II SA/KR 142/21

II SA/Kr 142/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2022/21 - Wyrok NSA z 2024-05-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją nr [...].[...] z 10 lutego 2020 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom: Firma A , Firma B w K. oraz P. P. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Zmiana sposobu użytkowania poddasza na funkcję mieszkalną wraz z wydzieleniem pomieszczeń technicznych, rozbudową wewnętrznych instalacji wod.-kan., gazu, elektrycznych, budową instalacji klimatyzacji i wentylacji mechanicznej, przebudową ściany klatki schodowej w zakresie budowy dwóch otworów drzwiowych i przebudową elewacji zachodniej kamienicy frontowej od strony podwórka w zakresie budowy 4 okien na poddaszu w budynku przy ul. [...] / ul. [...] w K., na dz. nr [...] obr. [...]".
Powyższa decyzja została doręczona inwestorom oraz Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K..
Wobec zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez wszystkie przyjęte przez organ strony postępowania decyzja stała się ostateczna i prawomocna 11 lutego 2020 r.
D. D. i W. D. złożyli 5 marca 2020 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z 10 lutego 2020 r., wskazując, że jako współwłaściciele lokalu niemieszkalnego nr III w budynku położonym przy ul. [...] w K. ([...]) mają interes prawny w tym postępowaniu, bo inwestycja dotyczy części wspólnej kamienicy, której są współwłaścicielami. Podnieśli, że jako właściciele ww. nieruchomości brali udział w trzech innych postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organ l instancji, wobec czego z urzędu powinni zostać uznani za stronę również w postępowaniu znak: [...] Wskazali, że Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej jest uprawniony we własnym zakresie do dokonywania czynności zwykłego zarządu, ale przy czynnościach przekraczających ten zarząd konieczna jest uchwała właścicieli lokali, a w pewnych kategoriach postępowań status strony przysługuje indywidualnie właścicielom poszczególnych lokali.
Dodatkowo wnioskodawcy podnieśli, że pozostają w konflikcie z inwestorami, których przedstawiciele stanowią Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej (J. K. i P. P.), który nie dba o interes wnioskodawców.
Wnioskodawcy podnieśli również, że Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej wywodzi swoje prawo do reprezentowania spólnoty z uchwały z lipca 2019 r., która została zaskarżona przez wnioskodawców do sądu, a sprawa ta nie została zakończona.
Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu ww. wniosku, postanowieniem z 14 kwietnia 2020 r., znak: [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją z 10 lutego 2020 r.
Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 149 § 3 i § 4, art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), dalej "P.b.".
W uzasadnieniu postanowienia organ l instancji przywołując wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1158/10 wskazał, że w kwestii badania interesu prawnego strony wnioskującej o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zarysowały się co najmniej cztery stanowiska. Organ opowiedział się za poglądem, zgodnie z którym brak legitymacji strony powinien prowadzić do odmowy wznowienia postępowania.
Dalej wskazał, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z 10 lutego 2020 r. obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 P.b., obejmował nieruchomość na dz. nr [...] obr. [...] i nie obejmował odrębnie nieruchomości lokalowej nr III. Planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości należącej do wnioskujących o wznowienie postępowania, ani na możliwość jej zagospodarowania, w tym zabudowy, w przyszłości. Lokal niemieszkalny nr III, nie znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Obowiązujące przepisy prawa materialnego nie wprowadzają ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wnioskujących, a to przesądza o braku przymiotu strony wnioskodawców w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji, gdyż stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę mogą być wyłącznie podmioty, których wolność zagospodarowania, w tym zabudowy, należących do nich nieruchomości może zostać naruszona w związku z planowaną inwestycją.
Organ stwierdził jedynie hipotetyczny i faktyczny interes wnioskodawców, który nie jest interesem prawnym. Nie badał przy tym, czy zrealizowana została przesłanka braku winy, skoro stwierdził, że wnioskodawcy nie są stronami postępowania. Stwierdził również, że interesy wnioskodawców, jako członków spólnoty mieszkaniowej, były reprezentowane w ww. postępowaniu przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej.
