II SA/Kr 142/24

II SA/Kr 142/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 471
art. 35
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 listopada 2023 r. nr WI-I.7840.4.23.2022.MS w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 915/6740.1/2022 z 22 lipca 2022 r., znak: AU-01-3.6740. 1.2067.2021.MKU, odmówił inwestorowi G. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z zewnętrznymi odcinkami instalacji gazowej, wod.-kan., elektrycznej i kanalizacji deszczowej z trzynastoma zbiornikami szczelnymi na wodę opadową i murem oporowym oraz dojścia i dojazdy wewnętrzne na dz. nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], przy ul. [...] w Krakowie".
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez G. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 23 listopada 2023 r., znak sprawy: WI-I.7840.4.23.2022.MS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną wskazując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 ze zmianami) - zwanej dalej k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.471 ze zmianami) - zwanej dalej Pb.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa. Zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej dotyczących projektu budowlanego określony został w art. 35 ust. 1 Pb. W zakresie określonym w tym przepisie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ administracji może podjąć działania korygujące.
Organ I instancji postanowieniem z 17 marca 2022 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Pb, nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia szeregu nieprawidłowości występujących w projekcie architektoniczno - budowlanym w terminie 30 dni od dnia otrzymania, między innymi w zakresie pkt nr 2: Dokumentację projektową doprowadzić do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Nowa Huta Przyszłości — Igołomska Południe" lub wykazać taką zgodność w zakresie wskazanym w kolejnych punktach. Pouczono Inwestora, że w razie bezskutecznego upływu terminu usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie architektoniczno-budowlanym oraz nie dostarczenie niezbędnych dokumentów, może zostać wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
W trakcie trwania postępowania organ I instancji na wniosek Inwestora trzy razy wydłużał termin na przedłożenie niezbędnych dokumentów i uzupełnienie braków. Ostatecznie 12 lipca 2022 r. wpłynęło pismo pełnomocnika z wyjaśnieniami oraz niezbędnymi dokumentami.
Z powodu nieuzupełnienia części braków projektowych określonych w postanowieniu z 17 marca 2022 r. organ I instancji odmówił pozwolenia na budowę. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, że dokumentacja projektowa nie została doprowadzona do zgodności z zapisami MPZP obszaru "Nowa Huta Przyszłości - Igołomska Południe" w następującym zakresie:
- pkt. 2 lit. f) w terenie rolniczym R.2 pozostawiono dojazd do tego terenu, gdzie zapis w MPZP jednoznacznie nie dopuszcza tego typu rozwiązań projektowych;
- lit. a) nie wykazano, co dokładnie dzieje się z zebranymi wodami opadowymi;
- lit. b) nie przedstawiono dokładnych rozwiązań projektowych, a tym samym nie wykonano prawidłowego wyliczenia wskaźnika terenu biologicznie czynnego dla w/w inwestycji.
Organ odwoławczy stwierdził, iż pkt nr 2. lit. a), b) i f) przywołane w w/w postanowieniu były wskazane zasadnie.
Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące kwestii prawidłowego wyliczenia wskaźnika terenu biologicznie czynnego, który został wyrażony procentowo w § 16 ust. 3 pkt. 2 MPZP.
Obecnie występują trzy sposoby realizacji terenu biologicznie czynnego:
1. Powierzchnia biologicznie czynna urządzona na części działki budowlanej - liczona jako 100% do bilansu;
2. Powierzchnia zlokalizowana na dachach i tarasach - liczona jako 50% i ujęta do całościowego wyliczenia;
3. Teren biologicznie czynny na innych powierzchniach, np. ściany zielone, geokraty - liczone zgodnie z certyfikatem producenta.
Za inne powierzchnie wymienione w pkt 3 rozumie się powszechnie stosowane rozwiązania, jakim są np. zieleń wertykalna, która zapewni naturalny sposób wegetacji roślin i retencji wody. Umieszczanie roślin wertykalnie, na elementach pionowych w doniczkach, przy zastosowaniu nawodnienia rozsączającego do poszczególnych elementów roślin, również spełni wymagania dla powyższej definicji. Natomiast geokraty lub inne sposoby wzmacniania nawierzchni z roślinnością, na przykład netturf - mogą zostać uznane do obliczeń ilości powierzchni terenu biologicznie czynnego tylko i wyłącznie zgodnie z deklarowaną ilością przez danego producenta tegoż systemu - wtedy również zostaną spełnione zapisy definicji zawartej w WT.
