II SA/Kr 1422/23

II SA/Kr 1422/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 37a  ust 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi B. spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 września 2023 r. znak SKO.ZP/415/433/2023 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych i nałożenia obowiązku usunięcia tablicy reklamowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej B. Spółka z o.o. z siedzibą w K. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 14 września 2023 r. znak SKO.ZP/415/433/2023 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych i nałożenia obowiązku usunięcia tablicy reklamowej.
W stanie faktycznym sprawy Prezydent Miasta Krakowa, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, 11 maja 2023 r. wszczął wobec skarżącej postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie niezgodnie z przepisami uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 16 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i rządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (dalej: uchwała) jednego szyldu w formie banneru na elewacji frontowej parteru oraz jednego szyldu naklejki na drzwiach i naklejki na oknie, w budynku przy ul. [...] w K. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone skarżącej 15 maja 2023 r. W wiadomości mailowej z 22 maja 2023 r. organ został poinformowany, że skarżąca 15 maja usunęła szyldy niezgodne z uchwałą. Do wiadomości załączono zdjęcia. Po przeprowadzeniu kolejnych kontroli organ stwierdził, że na elewacji nadal znajduje się banner.
Decyzją z 25 lipca 2023 r. nr 93/6851/2023 znak AU-0202.6851.20.2023.MKW organ I instancji wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 14 419,14 zł oraz nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia jednego szyldu z elewacji frontowej parteru. Organ wskazał, że przed wszczęciem postępowania w sprawie, prowadzone było postępowanie wyjaśniające. W jego toku skarżąca poinformowała, że reklamy zostały powieszone w 2012 r. i przesłała pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków z 24 sierpnia 2022 r. na umieszczenie dwóch szyldów na elewacji budynku. Dalej organ wskazał, że 10 maja 2023 r. pracownik organu stwierdził, że na budynku pozostały nadal niezgodne z uchwałą nośniki reklamowe, tj., baner na elewacji o wymiarach 1,5 m x 2,8 m = pow. 4,2 m2, naklejka na drzwiach [...] o wymiarach 0,27 m x 0,08 m = pow. 0,02 m2 oraz naklejka na oknie o wymiarach 0,88 m x 0,85 m = pow. 0,74 m2. Pomiarów dokonano przy pomocy dalmierza laserowego. Baner nie spełnia zapisu § 9.1.1 uchwały, naklejka na drzwiach § 20.3 i § 20.4.3, naklejka na oknie § 20.4.3 uchwały. Organ wskazał, że z załączonych do maila z 22 maja 2023 r. zdjęć, wynika, że usunięte zostały szyldy w formie naklejek z okna i drzwi. Natomiast na podstawie wizji w terenie z 19 maja, 6 czerwca, 14 czerwca, 19 lipca i 25 lipca 2023 r. ustalono, że baner nadal znajduje się na elewacji.
Organ przyjął, że datą wszczęcia postępowania jest 11 maja 2023 r. i od tej daty do 15 maja 2023 r. została naliczona kara za naklejki na oknie i drzwiach, zaś za baner od 11 maja do 25 lipca 2023 r. Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z tym przyjęto maksymalne stawki określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2023 r., tj. dla części zmiennej 0,28 zł, dla części stałej 3,14 zł. Organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary. Wskazał, że skarżąca wstrzymywała się z dostosowaniem tablic do momentu wszczęcia postępowania.
W złożonym odwołaniu skarżąca wskazała, że na planowane powieszenie tablicy reklamowej pozyskała wszelkie pozwolenia, jedynie Główny Architekt Miasta pozostał przy niekorzystnym dla skarżącej stanowisku. Dodała, że restauracje zostały najbardziej dotknięte podczas pandemii, ciągle rosnącej inflacji, podwyżkami prądu i gazu oraz wybuchem wojny na Ukrainie. Wdrażanie w tym okresie uchwały spowodowało dodatkowe olbrzymie koszty zatrudnienia architekta i przygotowania nowych logotypów, zgodnych z uchwałą. Kiedy architekt miasta zgodził się tylko na jeden logotyp, ponieważ we wniosku zabrakło słowa "podświetlanej", skarżąca ściągnęła wszystkie banery i miała nadzieję, że szybko uzyska pozwolenia. Niestety główny architekt odmówił pozwolenia, restauracja przestała generować obroty, goście myśleli, że nie istnieje. Skarżąca dodała, że urzędy nie rekompensują strat, wprowadzając nowe rozporządzenia. Wniosła o odstąpienie od nałożenia kary.