D. D. i W. D. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie żądając uchylenia postanowienia i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając mu naruszenie przepisów:
art. 149 § 2 i 3 K.p.a. - poprzez brak wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia oraz oparcie się przez Prezydenta Miasta K. na argumentach wykraczających poza dopuszczalny zakres orzekania na podstawie ww. przepisu,
art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - przez błędne uznanie, że żalący się z uwagi na brak statusu strony nie musieli brać udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, a co za tym idzie niezastosowanie tego przepisu,
art. 28 K.p.a. - poprzez błędną wykładnię pojęcia interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie, a co za tym idzie przyjęcie, że żalący nie są stronami postępowania zakończonego ww. decyzją.
W uzasadnieniu zażalenia wnioskodawcy powtórzyli argumenty zawarte we wniosku o wznowienie postępowania.
Wojewoda postanowieniem z 1 grudnia 2020 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 144 K.p.a., art. 82 ust. 3 P.b. oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych analizujących problematykę wznowienia postępowania, w tym wyróżniających dwie fazy tego postępowania - wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą).
Wskazał, że jedynie oczywisty brak legitymacji do występowania w charakterze strony takiego postępowania, brak wyraźnego wskazania przyczyny wznowienia w żądaniu wszczęcia postępowania wznowieniowego lub niedochowanie terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a., daje podstawę do odmowy wznowienia postępowania.
Organ II instancji stwierdził, że analiza akt sprawy wskazuje, że wnioskodawcy o ww. decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się 14 lutego 2020 r. Organ przywołał treść art. 148 K.p.a. stwierdzając, że złożony 5 marca 2020 r. wniosek został złożony w ustawowym terminie.
Dalej organ II instancji wskazał, że organ l instancji przedwcześnie wypowiedział się w kwestii przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Zauważył, że wnioskodawcy w trzech innych postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Prezydenta Miasta K., dotyczących części wspólnych budynku przy ul. [...] w K., byli uznani za strony postępowania, a z tytułu przedmiotowej inwestycji wynika, że obszar oddziaływania tej inwestycji może obejmować również nieruchomość wnioskodawców. Dodał, że wnioskujący są współwłaścicielami części wspólnej nieruchomości objętej inwestycją.
Podkreślił, że dopiero we wznowionym postępowaniu przeprowadzone dodatkowe ustalenia pozwolą na ocenę istnienia przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., czy też dodatkowej przesłanki, jak i ocenę prawidłowości dokonanych ustaleń organu l instancji dotyczących posiadania przymiotu strony przez wnioskujących. Przeprowadzenie analizy bez wznowienia postępowania, jak i opisanie jej wyników w postanowieniu o odmowie wznowienia, jest nieprawidłowe. Organ l instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające (faza wstępna) i przedstawił analizę sytuacji (faza właściwa), co oznacza, że dokonał czynności, które powinny mieć miejsce po wznowieniu postępowania.
Skoro wnioskujący twierdzą, iż bez własnej winy nie uczestniczyli w postępowaniu oraz że winien im przysługiwać przymiot strony, a także jeżeli z wnioskiem o wznowienie wystąpili w określonym terminie i wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, właściwy organ jest zobligowany na żądanie wnioskujących (stron inicjujących postępowanie) do wznowienia postępowania celem przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 3 K.p.a. w ramach prowadzonego postępowania, gdyż organ l instancji, dokonując merytorycznego badania podstaw wznowienia, przesądził, iż nie zachodzi przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Udowodnienie istnienia ww. przesłanki do wznowienia postępowania jest możliwe po wznowieniu postępowania.
Przywołując orzeczenia sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził, że jeżeli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem o jakim mowa w art. 149 § 1 K.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacja dyspozycji z art. 149 § 2 K.p.a.
