II SA/KR 142/25

II SA/Kr 142/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Magda Froncisz
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 listopada 2024 r. znak SKO.ZP/415/492/2024 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 sierpnia 2024 r. znak: GI.6731.1.2024.SS, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.) Burmistrz Miasta i Gminy S. stwierdził "zmianę zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] będącej własnością P. T. N. położonych w O. , które prowadzone są bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy" i nakazał przywrócenie do poprzedniego sposobu zagospodarowanie terenu.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 26.04.2024 r. do urzędu wpłynęło anonimowe pismo, w którym zgłoszono prowadzenie prac polegających na utwardzaniu terenu oraz brukowaniu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto w dniu 09.05.2024 r. wpłynęło do urzędu pismo Dyrektora O. Parku Narodowego, które przekazał do Urzędu Miasta i Gminy w S. jako do organu właściwego do załatwienia sprawy, które dotyczyło dewastacji terenów zielonych na działkach nr [...] i [...] w O. Ze względu na znane organowi z urzędu podejrzenie o niewłaściwym wykorzystaniu terenu wszczęto z urzędu postępowanie na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
Podczas wizji terenu przeprowadzonej w dniu 7 maja 2024 r. organ stwierdził, że na przedmiotowej działce trwały roboty budowlane, zastano pracowników utwardzających wysypanym materiałem kamiennym teren działki. Nie wchodząc na posesję wykonano zdjęcia, które są załącznikiem do notatki. W urzędzie porównano zdjęcia wykonane w terenie oraz wykonane w 2023 r. na potrzeby urzędowe. Na ich podstawie stwierdzono, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu. Wcześniej działka posiadała nawierzchnię trawiastą obecnie jest wysypana i utwardzona materiałem kamiennym oraz kostką brukową. Powstały obiekty gastronomiczne (budki). Zmiana zagospodarowania działki widoczna jest również na zdjęciach
z portalów gogle maps oraz geoportal.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Przy czym przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). Natomiast w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (ust. 3).
Organ zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. zmiana samej funkcji terenu, nawet bez wykonywania robót budowlanych, oznacza zmianę zagospodarowania terenu (por. wyroki WSA w Olsztynie z 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 260/22 i z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 513/22). W wyroku z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 888/20 Naczelny Są Administracyjny wyjaśnił, że na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. decyzji o warunkach zabudowy wymaga każdorazowa zmiana sposobu zagospodarowania terenu i podkreślił, że dla zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. podstawowe znaczenie ma kwestia, czy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu. W związku z powyższym uwzględnić należy, że celem art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego. Przepis ten służy egzekwowaniu przestrzegania ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, egzekwowaniu obowiązku występowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i jej przestrzegania. Tym samym, aby można było nałożyć na właściciela wymienionych działek obowiązek z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., tj. przywrócenia sposobu zagospodarowania, trzeba najpierw stwierdzić, że doszło do zagospodarowania terenu sprzecznego z tymi decyzjami. Taka sytuacja ma miejsce, gdy właściciele spornych działek użytkują je w sposób nieodpowiadający funkcji określonej w planie miejscowym, a stan taki miałby charakter trwały. Uprawnienie wynikające z tego przepisu może być realizowane do sytuacji zaistniałych po dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest od dnia 11 lipca 2003 r. (art. 89) .