Podkreślono, że organ administracji architektoniczno-budowalnej, wydając pozwolenie na budowę, powinien podchodzić do każdej sprawy indywidualnie i rozpatrywać ją na podstawie przedłożonych wyliczeń bilansu terenu biologicznie czynnego. Organ sprawdza, czy zostały one wykonane na podstawie przepisów prawa.
Przedłożony do zatwierdzenia rysunek pt. "Ogród wertykalny" nie przedstawia kompleksowego rozwiązania systemu nawadniania roślin, a co za tym idzie nie zapewnia naturalnego sposobu wegetacji roślin i retencji wody. Wojewoda poddał w wątpliwość zasadność tak zaprojektowanej "wertykalnej zielonej ściany" i uznał, ze nie może przyjąć takiego rozwiązania za prawidłowe.
W rozpatrywanym przypadku należy zgodzić się z organem I instancji, iż prawidłowo zażądał, w wydanym postanowieniu z 17 marca 2022 r., utwardzenia całego dojazdu, a nie tylko zastosowanie pasów utwardzonych o szerokości około 30 cm każdy. Oprócz kwestii roślinności wegetującej pomiędzy kołami przejeżdżających samochodów (o czym wspomniał organ I instancji), jest jeszcze kwestia odpowiedniej nośności gruntu i rozwiązań projektowych, których projektant nie przedstawił. Tymczasem inwestycja obejmuje sześć budynków mieszkalnych dwulokalowych, co daje w sumie dwanaście miejsc postojowych, dodatkowo auta osób odwiedzających i czasem o większej masie niż osobowe, co daje sumaryczny wynik od kilku do kilkunastu samochodów dziennie o różnym ciężarze, przejeżdżających codziennie po wyznaczonym pod utwardzenie terenie. Tutaj należy przywołać definicję z WT dotyczącą miejsc postojowych, zgodnie z § 21 Ust. 3 WT, cyt.: Stanowiska postojowe i dojazdy manewrowe dla samochodów powinny mieć nawierzchnię utwardzoną lub co najmniej gruntową stabilizowaną, ze spadkiem zapewniającym spływ wody.
Dalej podkreślono, iż projekt architektoniczno-budowlany obejmuje aż trzynaście szczelnych zbiorników na wodę opadową, wykonanych w postaci kręgów betonowych, każdy o średnicy 120 cm z klapą górną umiejscowioną na terenie. W dokumentacji nie wykazano, czy warstwa gleby nad każdym z 13 zbiorników zapewni naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, co wpłynie na wartość wskaźnika terenu biologicznie czynnego jaki narzuca plan miejscowy. Jeśli powierzchnia terenu nad zbiornikami nie zapewnia retencji wód, a tylko naturalną wegetację roślin, to w obliczeniach dotyczących terenu biologicznie czynnego należałoby przyjąć 50% tej powierzchni, w odniesieniu do § 3 pkt 22 WT.
W kwestii indywidualnego systemu kanalizacji opadowej - należy zgodzić się z projektantem, iż zbiorniki szczelne na wody opadowe należą do takiego typu systemu. Natomiast sam betonowy szczelny zbiornik, bez dalszego systemu odprowadzenia tych wód opadowych, nie wystarczy do stwierdzenia, iż będzie on zgodny z przywołanym powyżej przepisem § 12 ust. 3 pkt. 6) lit. b) MPZP. Paragraf ten nakazuje, aby odprowadzanie wód opadowych nastąpiło do miejskiej sieci kanalizacji opadowej - a w przypadku jej braku - do kanału, rowu, cieku wodnego z wykorzystaniem indywidualnego systemu kanalizacji opadowej. W projekcie budowlanym nie wykazano dokładnie, co dalej będzie działo się z zebraną do tych zbiorników i gromadzoną wodą opadową. MPZP zabrania rozsączania w gruncie, co należy rozumieć jako zakaz np. studni chłonnych. Woda ze zbiorników może służyć do podlewania, czy też nawadniania całego terenu biologicznie czynnego, chociażby doprowadzenie jej do zaprojektowanych ścian zielonych. Może zostać również wywieziona (brak nakazu retencjonowania wody), ale taka możliwość powinna być udokumentowana np. zapewnieniem właściwego podmiotu o możliwości odbioru wód opadowych a ewentualny nadmiar takiej wody można również podczyścić i wypuścić do rowu, czy cieku wodnego, ale to już wymaga uzyskania pozwolenie wodnoprawnego, którego inwestor nie uzyskał.
