II SA/Kr 1424/25

II SA/Kr 1424/25 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi W. A., S. B., M. B., T. C., J. D., H. F., B. l. , J. K., D. Ł., M. N., M. O., E. P., T. P., P. S., W. S., M. T. i R. W. na Uchwałę nr XIX/145/2025 Rady Gminy Michałowice z dnia 30 lipca 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na odpłatne nabycie na rzecz Gminy Michałowice zabudowanej nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka numer [...], położona w miejscowości Z., gmina M. postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić M. T., B. I. i M. B. kwoty po 300 zł (słownie: trzysta złotych) dla każdego z nich tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1424/25
UZASADNIENIE
30 lipca 2025 r. Rada Gminy Michałowice – na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – podjęła uchwałę nr XIX/145/2025 w sprawie wyrażenia zgody na odpłatne nabycie na rzecz Gminy Michałowice zabudowanej nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka numer [...], położona w miejscowości Z., gmina M., wskazując przy tym, że szczegółowe warunki nabycia określone zostaną w umowie sprzedaży (§ 2 ust. 1), do zawarcia której upoważnia Wójta Gminy M. (§ 2 ust. 2).
1 października 2025 r. o uchylenie uchwały i zasądzenie kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego) wnieśli: J. K. (1), T. C. (2), M. T. (3), R. W. (4), E. P. (5), W. S. (6), T. P. (7), D. Ł. (8), B. I. (9), S. B. (10), P. S. (11), M. B. (12), H. F. (13), M. O. (14), M. N. (15), W. A. (16) i J. D. (17). Skarżący zarzucili naruszenie:
1) art. 17 ust. 1 pkt 1 usg, bo uchwałę podjęto w składzie 14 (zamiast 15) radnych;
2) art. 8 § 1 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "kpa"), bo nie poinformowano mieszkańców ul. [...] o planach co do działki;
3) art. 21 § 1 i art. 64 Konstytucji RP, bo uchwała narusza ich prawo własności;
4) art. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: "Poś"), bo po wybudowaniu gminnej drogi i/lub przepompowni ścieków dojdzie do nieodwracalnej degradacji flory i fauny;
5) art. 112 Poś, bo uchwała doprowadzi do znacznego zwiększenia hałasu przy ul. [...] oraz ulicach sąsiadujących, co obniży jakość życia;
6) art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "upzp"), bo uchwała zmierza do zagospodarowania przestrzennego zagrażającego bezpieczeństwu ludzi i mienia;
7) art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, bo uchwała zmierza do dokonania wydatków publicznych w sposób niecelowy i bez zachowania zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że realny cel nabycia (połączenie z niżej położonymi i niezabudowanymi działkami o potencjale pod duże osiedla) był zatajany. Dopiero we wrześniu 2025 r. dowiedzieli się o planach budowy drogi łączącej ul. [...] (przy której szesnastu z nich mieszka, a która jest ślepa i ma ostry zakręt na początku) z ul. [...] (która łączy się z ul. [...]) oraz sieci kanalizacyjnej w obrębie ulic: [...], [...] i [...]. Mimo spotkań z przedstawicielami gminy, na których zbywano ich i udzielano im sprzecznych informacji, do uchylenia lub zmiany uchwały nie doszło. Z wypowiedzi radnych i uzasadnienia uchwały wynika, że na osiedlowej ulicy będą jeździć autobusy, dojdzie do wzmożenia ruchu pieszych i powstanie infrastruktura kanalizacyjna. Podczas gdy dotychczas żyli spokojnie (pojedynczy ruch o niskiej prędkości bez pojazdów o większych gabarytach), teraz przed ich domami pojawi się wzmożony ruch (większy hałas i zanieczyszczenia, ryzyko wypadków i kolizji, osoby niemieszkające w okolicy mogące dopuszczać się aktów wandalizmu oraz przestępstw przeciwko mieniu i mirowi domowemu). Zwrócili