W związku z powyższym organ ustalił, że nieruchomość przed pojawieniem się na jej terenie ww. przedmiotów oraz uciążliwości będących przedmiotem prowadzenia niniejszego postępowania stanowiły: dz. nr [...] - nieruchomość niezabudowana, pokryta zielenią dz. nr [...] zabudowana zabytkową Willą "Z. ", która wpisana jest do rejestru zabytków pod nr [...] wraz z otoczeniem. Willa jest w złym stanie technicznym. Teren działki pokryty jest zielenią, co w dostateczny sposób dowodzi, że wykorzystanie działek nr [...] i [...] w O. dalece odbiega od poprzedniego zagospodarowania tych działek. Z kolei zgodnie z ustaleniami nieobowiązującego już Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 5 marca 1993 r. nr XX/121/93 teren działek nr [...] i [...] posiadał przeznaczenie 01XM - obszar istniejącej zabudowy w granicach O. Parku Narodowego. Dla przedmiotowej działki w okresie tzw. "luki planistycznej" nie wydano decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej utwardzenia terenu, dojść i dojazdów. Na dzień wszczęcia postępowania dla terenu działek nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe działki nr [...] i [...] pierwotnie były wykorzystywane jako tereny zielone, rekreacyjne natomiast właściciel zaczął wykorzystywać ten teren jako usługowy. Oprócz utwardzenia terenu na działce [...] powstały obiekty gastronomiczne, a na działce nr [...] wybrukowano teren prawdopodobnie pod kolejny obiekt gastronomiczny. Taka zmiana sposobu użytkowania nieruchomości stanowi w konsekwencji zmianę zagospodarowania terenu tej działki i skutkuje wdrożeniem procedury wynikającej z art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. Ww. przepis znajduje bowiem zastosowanie w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych. W niniejszej sprawie nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu przedmiotowej działki bez wcześniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (lub zmiany ustaleń planu miejscowego na danym terenie), co stanowiło uzasadnioną podstawę do zastosowania sankcji wymienionej w pkt 2, czyli nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. N..
Decyzją z dnia 18 listopada 2024 r. znak: SKO. ZP/415/492/2024, działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ww. decyzję organu I instancji w całości i orzekło w ten sposób, że nałożyło na właściciela działek nr [...] i [...], położonych w O. gm. S., T. N., obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu ich zagospodarowania poprzez usunięcie z terenu działek [...] i [...] w O. całości ułożonej tam kostki brukowej wraz z całym utwardzeniem oraz krawężnikami i przywrócenie w tym miejscu terenu biologicznie czynnego porośniętego trawą.
Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (1), albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (2). Zgodnie z ugruntowanym poglądem wyrażanym w orzecznictwie bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa.
Sprawa niniejsza dotyczy zmian przeprowadzonych na terenie działek nr [...] i [...] położonych w O. , gm. S., na skutek przeprowadzonych tam prac budowlanych, polegających na nawiezieniu materiału kamiennego i utwardzenie części terenu kostką brukową, a także posadowieniu na tym obszarze tymczasowych obiektów budowalnych, gdzie prowadzono działalność gastronomiczną. Wedle ustaleń organu I instancji prace zostały wykonane nie wcześniej niż w 2023 r. (z tego roku pochodzą zdjęcia włączone w poczet materiału dowodowego z urzędu, znajdujące się w posiadaniu organu I instancji w związku z innym postępowaniem, na których widoczna jest powierzchnia działek porośnięta trawą) i nie później niż 7 maja 2024 r., kiedy to przeprowadzono wizję lokalną w terenie, podczas której stwierdzono prowadzone prace i dokonane utwardzenie znacznej części działek. Powyższe dowody w ocenie Kolegium w sposób jednoznaczny potwierdzają, że na terenie przedmiotowych działek doszło do opisanych w decyzji Organu I instancji zmian i kwestia ta nie budzi wątpliwości. Sam odwołujący również nie kwestionuje, że prace były prowadzone, nie podważał również ustaleń co do ich zakresu (utwardzenie powierzchni, jej wyłożenie kostką brukową, posadowienie tymczasowych obiektów budowlanych niezwiązanych trwale z gruntem).
Zdaniem organu odwoławczego rozważenia jednak wymaga, czy stwierdzone zmiany mogą zostać zakwalifikowane jako zmiana sposobu zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Podstawowe znaczenie dla zastosowania powołanego przepisu ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie. "Nie można abstrakcyjnie, w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, powoływać się na to, że w każdej sytuacji nawiezienie ziemi na nieruchomość stanowi zmianę zagospodarowania nieruchomości" (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2763/17).
