II SA/Kr 1419/20

II SA/Kr 1419/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-04-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 26/22 - Wyrok NSA z 2024-06-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 247
art 71 ust 1 i ust 2  pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skarg [...] Parku Narodowego i Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 5 października 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargi
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 5 października 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 105 § 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 17, art. 18 ust. 1, art. 19 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2020 r. odwołania spółki [...]" Sp. z o.o. w N. S. od decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 24 sierpnia 2018 r. (znak: [...]) o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn.: "Szlak zimowy rekreacyjny na [...] w T." na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w Z. na [...] w T. – postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 24 sierpnia 2018 r. (znak: [...]), wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku spółki [...] w N. S. z dnia 12 czerwca 2017 r. (data wpływu: 20 czerwca 2017 r.) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn.: "Szlak zimowy rekreacyjny na [...] w T." na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr[...] w Z. na [...] w T., Burmistrz Miasta Z. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji ww. przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ szczegółowo zrelacjonował przebieg postępowania wyjaśniającego w sprawie, wskazując że postanowieniem z dnia 22 czerwca 2018 r. (znak.: [...]) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, a wiążący charakter stanowiska wyrażonego przez ww. organ uzgadniający, obliguje Burmistrza Miasta Z., jako organ prowadzący postępowanie główne, do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka [...]" Sp. z o.o. w N. S., zaskarżając nim dodatkowo – na podstawie art. 142 k.p.a. – postanowienie RDOŚ z dnia 22 czerwca 2018 r. (znak.: [...]). Decyzji Burmistrza Miasta Z. odwołująca zarzuciła naruszenie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.) polegające na jego niezastosowaniu i braku rozważenia zasadności realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, w sytuacji gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynikała taka zasadność, w szczególności poprzez ustalenie zasad i miejsc (ewentualnie ograniczenie) poboru śniegu spoza szlaku, każdorazowe uzgadnianie możliwości organizacji zawodów z TPN lub/i poprowadzenia szlaku w inny sposób, względnie jego skrócenie, określenie zasad monitoringu wpływu na przyrodę itp. Z kolei postanowieniu RDOŚ, poza wskazanym wyżej naruszeniem art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, odwołująca zarzuciła również naruszenie: art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez całkowicie dowolne ustalenia, niepoparte żadnymi konkretnymi dowodami, że przedsięwzięcie o tak minimalnej skali jak "Szlak zimowy rekreacyjny na [...] w T." (zwłaszcza w porównaniu z już istniejącymi, a dopuszczonymi przez [...] Park Narodowy trasami narciarskimi znajdującymi się w innych rejonach parku oraz planami inwestycyjnymi samego TPN), "doprowadzi do fizycznej degradacji siedliska i to w rozmiarze 50% jego powierzchni" i w związku z tym nastąpi znaczący negatywny wpływ na obszar Natura 2000; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i niezbędny dla ustalenia możliwości odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, realizacji ww. przedsięwzięcia; art. 8 w zw. z art. 77 § 4 K.p.a. w zw. z 81 ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia realizację przedsięwzięcia, pomimo możliwości dostosowania go do wymogów wskazanych przez sam RDOŚ w zaskarżonym postanowieniu (w tym ograniczenia zakresu planowego przedsięwzięcia, w sposób omijający siedliska szafranu spiskiego), podczas gdy w stosunku do znacznie większych inwestycji zlokalizowanych w tożsamych warunkach środowiskowych, sam TPN planuje znacznie większe inwestycje. Co więcej, na terenie TPN istnieją już zasadniczo większe trasy narciarskie, organizowane są zawody i brak jest informacji, aby prowadziło to do degradacji obszaru Natura 2000, w szczególności takiej jak to opisano w postanowieniu RDOŚ. Dowodzi to, że ustalenia RDOŚ są dowolne; naruszenie podstawowych zasad dotyczących ocen oddziaływania na środowisko, zgodnie z którymi organy administracyjne w pierwszej kolejności powinny dążyć do umożliwienia realizacji inwestycji ustalając dla niej takie uwarunkowania środowiskowe aby nie szkodziła ona obszarom chronionym i środowisku, a dopiero w ostateczności, gdy przedsięwzięcie w żadnej postaci nie da się pogodzić z ochroną przyrody i środowiska, odmawiały jego realizacji. Wskazując na powyższe zarzuty, rozwinięte następnie w uzasadnieniu odwołująca, spółka [...]" Sp. z o.o. w N. S. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że materialną podstawę prawną kwestionowanej odwołaniem decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 24 sierpnia 2018 r. (znak: [...]) stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.). Przytoczywszy art. 71 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 13 tej ustawy, organ odwoławczy zauważył, że katalog przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określony został - w dacie złożenia wniosku przez inwestora - w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71), obowiązującym od dnia 15 listopada 2010 r. do dnia 10 października 2019 r., a następnie, tj. począwszy od dnia 11 października 2019 r. do chwili obecnej, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), przy czym - zgodnie z § 4 aktualnie obowiązującego rozporządzenia - "Do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe". Mając zatem na uwadze art. 61 § 3 k.p.a. oraz to, że wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie został złożony przez inwestora przed dniem 11 października 2019 r., zgłoszone przez niego żądanie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należało oceniać pod kątem przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71).
Dalej organ odwoławczy wskazał, że przedsięwzięcie opisane we wniosku spółki [...]" Sp. z o.o. w N. S. z dnia 12 czerwca 2017 r. zostało przez organ zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 49 ww. rozporządzenia, w którym to przepisie do kategorii tej zaliczono: "trasy narciarskie, tory bobslejowe, wyciągi narciarskie, w tym wyciągi do narciarstwa wodnego, skocznie narciarskie, oraz urządzenia im towarzyszące". W zaskarżonej decyzji organ przesądził taką a nie inną kwalifikację przedsięwzięcia, pomimo że już we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 12 czerwca 2017 r., jak i w późniejszym piśmie z dnia 30 maja 2018 r. odwołująca wskazywała na cały szereg wątpliwości co do zasadności uznania "szlaku zimowego" nie tylko za przykład przedsięwzięcia wymienionego w tym przepisie, ale w ogóle za "przedsięwzięcie" w rozumieniu ustawy środowiskowej. Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, przyjęcie przez Burmistrza Miasta Z., że przedmiotowy szlak zimowy stanowi przedsięwzięcie w rozumieniu cytowanego art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, bez jakiegokolwiek zweryfikowania i odniesienia się do twierdzeń odwołującej było wadliwe.
W ocenie organu odwoławczego, z całą stanowczością można stwierdzić, że przedmiotowy szlak zimowy nie stanowi zamierzenia budowlanego. W ramach urządzenia przedmiotowego szlaku zimowego nie przewidziano bowiem żadnych robót budowlanych, sam szlak zaś – zgodnie z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – stanowić miałby infrastrukturę sezonową, której przygotowanie polegałoby wyłącznie na wytyczeniu szlaku w terenie za pomocą wtykanych w śnieg chorągiewek połączonych kolorowymi linkami wskazującymi trasę szlaku, oznakowaniu wytyczonego szlaku znakami informacyjnymi i przygotowaniu pokrywy śnieżnej, polegającym na podgarnianiu i ubijaniu śniegu przy użyciu ratraka lub skutera śnieżnego. W ocenie organu odwoławczego, na podstawie informacji i materiałów znajdujących się aktach sprawy brak jest również dostatecznych podstaw do uznania, że analizowany szlak zimowy ewentualnie mógłby zostać uznany za "inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej. Jak słusznie bowiem wskazywała odwołująca się już w treści wniosku z dnia 12 czerwca 2017 r. powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane jeszcze na gruncie (nieobowiązujących już) przepisów działu VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) zatytułowanego "Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko", w tym m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2005 r. sygn. akt II OSK 89/05, tak zdefiniowane pojęcie przedsięwzięcia należy utożsamiać ze "zmianą zagospodarowania terenu" wymagająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Mając zaś na uwadze obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), w szczególności zaś art. 59 ust. 2 tej ustawy, z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że urządzenie sezonowej, tymczasowej trasy do biegów narciarskich, niepowodujące zmiany zagospodarowania danego terenu, nie wiązałoby się z koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że z przedłożonych przez odwołującą się dokumentów, w tym chociażby z kserokopii decyzji Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia 28 marca 2012 r. (znak: [...]) wynika, iż na terenie [...] w T. już w przeszłości wielokrotnie organizowane były zawody w narciarstwie biegowym. W tym stanie uznać należy, że analizowany szlak zimowy może być rozpatrywany jako pewna stała, mniej lub bardziej regularna, a jednocześnie sezonowa forma (sposób) wykorzystania danego obszaru, niepowodująca zarazem trwałej zmiany sposobu jego zagospodarowania. Z kolei jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczy tylko i wyłącznie przedsięwzięć planowanych (tj. nieistniejących), co wynika choćby z literalnego brzmienia art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej.