uwagę na to, że celem umożliwienia bezpiecznego i komfortowego poruszania się samochodów oraz wymijania pieszych – w ramach gestów sąsiedzkich – przeprowadzili ogrodzenie w odpowiedniej odległości od asfaltowej drogi, co wiązało się z pomniejszeniem użytkowej części ich nieruchomości. Inwestycja gminna musiałaby wiązać się z przejęciem tych części (poszerzenie drogi), a także dewastacją działki nr [...] (zastąpienie ogrodu przepompownią obniżającą dobrobyt i wartość działek sąsiednich). W ocenie skarżących dochodzi do ingerencji w ich prawo własności bez należytego uzasadnienia i bez przeanalizowania alternatywnych rozwiązań. Podkreślili, że skarżą tak w obronie własnych praw, jak i interesu wspólnoty lokalnej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Michałowice wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że 20 lutego 2025 r. podjęła uchwałę o wygaśnięciu mandatu jednego radnego (postepowanie sądowe ze skargi radnego trwa), jednakże uchwała miała wymaganą większość i quorum. Wskazała, że dopiero akty wykonawcze (decyzje administracyjne lub umowy cywilnoprawne) mogą stanowić przedmiot kontroli sądowej pod kątem oddziaływania na otoczenie, nie zaś akty intencyjne. Wyjaśniła, że sporną działkę planuje wykorzystać na cele publiczne (wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, ścieżki rowerowe i obiekty transportu publicznego; budowa i utrzymywanie urządzeń służących ochronie środowiska, w tym zbiorników wodnych, urządzeń regulujących przepływ i chroniących przed powodzią; budowa i eksploatacja publicznych urządzeń wodno-kanalizacyjnych, służących zaopatrzeniu ludności w wodę i odprowadzaniu ścieków). Podkreśliła, że przepisy kpa nie mają zastosowania do podejmowania uchwał – jakkolwiek nie ma obowiązku indywidualnego informowania mieszkańców o projekcie uchwały, to jawności stało się zadość, bo porządek obrad, termin sesji i projekt uchwały udostępniono w Biuletynie Informacji Publicznej. Sporna działka jest własnością osoby trzeciej, a zarzut rzekomego pogorszenia warunków korzystania z sąsiednich działek skarżących jest przedwczesny i hipotetyczny. Uchwała ma charakter wewnętrzny i intencyjny, więc nie kształtuje sytuacji prawnej mieszkańców ani nie ingeruje w ich prawa czy obowiązki. Uchwała nie wywołuje żadnego skutku finansowego, bo wymagane są operat szacunkowy, negocjacje z właścicielem i zabezpieczenie środków w budżecie gminy. Uchwała nie jest aktem prawa miejscowego ani decyzją administracyjną, lecz aktem woli (zgodą na ewentualne nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej), zaś planowane inwestycje będą wymagały odrębnych postępowań administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Jak wskazano na wstępie, J. K., T. C., M. T., R. W., E. P. ,W. S. ,T. P. ,D. Ł., B. I. ,S. B., P. S., M. B., H. F. , M. O. ,M. N., W. A. i J. D. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy Michałowice nr XIX/145/2025 w sprawie wyrażenia zgody na odpłatne nabycie na rzecz Gminy Michałowice zabudowanej nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka numer [...], położona w miejscowości Z., gmina M..
Skarżący poprzez pełnomocnika zostali wezwani do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie pełnomocnictw /k.75/ i uiszczenie wpisów, po 300 zł każdy ze skarżących /k.97-130/.
Pełnomocnik skarżących otrzymał wezwania kolejno 24.11.2025r. /k.77/ i 5.01. 2026r. /k.131/.
Jak chodzi o skarżących J. K. i T. C., pełnomocnik nie uzupełnił braków formalnych skargi, albowiem nie przedłożył pełnomocnictw dla tych skarżących, a dodatkowo nie uiścił ich imieniem wpisów, w wyznaczonym terminie.