W ocenie Kolegium, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozstrzygnięcie powyższej okoliczności jest możliwe. Ustalono bowiem w sposób jednoznaczny, że przed dokonaniem prac polegających na utwardzeniu terenu, teren przedmiotowej działki był porośnięty trawą, a zabudowana była ona zabytkowym budynkiem w złym stanie technicznym. Na działce nie była prowadzona żadna działalność gospodarcza. Działka nie była objęta planem miejscowym, nie wydano też dla niej decyzji o warunkach zabudowy wprowadzającej na tym terenie możliwość utwardzenia terenu i prowadzenia działalności usługowej. Utwardzenie terenu służyło, co można jednoznacznie stwierdzić, na podstawie dokumentacji fotograficznej załączonej do akt sprawy, umożliwieniu prowadzenia na terenie ww. działek działalności usługowej - posadowieniu tam tymczasowych obiektów, w których świadczone mogłyby być usługi gastronomiczne (karta 6 akt sprawy - widoczne są stoliki przeznczone dla klientów oraz drewniany kiosk z szyldem informującym o sprzedaży w tym miejscu zapiekanek). Wcześniej żadna tego typu działalność na terenie nieruchomości nie była prowadzona (zdjęcie - karta 4 akt sprawy). Zatem, zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzone na terenie działki prace doprowadziły do funkcjonalnego przekształcenia terenu z zielonego na utwardzony, służący prowadzeniu działalności usługowej. Przy czym, na taką zmianę sposobu użytkowania terenu właściciel działki nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy. Zatem dwie przesłanki zastosowania przepisu art. 59 ust. 3, a to zaistnienie zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia oraz nieuzyskanie na taką zmianę decyzji o warunkach zabudowy, zostały w przedmiotowej sprawie wykazane.
Jak zauważył organ odwoławczy, w niniejszej sprawie ustalenia wymaga również i to, czy zaistniała zmiana nie stanowi zmiany zagospodarowania terenu jednorazowej, trwającej do roku (art. 59 ust. 2). Tymczasem kwestia przesłanki negatywnej z art. 59 ust. 2 nie została przez organ I instancji przeanalizowana. Niemniej jednak Kolegium stoi na stanowisku, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na weryfikację owej przesłanki, a zatem stwierdzone uchybienie może być sanowane w ramach postępowania odwoławczego.
W przedmiotowej sprawie właściciel działki oświadczył w odwołaniu, że przeprowadzone zmiany miały charakter jednorazowy i zostały dokonane na okres nie dłuższy niż rok. Jednak zdaniem Kolegium oświadczenie to nie jest wiarygodne w tym kontekście zgromadzonego materiału dowodowego i charakteru wykonanych prac widocznych na dokumentacji zdjęciowej. O ile można by przyjąć, że posadowienie niezwiązanych trwale z gruntem obiektów gastronomicznych, stołów z ławkami dla klientów może mieć charakter tymczasowy i sezonowy, o tyle w przypadku wybrukowania kostką znacznej części terenu, nie stanowi działań tymczasowych i przejściowych, ale ma na celu trwałe przekształcenie terenu i jego funkcjonalną zmianę. Sprzeczne z doświadczeniem życiowym jest również twierdzenie odwołującego się, że prace budowlane o charakterze widocznym na zdjęciach na kartach 6 i 7 akt sprawy wykonywane są z zamiarem usunięcia całości ich skutków przed upływem 1 roku od ich wykonania. Na zdjęciach widoczne jest, że teren został wyrównany, zniwelowany, nawieziono materiał kamienny celem jego utwardzenia, widoczna jest maszyna budowlana do zagęszczania gruntu, ułożono krawężniki i kostkę, wymurowano podwyższenia pod kioski gastronomiczne. Wbrew twierdzeniom odwołującego się są to zmiany trwałe, powodujące stałe przekształcenie terenu działek i zmianę ich funkcji. Stąd też Kolegium przyjęło, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 59 ust. 2 u.p.z.p., która powodowałaby niemożność zastosowania w sprawie przepisu art. 59 ust. 3.
Mając jednak na uwadze, że sformułowanie w decyzji organu I instancji obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania terenu działek było nieprecyzyjne, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło merytorycznie precyzując sformułowanie dotyczące nałożonego obowiązku. Modyfikując rozstrzygnięcie Kolegium ustaliło, że przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania powinno polegać na usunięciu z terenu działek [...] i [...] w O. ułożonej tam kostki brukowej wraz z całym utwardzeniem oraz krawężnikami i przywróceniu w tym miejscu terenu biologicznie czynnego porośniętego trawą.
