II SA/Kr 1411/16

II SA/Kr 1411/16 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Beata Łomnicka /sprawozdawca/
Jacek Bursa
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 66
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Dz.U. 2016 poz 23
art. 6 , 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K.K. i P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 7 września 2016 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. solidarnie na rzecz skarżących K.K. i P.P. kwotę 714,00 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 7 września 2016 r. znak [...] na podstawie:
- art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23);
- art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 81 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353);
- § 2 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71);
po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2016 r. odwołania skarżących – P.P. i K.K. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą: P.P.H.U. "[...] s.c. P.P. , K.K. z siedzibą ul. [...] , od decyzji Wójta Gminy I. z dnia 6 lipca 2016 r. znak: [...] odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych zlokalizowanych w miejscowości W. na działce nr [...] na stację demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 10 grudnia 2014 r. do organu l instancji wpłynął wniosek skarżących o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych zlokalizowanych w miejscowości W. na działce nr [...] na stację demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji.
W dniu 17 grudnia 2014 r. strony zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania w/w decyzji.
Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2015 r. znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uzgodnił pozytywnie realizację w/w przedsięwzięcia. W pkt 1.1-5 organ ochrony środowiska zobowiązał do podjęcia określonych działań na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, a w pkt 11.1-8 określono wymagania jakie należy uwzględnić w dokumentacji projektowej.
Podobnie orzekł Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. , który w opinii sanitarnej z dnia 16 stycznia 2015 r. znak [...] uzgodnił pozytywnie realizację w/w przedsięwzięcia, z zastrzeżeniem konieczności realizacji 16 warunków określonych w tym postanowieniu.
Następnie decyzją z dnia 1 czerwca 2015 r. Wójt Gminy I. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych zlokalizowanych w miejscowości W. na działce nr [....] na stację demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący nie zgadzając się z argumentacją wywiedzioną przez organ l instancji. W szczególności podnieśli, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, a decyzją związaną, co oznacza, że przesłanki wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań winny wynikać z przepisów prawa.
Decyzją z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło w całości w/w decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
W toku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy I. decyzją z dnia 1 grudnia 2015 r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja wiąże się z wieloma uciążliwościami, a jej realizacja spowoduje ponadnormatywne negatywne oddziaływanie na warunki życia i zdrowia ludzi. Dodatkowo przedsięwzięcie nie jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy I. , zatwierdzonego Uchwałą [...] z dnia 31 stycznia 2001 r. Zgodnie z ustaleniami w/w studium działka nr [...] zlokalizowana jest w obrębie obszaru oznaczonego "1MU - Koncentracja zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i usług; Tereny istniejącego osadnictwa; tereny osadnictwa wyznaczone planem zagospodarowania przestrzennego; tereny nie zainwestowane o korzystnych warunkach dla rozwoju skoncentrowanego osadnictwa;". Dodatkowo przedmiotowa działka nr [...] zlokalizowana w miejscowości W. , występuję jako teren ochrony biologicznej rzek i potoków tzw. korytarze biologiczne. Dalej Wójt Gminy I. zwrócił uwagę, że zgodnie z katalogiem okoliczności uzasadniających odmowę zgody na środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia, określonych w art. 81 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zasadne jest wydanie decyzji odmownej, ze względu na treść art. 81 ust. w/ ustawy.
Organ l instancji wskazał, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie podkreśla się, że wariantowość rozwiązań przedstawionych w raporcie oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie może mieć charakteru pozornego.
W ocenie organu, za wydaniem decyzji odmawiającej uzgodnienia uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji pn. "Zmiana sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych zlokalizowanych w miejscowości W. na działce nr [...] na stację demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji", przemawia fakt, iż skarżący nie przedłożyli raportu, który uwzględnia pisemne wyjaśnienia dotyczące wezwania z 23 marca 2015 r.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący zarzucają zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego tj. przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 28 stycznia 2016 sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło w całości w/w decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na potrzebę uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie opisu wariantów przedsięwzięcia.
Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z 6 lipca 2016 r. organ l instancji odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych zlokalizowanych w miejscowości W. na działce nr [...] na stację demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, opierając się na argumentach wywiedzionych we wcześniejszych decyzjach. Ogólnie rzecz biorąc zdaniem organu lokalizacja inwestycji w tym miejscu spowoduje niepowetowane szkody w środowisku, a po wtóre będzie negatywnie wpływać na zdrowie ludzi. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że raport przedstawiony przez inwestorów jest niekompletny, a inwestor pomimo wezwania do uzupełnienia raportu odmówił jego uzupełnienia w zakresie dotyczącym opisu wariantów przedsięwzięcia.
W decyzji organ stwierdził: "Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie podkreśla się, że wariantowość rozwiązań przedstawionych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie może mieć charakteru pozornego. W niniejszym przypadku, przedstawiona w raporcie wariantowość proponowanych rozwiązań ma taki właśnie charakter. To co wnioskodawca wskazał jako wariant alternatywny dla proponowanego przez siebie wariantu jest powieleniem wariantu inwestorskiego. W wariancie alternatywnym proponuje się bowiem realizację przedsięwzięcia w tym samym miejscu, co w wariancie inwestorskim oraz praktycznie nie różniące się pod względem technologicznych zaproponowanych rozwiązań".
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący ograniczając się do wyrażenia niezadowolenia z decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. powołało art. 60 i art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej ustawą).
Organ wskazał rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 42 tego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się stacje demontażu w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, ze zm.).
Do wniosku o wydanie decyzji inwestor załączył raport o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko z listopada 2014 r. sporządzony przez K.M. z Zakładu Usług Projektowych i Ochrony Środowiska "[...] " w B . Dokument ten został zaaprobowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. , który jak wskazano wyżej uzgodnił pozytywnie realizację w/w przedsięwzięcia oraz przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B.
Organ odwoławczy podkreślił, że planowana inwestycja ma być realizowana na działce nr [...] w miejscowości W . Działka ta stanowi własność osoby fizycznej i jest zlokalizowana na terenach rolniczych. Część działki, gdzie znajdują się budynki gospodarcze przeznaczone do zmiany sposobu użytkowania leży w na gruntach B-PsIV tj. użytkach rolnych zabudowanych oraz B-RIVb tj. na użytkach rolnych zabudowanych. Teren, gdzie zlokalizowana będzie pozostała część stacji demontażu pojazdów leży na gruntach RIVb tj. gruntach ornych. Jak stwierdzono w raporcie (str. [...] ) od strony północnej teren lokalizacji stacji graniczył będzie z lokalną drogą [...] . Na północ od drogi znajdują się tereny zielone oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana będzie w odległości ponad 70 i ponad 120 m od północnej granicy działki. Od strony wschodniej teren lokalizacji stacji graniczył będzie z terenami zielonymi (łąki oraz pola uprawne). Najbliższa zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana będzie ponad 100 m od wschodniej granicy przedsięwzięcia. Od strony południowej teren lokalizacji stacji graniczył będzie z terenem uprawnym działki inwestora, który następnie graniczy z potokiem [...] płynącym wzdłuż południowej granicy działki oraz przecinającym część wschodnią działki nr [...] . Najbliższa zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana będzie w odległości powyżej 150 m od południowej granicy przedsięwzięcia. Od strony zachodniej teren stacji graniczył będzie z terenami zielonymi (łąki oraz pola uprawne). Najbliższa zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana będzie w odległości powyżej 200 m od zachodniej granicy przedsięwzięcia.
Zdaniem Kolegium spór w niniejszej sprawie powstał na gruncie dokonanej przez organ oceny prawidłowości złożonego przez inwestorów raportu i dokonanej na jego podstawie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak Kolegium wskazało w poprzedniej decyzji, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest kluczowym dowodem w sprawie administracyjnej. Dokument ten ma co do zasady ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Na organie l instancji spoczywa obowiązek samodzielnej oceny, czy przedłożony przez inwestora raport zawiera treści zgodne z obowiązującymi przepisami (wymogami art. 66 ustawy) i uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją wnioskowanego zamierzenia. Innymi słowy zakwestionowanie poprawności raportu musi wynikać ze wskazania, iż nie zawiera on wszystkich elementów o jakich mowa w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.
Organ wskazał treść art. 3 w ustawy.