Kontynuując argumentację organ odwoławczy zauważył, że nawet w razie uznania, iż analizowany szlak zimowy odpowiadałby definicji przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, to w ocenie organu odwoławczego brak byłoby podstaw do zaliczenia go do któregokolwiek z rodzajów przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71). W szczególności zaś, zdaniem organu odwoławczego, trasy narciarstwa biegowego nie są objęte dyspozycją § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71), wskazanego jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji odmownej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na uwzględnienie zasługiwały bowiem – całkowicie przemilczane przez organ pierwszej instancji – argumenty odwołującej podniesione w tym zakresie, w których wskazywała ona np. na opublikowany w 2011 r. przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska zbiór interpretacji przepisów ww. rozporządzenia, w tym m.in. § 3 ust. 1 pkt 49, w którym wskazano, że przedsięwzięcia, o których mowa w tym przepisie cyt. "obejmują infrastrukturę umożliwiającą uprawianie wybranych sportów zimowych: - narciarstwa zjazdowego (trasy i wyciągi narciarskie), - skoków narciarskich (skocznie narciarskie), - bobslejów (trasy bobslejowe)" (por. Wilżak T., Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko - przewodnik po rozporządzeniu Rady Ministrów, GDOŚ, Warszawa 2011, str. 114-115). Na taki kierunek wykładni wyraźnie wskazuje też treść załącznika II do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1), zatytułowanego "Przedsięwzięcia, o których mowa w art. 4 ust. 2", w którym wskazano "nartostrady, wyciągi narciarskie i kolejki linowe oraz inwestycje towarzyszące", jako przedsięwzięcia z zakresu turystyki i wypoczynku (pkt 12 załącznika). Nie ulega zaś wątpliwości, że na gruncie stanu faktycznego nie sposób byłoby uznać opisanej przez odwołującą trasy do biegów narciarskich mianem "nartostrady". Pamiętać z kolei należy, że zgodnie z zasadą wykładni prowspólnotowej, przepisy prawa krajowego powinny być interpretowane w zgodzie z wymaganiami stawianymi przez prawodawstwo Unii Europejskiej, co wynika zarówno z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE.
Zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie odmiennej wykładni od zaprezentowanej powyżej i uznanie, że dyspozycją § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71) byłyby objęte również – pozbawione co do zasady jakiejkolwiek towarzyszącej infrastruktury technicznej – trasy do narciarstwa biegowego prowadziłoby do absurdalnych wniosków, w których np. wytyczenie krótkiej, sezonowej trasy narciarskiej np. w parku miejskim, na boisku szkolnym, czy też w ogródku przydomowym, bez względu na jej długość, zajętą powierzchnię terenu czy wyposażenie w infrastrukturę towarzyszącą, zawsze wymagałoby uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tego rodzaju interpretacja jawi się zaś jako oczywiście sprzeczna z zasadami demokratycznego państwa prawnego.