Na powyższą decyzję T. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie:
- art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oraz niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy i nieuzasadnione oraz przedwczesne przyjęcie jakoby zmiana zagospodarowania terenu miała charakter trwały i w zamierzeniu Skarżącego miała trwać powyżej roku,
- art. 50 §1 w zw. z art. 7 i 77 i 136 §1 k.p.a., poprzez odstąpienie od wezwania skarżącego do złożenia wyjaśnień w razie uznania przez organ, iż w sprawie pojawiły się wątpliwości, rozwianie których niezbędne jest dla wyjaśnienia sprawy,
- art. 7, 77 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie reformatoryjnej decyzji w sprawie, w sytuacji, gdy wbrew twierdzeniom organu II instancji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,
- art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności objawiające się zweryfikowaniem, czy zmiana zagospodarowania terenu miała charakter trwały
i w zamierzeniu skarżącego miała trwać powyżej roku wyłącznie w jednej instancji, a to zupełnym pominięciu tej kwestii przez Organ I instancji,
- art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego wadliwe zastosowanie sprowadzające się do nakazania właścicielowi przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania, podczas gdy ziszczenie się przesłanek wskazanych w art. 59 ust. 2 udaremnia zastosowanie przez organ orzekający sankcji wymienionych w art. 59 ust. 3.
Wobec przywołanych wyżej zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie z 15 kwietnia 2025 r. skarżący odniósł się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko wyrażone w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W tak zakreślonych ramach skarga okazała się uzasadniona.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie stanowi art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.), który stanowił w dacie wydania zaskarżonej decyzji: "W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania."
Zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. "do jednorazowej, trwającej do roku, zmiany zagospodarowania terenu lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przepisu ust. 1 nie stosuje się." Zgodnie znowu z art. 59 ust. 2a u.p.z.p., "zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-6, 8-12, 17, 21-28 i 30 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym kontekście uwzględnić trzeba również art. 59 ust. 2b u.p.z.p. określający przypadki, w których nie stosuje się przepisu ust. 2a.
Dokonując wykładni art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i ustalenia zakresu opisanej w nim instytucji usuwania skutków tzw. samowoli urbanistycznej, dostrzec należy, że takim rodzajem samowoli określa się – najogólniej rzecz ujmując – nielegalną zmianę zagospodarowania terenu, niebędącą równocześnie tzw. samowolą budowlaną. Tej ostatniej dotyczą instytucje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do stosowania których właściwe są zasadniczo organy nadzoru budowlanego.
Analizując treść art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wyjść należy od sformułowania "zmiana zagospodarowania terenu". W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przyjął, że "zmiana zagospodarowania terenu" to funkcjonalne przekształcenie terenu. Przywołano w tym kontekście orzeczenia sądów administracyjnych, w których wskazano m.in., że utwardzenie działki i rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej stanowi zmianę sposobu zagospodarowania w rozumieniu art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. (wyroki NSA z 31 października 2012 r., II OSK 1179/11 oraz z 6 grudnia 2022 r., II OSK 3768/19, wyrok WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 79/21). Nie kwestionując powyższych ustaleń Sąd wskazuje, że pojęcie "zmiany zagospodarowania terenu" zostało użyte w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. dla określenia zakresu przedmiotowego decyzji o warunkach zabudowy i głównie na gruncie tego przepisu dokonuje się wykładni tego pojęcia, które przez ustawodawcę nie zostało zdefiniowane. W tym kontekście zmiana zagospodarowania terenu wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia na podstawie przepisów prawa budowalnego. Zmiana zagospodarowania terenu może ponadto wiązać się z działaniami, które nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy wręcz nie stanowią robót budowlanych.
