II SA/Kr 1427/15

II SA/Kr 1427/15 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2016-04-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2015-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Beata Łomnicka
Krystyna Daniel /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OZ 648/17 - Postanowienie NSA z 2017-06-21
II OZ 649/17 - Postanowienie NSA z 2017-06-21
II OZ 427/17 - Postanowienie NSA z 2017-04-28
II OSK 1357/17 - Wyrok NSA z 2018-05-08
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1446
art. 16, art. 17
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Okręgowej w Krakowie Grażyny Mosoń-Wąsik sprawy ze skarg A. F., D. G. oraz A. K. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r., Nr XII/183/2015 w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" skargi oddala
Uzasadnienie
W dniu 3 września 2015 r. Rada Miasta Zakopane podjęła uchwałę nr XII/183/2015 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki.
Na powyższą uchwałę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli: A. F. (II SA/Kr 1427/15), D. G. (II SA/Kr 1470/15), A. F. (II SA/Kr 49/16), A. F. (II SA/Kr 138/16) oraz A. K. (II SA/Kr 259/16).
A. F. w piśmie z dnia 10 października 2015., a także A. F. w piśmie z 28 grudnia 2015r. (tożsamym pod względem treści do pierwszego), wskazanej uchwale zarzucono:
1. naruszenie art. 21 i 64 Konstytucji RP poprzez posłużenie się sfałszowanymi mapami nie mogącymi służyć do celów prawnych;
2. naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dyskryminację w życiu gospodarczym podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w lokalach użytkowych położonych w budynkach na kondygnacjach ponad parterem, co utrudnione zostanie przez zakaz reklamy zewnętrznej (przy jednoczesnym zezwoleniem na taką reklamę podmiotom dysponującym lokalami na parterach);
3. naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności w drodze aktu prawa miejscowego, nie zaś na podstawie ustawy.
Nadto zarzucono także, że uchwała o Parku Kulturowym uderza drastycznie w interesy ekonomiczne. Doprowadzi bowiem do problemów najemców z zapłatą należnego mu czynszu, a w konsekwencji skutkować może zerwaniem umów najmu i pozostawieniem skarżącego bez środków do życia. Natomiast likwidacja reklam na ul. Krupówki sprowadzi na ten deptak ciemności, bowiem oświetlenie uliczne wieczorami i nocą jest niewystarczające. Na chwilę obecną to właśnie reklamy i witryny gwarantują dostateczne doświetlenie. Nastąpi także drastyczny spadek wartości nieruchomości przy ul. Krupówki i innych nieruchomości objętych oddziaływaniem Parku Kulturowego.
W oparciu o powyższe zarzuty złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W uzasadnieniu stwierdzono, że wniesione skargi zostały poprzedzone bezskutecznymi wezwaniami (z dnia 12 września 2015 r. oraz z dnia 8 grudnia 2015r.) Rady Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały. Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na te wezwania.
W pismach zawierających skargi podkreślono, że źródłem interesu prawnego do wniesienia skargi jest prawo własności znajdujących się w obszarze oddziaływania parku krajobrazowego nieruchomości przy ul. [...] nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] oraz [...] (obie w obrębie [...]) w Zakopanem.
Ustanowienie Parku Kulturowego zostało dokonane przedwcześnie, bowiem na obecnym etapie toczą się postępowania administracyjne i sądowe stanowiące tzw. zagadnienia wstępne, w tym dotyczące m.in. rozgraniczenia działek na tym terenie oraz legalizacji samowoli budowlanej jaką jest ul. Krupówki. W obecnej sytuacji, w ocenie skarżącego, Rada Miasta nie może wydawać uchwał w przedmiocie obiektów (ul. Krupówki), które formalnie nie istnieją. Powyższa uchwała ma celu obejście prawa, usankcjonowanie obecnej nielegalnej samowoli innym środkami, co stanowi naruszenie wielu przepisów ustaw zwykłych, a przede wszystkim Konstytucji.
Podano, że nieznane są konfiguracja, granice i powierzchnia chociażby działki nr [...] obr. [...] w Zakopanem, której jest skarżący współwłaścicielem. Zarzucono, że przy uchwalaniu ww. aktu posłużono się sfałszowanymi mapami. Tym samym przedmiotowa uchwała tak naprawdę stanowi zakamuflowaną próbę wywłaszczenia właścicieli posesji przy ul. [...]
Następnie, przytaczając treść art. 16 ust.1 u.o.z. wskazano, że brak było podstaw do jego zastosowania, bowiem na terenie objętym ww. uchwałą znajduje się różnorodny krajobraz, w tym budynki wybudowane w różnych stylach i okresach, które niewiele wspólnego mają z miejscową tradycją budowlaną i osadniczą.