Na podstawie przedłożonej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej Wojewoda stwierdził, że uprawniony geolog K. W. we wnioskach do opinii geotechnicznej w/w inwestycji ustalił złożone warunki gruntowe i przyjął II kategorię geotechniczną. Dlatego ciężko zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika inwestora, że teren nie musi być objęty indywidualnym systemem kanalizacji opadowej, bo nie jest osuwiskiem. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 6 MPZP - teren inwestycji objęty jest nakazami wynikającymi z przytoczonego przepisu, gdyż występują na nim zagrożenia wynikające z ruchów mas ziemi, min. dlatego geolog określił warunki jako trudne.
Ponadto na marginesie poinformowano, iż wszystkie rysunki, które projektant wycofuje z dokumentacji projektowej powinny zostać przekreślone przez całą zawartość i opisane "anulowano" z datą oraz podpisem projektanta, a nie tylko przekreślone tabelki umieszczone w rogu tego rysunku.
Dolej organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany w kilku kwestiach jest niezgodny z zapisami MPZP, w szczególności w kwestii zakazu projektowania na terenie R.2. Na przedłożonym do zatwierdzenia rysunku PZT nieprawidłowo zaprojektowano utwardzenie części tego terenu, jako miejsce do zawracania dla samochodów osobowych, jak również fragment terenu R.1 dołączono do wyliczeń bilansu powierzchni biologicznie czynnej, co jest niezgodne z zapisami § 23 ust. 1 MPZP.
Oznacza to, iż załączony do przedmiotowego wniosku projekt architektoniczno-budowlany nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i prawidłowym rozstrzygnięciem jest decyzja organu I instancji odmawiająca zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz odmowa udzielenia pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj:
< art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § I Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
< art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego wybiórcze zastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji oraz nieprzeprowadzeniem postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;
< art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jedynie częściowe ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a ponadto wydanie rozstrzygnięcia bez wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy;
< art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego pominięcie pomimo występujących problemów (ze strony organów) z interpretacją zapisów uchwały nr LIX/1287/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 grudnia 2016 roku obszaru "Nowa Huta Przyszłości - lgołomska Południe";
< art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również k.p.a ) w zw. z. art 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (dalej również: p.b.) w zw. z art. 8 k.p.a. przez, brak wezwania inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego i dokonania ewentualnych zmian, które zgodnie z stanowiskiem organu doprowadziłyby projekt budowlany do zgodności z przepisami prawa.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez brak wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, pomimo spełnienia przesłanek do jej wydania, z uwagi na błędną wykładnię m in. następujących przepisów:
< § 12 ust. 3 pkt 6 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 grudnia 2016 roku obszaru "Nowa Huta Przyszłości - Igołomska Południe" (dalej również.: m.p.z.p. lub plan miejscowy);
< art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 23 listopada 2023 roku.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z zewnętrznymi odcinkami instalacji gazowej, wod.-kan., elektrycznej i kanalizacji deszczowej z trzynastoma zbiornikami szczelnymi na wodę opadową i murem oporowym oraz dojścia i dojazdy wewnętrzne na dz. nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], przy ul. [...] w Krakowie".
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
a) (uchylona),
b) (uchylona),
c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
3a) dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:
a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;
4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:
a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.
Zgodnie z ust. 3 art. 35 w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.
W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).
W myśl art. 35 ust. 5 organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę:
1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3;
2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę;
3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki.
W ocenie Sądu organy obu instancji powyższe przepisy zastosowały prawidłowo, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Przyczyną wydania decyzji odmownej było niewykonanie postanowienia zobowiązującego do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami. Choć Sąd nie podziela wszystkich zastrzeżeń Wojewody Małopolskiego wobec przedłożonego projektu, to jednak negatywne dla inwestora rozstrzygnięcie należy ocenić jako prawidłowe.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że teren inwestycji obejmuje tylko część działki nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. Działka ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego leży na obszarach oznaczonych 4 różnymi symbolami.