Decyzją z 14 września organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej wysokości kary i orzekł o wymierzeniu skarżącej kary w wysokości 12 689,78 zł z tytułu umieszczenia banneru oraz szyldów na budynku niezgodnie z zasadami i warunkami określonymi w uchwale. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że nieprawidłowo ustalono datę początkową, od której należało wymierzyć karę. Pismo o wszczęciu postępowania zostało doręczone skarżącej 15 maja 2023 r. i od tego dnia możliwe było wymierzenie kary. Jak podał organ, w myśl § 20 ust. 2 uchwały - szyldy, z wyjątkiem szyldów na obiektach budowlanych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] Obr. [...] oraz Podobszaru 1 III Strefy, sytuuje się na elewacji frontowej parteru obiektu budowlanego, by łączna powierzchnia ekspozycji szyldów nie przekroczyła wielkości 15% powierzchni elewacji frontowej parteru w III Strefie — Podobszar 2 i 3, (...) W świetle § 20 ust. 3 powierzchna ekspozycji szyldu nie może być mniejsza niż powierzchnia odpowiadająca formatowi A4. Zgodnie z § 20 ust. 4 szyldy na elewacji frontowej parteru, o których mowa w ust. 2, należy sytuować:
1) płasko na elewacji w ramach poziomego rzędu, którego dolna krawędź znajduje się na wysokości co najmniej 2,50 m od poziomu terenu lub
2) płasko na elewacji w ramach pionowych pasów sytuowanych po jednej lub po obu stronach głównego wejścia do obiektu, (...)
3) w górnej części okna/witryny/drzwi jednak na nie więcej niż na 1/3 powierzchni okna/witryny/drzwi. (...) W związku z powyższym szyldy w formie naklejek umieszczone na oknie i na drzwiach na elewacji frontowej parteru przedmiotowego budynku są niezgodne z ww. zapisami uchwały krajobrazowej.
Kara w stosunku do naklejek powinna zostać wymierzona jedynie za jeden dzień, tj. 15 maja 2023 r., natomiast za baner od dnia 15 maja 2023 r. do dnia 25 lipca 2023 r. w łącznej kwocie 12 689,78 zł. Wysokość kary ustalono w następujący sposób: kara za naklejkę na drzwiach o wymiarach 0,02 m2 za jeden dzień (15 maja 2023 r.) (0,02 x 0,28 x40) + (3,14 x 40) = 125,82 zł; kara za naklejkę na oknie o wymiarach 0,74m2 za jeden dzień (15 maja 2023 r.) (0,72x 0,28x40) + (3,14x40) = 133,88 zł; kara za baner o pow. 4 m2 za jeden dzień (4,2 x 0,28x 40) + (3,14 x 40) = 47,04 + 125,6 = 172,64, natomiast za 72 dni (od 15 maja do 25 lipca 2023 r.) wyniesie 12 430,08 zł Łączna kara wyniesie zatem 12 689,78 zł.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie do kwestii odstąpienia od wymierzenia kary. Podkreślił, że o przepisach uchwały skarżąca została przez organ poinformowana jeszcze przed wszczęciem z urzędu przedmiotowego postępowania administracyjnego, w ramach tzw. czynności wyjaśniających. Trudno też podważyć stanowisko organu, że w świetle obowiązujących przepisów, przedsiębiorcy zainteresowani sytuowaniem reklam przez blisko 24 miesiące mogli sprawdzić, jaka forma i gabaryt tablicy reklamowej/urządzenia reklamowego są dozwolone w danej strefie. Zaistniałe naruszenie prawa nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. Strona - jako przedsiębiorca - umieszczając niedozwolone uchwałą szyldy oraz baner z naruszenia czerpała z tego tytułu korzyści finansowe. Kolegium dodało, że nie jest organem wyższej instancji w sprawach z zakresu Prawa budowlanego, w tym w szczególności o wydanie pozwolenia na budowę rozpoznawanych przez organy administracji architektoniczno- budowlanej.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:
• art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a to poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły na terenie miasta Krakowa urządzenia reklamowe i tablice reklamowe w warunkach braku wymogu zgłoszenia albo uzyskania pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, albo na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych, o ile takie były wymagane,