Podniesiono, także, że ograniczenia zawarte w § 3 ww. uchwały nie mają żadnego racjonalnego uzasadnienia, jak również wprowadzenia takich ograniczeń nie uzasadnia ochrona krajobrazu kulturowego oraz zachowanie wyróżniających się krajobrazowo terenów zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej.
Zwrócono uwagę również na to, że użyte w uchwale określenia są pojęciami niedookreślonymi, pozwalającymi na przyjęcie dowolnej interpretacji.
Zawarty w § 3 ust. 2 uchwały zakaz umieszczanie określonych w nim urządzeń na ścianach frontowych budynków oraz w tych częściach elewacji dachu, które są widoczne od strony ul. Krupówki również jest sprzeczny z ustawą i wykracza poza delegację określoną w art. 17 ust. 1.u.z.p.
Także określony w § 4 uchwały zakaz prowadzenia określonej działalności handlowej i usługowej poza lokalem jest w istocie dowolny i nie znajduje żadnego uzasadnienia.
Następnie podniesione w skardze zostało, iż brak jest podstaw, aby nie można było eksponować towaru przed budynkiem lub na innych elewacjach budynku. Brak jest również podstaw prawnych, aby reklamy mogły być wyłącznie umieszczane na istniejących tablicach i słupach ogłoszeniowo-reklamowych będących z zarządzie Miasta, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt. 2 uchwały. Brak jest także podstaw prawnych, aby tablice reklamowe i szyldy mogły być instalowane wyłącznie na budynkach, w których prowadzona jest działalność gospodarcza. Również nie znajduje uzasadnienia, zdaniem skarżącego, wprowadzenie ograniczeń reklamowych jak w § 5 projektu uchwały.
Nie było również podstaw prawnych, aby na obszarze Parku Kulturowego obowiązywała kolorystyka wskazanych w nim elementów, jedynie taka jak w załączniku nr 3 uchwały i aby ograniczyć możliwość lokowania napisów i wprowadzać ograniczenie ich wielkości.
W konsekwencji podjęcie ww. uchwały spowoduje, że teren, na którym utworzono Park Kulturowy, będący do tej pory najatrakcyjniejszym pod względem rozrywki terenem w Zakopanem, straci nieodwracalnie swój charakter i spowoduje upadek wielu firm i utratę setek miejsc pracy.
Podjęcie uchwały o Parku Kulturowym spowoduje, że miasto Zakopane na podstawie zmuszone będzie do wypłaty odszkodowań sięgających kilkudziesięciu milionów złotych.
Przedmiotowa uchwała została również zakwestionowana przez D. G., który w piśmie z dnia 22.10.2015r. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że pismem z dnia 15 września 2015 r., wezwał Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ww. uchwałą Rady Miasta Zakopane.
Wskazał, że Rada Gminy poprzez objęcie granicami Parku Kulturowego działek, których jest współwłaścicielem (tj. działki nr [...] obręb [...] położonej w Zakopanem przy ul. "a" oraz działki nr [...] obręb [...], działki [...] obręb [...] położonej przy ul. "b") naruszyła jego interes prawny poprzez ograniczenie w swobodnym dysponowaniu oraz korzystaniu z tych działek.
Następnie skarżący stwierdził, że określony w § 1 przedmiotowej uchwały cel ochrony krajobrazu kulturowego jest ogólny i lakoniczny. Rada Gminy w szczególności nie wskazuje jakie zabytki zamierza chronić. Zdaniem skarżącego, mając na uwadze, że w tym terenie znajduje się różnorodny krajobraz, w tym budynki wybudowane w różnych stylach i okresach, które niewiele wspólnego mają z miejscową tradycją budowlaną i osadniczą uznał, iż brak jest podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały.
Wskazane w § 3 ww. uchwały ograniczenia nie mają, według skarżącego żadnego racjonalnego uzasadnienia.
Ponadto skarżący podniósł, że redakcja niektórych ujętych w uchwale zapisów nie odpowiada regułom określonym w zasadach techniki prawodawczej. Zdaniem skarżącego, pojęcie "obcych im stylistycznie elementów architektonicznych i materiałów", ujęte w § 3 ust. 1 pkt 1 jest wieloznaczne i nieprecyzyjne, a zawarte w uchwale wyliczenie przykładowe również nie precyzuje, co dokładnie jest zakazane.