Zgodnie ze wskazaniami Kolegium zawartymi w decyzji z dnia 28 stycznia 2016 r., Wójt Gminy I. pismem z dnia 1 marca 2016 r. wezwał inwestorów do opisu analizowanych wariantów w formie opisowej i graficznej. W odpowiedzi na to inwestorzy przedstawili pismo K.M. - autora raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko z 29 marca 2016 r. W piśmie tym przedstawiono akty prawne na podstawie których realizowana będzie stacja demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W podsumowaniu stwierdzono, że przyjęte w raporcie rozwiania techniczne i technologiczne spełniają wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z 28 lipca 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań stancji demontażu oraz sposobu demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 143, poz. 1206 ze zm.) Dodatkowo stwierdzono: "Ponieważ rozporządzenie taksacyjnie narzuca wymagania co do stacji demontażu pojazdów, nie ma możliwości zastosowania innych wariantów, gdyż nie byłyby one zgodne z przepisami, a co się z tym wiąże nie mogłyby być pozytywnie uzgodnione przez organy ochrony środowiska".
W ocenie Kolegium z argumentami inwestorów nie sposób się zgodzić.
Kolegium wskazało na treść art. 66 ustawy.
Problematyka przedstawienia wariantów przedsięwzięcia ma ważkie znaczenie, a to z uwagi na treść art. 81 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.
W przedstawionym przez inwestorów raporcie określono wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Opisując racjonalny wariant alternatywny autorzy raportu ograniczyli się do stwierdzenia: "W tym przypadku trudno jest mówić o racjonalnym wariancie alternatywnym. Innym wariantem mogłaby być lokalizacja instalacji w innym miejscu, jednak każde inne rozwiązanie byłoby gorsze od proponowanego przez Inwestora. Inna lokalizacja wiązałaby się z większymi kosztami oraz możliwym większym oddziaływaniem inwestycji na środowisko".
Z kolei opisując wariant najkorzystniejszy dla środowiska stwierdzono, że skoro realizacja przedsięwzięcia ogranicza oddziaływanie na środowisko, gwarantując dotrzymanie standardów środowiska w granicy terenów stanowiących własność inwestora, to wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest wariant proponowany przez wnioskodawcę.
W ocenie Kolegium inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że warianty te winny być tak opisane aby je po prostu można było porównać. Przedstawienie przedsięwzięcia w kilku wariantach jest istotnym, o ile nie najważniejszym, elementem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z punktu widzenia organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dzięki temu bowiem można określić najkorzystniejszy dla środowiska wariant. Opis wariantów musi być jednocześnie opisem dokładnym i wyjaśniającym wszystkie istotne aspekty przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko. Tymczasem w raporcie jako wariant najkorzystniejszy określono ten przedstawiony przez inwestora. Nie można z góry przesądzać o tym, że wariant ten nie jest najkorzystniejszy, ale na podstawie raportu nie sposób tego ocenić, gdyż opisując racjonalny warianty alternatywny autorzy raportu ograniczyli się do stwierdzenia że z punktu widzenia inwestora inny wariant nie może być rozważany. Jeżeli więc przepisy w/w ustawy nakazują opis wariantu alternatywnego, to należy zwrócić uwagę, że alternatywny odznacza w skrócie dopuszczający jedną z dwóch możliwości, dający możność wyboru dwiema możliwościami (zob. Słownik Języka Polskiego SJP- wersja internetowa). Dodatkowo wariant ten ma być racjonalny, a więc oparty na nowoczesnych metodach, rozsądny, przemyślany, oparty na zasadach poprawnego i skutecznego działania. W niniejszej sprawie zaś mamy do czynienia z tym, że brak jest możliwości oceny czy faktycznie, jak twierdzą autorzy raportu, wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest ten przedstawiony w raporcie i planowany do realizacji, skoro nie można go z "porównać" z innym wariantem. Trzeba przy tym dodać, że kwestie finansowe, istotne z punktu widzenia inwestora, nie mogą stanowić podstawy dla braku analizy racjonalnego wariantu alternatywnego. Przy opisie wariantu alternatywnego wskazano, że każda inna lokalizacji instalacji byłaby gorsza od tej zaproponowanej przez inwestora. Jednak w raporcie tej okoliczności nie udowodniono. Nie można bowiem w tej sytuacji nie rozważać możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji w innym miejscu. Po wtóre taki wariant alternatywny mógłby wiązać się propozycją odmiennego- od proponowanego w wariancie inwestora- usytuowania poszczególnych obiektów (np. wybudowania nowych) czy wykorzystania innego rodzaju maszyn, urządzeń. W takiej sytuacji, jeżeli autor raportu stwierdza, że wariant alternatywny byłby nieracjonalny winien dokonać w raporcie analizy tego zagadnienia i wyjaśnić na jakiej podstawie uważa, że wariant alternatywny jest nieracjonalny.