Nie ma racji strona skarżąca, że parametry zabudowy ustalone w planie dla terenu oznaczonego symbolem MN1 należy w tym przypadku odnosić do całej powierzchni działki, a nie tylko do tej jej części, która położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem MN1. Skarżący, przytaczając definicję pojęcia "działka budowlana" w kontekście zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywodzi, że działka inwestycyjna o nr [...] jest działką dużą, której zarówno kształt, dostęp do drogi publicznej, jak i przede wszystkim teren oznaczony jako MN jaki znajduje się w jej części pozwala zakwalifikować jako działkę budowlaną (z możliwością budowy obiektów kubaturowych na części budowlanej). Natomiast obliczanie wskaźników dotyczących powierzchni biologicznie czynnej winno odnosić się do całej działki, na której znajdują się również teren R.2.
Z argumentacją taką nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim, jak już wcześniej wskazano, tylko część działki nr [...] została objęta zamierzeniem inwestycyjnym. W tej sytuacji nie jest możliwe, aby parametry zabudowy odnosić do powierzchni całej działki, a nie jedynie części tej działki, która w planie została przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną (MN). Oznaczałoby to bowiem zastosowanie wskaźników zabudowy również terenu nieobjętego zamierzeniem inwestycyjnym.
Po drugie: oczywistym jest, że ustalając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne parametry zabudowy dla terenów oznaczonych poszczególnymi symbolami, lokalny uchwałodawca nie odnosi ich do terenów oznaczonych w innych sposób. W okolicznościach niniejszej sprawy szczególnie istotny staje się wskaźnik dotyczący powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej.
Nie da się w sposób spójny i logiczny wykazać, że zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego byłoby zastosowanie wskaźników przewidzianych w miejscowym planie dla terenu MN.1 w stosunku do całego terenu inwestycji, obejmującego również tereny rolne z zakazem zabudowy. W istocie oznaczałoby to przesunięcie linii rozgraniczających poszczególne przeznaczenia w planie miejscowym i samowolne rozszerzenie terenu przeznaczonego w planie pod zabudowę jednorodzinną również na teren o przeznaczeniu rolnym. Nie jest przy tym jasne, dlaczego to właśnie parametry przewidziane w planie dla terenów mieszkaniowych należałoby odnieść do terenów rolnych, a nie na odwrót.
Strona skarżąca wskazuje, że taki sposób oceny odniesienia wskaźników zabudowy nie tylko do terenu przeznaczonego w planie miejscowym pod zabudowę, ale również do terenu wyłączonego z zabudowy dopuścił WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 października 2019 roku, sygn. akt: II SA/Kr 751/19 oraz w podtrzymującym wyroku NSA z dnia 2 września 2020 roku, sygn. akt: II OSK 1059/20.
NSA w powołanym przez skarżącego wyroku sygn. II OSK 1059/20 wskazał:
"Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym, nie podziela równocześnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, a tym samym aprobuje stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż w tej konkretnej sprawie, wskaźnik powierzchni zabudowy i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien być liczony w odniesieniu nie tylko do powierzchni tylko tej części działki nr [...] objętej projektem zagospodarowania terenu, który znajduje się w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 9MN, lecz wskaźniki te winne być liczone w oparciu o całą powierzchnię działki o nr [...], objętej projektem zagospodarowania terenu, a więc mając także na uwadze, te części działki położone na terenach oznaczonym w planie symbolami 12 ZO, 1 ZO(o).
Inny sposób interpretacji, skutkowałby przyjęciem, że realizacja inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego o przeciętnych gabarytach w terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę nie byłaby możliwa.
Jak ustalił organ administracji w niniejszej sprawie, jedynie 1/10 części działki o nr [...] (o całkowitej powierzchni – 2623 m2), położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem 9MN, tj. 262,3 m2. Trudno zatem wyobrazić sobie sytuację, aby na tak małym obszarze możliwa była realizacja domu jednorodzinnego, w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że aktualne mogłoby stać się pytanie o uzasadnienie dla przeznaczenia w miejscowym planie działki nr [...] na różne cele, ale z założeniem wykluczenia funkcji inwestycyjnej, najistotniejszej dla właściciela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno się przy tym upatrywać wadliwości ustaleń planu w tym zakresie, jak czyni to organ, lecz przyjąć wskazaną wyżej interpretację, umożliwiającą inwestorowi realizację jego prawa do zabudowy.