Według skarżącego również określony w § 3 ust. 2 uchwały zakaz umieszczania określonych w nim urządzeń w tych częściach elewacji dachu, które są widoczne od strony ul. Krupówki jest sprzeczny z ustawą i wykracza poza delegację zawartą w art. 17 ust. ustawy o ochronie zabytków.
Dalej podniesiono, że ani uchwała, ani mapa parku stanowiąca załącznik do uchwały nie zawierały wyliczenia numerów działek objętych granicami Parku, nie wymieniają precyzyjnie przebiegu granicy tego Parku tak, aby można było w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, jaki grunt mieści się w granicach Parku.
Następnie wskazał na sprzeczność pomiędzy zapisem uchwały zawartym w § 4 ust. 1 pkt 3 (dot. zakazu prowadzenia wszelkiej działalności rozrywkowej lub artystycznej oraz wszelkich form sztuki ulicznej za wyjątkiem, a przepisem art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, który nie przewiduje możliwości wprowadzenia tego typu zakazu.
Zdaniem skarżącego również określony w § 4 ust. 1pkt 1 uchwały zakaz prowadzenia wszelkiej działalności handlowej i usługowej poza lokalem jest w istocie dowolny i nie znajduje żadnego uzasadnienia. Dodatkowo Rada Miasta w sposób nieuprawniony zróżnicowała sytuację prawną podmiotów prowadzących działalność przy udziale burmistrza Miasta Zakopane, czy też samego Burmistrza od pozostałych podmiotów wprowadzających działalność gospodarczą (zob. § 4 ust. 1 pkt 3, § 5 ust 1 pkt 3). Rozróżnienie to narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.
Następnie skarżący wskazał, że w § 8 ust.1 przedmiotowej uchwały Rada Miasta nałożyła obowiązek dostosowania się do przepisów uchwały właścicieli, zarządców i użytkowników obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni. Z uwagi na brak w art. 17 ustawy o ochronie zabytków upoważnienia do wprowadzania przez Radę w uchwale bezpośrednich obowiązków ściśle określonym podmiotom wskazana regulacja jest sprzeczna z prawem.
Kolejnym skarżącym, który wniósł skargę na ww. uchwałę był A. K., reprezentowany przez pełn. adw. M. K. .
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie normy kompetencyjnej zawartej w art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z treścią art. 17 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy o ochronie zabytków, żądając jej uchylenie w całości.
W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowy akt prawa miejscowego wprowadza ograniczeni w zakresie możliwości korzystania z prawa własności do objętych uchwałą działek o nr [...], [...], [...], [...].
W dalszej części skargi skarżący przytoczył argumentację zawartą w orzeczeniu NSA dotyczącą ograniczenia prawa własności poprzez regulację zawartą u stawie o planowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego tworzenie parków kulturowych jest elementem kształtowania szeroko rozumianej polityki w zakresie ładu przestrzennego, przy czym zakres przedmiotowy ustawy o ochronie zabytków jest znacznie węższy i wymaga spełnienia dodatkowych przesłanek.
Następnie, przywołując treść art. 16 ustawy o ochronie przyrody (wskazującego na cele ustawy) skarżący uznał, że teren objęty uchwała nie spełnia zawartych w tym przepisie przesłanek, bowiem ulica Krupówki jest w istocie szlakiem pieszym, który stał się szlakiem handlowym o zwartej aczkolwiek przypadkowej zabudowie miejskiej, nie noszącej żadnych cech architektury regionalnej.
Zdaniem skarżącego, próby rozwiązania sytuacji przy pomocy instytucji parku kulturowego są działaniami chybionymi i nieproporcjonalnymi, stanowiąc nadużycie prawa przez Gminę Miasto Zakopane. Działania te przypominają działania Gminy przeciwko nadmiernej zabudowie Zakopanego przez firmy developerskie przy pomocy tworzenia parków krajobrazowych, co naraża Gminę na ogromne odszkodowania.
Dodatkowo w skardze podniesiono, iż działania Gminy są wewnętrznie niespójne, a zakazy wynikające z uchwały nieprecyzyjne.
Określony w § 4 uchwały ust 1 pkt 1 zakaz prowadzenia wszelkiej działalności handlowej i usługowej poza lokalem jest w istocie dowolny i wymykający się jakiejkolwiek weryfikacji.
Na koniec skarżący uznał, że ujęte w uchwale rozwiązania są przykładem braku spójnej polityki i określenia celów przez Gminę.
Do powyższych zarzutów skarżących ustosunkowała się Rada Miasta Zakopane w odpowiedzi na ww. skargi, wnosząc o ich odrzucenie lub ewentualnie o oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art.147 § 1 ustawy "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności." Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie wprowadza innych kryteriów od kryterium zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego.