Obowiązkiem organu administracji publicznej jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej, to jest legitymacji materialno-prawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej. Co do zasady zatem organ, poza przypadkami braku wyraźnego wskazania w żądaniu wszczęcia postępowania wznowieniowego przyczyny wznowienia z katalogu przestanek zawartych w Kodeksie lub oczywistego braku legitymacji do występowania w charakterze strony takiego postępowania, ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i art. 151 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 K.p.a. organ II instancji stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 28 § 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl dyspozycji art. 3 pkt 20 P.b., przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Właściwy organ administracji publicznej wyznacza obszar oddziaływania obiektu każdorazowo, biorąc pod uwagę indywidualne cechy obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem.
Podsumowując organ II instancji stwierdził, że wypowiedzenie się w kwestii przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w postanowieniu I instancji było przedwczesne, postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Firma A wniosła na powyższe postanowienie Wojewody z 1 grudnia 2020 r. znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżając ww. postanowienie Wojewody w całości skarżąca zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło organ II instancji do wniosku, że wnioskodawcy mogą być uznani za stronę postępowania, a co za tym idzie, skutkowało uchyleniem postanowienia organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia;
b) art. 149 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie przez organ II instancji, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania skutkować musi wydaniem przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania i dopiero po wznowieniu może być ustalane spełnienie przesłanek wznowienia postępowania.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie przez sąd zaskarżonego postanowienia w całości.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że w jej ocenie postępowanie organu I instancji zakończone wydaniem przez Prezydenta Miasta K. postanowienia z 14 kwietnia 2020 r. jest w pełni prawidłowe i znajduje oparcie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.
Skarżąca zwróciła uwagę, że w samym zażaleniu wnioskodawcy wskazali na utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym możliwe jest wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania bez wszczynania postępowania wznowieniowego. Zatem przyjęcie koncepcji, wedle której złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. skutkować powinno niejako "z automatu" wydaniem przez właściwy organ postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, jest nieprawidłowe, co zauważyli nawet składający wniosek o wznowienie.
Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych i literaturę skarżąca opowiedziała się za stanowiskiem, że w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, powinna być badana przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, czy bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu (Wojciech Chróścielewski i Zbigniew Kmieciak (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2019).
W opinii skarżącej w niniejszym stanie faktycznym nawet uznanie wnioskodawców za strony postępowania w żaden sposób nie wpłynęłoby na treść wydanej przez organ I instancji decyzji.
Skarżąca podniosła, że organ I instancji określił obszar oddziaływania planowanych robót jako obejmujący nieruchomość zlokalizowaną na działce nr [...] obr. [...], natomiast nie obejmujący odrębnie lokalu stanowiącego własność D. i W. D.. Wskazała, że decyzja Prezydenta Miasta K. dotyczyła zmiany sposobu użytkowania poddasza budynku. Stanowisko organu I instancji jest więc jak najbardziej prawidłowe.
Skarżąca podniosła również, że nie sposób przyznać wnioskodawcom przymiotu strony w jakimkolwiek postępowaniu tylko z tego powodu, że w innym postępowaniu zostali oni uznani za stronę (a na taką okoliczność powoływali się oni wnioskując o wznowienie postępowania). Każde postępowanie dotyczyło innego rodzaju planowanych prac. Skarżąca nie kwestionuje tego, że w innych postępowaniach organ I instancji ustalił inny krąg stron postępowania. Jak już bowiem wskazano jest on zależny od tego, w jaki sposób ustalony zostanie obszar oddziaływania obiektu. W tym miejscu skarżąca dodała, że postępowania, o których wspominają żalący się, dotyczą wyłącznie części wspólnych budynku, natomiast postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy poddasza, a jedynie w niezbędnym i minimalnym zakresie części wspólnych (np. wykonanie otworów drzwiowych na klatkę schodową). Następnie skarżąca przywołała i poddała interpretacji treść art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b.