Powyższe rozważania prawne i ustalenia faktyczne doprowadziły do konkluzji, że przedmiotem wniosku odwołującej z dnia 12 czerwca 2017 r. nie jest przedsięwzięcie zaliczające się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przywołanych na wstępie przepisów. Tymczasem jak wskazuje orzecznictwo sądowe, w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przedsięwzięcie, które nie kwalifikuje się ani do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani nawet do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (dla których ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się fakultatywnie), to nie ma potrzeby określać dla niego środowiskowych uwarunkowań. W takiej sytuacji postępowanie wszczęte na podstawie wniosku należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, z naruszeniem powołanych przepisów prawa, wydał w niniejszej sprawie decyzję merytoryczną. Było to następstwem zaniechania przez organ dokonania prawidłowej weryfikacji i oceny, czy przedmiotem wniosku strony o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, było przedsięwzięcie wymagające uzyskania takiej decyzji. Prawidłowe ustalenia we wskazanym zakresie winny były doprowadzić organ do umorzenia wszczętego postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. W ocenie organu odwoławczego ustalanie, że przedsięwzięcie opisane we wniosku wszczynającym postępowanie, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, obligowało bowiem do wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Pismem z dnia 12 listopada 2020 r. [...]i Park Narodowy złożył skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności w wyniku zaniechania wytyczenia trasy narciarstwa biegowego na obszarze parku narodowego i Natura 2000, braku zweryfikowania wszystkich okoliczności oraz dowodów, jak i zarzutów podniesionych w toku postępowania przed organem I instancji, w szczególności zakresu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na przyrodę parku narodowego; 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu Decyzji I instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości, podczas gdy zachodziły podstawy do utrzymania Decyzji I instancji w mocy, tj. wydania rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy – poprzez błędną ocenę charakteru inwestycji objętej wnioskiem spółki [...] (dalej jako: "PTTK [...]) i przyjęcie, że nie może ona zostać zakwalifikowana jako "przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 2) art. 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez błędne przyjęcie, że umiejscowienie trasy narciarstwa biegowego na terenie [...] Parku Narodowego i obszarze Natura 2000 nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko; 3) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody - poprzez jego bezzasadne pominięcie, podczas gdy inwestycja objęta wnioskiem PTTK [...] jest planowana na terenie TPN i obszaru Natura 2000 [...]; 4) art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska – poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ orzekający o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia ma obowiązek kierować się wynikającą z art. 6 p.o.s. zasadą przezorności, obligującą do przewidzenia wszystkich skutków ingerencji w środowisko na etapie realizacji i eksploatacji planowanej inwestycji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło Towarzystwo [...]. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: I. naruszenie prawa materialnego: 1) § 3 ust. 1 pkt. 49 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z § 4 Rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – poprzez błędną wykładnię tego przepisu wykonawczego, 2) art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – w związku z art. 9 Konstytucji R.P. z dnia 2 kwietnia 1997 r. – gdyż SKO w N. S. nie uwzględniło w zaskarżonym rozstrzygnięciu zasady przezorności, obowiązującej w działalności w środowisku – w szczególności na terenach objętych formami ochrony przyrody z mocy prawa Unii Europejskiej (UE), uniemożliwiając przeprowadzenie dla omawianego przedsięwzięcia procedury oceny jego oddziaływania na środowisko (OOŚ); II. naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 7 k.p.a. – w związku z błędnym rozpatrzeniem stanu prawnego i faktycznego omawianej sprawy – dotyczącym wykładni: a) pkt 12 lit. "a" w Załączniku II do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. UE.L.2012.26.1) – na skutek błędnej wykładni użytego tam zwrotu "nartostrada", b) art. 3 ust. 1 pkt. 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy oraz art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawomocnym - ponieważ błędnie uznano iż planowany do realizacji na [...] w T. "szlak zimowy rekreacyjny" nie jest przedsięwzięciem wymagającym ustalenia środowiskowych uwarunkowań w celu koniecznego uzyskania dla jego realizacji decyzji o warunkach zabudowy terenu – z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) art. 10 § 1 k.p.a. – ponieważ organ odwoławczy nie dopełnił ustawowego obowiązku powiadomienia stron, w tym także TOP, o zakończeniu postępowania odwoławczego, możliwości zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy i o prawie złożenia końcowych uwag i wniosków w sprawie - przed wydaniem zaskarżonej decyzji, 3) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z: a) prawomocnym Postanowieniem Burmistrza Miasta Z. z dnia 4 sierpnia 2017 r. (o znaku [...]) – o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) oraz określeniu zakresu nakazanego do sporządzenia raportu, b) postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w K. z dnia 22 czerwca 2018 r. (o znaku [...]) - organu specjalistycznego, c) raportem o oddziaływaniu na środowisko omawianego przedsięwzięcia, sporządzonym we wrześniu 2017 r. przez spółkę [...] z siedzibą w P. – ponieważ umarzając dalsze postępowanie organu I instancji SKO w N. S. nie wzięło pod uwagę (nie rozpatrzyło) istotnych w sprawie dowodów – wskazanych, prawomocnych rozstrzygnięć administracyjnych i wymienionego raportu, świadczących wprost o tym iż szlak zimowy rekreacyjny na [...] w T. należy do przedsięwzięć, o których jest mowa w art. 59 ust. 1 pkt. 2 ustawy środowiskowej – czyli do tak zwanej II grupy ocenowej,
W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skarg, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skarg, uznając je ze niezasadne. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania Schroniska i Hotele [...]" Sp. z o.o. w N. S..