• art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 7 i art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego rozważenia sytuacji prawnej urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w warunkach braku wymogu zgłoszenia albo uzyskania pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, albo na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych, o ile takie były wymagane oraz takich urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione nielegalnie i stanowią samowolę budowlaną w rozumieniu przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Skarżąca wniosła o uchylenie zapadłych w sprawie decyzji i o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy z pytania prawnego pod sygn. P 20/19. Podkreśliła, że treść zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim rozpatrywać w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych. Zgodnie z treścią postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r., II OSK 1954/19, konieczna jest ocena przez Trybunał Konstytucyjny regulacji art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pryzmat zasady zaufania obywatela do państwa i ochrony praw słusznie nabytych. Zasady te są wyprowadzane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z zasady demokratycznego państwa prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP, stanowiąc przejawy zasady bezpieczeństwa prawnego. Na gruncie prawa administracyjnego stabilizacja stanów faktycznych po określonym czasie leży bezwzględnie w interesie porządku publicznego. Regulacja ujęta w przepisie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sposób oczywisty odbiega od zasad przyjmowanych w zakresie mechanizmu kompensacyjnego tak w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku wyrządzenia szkody planistycznej czy dokonania wywłaszczenia planistycznego (art. 36 i 37), jak również odbiega od zasad ingerencji w wykonywanie prawa własności przyjmowanych w innych regulacjach ustawowych, które określają przesłanki i zakres odszkodowań na wypadek ingerencji w prawo własności, motywowanej interesem publicznym. W przypadku ingerencji skutkującej całkowitym odjęciem (unicestwieniem przedmiotu własności), po upływie okresu dostosowawczego, będzie to ingerencja w prawo własności równoważna w skutkach prawnych z wywłaszczeniem, które wszakże zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP może odbywać się tylko za odszkodowaniem.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.
Na wstępie należy jednak wskazać, że jak chodzi o stan faktyczny, a w szczególności datę umieszczenia reklam, fakt ściągnięcia naklejek oraz okres pozostawienia banneru reklamowego, a także obliczenie wysokości kary - Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela tutaj ustalenia organów, biorąc wszakże pod uwagę korektę dokonaną przez organ II instancji. Wymaga bowiem zaznaczenia, że w pełni zasadna jest korekta wysokości kary dokonana przez SKO. Organ I instancji uznał, że karę należy liczyć od momentu wszczęcia postępowania przez organ, zaś SKO wskazało, że od momentu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu. Sąd podziela to ostatnie stanowisko. Zauważyć należy, że art. 37 d ust. 4 u.p.z.p. odwołuje się do procesowego pojęcia wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jak wskazuje się w literaturze, za datę wszczęcia postępowania z urzędu "należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony (E. Iserzon, Komentarz, s. 142–143). Pierwszą czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4). W orzecznictwie przyjmuje się, że za datę tę można uznać pierwszą czynność w postępowaniu. Tak w post. z 22.4.1981 r. (SA 1089/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 34) NSA przyjął: "Datą wszczęcia postępowania administracyjnego może być przesłuchanie świadka, jako pierwsza czynność podjęta przez organ administracji z urzędu". W wyr. z 4.3.1981 r. (SA 654/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 15) NSA przyjął: "Wobec faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę" (B. Adamiak, w; B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Legalis 2022, komentarz do art. 61). W ocenie Sądu przy wykładni art. 37d ust. 4 u.p.z.p. konieczne jest również uwzględnienie materialnoprawnego kontekstu, w którym występuje nawiązanie do wszczęcia postępowania przez organ z urzędu. W tym kontekście istotny jest szczególny mechanizm przyjęty przez ustawodawcę dla kary pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnej z uchwałą reklamową. Mechanizm ten polega na tym, że zrezygnowano z kary, której wysokość zależna byłaby od rzeczywistego okresu czasu pozostawania niezgodnej z uchwałą reklamy, na rzecz kary pieniężnej, o stosunkowo dużej wysokości, naliczanej progresywnie za każdy dzień pozostawania reklamy niezgodnej z uchwałą reklamową, liczoną od momentu, w którym właściwy organ podjął, w sformalizowanej procedurze, działania wobec podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie prawa, zmierzające do usunięcia tego naruszenia. Taki mechanizm opiera się na swego rodzaju presji wywieranej na podmiocie naruszającym prawo, by ten w możliwie szybkim terminie doprowadził reklamę do stanu zgodnego z uchwałą lub ją usunął; w przeciwnym razie naraża się na wyższą karę. Taki mechanizm, zdaniem Sądu, ma sens przy założeniu, że podmiot naruszający prawo ma świadomość podejmowanych wobec niego działań przez właściwy organ, co oczywiście wiąże się z dokonanym zgodnie z k.p.a., zawiadomieniem o wszczęciu postępowania (lub przeprowadzeniu innej czynności). Taka wykładnia spójna jest, w przekonaniu Sądu, z zasadą równości wobec prawa i zaufania obywateli wobec państwa i jego organów, które mogłyby zostać naruszone, gdyby przyjąć stanowisko wyrażone przez organy w przedmiotowej sprawie. W takim bowiem przypadku wysokość kary uzależniona byłaby w części od okoliczności, które na wysokość kary nie powinny mieć wpływu, a mianowicie np. od sprawności działania organu, poczty, czy też od miejsca zamieszkania lub siedziby strony. W konsekwencji, zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do stanowiska, zgodnie z którym początkowy termin, według którego należało ustalić wysokość kary pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnie z przepisami uchwały reklamowej, powinien być rozumiany jako termin, w którym stronie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu, nie zaś jako termin, w którym organ to zawiadomienie sformułował.
Przechodząc natomiast do przyczyn, które zadecydowały o uchyleniu skarżonej decyzji, należy wskazać, że zgodnie z ustaleniami organów, reklamy, w tym baner zostały umieszczone na budynku w 2012r. Jak wynika z pisma strony /k.79 T.1 akt adm./, w tymże roku zostały one umieszczone w miejsce reklam poprzedniego restauratora – innej firmy. Wobec tego, skoro stało się to przed wejściem w życie uchwały reklamowej, do tej sytuacji miał zastosowanie przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. o treści: Uchwała, o której mowa w ust. 1 (uchwała reklamowa – przyp. mój), określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. W kontrolowanej sprawie termin ten dla skarżącego minął, stąd zastosowanie przez organy art. 37d ust. 1 o treści: "Podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej".
Wspomniany przepis art. 37a ust. 9 został jednak zakwestionowany. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach II OSK 166/18 i II OSK 1954/19 zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o wyjaśnienie, czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), w zakresie w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z Konstytucją RP oraz Konwencją o ochronie praw człowieka. Przy czym, jak wyjaśnił NSA w sprawie II OSK 1954/19, wątpliwości konstytucyjne budzi nie sama dopuszczalność ingerencji polegającej na odebraniu wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej prawa do korzystania z nieruchomości poprzez konieczność likwidacji tablic i urządzeń reklamowych, która jest uzasadniona dbaniem o dobro wspólne tj. wspólną przestrzeń urbanistyczną i wynika przede wszystkim z art.1 i art.5 Konstytucji RP oraz unormowań Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Przedmiotem wątpliwości jest brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody legalnej. Brak jest bowiem w świetle tego przepisu, możliwości samodzielnego wprowadzenia przez organ gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego.