W ocenie organu, skoro przepisy ustawy, nakazują dokonanie opisu przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, nie jest możliwe odstępstwo od tego obowiązku, uzasadniając to specyfiką przedsięwzięcia, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Organ powołał treść art. 81 ustawy. Podkreślił, że w niniejszej sprawie rzecz sprowadza się do tego, że inwestor nie przedstawił kompletnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W takim wypadku organ nie miał możliwości ustalenia czy realizacja inwestycji w innym wariancie byłby bardziej zasadna. Okoliczność ta stanowi zatem podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga P.P. i K.K. . Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów:
prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, poprzez uznanie, że opis wariantów zawarty w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wymogów ustawowych;
prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie praworządności wobec braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (nie zasięgnięcie przez organ wiadomości specjalnych) oraz braku wszechstronnego rozważenia całego materiału (raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko), które to naruszenie wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W ocenie skarżących, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy I. , zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa.
Skarżący podnieśli, iż zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. , jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. uzgodnili pozytywnie realizację planowanego przedsięwzięcia, nie wnosząc zastrzeżeń do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ich ocenie dokument ten spełnia przepisane warunki. Raport o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w niniejszej sprawie jest zupełny.
Skarżący podkreślili, że raport został sporządzony w zgodzie z wymogami art. 66 ust. 1 przywołanej ustawy, a wnioski są jednoznaczne.
Skarżący zarzucili, że organy ograniczyły się jedynie do własnej oceny zapisów raportu o przedsięwzięcia na środowisko, nie korzystając z wiadomości specjalnych, nawet dodatkowych wyjaśnień specjalisty opracowującego ten dokument.
Wskazali, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został organom przedstawiony oraz że zostały w nim przedstawione i opisane warianty, przy czym wariant proponowany przez inwestora jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym środowiskowo.
Skarżący podnieślili, iż nie jest również wymagana szczegółowa analiza i opisanie wariantów, w szczególności w sytuacji, gdy oddziaływanie na środowisko ogranicza się jedynie do nieruchomości inwestora, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
Wszelkie ewentualne wątpliwości w tym zakresie usuwają dodatkowe wyjaśnienia specjalisty sporządzającego ten dokument, udzielone na wezwanie Wójta Gminy w piśmie z dnia 29.03.2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 7 września 2016 r., która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia 6 lipca 2016 r. odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych zlokalizowanych w miejscowości W. na działce nr [...] na stację demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji.
Materialnoprawną podstawą wydanej decyzji są przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353);
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanych przedsięwzięć: 1) mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub 2) mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Ponadto zgodnie z art. 59 ust. 2 powołanej ustawy realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli: 1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony; 2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1. Z kolei art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej stanowi, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W sprawie poza sporem jest, że przedmiotowa inwestycja z uwagi na jej charakter tj. demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji (stacje demontażu w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 140 i 933) należy do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko – § 2 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest wymagany, a wniosek zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Nie ulega również wątpliwości, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia zostały ostatecznie pozytywnie oceniona przez wyspecjalizowane organy, o których mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 78 ustawy środowiskowej.
Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2015 r. znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uzgodnił pozytywnie realizację w/w przedsięwzięcia. W pkt 1.1-5 organ ochrony środowiska zobowiązał do podjęcia określonych działań na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, a w pkt 11.1-8 określono wymagania jakie należy uwzględnić w dokumentacji projektowej.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. , w opinii sanitarnej z dnia 16 stycznia 2015 r. znak [...] uzgodnił pozytywnie realizację w/w przedsięwzięcia, z zastrzeżeniem konieczności realizacji 16 warunków określonych w tym postanowieniu.