Sprawa ze skargi [...] Parku Narodowego została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 1419/20, a sprawa ze skargi Towarzystwa [...] – pod sygnaturą II SA/Kr 126/21. Sąd postanowił połączyć te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – i prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Kr 1419/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skarg okazały się niezasadne.
W pierwszej kolejności należy zwrócić na nieeksponowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale wzmiankowaną szerzej w skardze [...] Parku Narodowego i w odpowiedzi na tę skargę – kwestię zmiany rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestia ta – wbrew pozorom – ma fundamentalne znacznie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
Jak słusznie zauważył organ, w dacie złożenia wniosku przez inwestora obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71). W świetle przepisów tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono "trasy narciarskie, tory bobslejowe, wyciągi narciarskie, w tym wyciągi do narciarstwa wodnego, skocznie narciarskie, oraz urządzenia im towarzyszące" (§ 3 ust. 1 pkt 49). To sformułowanie nie przesądzało jednoznacznie statusu przedmiotowej inwestycji w postaci "szlaku zimowego" – tymczasowej trasy do biegów narciarskich. Ustalenie tego statusu wymagało szczerzej zakrojonej wykładni, o czym świadczy spór pomiędzy stronami.
Od dnia 11 października 2019 r. obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). W świetle przepisów tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się tereny narciarskie o określonych parametrach (§ 3 ust. 1 pkt 49 i 50), przy czym § 1 ust. 2 pkt 3 jednoznacznie definiuje "tereny narciarskie" – są to obszary zajęte lub przekształcone na potrzeby realizacji i funkcjonowania tras zjazdowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Nie ulega zatem wątpliwości, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami przedmiotowa inwestycja w postaci "szlaku zimowego" – tymczasowej trasy do biegów narciarskich nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W "nowym" rozporządzeniu zamieszczona została reguła intertemporalna, z godnie z którą: "Do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe". Zważywszy na tę regułę prima facie wydawać być się mogło, że "nowe" rozporządzenie nie ma bezpośredniego znaczenia w niniejszym przypadku (skoro postępowanie wszczęto przed jego wejściem w życie) – tak jednak, zdaniem Sądu, nie jest. Odnośna zmiana normatywna – abstrahując w tym miejscu od nieco odmiennej argumentacji organu odwoławczego – sama przez się stanowi o braku sprawy administracyjnej i zarazem determinuje bezprzedmiotowość postępowania. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zatem w swej istocie prawidłowe i odpowiada prawu.
Uzasadniając powyższe stanowisko, wypada poczynić dwie uwagi o ogólniejszym charakterze. Po pierwsze, uregulowania intertemporalne są w założeniu zorientowane na ochronę spraw będących w toku i ochronę adresata działań jurysdykcyjnych – chodzi o to, że zmiana stanu prawnego, która nastąpiła po zawiązaniu stosunku administracyjnoprawnego, nie powinna być uwzględniana, gdy pogarsza sytuację adresata działań jurysdykcyjnych; nie ma zaś racjonalnych powodów, by wspomnianego adresata, nawet w ramach zawiązanego już stosunku administracyjnoprawnego, pozbawiać możliwości skorzystania z nowych, korzystniejszych dlań rozwiązań normatywnych. To zaś oznacza, że uregulowania intertemporalne należy postrzegać jako zastrzeżone – zasadniczo – na korzyść podmiotu, wobec którego prawo jest stosowane (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 1999 r., I SA/Wr 926/98, OSP 2002, z. 5, s. 277–288; E. Smoktunowicz Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994, s. 43–45).