Podnosząc, że niniejsze postępowanie dotyczy lokalu położonego na poddaszu budynku, a jedynie w niezbędnym i minimalnym zakresie dotyczy ono części wspólnych budynku (np. otwory drzwiowe na klatkę schodową, czy wykonanie dodatkowych okien) skarżąca wskazała, że ciężko jest uznać, by żalący się będący właścicielami lokalu na parterze budynku znajdowali się w obszarze oddziaływania zamierzonych prac budowlanych na poddaszu i tym samym nie sposób jest uznać ich w świetle powszechnie obowiązującego prawa za stronę takiego postępowania, czego błędnie się domagają.
Dalej skarżąca wywiodła, że interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym.
Skarżąca zwróciła uwagę na treść art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2020 r., poz. 1910), dalej "u.w.l.", która stanowi, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Zatem to wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd wspólnoty posiada legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, w tym interesu poszczególnych członków wspólnoty. Członek wspólnoty mieszkaniowej może samodzielnie wystąpić jako strona postępowania wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, konkretny interes prawny oparty na przepisie prawa, odrębny od interesu Wspólnoty Mieszkaniowej.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do zasady przyjmuje się zgodnie, że w postępowaniu w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa (wyroki NSA: z 16 września 2016 r., sygn. II OSK 3101/14, z 13 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1325/15, z 19 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1059/15).
Co do zasady współwłaściciel nieruchomości inny niż inwestor jest także stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Wyjątkiem od tej zasady są sytuacje, kiedy istnieje inny sposób reprezentacji własności wspólnej niż reprezentacja osobiście przez współwłaścicieli, co wynika z przepisów u.w.l., czy prawa spółdzielczego.
Jednakże i w tych przypadkach przyznaje się członkom wspólnot mieszkaniowych, niezależnie od zarządcy nieruchomości czy wspólnoty mieszkaniowej, przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jeżeli wykażą własny zindywidualizowany interes prawny w tym postępowaniu.
Interes wszystkich członków wspólnoty jest interesem utworzonej przez nich wspólnoty. W konsekwencji też w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania reprezentującą jednocześnie wszystkich właścicieli lokali jest wspólnota mieszkaniowa (wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2266/13).
Z powyższego wynika zatem zdaniem skarżącej, że stroną postępowania była Wspólnota. Natomiast sami współwłaściciele poszczególnych lokali nie mają w analogicznych postępowaniach (tj. postępowaniach regulowanych przez P.b.), gdy dotyczą one części wspólnej nieruchomości, przymiotu strony.
Podsumowując skarżąca podniosła, że żalący się nie wykazali istnienia po swojej stronie interesu prawnego popartego przepisem prawa materialnego, który pozwalałby na uznanie ich za strony w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Co więcej opierają oni swoją argumentację głównie na tym, że postępowanie to dotyczy w swojej minimalnej części elementów stanowiących części wspólne budynku. W takim jednak przypadku stroną postępowania, reprezentującą jednocześnie wszystkich właścicieli lokali, jest wspólnota mieszkaniowa (reprezentowana przez zarząd), a jedynie wyjątkowo możliwe jest uznanie poszczególnych członków wspólnoty za stronę postępowania, ale wyłącznie wtedy, gdy taka osoba wykaże swój indywidualny, konkretny interes prawny oparty na przepisie prawa, odrębny od interesu wspólnoty mieszkaniowej.
Z uwagi na to, że powyższe warunki nie zostały przez żalących się spełnione, wniosek o wznowienie postępowania został organ I instancji słusznie rozpatrzony odmownie, a organ II instancji uchylając postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K. naruszył przepisy K.p.a.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związanym - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie należy do jednej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody uchylające w całości postanowienie Prezydenta Miasta K. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Podjęte rozstrzygnięcie zostało oparte o prawidłowe ustalenia, które Sąd przyjmuje za własne.