Jak chodzi o pozostałych skarżących, to pełnomocnik nie uiścił w terminie wpisu imieniem skarżących R. W., E. P., W. S., T. P., D. Ł., S. B., P. S., H. F., M. O. , M. N., W. A. i J. D..
W tym stanie rzeczy skarga J. K., T. C., R. W., E. P., W. S., T. P., D. Ł., S. B., P. S., H. F., M. O. , M. N., W. A. i J. D. została odrzucona z powodu nieuzupełnienia braków formalnych w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 2 i 220 § 3 p.p.s.a.
Co się tyczy skarżących M. T., B. I. i M. B., to skarga wymienionych została odrzucona z powodu braku interesu prawnego ( niewykazania tego interesu), w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2025.1153 t.j., dalej "u.s.g.").
Skarżona uchwała nr XIX/145/2025 Rady Gminy Michałowice w sprawie wyrażenia zgody na odpłatne nabycie na rzecz Gminy Michałowice zabudowanej nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka numer [...], położonej w miejscowości Z., gmina M., udzielała takiej zgody wskazując przy tym, że szczegółowe warunki nabycia określone zostaną w umowie sprzedaży (§ 2 ust. 1), do zawarcia której upoważniła Wójta Gminy M. (§ 2 ust. 2). Uchwała została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., w ramach materii należącej do wyłącznych kompetencji Rady Gminy. Jak wynika z protokołu XIX/2025 sesji Rady Gminy z dnia 30 lipca 2025r. (punkt 7) – Wójt przedstawił uzasadnienie do uchwały. Wskazał, że działka może być wykorzystana na infrastrukturę kanalizacyjną, aby można było w najbliższym czasie skanalizować miejscowość Z.. Wskazał nadto, że napotykają pewne opory, że nie wszyscy mieszkańcy wyrażają zgodę na wejścię w teren. Tak więc działka umożliwi szybsze zagospodarowanie terenu i rozbudowę kanalizacji; dodatkowo może umożliwić wykonanie przejścia dla pieszych, co ułatwi codzienne funkcjonowanie mieszkańców.
Jak z powyższego wynika, celem przyszłego zakupu działki przez Gminę jest budowa infrastruktury kanalizacyjnej (przejście dla pieszych mieściłoby się na jezdni, a nie na działce, która być może ma umożliwić jego wykonanie).
Co się tyczy skarżących, to M. T. zamieszkuje w Z. przy ul. [...], B. I. przy ul. [...], a M. B. przy ul. [...]. Jak ustalił Sąd na podstawie wydruku z mapy Geoportal, a co potwierdził pełnomocnik skarżących na rozprawie, żadne z nich nie zamieszkuje w sąsiedztwie przedmiotowej działki nr [...].
W skardze odnośnie interesu prawnego wskazano: "Skarżący wykazują istnienie interesu publicznego w niniejszej sprawie, ponieważ Uchwała dotyczy umożliwienia gminie realizacji planowanej inwestycji, która znacząco wpłynie na warunki życia nie tylko Skarżących, ale również całej lokalnej społeczności - zarówno ul. [...] jak i okolicy. Zwiększenie natężenia ruchu, zagrożenia bezpieczeństwa dzieci i pieszych, potencjalne uciążliwości związane z emisją spalin oraz hałasem, a także możliwa degradacja środowiska naturalnego, stanowią kwestie mające znaczenie publiczne i społeczne. Skarżący wnoszą zatem skargę nie tylko w ochronie własnych praw, lecz również w obronie interesu wspólnoty lokalnej, w myśl zasad demokratycznego państwa prawa i odpowiedzialnego zarządzania przestrzenią oraz środowiskiem".
Na rozprawie podkreślono, że skarżący przewidują, że faktyczną intencją gminy jest budowa na tej działce przepompowni ścieków, a efektem nabycia może być rozbudowa drogi, co spowoduje większe natężenie ruchu.