W rozpoznawanej sprawie, niewątpliwie cała działka o nr [...], stanowiąca jedną jednostkę ewidencyjną, została objęta projektem zagospodarowania terenu. W części przeznaczona jest ona pod zabudowę (symbol 9 MN), a w części położona na terenach ZO (12 ZO) – tereny "naturalnej" zieleni nieurządzonej, tj. zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz użytki rolne oraz ZO(o) (1 ZO(o)) – tereny obudowy biologicznej cieków wodnych, tj. zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz użytki rolne – towarzyszące ciekom wodnym. Budynek mieszkalny jednorodzinny zaprojektowano jedynie na części przeznaczonej pod zabudowę (9MN), co nie powinno być sporne, z fragmentem dojścia w terenie 12 ZO. A skoro tak, to należy przyjąć, mając na względzie specyfikę tej konkretnej sprawy, że w sytuacji, w której projektem zagospodarowania objęto całą jednostkową działkę ewidencyjną, stanowiącą teren o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym, a obiekt zaprojektowano w granicach terenu przeznaczonego w planie pod zabudowę, że wskaźniki powierzchni zabudowy i biologicznie czynnej, należy obliczać z uwzględnieniem całego terenu objętego projektem zagospodarowania".
Już tylko w cytowanych wyżej fragmentach kilkukrotnie pojawiło się stwierdzenie, że jest to pogląd wyrażony w okolicznościach tej konkretnej sprawy. Z kolei sprawa kontrolowana obecnie jest całkowicie odmienna i w żaden sposób nie obejmuje tych szczególnych okoliczności, które skłoniły NSA do wyrażenia powyższego poglądu.
Przede wszystkim w sprawie niniejszej projektem zagospodarowania terenu nie jest objęta cała działka, która – jak już wcześniej wskazano - w planie miejscowym położona jest w 4 terenach o różnym przeznaczeniu (w tym częściowo również o przeznaczeniu drogowym). Inaczej niż w cytowanym wyroku, jest możliwa realizacja zabudowy na terenie objętym symbolem MN.1 o powierzchni 3406 m2 zgodnie z przyjętymi w planie miejscowym wskaźnikami zabudowy, a celem skarżącego jest jedynie maksymalne zintensyfikowanie tej zabudowy. Po trzecie – planowana inwestycja obejmuje budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, niewątpliwie przeznaczonych do sprzedaży, podczas gdy w cytowanym wyroku inwestorem była osoba fizyczna, której celem było wybudowanie budynku mieszkalnego dla zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych. Nie sposób doszukiwać się jakichkolwiek analogii w tak różnych stanach faktycznych i nie sposób w okolicznościach niniejszej sprawy zastosować wnioskowaną przez skarżącego wykładnię obwiązujących przepisów.
Skarżący zarzuca też, że wysoki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalony w planie miejscowym praktycznie uniemożliwia zabudowę wielu działek. "Mając na uwadze wielkość znajdujących się w tym obszarze działek, a w szczególności wymogi związane z powierzchnią biologicznie czynną, to przyjęcie, iż winna być ona obliczona w stosunku jedynie do terenu MN, a nie całej działki ewidencyjnej, która w części jest terenem zielonym, nie byłoby racjonalne. Prowadziłoby to do wniosku, że organ, który uchwalił plan miejscowy, nie jest racjonalnym prawodawcą".
Niewątpliwie wprowadzony w planie miejscowym wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla terenu MN na poziomie minimum 70% jest współczynnikiem wysokim, jednak nie jest rolą sądu administracyjnego ocenianie racjonalności ustalonych w planie miejscowym wskaźników zabudowy w trakcie kontroli decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na marginesie trzeba jednak wskazać, że lokalny prawodawca, określając w § 3 MPZP cele tej uchwały w ust. 2 stwierdził, że jednym z takich celów jest "ustalenie zasad kształtowania nowej zabudowy mieszkaniowej (zarówno jednorodzinnej jak i wielorodzinnej niskiej intensywności), wyposażonej w infrastrukturę społeczną oraz w obiekty usług komercyjnych, służące zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkańców obszaru z uwzględnieniem wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej – ze względu na położenie w strefie kształtowania systemu przyrodniczego". Wobec takiego sformułowania należy założyć, że wprowadzone wskaźniki zabudowy zostały określone zostały w sposób świadomy i celowy.