Bezsporne w sprawie było, że przedmiotowa inwestycja, obejmująca m.in. przebudowę ściany klatki schodowej w zakresie budowy dwóch otworów drzwiowych i przebudowę elewacji, dotyczy również części wspólnych nieruchomości przy ul. [...] / ul. [...] w K., której współwłaścicielami w części są wnioskodawcy i skarżąca. Nie była też sporna kwestia złożenia wniosku o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 2 K.p.a.
Na wstępie rozważań należy zauważyć, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, ale wyłącznie w wypadku, jeżeli wznawiane postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1 – 8, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Strona, żądając wznowienia postępowania, powinna wskazać przyczynę wznowienia, uzasadniając to na tyle precyzyjnie, aby organ miał możliwość podjęcia postępowania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a.
Zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b K.p.a. następuje tylko na żądanie strony.
Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i § 3 K.p.a. wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2).
Zatem, jak słusznie wskazał organ II instancji, czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza – pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
Czynności organu podejmowane pomiędzy złożeniem podania przez stronę a wydaniem postanowienia mają na celu rozpoznanie złożonego podania, ale mają one charakter pozaprocesowy – nie są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 95/10, LEX nr 953098).
Odnosząc się do przywołanych przez organ I instancji orzeczeń sądów administracyjnych, Sąd zauważa, że w orzecznictwie występowały rozbieżności w omawianym zakresie. Dominuje jednak stanowisko, zgodnie z którym z powyżej powołanych przepisów K.p.a. wynika, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie kwestie formalne dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, tj. czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145, art. 145a lub art. 145b K.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 K.p.a. Natomiast tylko jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.).
Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 K.p.a. dotyczy wyłącznie tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Może być uzasadniona tym, że z twierdzeń strony można w oczywisty sposób wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji (por. wyrok NSA z 6 marca 1996 r., SA/Wr 1652/95, LEX nr 26621).
Jak trafnie wskazał organ II instancji, weryfikacja przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym i twierdzeń wnioskodawcy w tym zakresie, jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei co do zasady powinno nastąpić w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym (por. wyrok NSA z 29 maja 2012r. sygn. II OSK 452/11.
Odnosząc się do stanowiska skarżącej należy wskazać, że wbrew jej zarzutom, w niniejszej sprawie podstawą prawidłowego uchylenia przez organ II instancji wadliwego postanowienia I instancji nie było stwierdzenie o konieczności wydania postanowienia o wznowieniu postępowania "z automatu", a brak oczywistych, łatwo dostrzegalnych bez prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień podstaw do odmowy wznowienia zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a.
Jak zresztą wskazała sama skarżąca, wydanie postanowienia o odmowie wznowienia jest dopuszczalne w przypadkach, gdy na podstawie samego wniosku można stwierdzić, że zachodzą przesłanki, o których mowa powyżej, co nie ma miejsca w sprawie niniejszej.
Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza co do zasady art. 28 K.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Co istotne jednak, w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 P.b., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Jak trafnie dostrzegł organ II instancji, w myśl art. 3 pkt 20 P.b., przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Właściwy organ administracji publicznej wyznacza obszar oddziaływania obiektu każdorazowo biorąc pod uwagę indywidualne cechy obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem.
Określenie przez organ I instancji obszaru oddziaływania planowanych robót jako obejmującego nieruchomość zlokalizowaną na działce nr [...] obr. [...], natomiast nie obejmującego odrębnie lokalu stanowiącego własność wnioskodawców, nie odnosi się do części wspólnych ww. nieruchomości. Tymczasem oczywistą kwestią jest, że w zabudowie wielolokalowej, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, właściciele poszczególnych lokali mają również odpowiedni udział ułamkowy w częściach wspólnych nieruchomości.