W relacji do art. 59 ust. 1 należy zwrócić uwagę, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie odnosi się do każdej zmiany zagospodarowania terenu, lecz do "zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia". Na tym tle trzeba zgodzić się ze poglądem wyrażonym w piśmiennictwie, zgodnie z którym możliwość zastosowania sankcji, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie takiej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która nie jest związana z wykonywaniem robót budowlanych (T. Libera, "Prawo do dobrego samorządu – iluzja kompetencji prezydenta miasta w zakresie nadzoru urbanistycznego?", w: "Prawo do dobrego samorządu w kontekście realizacji zadań publicznych", red. M. Stec, K. Małysa-Sulińska, Warszawa 2021, s. 117-119). W piśmiennictwie wskazuje się przy tym, że "zrealizowanie obiektu budowlanego bez dysponowania pozwoleniem na budowę lub bez skutecznego zgłoszenia robót budowlanych na podstawie Prawa budowlanego może zostać uznane za samowolę budowlaną i wymagać, w zależności od możliwości przestrzennych, bądź rozbiórki obiektu, bądź jego legalizacji. Jednakże przepisy Prawa budowlanego, co oczywiste, nie mogą stanowić podstawy prawnej do swoistej naprawy przestrzeni w przypadku, gdy zmiana zagospodarowania terenu nastąpiła bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy zmiana taka nie była związana z realizacją robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia" (T. Tymosiewicz, w: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", red. J. Szlachetko, K. Szlachetko, WK 2024, art. 59).
Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiedziano pogląd, zgodnie z którym art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych. Jak wskazano, zgodnie z art. 1 Prawa budowlanego, to ta ustawa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy planistyczne nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny legalności korzystania z obiektów budowlanych (postanowienie NSA z 22 września 2022 r., II OW 20/22).
Wykładając art. 59 ust. 3 u.p.z.p. trzeba mieć również na względzie, że norma wyrażona w tym przepisie ma charakter sankcyjny. Konieczne jest zatem wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w szczególności realizującego wymogi art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 § 1 k.p.a. (zasada zaufania do organów prowadzących postępowanie), art. 77 § 1 k.p.a. (obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego), art. 80 k.p.a. (ocena całokształtu materiału dowodowego).
Odnosząc powyższe do realiów kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły należycie okoliczności sprawy w zakresie niezbędnym dla ustalenia, że istnieją podstawy do zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W szczególności nie wyjaśniono, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu, która nie stanowi robót budowlanych, w szczególności robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a tylko takie działania mieszczą się w dyspozycji art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Nie wyjaśniono również, czy dokonana zmiana zagospodarowania terenu nie jest zmianą jednorazową, trwającą do roku czasu, o której stanowi art. 59 ust. 2 u.p.z.p., co jednak jest kwestią wtórną wobec ustalenia charakteru zmiany zagospodarowania terenu.
Przede wszystkim zauważyć trzeba, że w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego obrazującego szczegółowo zagospodarowanie działek nr [...] i [...] położonych w O. istniejące przed sporną zmianą zagospodarowania terenu, jak i zagospodarowanie wskazujące – zdaniem organów – na zmianę, o której stanowi art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Brak jest w szczególności map obrazującej granice działek oraz rozmieszczenie obiektów na tych działkach. W aktach sprawy znajduje się jedynie wydruk zdjęcia (ortofotomapy) z geoportalu (k. 3 akt adm.), na którym brak jest granic działek ewidencyjnych.
Co się tyczy stanu poprzedniego organ pierwszej instancji ustalił bardzo ogólnie, że działka nr [...] stanowiła nieruchomość niezabudowaną pokrytą zielenią, a na działce nr [...] znajduje się Willa "Z. ", wpisana do rejestru zabytków pod nr [...] wraz z otoczeniem, w złym stanie technicznym. Jak można wywnioskować z decyzji organu pierwszej instancji, niezabudowana część działki nr [...] była pokryta zielenią. Sąd zauważa, że okoliczność wcześniejszego zagospodarowania niezabudowanej wcześniej części działki nr [...] i działki nr [...] wskazuje jedynie zdjęcie (k. 4), na którym widoczna jest częściowo zazieleniony obszar. Nie sposób jednak, bez odniesienia do mapy oraz szkicu terenu, ustalić, czy teren ten rzeczywiście przedstawia sporny obszar. Nie podano też dokładnego czasu wykonania tego zdjęcia, i to pomimo twierdzenia organu pierwszej instancji, że zdjęcie pochodzi z jego zasobów (z innego postępowania). Nie sposób również nie zauważyć, że oprócz budynku i terenu zielonego, zdjęcie przedstawia również dojazd, o którym w decyzji nie wspomniano.