W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".
Skarga oparta na art. 101 u.s.g. zobowiązuje sąd administracyjny do badania w pierwszej kolejności, czy spełnia ona wymogi formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie do badania legitymacji skarżącego. Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 na uchwałę lub zarządzenie organu gminy ustawa o samorządzie gminnym uzależnia od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Tak więc, warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwane, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a, zgodnie z którym, w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W rozpoznawanej sprawie skarżący: A. F. pismem z dnia: 12 września 2015 r.
(które wpłynęło do organu w dniu 15 września 2015 r.) oraz A.F. pismem z dnia 8 grudnia 2015r. (które wpłynęło do organu w dniu 9 grudnia 2015r.), D. G. pismem z dnia 15 września 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 15 września 2015 r.) oraz A. K. pismem (bez daty), które wpłynęło do organu w dniu 1 grudnia 2015 r., wezwali Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z 3 września 2015 r., nr XII/183/2015.
Na pisma powyższe nie udzielono odpowiedzi. W związku z tym, skarżący pismami z dnia: 10 października (A.F. ) oraz 28 grudnia 2015r. (A. F. ), 22 października 2015r. (D. G. ) oraz 29 stycznia 2016r. (A. K. ) wnieśli, za pośrednictwem Rady Miasta Zakopane, skargi na przedmiotową uchwałę. Oznacza to, że skargi zostały wniesione w terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia przez każdego ze skarżących do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.
Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016r. Sąd, na podstawie art. 111 p.p.s.a. zarządził połączenie spraw o sygn. akt II SA/Kr 1470/15, II SA/Kr 49/16, II SA/Kr 138/16 i II SA/Kr 259/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. II SA/Kr 1427/15, nie uwzględniając wniosku A. F. , który sprzeciwiał się połączeniu tych spraw.
Skarżący w swoich skargach wskazali, że postanowienia uchwały naruszają ich uprawnienia jako właścicieli (współwłaścicieli) działek położonych w Zakopanem, leżących na terenie Parku Kulturowego, godząc w konstytucyjne prawo właścicieli do dysponowania własnością nieruchomości.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd orzecznictwa (np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r., III SA/Kr 569/07, w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r., II SA/Sz 166/10 – zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że właściciel działki ma legitymację skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały rady gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swą działką. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego (a taki charakter bez wątpienia ma zaskarżona uchwała- por. WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r., III SA/Kr 569/07), wprowadza do porządku prawnego nowe reguły powinnego postępowania. Zakazy uchwały uszczuplają uprawnienia właścicielskie i naruszają jego interes prawny z dniem wejścia w życie uchwały, co implikuje wniosek o wykazaniu się przez skarżących legitymacją skargową do zainicjowania niniejszego postępowania sądowego.
Materialną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446, dalej jako ustawa).
Park kulturowy jest – zgodnie z art. 7 pkt 3 ww. ustawy– formą ochrony zabytków. Zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 ustawy). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome będące, w szczególności krajobrazami kulturowymi, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Z kolei stosownie do definicji ustawowej wynikającej z art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami krajobraz kulturowy to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Zgodnie z art.16 ust. 1 i 2 cyt. ustawy rada gminy może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1.
Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że sposób ochrony, zakazy i ograniczenia wynikające z uchwały o utworzeniu parku kulturowego dotyczą nieruchomości będących zabytkami, a ściślej - mając na uwadze treść art. 17 ust. 1 ustawy – kształtują sposób korzystania z tych nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące: 1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej; 2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych; 3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1; 4) składowania lub magazynowania odpadów. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 131-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.
Skoro uchwała o utworzeniu parku kulturowego kształtuje sposób korzystania z nieruchomości, to oznacza, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. W tym zakresie skutki uchwały o utworzeniu parku kulturowego są analogiczne do skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą o utworzeniu parku kulturowego ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Jak już wyżej zostało wskazane, na naruszenie interesu prawnego uchwałą w przedmiocie utworzenia parku kulturowego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., II OSK 133/08, LEX nr 459347, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Bd 735/07, LEX nr 511472, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 670/12).
W skargach podniesiono zarzut, że przedmiotowa uchwała narusza art. 64 Konstytucji, art. 140 k.c. W myśl art. 64 Konstytucji, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust.1). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równiej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Zgodnie z przepisem art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Należy pamiętać, że prawo własności, choć korzystające z ochrony zagwarantowanej w Konstytucji, nie jest jednak prawem absolutnym i nieograniczonym. Przykład może stanowić art. 64 ust. 3 Konstytucji, w którym wskazano, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Skoro ustalenia parku kulturowego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane taką uchwałą są prawnie dopuszczalne. Ustalenia parku kulturowego (podobnie jak ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego) mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionym wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13, http://cbois.nsa.gov.pl).