Podsumowując dotychczasowe rozważania trzeba stwierdzić, że nie budzi wątpliwości Sądu, że część inwestycji położona w planie miejscowym w terenie oznaczonym symbolem MN.1 musi mieć minimum 70% terenu biologicznie czynnego (§ 16 ust. 3 pkt 2), a teren oznaczony w planie symbolem R.2 wskaźnik ten musi mieć na poziomie 90% (§ 23 ust. 4 pkt 1).
Skarżący zarzuca, że organy nie dokonały obliczeń powierzchni biologicznie czynnej, nie rozpoznając przez to istotny sprawy.
Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że faktycznie w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brak jest stosownych wyliczeń, niemniej jednak wyliczenia znajdują się na rysunku oznaczonym P01 w projekcie budowlanym oraz na projekcie zagospodarowania terenu, a ich prawidłowość została zweryfikowana przez Sąd. Wyliczenia dokonane przez Sąd na tej podstawie potwierdziły, że w projekcie nie zapewniono odpowiedniego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.
I tak, jak wynika z powołanego wcześniej rysunku, teren inwestycji obejmuje 3844 m2, z czego 3406 m2 położone są wterenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem MN.1, a 438 m2 symbolem R.2. W terenie MN.1 powierzchnia biologicznie czynna winna wynieść co najmniej 2 384,2 m2 (70%), a powierzchnia zabudowy maksymalnie 20% czyli 681,2 m2. W terenie R.2. – wyłączonym z zabudowy – powierzchnia biologicznie czynna musi zajmować co najmniej 394,2 m2 (90%).
Projektant przewidział, że w terenie oznaczonym symbolem MN.1 powierzchnia zabudowy zajmie 16,21% tj. 551,95 m2, powierzchnia utwardzona – 648,2 m2, a powierzchnia zieleni na gruncie 2205,85 m2. Dodatkowo zaprojektowano zieleń na elewacji zachodniej budynku nr 2 oraz na elewacjach wschodnich i zachodnich pozostałych pięciu budynków, co daje powierzchnię 11 x 32,55 m2 = 358,05 m2. Z uwagi na możliwość zaliczenia jedynie 50% powierzchni ścian zielonych do obliczania wskaźnika, z tytułu instalacji ścian zielonych projektant doliczył 179 m2 do powierzchni biologicznie czynnej. Powierzchnia 2205,85 m2 (teren zielony na gruncie) oraz 179 m2 jako zielone ściany daje łącznie 2 384,85 m2 - a więc o 0,65 m2 więcej niż wymagane planem miejscowym 2 384,2 m2
Na terenie oznaczonym symbolem R.2 przewidziano geokratę bez wskazania jej powierzchni. Projektant stwierdził, że powierzchnia biologicznie czynna wyniesie na tym obszarze 398 m2 (90,86%). Również w tym przypadku wymogi planu miejscowego będą spełnione.
Już z tego wyliczenia wynika, że projektowane rozwiązania nie pozostawiają praktycznie żadnej "nadwyżki" powierzchni biologicznie czynnej, wysycając ją niemal do ostatniego metra kwadratowego. Z tego względu prawidłowym było potraktowanie tej kwestii w postępowaniu administracyjnym ze szczególną uwagą. Wymogi planu miejscowego muszą być zrealizowane nie tylko na etapie sporządzania projektu budowlanego, ale także później, podczas użytkowania obiektu budowlanego. Nie chodzi więc o fikcyjne, lecz o realne i trwałe zapewnienie powierzchni biologicznie czynnej w ramach danej inwestycji.
W tym kontekście trzeba zgodzić się z organami obu instancji, że zastosowanie zielonych ścian nie zostało przedstawione w sposób pozwalający na uznanie spełnienia wymogów planu miejscowego w zakresie wskaźnika terenu biologicznie czynnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż teren biologicznie czynny powinien być wyznaczony poziomo, horyzontalnie i nie można w ogóle zaliczać do niego tzw. ścian zielonych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. VII SA/Wa 887/23, LEX nr 3608619). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądu tego nie podziela, tym bardziej, że kształtowanie elewacji budynków w formie zieleni na ścianach lub wertykalnych ogrodów zostało wprost dopuszczone w § 7 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego. Niemniej jednak Sąd stoi na stanowisku, że konieczne jest określenie w projekcie takich rozwiązań, które w sposób niebudzący wątpliwości zapewnią stabilne i długotrwałe funkcjonowanie omawianego rozwiązania. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że do utrzymania żywotności i wegetacji roślin na zielonej ścianie o wysokości 5,70 m "wystarczy zwykły wąż z wodą pod ciśnieniem".