Co się tyczy stwierdzonej przez organy zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., Sąd zauważa, że podstawowym dowodem służącym zapoznaniu się organu z rzeczą stanowiącą przedmiot postępowania jest dowód z oględzin. Zgodnie z art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny, które powinny zostać udokumentowane w protokole sporządzonym zgodnie z wymogami art. 68 k.p.a. Zdaniem Sądu w sprawie tzw. samowoli urbanistycznej występuje potrzeba przeprowadzenia oględzin. Tymczasem w kontrolowanej sprawie, wbrew wzmiance w decyzji organu pierwszej instancji, oględziny nie zostały przeprowadzone. W uzasadnieniach swoich decyzji organy powołały się na ustalenia dokonane przez urzędnika w czasie wizji w terenie, przeprowadzonej w dniu 7 maja 2024 r., jednak w ocenie Sądu dowód ten nie jest wystarczający dla stwierdzenia, że do wskazanej zmiany doszło.
Z notatki datowanej na 7 maja 2024 r. (k. 7) wynika, że w czynności tej nie brał udziału właściciel działek nr [...] oraz [...]. W aktach brak jest dowodu, by został o tej czynności zawiadomiony. Co istotne, zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do skarżącego już po przeprowadzeniu tej czynności, tj. w dniu 13 maja 2024 r. Niezależnie od tego, treść ww. notatki służbowej, na której oparły swoje ustalenia organy orzekające w sprawie, notatka ta nie zawiera ani precyzyjnego opisu zmiany zagospodarowania terenu, ani chociażby szkicu położenia spornych obiektów względem granic działek. Nie dokonano ustaleń ani co do położenia spornych obiektów, ani co do ich rozmiarów. Z treści notatki wynika, że czynność została przeprowadzona bez wejścia na teren działek nr [...] i [...], co organy orzekające w sprawie bezkrytycznie zaaprobowały. Z treści notatki wynika, że osoba ją sporządzająca wykonała zdjęcia, które są załącznikiem do notatki, jak też, że zmianę zagospodarowania potwierdzają również zdjęcia z google maps oraz geoportalu. Sąd stwierdza, że w aktach sprawy znajduje się kompilacja zdjęć mogących obrazować działania podjęte na spornym terenie (zdjęcia między kartą 5 i 7) oraz zdjęcie obrazujące prawdopodobnie teren przed zmianą (k. 4). Zdjęcia te jednak nie zostały opisane. Wobec braku mapy oraz szkicu rozmieszczenia spornych obiektów nie sposób ustalić miejsca ich położenia na działkach skarżącego. Sąd zauważa też, że w uzasadnieniach decyzji organy posługiwały się nawiązaniem do googlemaps oraz "dostępnych ortofotomap". W aktach znajduje się tylko jeden wydruk ortofotomapy, do którego nawiązano tylko ogólnikowo.
Konsekwencją niepełnego materiału dowodowego jest wadliwie sformułowane rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Burmistrz Miasta i Gminy S. w decyzji z 19 sierpnia 2024 r. stwierdził "zmianę zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...]" i nakazał "przywrócenie do poprzedniego sposobu zagospodarowanie terenu", nie określając w rozstrzygnięciu na czym owa zmiana polegała. W uzasadnieniu decyzji organ nawiązał do "wszystkich opisanych w protokole z oględzin terenu przedmiotów", podczas gdy, jak już wskazano, z akt sprawy nie wynika, by w sprawie przeprowadzono oględziny. W innym miejscu organ pierwszej instancji wskazuje na to, że działki nr [...] i [...] "pierwotnie były wykorzystywane jako tereny zielone, rekreacyjne natomiast właściciel zaczął wykorzystywać ten teren jako usługowy." Wskazano również na powstanie na działce obiektów gastronomicznych oraz wybrukowanie na działce nr [...] terenu "prawdopodobnie pod kolejny obiekt gastronomiczny". Tak ogólnikowe ustalenia nie mogły w żadnym razie stanowić podstawy do nałożenia obowiązku, o którym stanowi art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.
Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, nie przeprowadzając własnego postępowania wyjaśniającego, pomimo zgłoszonych w odwołaniu istotnych zastrzeżeń, uchyliło zaskarżoną decyzję i nałożyło na właściciela działek nr [...] i [...] "obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu ich zagospodarowania poprzez usunięcie z terenu działek [...] i [...] w O. całości ułożonej tam kostki brukowej wraz z całym utwardzeniem oraz krawężnikami i przywrócenie w tym miejscu terenu biologicznie czynnego porośniętego trawą". Zdaniem Sądu sformułowane przez Kolegium rozstrzygnięcie nie jest precyzyjne, a przy tym nie jest spójne z treścią uzasadnienia decyzji tego organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym. Po pierwsze, z decyzji nie wynika, czy sformułowanie "całość ułożonej tam kostki brukowej" i sformułowanie "wraz z całym utwardzeniem" odnoszą się do tego samego obszaru, a nadto jakich krawężników dotyczy rozstrzygnięcie decyzji organu odwoławczego. Jak wskazano powyżej organy nie ustaliły położenia, wymiarów, przebiegu obiektów objętych decyzją. Nie sprecyzowano ich również w rozstrzygnięciu, co mogłoby uniemożliwić wykonanie decyzji oraz weryfikację wykonania. Po drugie, organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że "sprawa niniejsza dotyczy zmian przeprowadzonych na terenie działek nr [...] i [...] (...), na skutek przeprowadzonych tam prac budowlanych, polegających na nawiezieniu materiału kamiennego i utwardzeniu części terenu kostką brukową, a także posadowieniu na tym obszarze tymczasowych obiektów budowlanych, gdzie prowadzono działalność gospodarczą". Rozstrzygnięcie nie obejmuje wzmiankowanych w uzasadnieniu obiektów tymczasowych. W konsekwencji nie jest jasne, czy sprawa obejmuje budowę obiektów tymczasowych, czy kostka brukowa oraz utwardzenie stanowi podłoże, na którym posadowione są wskazane w uzasadnieniu obiekty tymczasowe, czy też osobny obiekt. Jeśli kostka lub utwardzenie stanowią podłoże obiektów tymczasowych, co do których decyzja się nie wypowiada, nie wyjaśniono, jak ma być wykonany nakaz rozbiórki odnoszący się do kostki brukowej i utwardzenia. Wątpliwość w tym zakresie jest tym większa, że Kolegium w innym miejscu określiło zakres niekwestionowanych przez odwołującego się ustaleń obejmujących "utwardzenie powierzchni, jej wyłożenie kostką brukową, posadowienie tymczasowych obiektów budowlanych niezwiązanych trwale z gruntem". Na dodatkowe wątpliwości naprowadzają wypowiedzi organu odnoszące się do podjęcia na działkach nr [...] i [...] działalności gospodarczej, czy też działalności usługowej i stwierdzenie, że "przeprowadzone na terenie działki prace doprowadziły do funkcjonalnego przekształcenia terenu z zielonego na utwardzony, służący prowadzeniu działalności usługowej". To sformułowanie zdaje się wskazywać, że organ odwoławczy obejmuje "zmianą zagospodarowania terenu" prowadzenie działalności gospodarczej/usługowej na terenie działek skarżącego, handlowej czy też gastronomicznej.