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023r. sygn. akt P/20/19, opublikowanym bez wzmianek dotyczących składu w DZ.U. z 21.12.2023r. poz. 2739 - Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), w zakresie w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Powyższy wyrok należy odczytywać w ten sposób, że w istniejącej sytuacji, a więc braku ustawowego mechanizmu odszkodowawczego, podmioty, które przed wejściem w życie uchwały reklamowej były dysponentami tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wzniesionych (umieszczonych) przez te podmioty na podstawie zgody budowlanej – nie były obowiązane do dostosowania się do przepisów uchwały reklamowej. A skoro tak, to podmioty takie nie mogą być z tego tytułu obciążone karami pieniężnymi za ów brak dostosowania.
Jednakże powyższe może zostać przyjęte z istotnym zastrzeżeniem. Wskazywał na to NSA w pytaniu zadanym w sprawie II OSK 1954/19, podkreślając, że wątpliwości konstytucyjne budzi nakaz usunięcia tablic i urządzeń w stosunku do podmiotów, mimo, że legitymują się ważnymi pozwoleniami na ich budowę lub dokonały zgłoszenia robót budowlanych. Z istoty uznania danego urządzenia reklamowego za niedozwolone w danym miejscu – mimo że zostało zbudowane legalnie na podstawie zgody budowlanej, wynikają takiego rodzaju ograniczenia uprawnień właściciela tego nośnika reklamowego, które ingerują bezpośrednio w rdzeń prawa własności, powodując jego naruszenie. Ustawodawca zatem powinien ukształtować sytuację prawną w taki sposób, który nie będzie sprzyjał odbieraniu podmiotom, które nabyły prawa podmiotowe, w tym te wynikające z decyzji administracyjnych o pozwoleniu na budowę tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego. Albowiem generalną zasadą polskiego prawa zagospodarowania przestrzeni jest trwałość zgód budowlanych bez względu na późniejsze zmiany przeznaczenia planistycznego.
Reasumując, na tle konsekwencji zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek dostosowania reklam, a więc możliwość nałożenia kary pieniężnej za jego niewykonanie, nie dotyczy podmiotów, które umieściły reklamy przed wejściem w życie uchwały reklamowej, ale w sposób legalny. W sposób oczywisty ta wykładnia nie dotyczy dysponentów reklam, które to uczyniły bez zgody organu administracji architektoniczno – budowlanej. W takiej bowiem sytuacji odnośnie tych podmiotów nie może być mowy o ewentualnym słusznym roszczeniu odszkodowawczym.
W konsekwencji powyższych uwag, na tle rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że jeśli baner i naklejki zostały umieszczone legalnie, wówczas zgodnie z przedstawioną interpretacją nie można nałożyć kary pieniężnej, bo nie można przypisać obowiązku dostosowania się w oparciu o art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Jednak wniosek taki nie dotyczy sytuacji, gdy reklamy zostały umieszczone nielegalnie ( bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia). Ta kwestia musi zostać wyjaśniona.
Należy przy tym przypomnieć, że w korespondencji z organem I instancji przedstawiciel skarżącej wyjaśniał, że reklamy zostały powieszone w 2012r., oraz że w tym roku nie było potrzeby mieć pozwoleń /k.79, T.1 akt adm./. Zauważyć zatem należy, że wg stanu prawnego w tymże roku, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. wykonywanie robót budowlanych, o których mowa, wymagało zgłoszenia.
Mając na względzie powyższe, a przede wszystkim treść wyroku TK w sprawie P/20/19, organ odwoławczy ustali, czy reklamy, których zamieszczenie ( baner i naklejki) niezgodnie z późniejszą uchwałą reklamową miało spowodować obowiązek dostosowawczy, a w konsekwencji karę pieniężną – zostały zamieszczone legalnie, czy też nie. Jeśli tak, to należy przyjąć pogląd o braku obowiązku dostosowania reklam, skoro nie przewidziano w ustawie obowiązku odszkodowawczego, a więc – o braku podstaw do nałożenia kary. W przeciwnym wypadku, gdy reklamy umieszczono bez właściwej wymaganej zgody budowlanej – nie ma podstaw do przyjęcia rozumowania o braku obowiązku dostosowawczego i kary winny zostać nałożone, zgodnie z pierwotnym wskazaniem organu odwoławczego.
Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.