Zatem prawidłowo w kontrolowanym postępowaniu przyjęto, że rozwiązanie obejmujące tzw. zielone ściany może zostać uwzględnione jako powierzchnia biologicznie czynna tylko pod warunkiem zastosowania technologii zapewniającej podlewanie roślin.
Tylko na marginesie trzeba zauważyć, że w dostępnej w Internecie opinii nr ZR 106 z 21 stycznia 2019 r. Zespół Rzeczoznawców przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP stwierdził: "W świetle obowiązujących przepisów Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w Dziale I Przepisy ogólne § 3 p. 22 cyt. "powierzchni terenu biologicznie czynnej – rozumie się przez to grunt rodzimy pokryty roślinnością oraz wodę powierzchniową na działce budowlanej, a także 50% sumy nawierzchni tarasów i stropodachów, urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym ich naturalną wegetację, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2" Można uznać rozwiązanie umieszczenia powierzchni biologicznie czynnej na pionowych ścianach pod warunkiem zastosowania technologii zapewniającej systemowe rozwiązanie nawadniania ścian a powierzchnia minimalna takiego rozwiązania nie może być mniejsza niż 10 m2". Opinia ta oczywiście nie jest wiążąca dla organu rozstrzygającego sprawę administracyjną, jednak potwierdza ona konieczność zapewnienia systemowego rozwiązania nawadniania ścian. W ocenie Sądu brak takiego rozwiązania powoduje, że zaprojektowanie ścian zielonych nie spełnia wymogów planu miejscowego.
Reasumując w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zakwestionowały powierzchnię biologicznie czynną na ścianach zielonych, przyjętą przez projektanta na poziomie 179 m2. Tym samym projektowana inwestycja nie spełnia wymogów planu miejscowego w zakresie zapewnienia 70% powierzchni biologicznie czynnej w terenie określonym w planie symbolem MN.1.
Wbrew zarzutom skarżącego organ I instancji prawidłowo również zakwestionował przyjęte pierwotnie rozwiązanie polegające na zakwalifikowaniu jako powierzchni biologicznie czynnej powierzchni z geokraty w miejscach postojowych oraz fragmentów nieutwardzonych przebiegających w granicach drogi wewnętrznej (dojścia i dojazdy). W postanowieniu z 17 marca 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa prawidłowo przyjął, że przewidywany na tych powierzchniach postój i ruch pojazdów będzie skutkował tym, że utrzymanie naturalnej wegetacji będzie niewykonalne z uwagi na ugniatanie i zanieczyszczenia pochodzące z pojazdów.
Jak już wskazano wcześniej, wymagania dotyczące odpowiedniego poziomu powierzchni biologicznie czynnej muszą być zapewnione w sposób realny i trwały, nie tylko na potrzeby zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoczniczno – budowlanego, lecz także na etapie późniejszego funkcjonowania inwestycji. Takich rozwiązań inwestor nie przedstawił i już tylko z tego powodu zasadne było wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Nie budzą zastrzeżeń Sądu również ustalenia co do sprzeczność tej części planowanej inwestycji, w której położona jest w terenie oznaczonym w planie jako rolny (R.2). Już w pkt 2 "f" postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wezwano inwestora o doprowadzenie dokumentacji projektowej do zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. do prawidłowego zagospodarowania terenów rolniczych R.2 o podstawowym przeznaczeniu pod tereny upraw rolnych tj. do wyłączenia z tego terenu (objętego projektem zagospodarowania inwestycji) wszystkich urządzeń i obiektów obsługujących projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne, które należy w całości zaprojektować na terenie MN.1. W odpowiedzi inwestor wskazał, że "wszystkie urządzenia i obiekty obsługujące projektowane budynki mieszkalne jednor4odzinne zostały przeniesione na teren MN.1. Na terenie R.2 pozostawiono dojazd do tego terenu".
Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że utwardzenie geokratą części terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem R.2 traktowane jako dojazd czy też miejsce do zawracania pojazdów jest sprzeczne z rolnym przeznaczeniem tego terenu.