Wbrew przy tym stanowisku skarżącej, zakres przedmiotowej inwestycji nie ogranicza się do zmiany sposobu użytkowania poddasza budynku, a obejmuje również przebudowę ściany klatki schodowej w zakresie budowy dwóch otworów drzwiowych i przebudowę elewacji zachodniej kamienicy frontowej, które to prace w sposób oczywisty dotyczą części wspólnych nieruchomości.
Trzeba przy tym przyznać rację skarżącej, że nie sposób przyznać wnioskodawcom przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że w innym postępowaniu zostali oni uznani za stronę (którą to okoliczność wskazał w uzasadnieniu postanowienia organ II instancji). Powyższe jednak nie ma żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.
Każde z postępowań rzeczywiście dotyczyło innego rodzaju planowanych prac, ale w mniejszym lub większym zakresie każde z ww. zamierzeń obejmowało części wspólne nieruchomości, co przyznała sama skarżąca wskazując, że przedmiotowa inwestycja dotyczy "jedynie w niezbędnym i minimalnym zakresie części wspólnych".
Nawet taki niezbędny i minimalny zakres stanowi ingerencję w prawo własności i może świadczyć o konieczności uwzględnienia części wspólnych w obszarze oddziaływania zamierzenia, co może skutkować powinnością uznania współwłaścicieli za strony postępowania w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Interesu wnioskodawców nie można zatem zakwalifikować jako interes faktyczny, a interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego.
Przechodząc do kwestii reprezentowania wnioskodawców przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, Sąd wskazuje, że podziela stanowisko zawarte w przywołanych przez skarżącą orzeczeniach NSA, iż co do zasady w postępowaniu w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa.
Należy jednak zaznaczyć, że powyższy sposób reprezentacji (na zewnątrz) przyjmuje się szczególnie w sytuacjach, gdy nieruchomość będąca przedmiotem współwłasności znajduje się w obszarze oddziaływania innej (np. sąsiedniej) inwestycji. Nieco odmiennie ma się rzecz w przypadku, gdy sama nieruchomość wspólna jest objęta zamiarem przebudowy. Zasadą przyjmowaną w orzecznictwie i doktrynie jest bowiem, że współwłaściciel nieruchomości inny niż inwestor jest także stroną postępowania o pozwolenie na budowę.
Nawet w przypadkach, kiedy istnieje inny sposób reprezentacji własności wspólnej niż reprezentacja osobiście przez współwłaścicieli, co wynika z przepisów u.w.l., czy prawa spółdzielczego, przyznaje się członkom wspólnot mieszkaniowych, niezależnie od zarządcy nieruchomości czy wspólnoty mieszkaniowej, przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jeżeli wykażą własny zindywidualizowany interes prawny w tym postępowaniu.
Rozważenie istnienia takiego zindywidualizowanego interesu prawnego wnioskodawców w niniejszej sprawie musi nastąpić w drugiej, właściwej fazie postepowania wznowieniowego.
Sąd podziela pogląd przedstawiony przez WSA w Krakowie w wyrokach z 24 maja 2019 r. sygn. II SA/Kr 292/19 oraz z 2 marca 2021 r. sygn. II SA/Kr 1397/20, zgodnie z którym z treści art. 22 ust. 2 w zw. z ust. 3 pkt 5 u.w.l. wynika expressis verbis prawo do udzielenia w drodze uchwały przez właścicieli lokali (większością) zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej (...) oraz udzielenia zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej.
Oznacza to niewątpliwie, że zgoda na przebudowę, czego dotyczy sporne postępowanie administracyjne, jest czynnością przekraczająca zwykły zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 22 ust. 1 i ust. 2 u.w.l.
Kiedy przedmiot postępowania administracyjnego nie dotyczy sprawy przekraczającej zakres zwykłego zarządu, przyznanie przymiotu strony postępowania poszczególnym właścicielom lokali (którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych oraz mają oni udział w gruncie) obok zarządu wspólnoty, uwarunkowany jest istotnie wykazaniem własnego zindywidualizowanego interesu prawnego. Zatem ich udział jest zakreślony granicami tego właśnie interesu prawnego.
