamy do czynienia z budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W świetle wskazanych wyżej przepisów ustawy – Prawo budowlane, zawierających definicje legalne, "plac zabaw" to wyodrębniony funkcjonalnie zespół obiektów małej architektury. Przepisy § 40 ust. 2 i 3 omawianego rozporządzenia dotyczą kwestii nasłonecznienia oraz odległości od określonych miejsc, wyodrębnionego funkcjonalnie zespołu obiektów małej architektury, nazwanego na potrzeby regulacji technicznej "placem zabaw". Rodzaj podłoża, na którym posadowione są służące rekreacji obiekty małej architektury nie wpływa na kwalifikację prawną i nie czyni z takiego zespołu funkcjonalnego budowli. Dotyczy to również ogrodzenia terenu, na którym umieszczono tego rodzaju obiekty. Z tych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo, orzekając na podstawie całości akt administracyjnych, zakwalifikował przedmiot postępowania jako zespół obiektów małej architektury".
Tożsame stanowisko wyraził WSA w Rzeszowie w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku sygn. II SA/Rz 1183/17 (również dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Nie są zasadne zarzuty zmierzające do wykazania, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z budowlą wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.
W drugiej kolejności należało rozważyć, czy w okolicznościach niniejszej sprawy było konieczne dokonania zgłoszenia prac związanych z wykonaniem placu zabaw.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 28 ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. W dacie realizacji placu zabaw tj. w kwietniu 2014 r. analogiczna regulacja znajdowała się w art. 30 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.
Skarżący twierdzą, że dostęp do przedmiotowego placu zabaw ma nieograniczona liczba osób: dzieci uczęszczające do szkoły i przedszkola, opiekunowie, rodzice dzieci oraz każda osoba którą np. odbiera dziecka z szkoły lub przedszkola. Co więcej, plac zabaw nie jest w sposób trwały zamknięty przed dostępem osób trzecich tzn. jest ogrodzony, ale nie zamknięty. Z tego względu ich zdaniem jest to miejsce publiczne.
W aktach administracyjnych przesłanych do WSA znajduje się decyzja Starosty krakowskiego z 27 października 2014 r., którą wniesiono sprzeciw od zgłoszenia (dokonanego 10 października 2014 r.) budowy zespołu obiektów małej architektury – na działce prywatnej o charakterze niepublicznego placu zabaw, dostępnego wyłącznie dla klientów V. C. na działce nr [...] W. , gm.. .
Sąd podziela stanowisko, że nie mamy do czynienia z miejscem publicznym. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że jest to plac zabaw przeznaczony do korzystania przez dzieci uczęszczające do przedszkola. Położony jest na działce prywatnej, na którą wstęp mają wyłącznie pracownicy placówek oświatowych oraz osoby z tych placówek korzystające. W żadnym razie nie można zgodzić się, że dostęp do urządzeń znajdujących się na placu zabaw może mieć każdy. W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty, jakoby było to miejsce publiczne.
Rozważania te prowadzą do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było również potrzeby uzyskania zgłoszenia – tym bardziej, że reakcją organu administracji architektoniczno – budowlanej na dokonane zgłoszenie było wniesienie sprzeciwu z uwagi na brak potrzeby zgłoszenia.
W skardze zwraca się uwagę, że "wyjęcie" spod reglamentacji przepisami ustawy Prawo budowlane placów zabaw może skutkować brakiem jakiejkolwiek kontroli nad bezpieczeństwem funkcjonowania tych obiektów i prowadzić do zagrożenia życia i zdrowia dzieci ("skutkuje przyjęciem koncepcji braku jakiejkolwiek kontroli nad placami zabaw i akceptacją, że na tych placach zabaw będzie dochodzić do wypadków z wypadkami śmiertelnymi włącznie").
Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Przede wszystkim place zabaw powinny spełniać normy bezpieczeństwa. Europejskie normy dotyczące placów zabaw to: EN 1176 oraz EN 1177, a ich polskie wersje są oznaczone jako: PN-EN 1176 i PN-EN 1177. Po drugie: niezależnie od tego, czy realizacja placu zabaw wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, niewątpliwie poszczególne elementy placu zabaw są obiektami małej architektury, a zatem w pewnym zakresie podlegają regulacjom ustawy Prawo budowlane. I tak np. w art. 50 ust. 1 pkt 2 mowa jest o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Ponadto cały rozdział 6 ustawy Prawo budowlane dotyczy utrzymania obiektów budowlanych, w szczególności w art. 66 mowa jest o nakazaniu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz o zakazie użytkowania obiektu budowlanego, który
1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym.
Przyjęcie poglądu, że realizacja placu zabaw nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie oznacza wcale – wbrew stanowisku skarżących – pozbawienia organów nadzoru budowlanego kontroli nad bezpieczeństwem placu zabaw.
Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było błędne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 40 i § 19 tego rozporządzenia. Argumentacja organu odwoławczego w tym zakresie jest pozbawiona logiki i wewnętrznie sprzeczna. Z jednej bowiem strony organ powołuje się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11.01.2018r., sygn. II SA/Rz 1183/17, przytaczając również ten jego fragment, w którym WSA stwierdza: "W konsekwencji, jeżeli rozporządzenie techniczne ustanawia wymogi odległościowe dla placu zabaw, to rzeczą organu jest w pierwszej kolejności ustalić, jakie są granice przestrzenne tego placu, albowiem to one stanowią punkt wyjścia dla pozytywnej, bądź negatywnej weryfikacji zachowania norm odległościowych", a nieco dalej w uzasadnieniu decyzji pisze się: "Skoro ww. przepis nie dotyczył sytuowania pojedynczych obiektów małej architektury rekreacyjnej na terenie prywatnego przedszkola, tym samym obiekty te należy uznać za legalne".
Całkowicie niezrozumiałe są wywody: "Wymagane parametry odległościowe wykluczałyby możliwość zabudowy wielu nieruchomości, natomiast zasady zabudowy i zagospodarowania terenu ustalane są w miejscowych planach zagospodarowania terenu lub decyzjach wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Nie jest jasne jaki związek ma to z istotą niniejszej sprawy, w której zresztą w żadnym momencie nie badano zgodności placu zabaw z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisy planu nie mogą zresztą wyłączać zastosowania powszechnie obowiązujących przepisów rozporządzenia.
Niezrozumiała jest też poczyniona "na marginesie" uwaga, że "plac zabaw dziecięcych istniejący w powiązaniu z legalnie funkcjonującym przedszkolem, nawet bez obiektów małej architektury typu huśtawka czy piaskownica generowałby hałas, dla którego normy odległościowe 10 m nie miałyby istotnego znaczenia, co czyniłoby bezskutecznymi działania organu nadzoru w tej kwestii". Trudno sobie wyobrazić plac zabaw "bez obiektów małej architektury typu huśtawka czy piaskownica" – skoro to właśnie te obiekty są warunkiem sine qua non funkcjonowania czegoś, co nazywamy "placem zabaw". Niezagospodarowany w żaden sposób fragment gruntu nie może zostać zakwalifikowany jako "plac zabaw". Wreszcie ocena kwestii ewentualnego hałasu również nie zwalnia z obowiązku zastosowania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
W zaskarżonej decyzji MWINB poczynił wywody, z których wynika, że skoro plac zabaw to zespół obiektów małej architektury, to normy odległościowe wynikające z § 19 i § 40 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie mają zastosowania, bowiem w istocie taki zespół obiektów małej architektury nie tworzy placu zabaw, o którym mowa w tych przepisach. Argumentacja ta jest oczywiście błędna. Już choćby z powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku WSA w Rzeszowie wynika, że "plac zabaw to pewien wyodrębniony funkcjonalnie zespół obiektów małej architektury, służący codziennej rekreacji dzieci. Jest to konkluzja o tyle istotna, że wyznacza metodologię określania granic placu zabaw, które służą z kolei, do sparametryzowania zachowania wymogów odległościowych, zadekretowanych w § 19 ust. 1 pkt 1 i § 40 ust. 3 rozporządzenia technicznego". Zatem brak odrębnego zakwalifikowania placu zabaw jako budowli nie wyłącza zastosowania przepisów powołanego rozporządzenia, jak chciałby organ II instancji.
W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że najnowsze ustalenia co do stanu przedmiotu postępowania wynikały z kontroli dokonana przez PINB w dniu 21 listopada 2017r. – a więc niemal 6 lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji. MWINB, wydając zaskarżoną decyzję, nie zweryfikował stanu faktycznego w sprawie, w szczególności nie zlecił organowi I instancji dokonania ustaleń, jak aktualnie wygląda przedmiotowy plac zabaw, jakie konkretnie urządzenia się na niego składają i jakie są odległości placu zabaw od miejsc postojowych oraz okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów. Są to okoliczności o tyle istotne, że po zmianie treści § 40 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dniem 1 stycznia 2018 r. normy odległościowe dotyczą każdego placu zabaw, a nie tylko placów zabaw przewidzianych w zespole budynków wielorodzinnych. Z kolei treść § 19, regulującego odległość placu zabaw od miejsc postojowych nie uległa zmianie i została w sposób wadliwy pominięta w zaskarżonej decyzji.
Reasumując należało dojść do wniosku, że organ odwoławczy w sposób błędny przyjął, jakoby w okolicznościach sprawy nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, natomiast organ I instancji w decyzji nakazującej rozbiórkę wadliwie przyjął, że plac zabaw stanowi budowlę wymagającą pozwolenia na budowę.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organu obu instancji przyjmą, że budowa przedmiotowego placu zabaw nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co jednak – zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt 11 OPS 1/16 - nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do kontroli i wydania odpowiednich nakazów określonych w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego posiadają uprawnienia do kontroli przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy budowie obiektów, których realizacja nie wymaga nawet pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia.
W pierwszej kolejności trzeba będzie poczynić aktualne ustalenia faktyczne we wskazanym wcześniej zakresie tj. jakie urządzenia wchodzą obecnie w skład placu zabaw i jakie są odległości od wskazanych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych miejsc. W razie niespełnienia norm odległościowych, organy nadzoru budowlanego wydadzą rozstrzygnięcia zmierzające do doprowadzenia placu zabaw do stanu zgodnego z prawem.
Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 1 014 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz kwota 34 zł (k. 9 akt sądowych) tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).