Po drugie, w doktrynie szeroko opisany i akceptowany jest mechanizm zniesienia stosunku administracyjnoprawnego, a tym samym sprawy administracyjnej, tudzież mechanizm wygaśnięcia decyzji (jeżeli została uprzednio wydana) – na skutek zmiany normatywnej polegającej na deregulacji określonych działań (np. w razie normatywnego zniesienia obowiązku posiadania koncesji na określoną działalność – postępowania koncesyjne będące w toku z istoty rzeczy podlegają umorzeniu). Zob. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 116 i n.
Transponując poczynione uwagi na grunt niniejszego przypadku, stwierdzić należy, iż dokonane obecnie przez prawodawcę jednoznaczne wyłączenie zamierzenia objętego wnioskiem (trasa biegowa) z zakresu przedmiotowego regulacji dotyczących wymogu ustalania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (regulacje te obejmują tylko trasy zjazdowe) – implikuje bezprzedmiotowość postępowania co do tego zamierzenia, niezależnie od tego, jaki miało ono status w świetle uprzednio obowiązujących przepisów. Reguła intertemporalna z § 4 "nowego" rozporządzenia tego nie zmienia. Sprawa administracyjna to, najkrócej rzecz ujmując, potrzeba decyzyjnej konkretyzacji czyichś praw i obowiązków (por. T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr 1990/1022, Prawo CLXVIII, s. 334). O samym bycie takiej sprawy stanowią aktualne przepisy determinujące zakres przedmiotowy instytucji, w ramach której przewidziana jest kompetencja jurysdykcyjna organu administracji publicznej. Dopiero gdy okaże się, że taka sprawa wciąż istnieje, można rozważać, jakie przepisy określające sposób jej rozstrzygnięcia powinny być brane pod uwagę – i dopiero wtedy też może wchodzić w grę reguła intertemporalna. Innymi słowy, reguła intertemporalna nie ma zdolności kreowania sprawy administracyjnej poza aktualnym zakresem przedmiotowym instytucji statuującej wymóg uzyskania określonego rodzaju decyzji.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zatem prawidłowa niezależnie od rozstrzygnięcia kwestii, czy w świetle przepisów ówczesnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71) rzeczywiście powinna być zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie. Niemniej jednak Sąd podkreśla, że w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego w tej mierze – zostało ono wcześniej szczegółowo zreferowane, toteż nie ma potrzeby czynienia tego ponownie teraz. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że opisany we wniosku szlak zimowy, którego zorganizowanie nie wymaga żadnych robót budowlanych i polega jedynie na wytyczeniu trasy za pomocą wtykanych w śnieg chorągiewek połączonych kolorowymi linkami oraz odpowiednim przygotowaniu pokrywy śnieżnej – nie ma znamion przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, tym bardziej, że odnośny teren bywa już wykorzystywany w taki sposób. Organ odwoławczy trafnie wywiódł również – odwołując się do wykładni systemowej, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz prawodawstwa Unii Europejskiej – że przez "trasy narciarskie", w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. należało rozumieć trasy zjazdowe. Nowemu rozporządzeniu, w którym zawarto bardziej szczegółową regulację i przede wszystkim doprecyzowano, że tereny narciarskie to właśnie tereny tras zjazdowych – można przypisać (gdyby odrzucić interpretację przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu wcześniej) funkcję konfirmującą wobec wykładni przyjętej przez organ odwoławczy.
Zarzuty skarg Sąd uznał za niezasadne. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne (przede wszystkim właściwości planowanego szlaku zimowego) zostały należycie wyjaśnione na podstawie zgromadzonej dokumentacji – nie doszło zatem do naruszenia przepisów statuujących zasadę prawy materialnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Nie zostały również naruszone powołane w skargach przepisy prawa materialnego – dotyczy to w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., zasady przezorności oraz art. 33 ust. 1 ustawy ochronie przyrody. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzję podejmował na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przed organem I instancji – toteż zarzut skargi nawiązujący do art. 10 k.p.a. i wskazujący na brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów – nie jest zasadny. W tym aspekcie nie doszło zatem do naruszenia prawa procesowego, a w każdym razie nie doszło do naruszenia prawa procesowego o charakterze istotnym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Argumentacja skargi również na taki wpływ nie wskazuje.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.