Sąd nie podziela natomiast stanowiska Wojewody Małopolskiego, który dopuścił rozwiązanie dotyczące usuwania wód opadowych do szczelnych zbiorników, jednakże zarzucił, że "w projekcie budowlanym nie wykazano dokładnie, co dalej będzie działo się z zebraną do tych zbiorników i gromadzoną wodą opadową". W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ zastrzegł, że możliwe jest wykorzystanie zebranej w ten sposób wody do podlewania czy też nawadniania terenu biologicznie czynnego, może również zostać wywieziona, przy czym taka możliwość powinna być udokumentowana np. zapewnieniem właściwego podmiotu o możliwości odbioru wód opadowych. Nie można zgodzić się z poglądem o konieczności przedstawienia już na tym etapie procesu budowlanego zapewnienia czy też swego rodzaju promesy zawarcia umowy na wywóz nadmiaru wody. Co istotne, w innych sprawach kontrolowanych przez WSA w Krakowie, dopuszczając gromadzenie wód opadowych 1 szczelnych zbiornikach Wojewoda Małopolski nie stawiał wymogu przedstawienia analogicznej promesy innym inwestorom. W tym zakresie zaskarżona decyzja jest wadliwa.
Pozostałe zarzuty podniesione przez stronę skarżącą są nieuzasadnione.
Na temat znaczenia dla niniejszego postępowania przedłożonej przez inwestora opinii Zespołu ds. urbanistyki przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów nr ZU 04 z 27 czerwca 2022 r. szeroko wypowiedział się organ I instancji (str. 2 - 3 uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa). Nie ma więc racji skarżący twierdząc, że "organy nawet nie odnoszą się do jej treści".
Nie było też podstaw do ponownego wzywania inwestora do uzupełnienia projektu przez organ II instancji. W art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie stwierdza się, że w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3 organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Takiego postanowienia inwestor w zakresie powierzchni biologicznie czynnej oraz sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem R.2 nie wykonał, zatem decyzja odmowna była prawidłowa. Co istotne, w decyzji organu I instancji jednoznacznie wskazano, jakie są zastrzeżenia tego organu do przedstawionego projektu, jednak inwestor na etapie postępowania odwoławczego nie podjął prób dokonania jakichkolwiek zmian w tym projekcie. Nie sposób więc stawiać organowi odwoławczemu zarzutu, jakoby miał obowiązek dodatkowo wzywać inwestora o kolejne uzupełnienia i poprawki w projekcie budowlanym.
Skarżący zarzuca też wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, z uwagi na niepowołanie art. 35 ust. 5 pkt 1 w sentencji zaskarżonej decyzji. Trzeba podkreślić, przepis ten został powołany w sentencji decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 22 lipca 2022 r., a w uzasadnieniu organ I instancji przytoczył treść tego przepisu. Z decyzji Wojewody Małopolskiego jednoznacznie wynika, że braki i nieprawidłowości projektu wskazane w postanowieniu organu I instancji wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie zostały usunięte, a organ odwoławczy podziela stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa. W takiej sytuacji nie sposób twierdzić, że brak ponownego przywołania w decyzji organu II instancji treści art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest tożsamy z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej.
Nie można również zarzucać, że w trakcie postępowania doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności czy też zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Organ II instancji nie podzielił wszystkich zastrzeżeń Prezydenta Miasta Krakowa, a WSA w Krakowie nie podzielił wszystkich zastrzeżeń Wojewody wobec przedłożonego projektu budowlanego, niemniej jednak w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji oraz w niniejszym uzasadnieniu wykazano, że projekt ten jest sprzeczny z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i żadne wątpliwości w tym zakresie nie zachodzą. Zupełnie zaś niezrozumiały jest zarzut, że "Wojewoda nie może dokonywać arbitralnych ocen w zakresie zagadnień, które należą do kompetencji projektanta, czy też specjalisty z zakresu geologii, a w konsekwencji przyjąć, że projekt nie spełnia wymogów mpzp". Kompetencje organów administracji architektoniczno – budowlanej zostały wskazane w art. 35 ustawy Prawo budowlane (którego treść przytoczono wcześniej) i ocena zgodności projektu z ustaleniami planu miejscowego należy do tych kompetencji (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a"). W tym zakresie organy mają obowiązek zweryfikować, czy oświadczenia projektanta są zgodne z prawdą i z obowiązującymi przepisami. Takich też ocen dokonały w niniejszej sprawie organy obu instancji. Nie były one jednak arbitralne, choć nie wszystkie zastrzeżenia były słuszne.
Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a