W sytuacji natomiast będącej przedmiotem niniejszego postępowania, a zatem inwestycji stanowiącej przebudowę budynku, w którym wnioskodawcy są członkami wspólnoty mieszkaniowej (współwłaścicielami części wspólnej), obejmującej ingerencję w część wspólną, potrzebna jest w świetle art. 22 ust. 2 u.w.l. uchwała większości współwłaścicieli wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. W sprawie zatem nie chodzi o zwykłe reprezentowanie wspólnoty na zewnątrz, które to czynności mógłby podejmować zarząd samodzielnie (art. 22 ust. 1 u.w.l.).
W przypadku braku zgody współwłaścicieli w postaci uchwały podjętej w oparciu o art. 22 ust. 2 u.w.l., przymiot strony mają wszyscy współwłaściciele nieruchomości wspólnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 7 października 2011 r., sygn. II CSK 23/11 - LEX nr 1043995).
W aktach sprawy przedstawionych Sądowi brak jest stosownej uchwały uprawniającej Zarząd Wspólnoty do reprezentacji współwłaścicieli w kwestii przedmiotowej inwestycji.
Zgodnie zaś z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Nie można też pomijać okoliczności, że wnioskodawcy – jak podali - pozostają w konflikcie z inwestorami, których przedstawiciele stanowią Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. Wyrazem braku dbałości przez Zarząd Wspólnoty o interes wnioskodawców jest fakt braku wcześniejszego zawiadomienia wnioskodawców o projektowanym zamierzeniu, ingerującym w części wspólne nieruchomości. Wnioskodawcy o planowanej inwestycji dowiedzieli się dopiero po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe musi rzutować na ocenę możliwości reprezentowania interesu wnioskodawców przez Zarząd Wspólnoty i ewentualny odrębny charakter interesu wnioskodawców od interesu wspólnoty mieszkaniowej.
Właściciele lokali w budynkach wielolokalowych, będący współwłaścicielami gruntu i części wspólnych, muszą pogodzić się z pewnymi ograniczeniami swobody dysponowania swoją własnością, ze względu na ochronę własności pozostałych współwłaścicieli. W sytuacji natomiast konfliktu, sposób zarządu częściami wspólnymi regulowany jest w u.w.l., a także w przepisach prawa cywilnego.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ I instancji co najmniej przedwcześnie przyjął, iż wnioskodawcy, jako współwłaściciele części wspólnych nieruchomości objętych przedmiotowym zamierzeniem budowlanym, nie są stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zatem wadliwa była odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wskutek stwierdzenia braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Wobec tego – jak trafnie stwierdził Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu –postanowienie I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Doszło bowiem do naruszenia art. 148 § 2 w zw. z art. 149 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe powodowało konieczność uchylenia przez Wojewodę zaskarżonego zażaleniem postanowienia. Organ I instancji przedwcześnie, bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego uznał, że wniosek o wznowienie został złożony przez podmioty nielegitymujące się przymiotem stron w postępowaniu.
Należy jeszcze zaznaczyć, odnosząc się do stanowiska skarżącej, że okoliczność, czy w niniejszym stanie faktycznym uznanie wnioskodawców za strony postępowania wpłynęłoby czy nie wpłynęłoby na treść wydanej przez organ I instancji decyzji, znajduje się poza granicami niniejszej sprawy. Kwestia ta, której Sąd nie przesądza, może być rozstrzygnięta we wznowionym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie go z obrotu prawnego.
W szczególności Sąd nie stwierdził podnoszonego w skardze naruszenia art. 149 K.p.a., którego to przepisu wykładnię organ II instancji zastosował prawidłową, a także art. 28 K.p.a., który nie miał w sprawie zastosowania ze względu na lex specialis w postaci art. 28 ust. 2 P.b.
Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.