Powszechnie przyjmuje się, że wskazanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłanek dopuszczających ograniczenia prawa własności nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesieniu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten stanowiąc podstawową funkcje ochrony prawa własności statuuje zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Warszawa 2013, 57-58). Ingerencja w sferę prawa własności nieruchomości musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów.
Z treści uchwały z dnia 3 września 2015r. nie wynika, by Rada Gminy Zakopane negowała wynikające z przepisu art. 140 k.c. uprawnienia skarżących do wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaskarżona uchwała w najmniejszym stopniu nie ogranicza swobody właścicieli w dysponowaniu swoimi nieruchomościami. Natomiast uchwała powoduje oczywiście ograniczenia w możliwości zagospodarowania, czy też korzystania należącymi do skarżących nieruchomościami jednakże są to ograniczenia prawem dopuszczalne. Prawo własności musi być bowiem często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego czy potrzeby szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w uchwale o utworzeniu parku kulturowego ograniczyć uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c.
Z art. 16 cytowanej ustawy wynika, że zadaniem tworzonych na podstawie przepisów tej ustawy parków kulturowych jest "ochrona krajobrazu kulturowego oraz zachowanie wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji ludowej i osadniczej". Co należy rozumieć pod pojęciem "krajobrazu kulturowego" wyjaśnia ustawodawca w pkt 14 ust. 3 cyt. ustawy. Zatem krajobraz kulturowy jest to "przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze".
Uchwała Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015r., nr XII/183/2015 w § 1 ust. 1 określa cel powstania parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki, którym jest ochrona krajobrazu kulturowego oraz zachowanie wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej wzdłuż ciągu ulicy Krupówki, będącego nośnikiem historycznego rozwoju ruralistycznego, urbanistycznego oraz i kulturowego miasta Zakopane
Treść przepisów ustawy o ochronie zabytków upoważnia do wniosku, że w skład parku kulturowego mogą wchodzić tereny, na których znajdują się obiekty zabytkowe.
Z akt sprawy (tj. m.in. z mapy załączonej do opinii Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dot. projektu uchwały o powołaniu ww. parku kulturowego k.78 a.a.) wynika, że na terenie objętym uchwałą – w ciągu ulicy Krupówki znajduje się 10 obiektów zabytkowych objętych ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków oraz 60 obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 24 lipca 2015r. r. opiniującym pozytywnie projekt uchwały w sprawie utworzenia przedmiotowego parku kulturowego, wyraził jednoznaczną aprobatę dla objęcia przedmiotowego terenu obszarem parku kulturowego, a nadto zaproponował zmianę przebiegu jego granic w celu objęcia taką formą ochrony kolejnych zabytków.
Należy przyjąć, że w dokumencie tym zostało zawarte oświadczenie wiedzy kompetentnego organu w opiniowanej sprawie. Opinia ta, w jej aspekcie merytorycznym (eksperckim) nie została zakwestionowana przez skarżących.
Z uwagi na powyższe, nie zasługuje na poparcie jednomyślnie podnoszona przez skarżących argumentacja o braku podstawy prawnej dla podjęcia przedmiotowej uchwały, z uwagi na brak wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 16 ust. 1 ww. ustawy.
Organ planistyczny wyczerpująco i przekonywująco uzasadnił konieczność powołania Parku Kulturowego dla ochrony obszaru o szczególnym dla historii, kultury, sztuki i tożsamości - zarówno lokalnej, jak i ogólnonarodowej. Przygotowując projekt uchwały, Rada Miasta posiłkowała się opiniami ekspertów w zakresie ochrony zabytków i wartości kulturowych krajobrazu m.in. Prof. dr. hab. Zbigniewa Myczkowskiego i Dr Zbigniewa Moździerza z Muzeum Tatrzańskiego (który był stałym ekspertem w ramach przygotowującego projekt), z drugiej zaś zorganizowała szerokie konsultacje - w celu zasięgnięcia opinii mieszkańców i uzyskania akceptacji dla proponowanych rozwiązań.