Przechodząc do przedstawienia stanowiska Sądu, należy wskazać na treść art. 101 u.s.g.
1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.
2a.Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.
3.(uchylony).
4. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94.
Koniecznym jest w tym miejscu przedstawienie niektórych z orzeczeń sądów administracyjnych, które są reprezentatywne dla rozpatrywanej kwestii interesu prawnego.
"Skarga w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. (przepis tożsamy z treścią art. 101 u.s.g.) nie ma charakteru actio popularis - podstawą jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W związku z tym wnoszący skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jego interes prawny i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi " ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2025 r. II SA/Kr 1611/24, LEX nr 3849412). " Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2024 r. VIII SA/Wa 780/24, LEX nr 3852011). " W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego" ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2024 r. II SA/Kr 1225/24 LEX nr 3793157 ). "Uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis" ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2024 r. II OSK 2865/21 LEX nr 3788483 ). "W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia" (wyrok NSA . z dnia 18 lipca 2023 r. I OSK 818/22 LEX nr 3631116). ""Interes prawny lub uprawnienie" muszą wynikać z przepisów prawa materialnego i rekonstruowanych z nich konkretnych norm prawnych. To one są źródłem uprawnień i interesów prawnych, co oznacza, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Co więcej, wymaga również - jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć - wykazania przez wnoszącego skargę istnienia tego rodzaju relacji, a mianowicie, wymaga wykazania istnienia wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego konkretnego interesu prawnego (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem" (wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2025 r. II GSK 1155/25 LEX nr 3904255 ).
Istotne jest podkreślenie, że uchwała wyraża zgodę na nabycie nieruchomości w celu ewentualnej budowy infrastruktury kanalizacyjnej. Na tym etapie jednakże nie ma mowy o tym, jaka to będzie infrastruktura. Wszelkie zatem dywagacje na ten temat są jedynie przypuszczeniami, nie popartymi materiałem źródłowym. Podobnie należy ocenić twierdzenia o związku mającej być kupioną działki a rozbudową drogi.
Sąd zatem skupił się na tym, co wynika z protokołu Rady Gminy co do przeznaczenia tej nieruchomości. Wobec tego stwierdzić należy, że żadne z trójki skarżących nie wykazało istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich indywidualną sytuacją prawną i nie udowodniło, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ich pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację ( w dacie wniesienia skargi, nie w przyszłości). Działki skarżących nie sąsiadują z przedmiotową nieruchomością; przeciwnie, leżą w sporej odległości (najbliższą przy ul. [...] oddziela od niej kilka działek). Wskazywane przez nich "zwiększenie natężenia ruchu, zagrożenia bezpieczeństwa dzieci i pieszych, potencjalne uciążliwości związane z emisją spalin oraz hałasem, a także możliwa degradacja środowiska naturalnego" w żaden sposób nie wiążą się z treścią uchwały. Nie wykazano zatem naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego związanego z indywidualną sytuacją każdego ze skarżących kwestionowanym aktem. Nie wykazano, że uchwała "bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia".
Z kolei działanie "w obronie interesu wspólnoty lokalnej" tym bardziej nie może zostać ocenione jako mieszczące się w ramach art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem w miejsce wymaganego naruszenia interesu indywidualnego powołuje się na bliżej nieokreślony "interes publiczny" – jak go zresztą nazywają sami skarżący. Tymczasem z powyższych przytoczeń orzeczniczych jasno wynika, że skarga w trybie art. 101 u.s.g. nie ma w żadnym razie charakteru "actio popularis", nie może być oparta o działanie w interesie publicznym.
"Osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g. który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r. I OSK 810/22 LEX nr 3621452).
Z wymienionych przyczyn Sąd odrzucił skargę M. T., B. I. i M. B. w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zwracając równocześnie tym skarżącym uiszczony wpis na zas. art. 232 § 1 p.p.s.a.