II SA/Kr 1424/03

II SA/Kr 1424/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Wiesław Kisiel /przewodniczący/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie : AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca AWSA Mariusz Kotulski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2005 r sprawy ze skargi S. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 22 maja 2003 r Nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 138 §1, pkt 1 KPA oraz w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania S. P. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] .03.2003r., znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych z poz. 2, 4, 6 i 15 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W toku postępowania ustalono, że S. P. pracował w latach 1947-82 w Zakładach [...] S.A. w [...], w tym w latach 1947-70 w narażeniu na ponadnormatywny hałas, zaś w latach 1970-82 w okresowej ekspozycji na pył katalizatora niklowo-glinowego, w sytuacji awaryjnej mógł mieć kontakt z fenolem i cykloheksanolem.
S. P. był badany w 1999r. przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy "[...] ", który nie stwierdził schorzeń zawodowych.
W oparciu o to orzeczenie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u S. P. chorób zawodowych, którą utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny.
Obie w/w decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia [...] .01.2002r., sygn. akt: II SA/Kr 1369/99. W wyroku tym Sąd zobowiązał organ administracji do uzupełnienia materiału dowodowego w celu uzyskania zrozumiałej, jasnej i jednoznacznej opinii biegłych, która dawałaby m.in. odpowiedź na pytanie, czy rozpoznane uszkodzenie słuchu jest spowodowane hałasem czy też innymi czynnikami. Ponadto wyraził pogląd, iż brak jest podstaw prawnych do tego, by z pojęcia choroby zawodowej eliminować uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu ze względu na stopień uszkodzenia słuchu, takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują bowiem przepisy prawa materialnego.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] , prowadząc ponownie postępowanie w sprawie choroby zawodowej S. P., wystąpił do [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] oraz do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z prośbą o wydanie w tej sprawie orzeczeń lekarskich. Obydwie te jednostki, tj. [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] w 2002r. a następnie Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] w 2003r. wydały orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] , biorąc pod uwagę wszystkie trzy wydane w sprawie orzeczenia lekarskie orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u S. P. chorób zawodowych, a Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzję tę utrzymał w mocy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. P. wskazał na szczególnie ciężkie warunki, w jakich wykonywał pracę od 1947r., a zwłaszcza na nadmierny hałas i wstrząsy. Podkreślił, że także po zmianie stanowiska pracy w roku 1970 narażony był na nadmierny hałas i odczuwając dolegliwości związane ze słuchem, sercem i nerwami, czuje się pokrzywdzony wydaną decyzją.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej, pomimo że przyjął istnienie narażenie na czynniki szkodliwe, w tym hałas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą.
Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.
W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo.
Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.
Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro trzy upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji.
Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.
Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.
Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia odnoszące się do poszczególnych chorób są niezwykle lakoniczne, jednozdaniowe. Nieco bardziej rozbudowane jest jedynie uzasadnienie dotyczące schorzenia słuchu, także jednak i ono nie może być uznane za wystarczające, ogranicza się bowiem jedynie do hipotetycznych przyczyn z którymi "można" wiązać powstanie schorzenia słuchu.
Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa.
Należy również zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawierają też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §l ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia MOMP w [...] , zasadniczym powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - uznano, że taki ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej. Stwierdzono mianowicie, że "pierwszy wykonany audiogram pochodzi z roku 1980 a więc 10 lat po zakończeniu pracy w hałasie i wskazuje on jedynie obustronne obniżenie czułości słuchu, które nie powoduje upośledzenia społecznej jego wydolności, nie mogło być zatem z lekarskiego punktu widzenia uznane za chorobę", dalsze zaś pogarszanie się słuchu nie ma związku z pracą zawodową i wynika m.in. z naturalnych przyczyn wiekowych. Analogicznie w orzeczeniu IMP w [...] stwierdzono, że w przedstawionym audiogramie wykonanym w 10 lat po zakończeniu pracy zawodowej przez skarżącego stwierdzono jedynie obniżenie czułości słuchu ucha lepiej słyszącego, które nie powodując upośledzenia słuchu nie mogło być uznane za chorobę.
Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Mając to na uwadze uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia.
Orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne przyjęły cytowane powyżej poglądy zarówno MOMP w [...] , jak i IMP w [...] dotyczące progu 30 decybeli. Zostały one niemal dosłownie zacytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przyjęte za podstawę do odmówienia stwierdzonemu ubytkowi słuchu charakteru zawodowego. Ponownie powołując się na pogląd dotyczący progu 30 decybeli orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne naruszyły art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 29.01.2002r., sygn. akt: II SA/Kr 1369/99 Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego zgodnie z którym "o tym czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje związek przyczynowy między tym schorzeniem a warunkami pracy, nie zaś jego rozmiar, jeśli dane schorzenie figuruje w wykazie chorób zawodowych". Zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawarta w orzeczeniu sądu ocena prawna wiąże w sprawie ten sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem organy administracyjne ponownie przyjęły pogląd prawny sprzeczny z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA.
Za niezgodny z prawem uznać należy także argument powołany w orzeczeniach lekarskich i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczący czasu, jaki upłynął od ustania narażenia na hałas ponadnormatywny ("pierwszy audiogram wykonano już po 10 latach od zakończenia narażenia na ponadnormatywny hałas"). Przepisy stanowiące w niniejszej sprawie podstawę do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej nie uniemożliwiają rozpoznania choroby zawodowej po upływie określonego czasu od ustania narażenia.
Niezgodny z prawem jest również kolejny argument powołany jako uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania schorzenia zawodowego słuchu, tj. brak narażenia na hałas ponadnormatywny w okresie po 1970r. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, aNSA 1995/1/28). Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, ogólnie tylko wskazując na ewentualne przyczyny, które mogły spowodować schorzenie słuchu.
Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia.
Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa.
Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów przejazdu skarżącego do sądu, zgodnie z art. 205 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.