Uzasadniając projekt ww. uchwały wskazano m.in. że: "ulica Krupówki jest nierozerwalnie związana z powstaniem Zakopanego i jego rozkwitem, a później masowej turystyki, a każda epoka w historii miasta zostawiła swój ślad w wyglądzie tej ulicy. Już w latach 80. XIX w. Krupówki stanowiły główną arterię łączącą ośrodek przemysłowy w Kuźlicach z centrum osadniczym Nawsie (...). Na początku XX w. ulica staje się centrum administracyjno - usługowym, a wraz z napływem ludzi kultury staje się także prężnie działającym salonem artystycznym. W tym okresie ulica ta nabiera charakteru miejskiego i powstaje jej unikalna zabudowa, będąca wynikiem ścierania się dwóch przeciwstawnych nurtów architektonicznych: regionalnego i kosmopolitycznego.
Szczególnym wyrazem regionalizmu w architekturze obszaru ulicy Krupówki jest styl witkiewiczowski, zwany także stylem zakopiańskim. Styl ten, stworzony przez Stanisława Witkiewicza, nazywał do cech tradycyjnej architektury i sztuki Podtatrza, która wg przekonania Witkiewicza utrwaliła i przechowała oryginalne, prapolskie rzemiosło ludowe z jego oryginalną ornamentyką, chroniąc je przed obcymi naleciałościami. To założenie miało stanowić o "prawdziwie polskim" charakterze stylu zakopiańskiego. Była to próba stworzenia stylu narodowego, zgodnie z panującym ówcześnie w Europie trendem, by architektura stała się nośnikiem idei narodowych. W sytuacji Polski pod zaborami, idea ta wydawała się szczególnie uzasadniona, jako podkreślenie odrębności, narodowej świadomości i podmiotowości politycznej. Ostatecznie styl nie przyjął się na terenie całej Polski, zarówno z racji problemów z jego adaptacją dla zabudowy wielkomiejskiej, jak również wyparciem secesji przez eklektyzm i nadchodzący modernizm. Kwestionowane były również ogólnonarodowe cechy tej formy architektury, a cała idea stworzenia stylu narodowego przegrała z koncepcją regionalizmu, zakładającą uwzględnianie i rozwijanie na poszczególnych terenach już utrwalonych charakterystycznych cech budownictwa. Tym samym zabudowa ulicy Krupówki stała się unikalnym rezerwatem architektury eklektycznej, cennym pomnikiem kultury i trwałym elementem polskiego dziedzictwa narodowego". (...) Ulica Krupówki posiada wartość nie tylko historyczną, naukową, artystyczną, ale również emocjonalną. Na tym krótkim odcinku prezentowane są całe dzieje Zakopanego, poszczególne zabudowania przypominają o rozwoju miasta. Od chałupy góralskiej, przez styl szwajcarski, witkiewiczowski, murowane budynki historyzujące, reprezentujące fazy szeroko pojętego modernizmu postmodernizmu, a także szereg obiektów będących swoistym połączeniem stylów ogólnie panujących z góralszczyzną. Na tej przestrzeni wszystkie te bryły spotykają się i zaświadczają o tym jak rozwijało się Zakopane. To tutaj historia miasta spotyka się z licznie przybywającymi turystami -odbiorcami. Niezwykła popularność turystyczna ulicy doprowadziła do trudnych do zwalczenia nadużyć przy prowadzeniu i reklamowaniu działalności gospodarczej w jej obrębie, skutkujących zaburzeniem ładu i estetycznych walorów traktu, prowadzących do stopniowej degradacji i przekształcenia cennej historycznie i kulturowo przestrzeni w chaotyczny jarmark (...)."
Zawarta w skargach argumentacja skarżących na temat zróżnicowanego krajobrazu ulicy Krupówki (...), charakteryzującego się głównie "brakiem ładu przestrzennego" oraz "wszechobecną tandetą" pokrywa się z zaprezentowanym wyżej stanowiskiem organu planistycznego i tym bardziej uzasadniania słuszność podjętych przez Radę działań, mających na celu ochronę znajdujących się na tym terenie zabytków. Podnoszona przez skarżącego kwestia atrakcyjności i rozrywkowości tego miejsca jest elementem ocennym mocno zsubiektywizowanym, do którego trudno się w sposób jednoznaczny ustosunkować z uwagi na to, że każdy ma inne poczucie estetyki. Jednakże stanowisko większości mieszkańców (udzielających się podczas konsultacji czy podpisujących petycję za utworzeniem w tym miejscu parku kulturowego) pokazuje pewną zbieżność odczuć w kwestii "obecnej estetyki" Krupówek i potrzebą ich rewitalizacji, stosownie do przytoczonego wyżej poglądu Rady Miasta w tym zakresie. Kwestia ta nie stanowi także przesłanki dla utworzenia parku kulturowego.