Niezależnie od wskazanych powyżej uchybień, zdaniem Sądu, ze względu na istotne braki postępowania pierwszoinstancyjnego, organ odwoławczy powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Nie tylko bowiem nie wyjaśniono wnikliwie stanu zagospodarowania działek nr [...] i [...], ale też nie oceniono wnikliwie, czy rzeczywiście przeprowadzone tam działania stanowią zmianę zagospodarowania terenu, której dotyczy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Nie budzi wątpliwości, że wskazane w rozstrzygnięciu działania takie jak utwardzenie działki, wyłożenie działki kostką brukową, ustawienie krawężników stanowią roboty budowlane art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Przez roboty budowlane w rozumieniu przywołanego przepisu należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jak wskazano powyżej, zmiana zagospodarowania terenu w wyniku wykonywania robót budowlanych jest zmianą, która nie mieści się w ramach samowoli urbanistycznej, ale jest zmianą, której prawidłowość oceniają organy nadzoru budowlanego w ramach przyznanych im kompetencji. Tylko na marginesie wskazać wypada, że badanie legalności wykonanych robót budowlanych obejmuje sprawdzenie, czy inwestor posiada decyzję o warunkach zabudowy, jeśli jest ona wymagana.
Jak wskazano powyżej, wtórną kwestią było ustalenie, czy zmiana zagospodarowania terenu ma charakter zmiany jednorazowej, trwającej do roku czasu, która w świetle art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy, a w ślad za tym, nie może być podstawą wymierzenia sankcji, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, wyłączenie stosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest związane zasadniczo nie z rodzajem zmiany, jak sugeruje organ odwoławczy, ale z okresem czasu, na jaki dokonano zmiany lub planuje się dokonaną zmianę. Konsekwencją tego stanowiska nie jest jednak brak możliwości wszczęcia postępowania przed upływem roku od zmiany zagospodarowania terenu, dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ale konieczność wyjaśnienia, czy istniejące zagospodarowanie terenu jest przewidziane na okres dłuższy niż rok. W tym zakresie Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły należycie, w jakim czasie doszło do zmiany zagospodarowania spornych działek i na jaki okres jest ona przewidziana. Organ odwoławczy stwierdził, że prace zostały wykonane nie wcześniej niż w 2023 r. (z tego roku pochodzą zdjęcia włączone w poczet materiału dowodowego z urzędu, znajdujące się w posiadaniu organu I instancji w związku z innym postępowaniem i na których widoczna jest powierzchnia działek porośnięta trawą) i nie później niż 7 maja 2024 r., kiedy to przeprowadzono wizję lokalną w terenie, podczas której stwierdzono prowadzone prace i dokonane utwardzenie znacznej części działek. Tak określony okres, wobec wydania decyzji Kolegium w listopadzie 2024 r., wskazuje, że na dzień wydania decyzji możliwe było przyjęcie stanowiska, że ewentualna zmiana zagospodarowania terenu miała charakter zmiany jednorazowej trwającej do roku czasu. Nie dostrzeżono przy tym potrzeby zapoznania się ze stanowiskiem właściciela działek.
Wszystko powyższe wskazuje, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Dokonano również błędnej wykładni art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym, zdaniem Sądu, zasadne okazały się w znaczącej części zarzuty skargi, co jednak nie doprowadziło do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W okolicznościach sprawy, wobec braku precyzyjnych ustaleń co do wykonanych prac, należało przede wszystkim dostrzec wadliwość, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W konsekwencji Sąd nie znalazł również podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, czego jednak nie można wykluczyć.
Ponownie rozpatrując sprawę organ dokona oględzin działek nr [...] i [...], celem ustalenia ich aktualnego stanu zagospodarowania i celem ustalenia, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu, o której stanowi art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W sytuacji ustalenia, że doszło do zmiany wynikającej z prowadzonych robót budowlanych organ rozważy zawiadomienie o nich właściwego organu nadzoru budowlanego. Przeprowadzając czynności dowodowe w sprawie organ zapewni stronie (stronom) postępowania prawo czynnego udziału, zgodnie z wymogami art. 10 § 1 k.p.a. W przypadku ustalenia, że istnieje podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., organ weźmie pod uwagę, że przepis ten zawiera element uznania administracyjnego polegający na wyborze sankcji określonych w punktach 1 i 2 u.p.z.p. Wybór tych sankcji nie jest dowolny i powinien wynikać z dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także wyważenia racji interesu społecznego i słusznego interesu strony, stosownie do art. 7 k.p.a.
Z przedstawionych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.