Wbrew zarzutom zawartym w skargach, przy podjęciu uchwały kierowano się wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, godząc interes publiczny z prywatnym. Przed podjęciem ww. uchwały, Rada Miasta organizowała szerokie konsultacje z mieszkańcami, uzyskując silne poparcie dla stworzenia parku kulturowego ze strony stowarzyszeń lokalnych działających na rzecz rozwoju miasta (w tym również tj. Towarzystwo Opieki nad Zabytkami oraz Tatrzańska Izba Gospodarcza zrzeszająca lokalnych przedsiębiorców). Do Rady Miasta wpłynęła w tej sprawie również petycja podpisana przez ponad tysiąc osób wnioskujących o powołanie Parku Kulturowego dla tego terenu.
Nie można się również zgodzić z podnoszonymi w skardze zarzutami, że zawarte w uchwale zakazy i ograniczenia są niespójne, niejasne oraz niczym nieuzasadnione.
Stosownie do przepisu art. 17 ust. 1 na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące: 1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej; 2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych; 3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1; 4) składowania lub magazynowania odpadów. Wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności handlowej może pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej na objętym ustaleniami uchwały i w tym zakresie niewątpliwie skarżący mają rację.
W ocenie Sądu, zawarte w przedmiotowej uchwale zakazy i ograniczenia (§ 3 i § 4 uchwały) podyktowane zostały ochroną parku kulturowego. Poprzedzona szerokimi konsultacjami społecznymi redakcja zawartych tam zapisów, nie pozostawia wątpliwości, na czym w istocie ochrona powinna polegać. Przy czym należy pamiętać, że rzadko normy prawne skonstruowane są w sposób nie budzący żadnych wątpliwości i dopiero na skutek działań interpretacyjnych zostaje odkodowana zawarta w niej treść. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym zawarte w niej regulacje muszą spełniać warunek określoności prawa. Oznacza to, że muszą być one wystarczająco precyzyjne i przejrzyste.
Skoro ustawodawca upoważnił radę gminy do uchwalenia w akcie powołania parku kulturowego zakazów i ograniczeń oraz określił zakres tychże (art. 17 ust. 1 ustawy), to z treści przepisów uchwały winien wynikać wprost charakter przepisu stanowiący zakaz lub ograniczenie w odniesieniu do terenu chronionego. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (por. wyrok TK 10 listopada 1998 r. - K 39/97). Wprowadzenie zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenie parku kulturowego winno było polegać na wskazaniu pewnej klasy zachowań. Jak bowiem powszechnie przyjmuje się w doktrynie, norma prawna musi mieć charakter generalno-abstrakcyjny, przy czym cecha generalności odnosi się do jej hipotezy, a abstrakcyjność dotyczy przedmiotu normy określającego zachowanie się jej adresata. Lektura uchwały pozwala jednoznacznie stwierdzić, że kwestionowane przepisy uchwały spełniają wymogi prawidłowej legislacji. Dodać jedynie należy, że zamieszczenie w tekście normatywnym pojęć nieostrych, czy też ocennych zdarza się często i wymaga jedynie od podmiotów stosujących prawo stosownych zabiegów związanych z dokonywanie wykładni obowiązującego prawa. Natomiast posłużenie się takimi pojęciami w uchwalonym tekście prawnym samo w sobie nie dezawuuje go i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub w części, gdyż nie sposób tego kwalifikować jako naruszenia prawa (a tym bardziej jako istotnego naruszenia prawa).
Nie można się również zgodzić z zarzutem braku jednoznacznie określonych granic Parku Kulturowego.
Obszar Parku Kulturowego został wskazany w § 1 przedmiotowej uchwały oraz określony na załączniku nr 1 do uchwały. Określone w powyższy sposób granice Parku wyznaczone zostały ustalone w sposób czytelny i nie budzący wątpliwości. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Rady Miasta, iż umieszczenie dodatkowych oznaczeń w zakresie nazw ulic czy numerów działek ewidencyjnych nie było konieczne (nie wynika to bowiem z ustawy) i negatywnie wpłynęłoby na przejrzystość mapy (załącznik nr 1) do uchwały.
Podnoszone przez skarżącego A. F. zarzuty odnośnie wpływu toczących się postępowań administracyjnych i sądowych na ważność przedmiotowej uchwały, zdaniem Sądu są bezzasadne. Granice Parku Kulturowego wyznaczone zostały na aktualnej mapie ewidencyjnej i brak jest podstaw, aby zakwestionować ich prawidłowość. Stanowisko skarżącego nie mogło odnieść w tym zakresie spodziewanego rezultatu. Przede wszystkim granice parku określone zostały także w sposób opisowy (§ 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały) i nie wymagają dokładnego wskazania numerów ewidencyjnych działek nim objętych.
Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie z dnia 19 lutego 2016 r., o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w nim wymienionych (tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, znak:[...], z dnia 4 grudnia 2015 r.; operatu podziału p.gr.l.kat. [...] i [...] gm. kat. Zakopane zatwierdzonego orzeczeniem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Zakopanem z dnia 10 marca 1959r., [...], wraz z mapą katastralną, kartą posiadłości gruntowej, protokołem dochodzeń i protokołem przyjęcia granic oraz decyzji o dopuszczeniu do użytkowania pasa drogowego ul. [...]), z uwagi na to, że przeprowadzenie wnioskowych dowodów nie jest niezbędne do wyjaśnienia sprawy.
Należy podkreślić, że wnosząc skargę na akt administracyjny uszło uwadze skarżącego, że zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest bardzo ograniczony. Wynika to z tego, że sądy administracyjne zajmują się kontrolą działań administracji - nie orzekają więc merytorycznie i nie dokonują żadnych ustaleń faktycznych w kontrolowanej sprawie. Zasadniczo, zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą dokonywać ustaleń, mających służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej przed organem administracji. Sąd administracyjny może dokonywać jedynie ustaleń, służących mu przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Prowadzenie postępowania dowodowego przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma charakter wyjątkowy i w zdecydowanej większości przypadków ogranicza się do badania akt sprawy (por. H. Knysiak - Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 332-337).
Poza kontrolą Sądu są takie kwestie jak celowość podjęcia zaskarżonej uchwały, spadek wartości nieruchomości, czy też ewentualna konieczność ponoszenia przez gminę kosztów związanych z roszczeniami odszkodowawczymi. Natomiast podjęcie uchwały o parku kulturowym wiąże się z zapewnieniem (a często z przywracaniem) odpowiedniej jakości przestrzeni publicznej zwłaszcza w przypadku miejsc, gdzie nagromadzenie obiektów zabytkowych jest znaczne i wiąże się z ukształtowanym układem osadniczym (urbanistycznym lub ruralistycznym) – ulic, zabudowy itd. Jak słusznie przyznaje skarżący A. K. istniejący na ulicy Krupówki "estetyczny bałagan z nachalna i kłująca w oczy wszechobecna tandetą jest rzeczywiście trudny do zaakceptowania." To że jest tak źle nie oznacza, że ma być tak dalej i nie można podejmować działań zmierzających do poprawy tej negatywnie ocenianej sytuacji. Zgodzić się również można z konkluzją skarżącego, ze Gmina dysponuje środkami do przywrócenia tego ładu. Nie pozbawia to jednak Gminy, możliwości skorzystania z innych dodatkowych środków przewidzianych prawem, które porządkują pewne kwestie w sposób całościowy – np. poprzez utworzenie parku kulturowego i wprowadzenia na tym obszarze pewnych ograniczeń w zakresie prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, handlowej lub usługowej, umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego itd.
Jak wskazano zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia co do miejsca i sposobu korzystania z niego w ujęciu przestrzeni publicznej, ale nie co do prowadzenia działalności gospodarczej, a zwłaszcza jej zakazu przez pewne podmioty. Artykuł 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie przyznaje interesu prawnego, którego naruszenie uzasadniałoby kwestionowanie zaskarżonej uchwały, skoro stanowi o związaniu warunkami określonymi przepisami prawa, w tym ustawą o ochronie zabytków. Źródłem wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego nie stanowi regulacja art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Według art. 6 ust. 2 ustawy "Właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa". Przedmiot zaskarżonej uchwały nie pozostaje w związku z regulacją art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej" (wyrok NSA z 27 października 2015r., sygn. akt II OSK 424/14). Podkreślić przy tym należy, że wszelkie ograniczenia odnoszą się w zasadzie do przestrzeni publicznej – i działań, lokalizowania obiektów w tej przestrzeni, a nie wewnątrz budynków lub lokalów.
Zaskarżona uchwała porządkuje zasady korzystania z przestrzeni publicznej w tak szczególnym obszarze, jakim jest Park Kulturowy. Stąd też dopuszczono prowadzenie działalności usługowej lub handlowej poza lokalem, której przedmiotem jest wyrób lub usługa utożsamiana (a więc nie tylko nawiązująca) z historia, tradycją i kulturą regionu, czy też imprez i działalności realizowanych przez Burmistrza Miasta Zakopane, bądź przy jego współudziale, a więc organu wykonawczego Gminy, który ją reprezentuje na zewnątrz – a nie przez wszystkich, dowolnie i bez żadnych ograniczeń.
Z uwagi na powyższe, w oparciu o postanowienia art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.