Jednakże w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji wydały swoje rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., z uwagi na wady postępowania wyjaśniającego w postaci braku prawidłowo sformułowanego wezwania, do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Należy wskazać, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem mającym najistotniejsze znaczenie w przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko.
W art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji, ustawodawca wskazał jakie niezbędne elementy powinien zawierać raport. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danego przedsięwzięcia. W konsekwencji, organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową raportu. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych (por.: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2213/13, wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2032/13).
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych. W szczególności organ powinien ustalić, czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko oraz informacji identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych oraz społecznych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Organ nie jest związany treścią raportu, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji tylko wtedy, gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości (por.: wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1858/13).
Art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji, zawiera nakaz przedstawienia w raporcie trzech wariantów, to jest: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że na podstawie lakonicznego opisu niemożliwe jest dokonanie oceny, czy zasadne jest realizowanie przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Jest to o tyle istotne, że kwestia dotyczy oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko, które stanowi dobro publiczne, zaś jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego (por.: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11 oraz wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2999/12).
Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Powinny one poprzestać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia (por.: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13).
Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych środków oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego. Raport powinien zawierać opis trzech wariantów. W opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i marginalnie analizuje pozostałe warianty. W takim przypadku organ administracji powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia pełnej analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia. Jeżeli analiza wariantowa planowanego przedsięwzięcia okaże się niewystarczająca organ powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia analizy porównawczej wariantu wybranego do realizacji z racjonalnym wariantem alternatywnym, w tym określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko. Opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania, w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, które musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w parametrach technicznych opisujących przedsięwzięcie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11).
Wszystkie warianty powinny zawierać analizę oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, które mogą być znacząco dotknięte skutkami realizacji przedsięwzięcia, w szczególności populację, faunę, florę, glebę, wodę, powietrze, czynniki klimatyczne, aktywa materialne, łącznie z dziedzictwem architektonicznym i archeologicznym, krajobrazem oraz wzajemne relacje pomiędzy powyższymi elementami. Wariantowanie przedsięwzięcia nie może sprowadzać się jedynie do przedstawiania wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia. Wariantowanie może dotyczyć w szczególności: stosowania różnych technologii, skali przedsięwzięcia, rozwiązań technicznych, harmonogramu, organizacji prac związanych z realizacją i funkcjonowaniem przedsięwzięcia.
Racjonalny wariant powinien być alternatywą dla wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Słowo racjonalny oznacza rozumowy, rozumny, ugruntowany poznawczo. Racjonalny wariant alternatywny musi opierać się na racjonalnych przesłankach realizacji przedsięwzięcia. Racjonalny wariant alternatywny to taki, który jest możliwy do realizacji z ekonomicznego, technicznego, technologicznego oraz prawnego punktu widzenia i jest zgodny z celem założonym przez inwestora.
W przedmiotowej sprawie, racje maja organy, że inwestor nie przedstawił kompletnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd w całości podziela także konkluzję, iż w takim wypadku organ nie miał możliwości ustalenia czy realizacja inwestycji w innym wariancie byłaby zasadna. Niemożliwe jest więc dokonanie oceny, czy zasadne jest realizowanie przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Jednakże Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z uwagi na nieprawidłowe wezwanie organu z dnia 1 marca 2016 r.
Wójt Gminy I. wezwaniem z dnia 1 marca 2016 r. wezwał skarżących na podstawie art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2016.23) oraz na podstawie art. 66 ustawy z dnia 03 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U.2013.1235 ze zm.), w związku z decyzją sygn. akt: [...] z dnia 28 stycznia 2016 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. dla inwestycji pn.: "Zmiana sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych zlokalizowanych w miejscowości W. na działce nr [...] na stację demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji" nałożył obowiązek uzupełnienia raportu o:
Opis analizowanych wariantów. Podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (inwestor) obowiązany jest przedstawić w założeniu minimum trzy analizowane warianty: dwa warianty, o których mowa w art. 52 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy i trzeci wariant mieszczący się "pomiędzy w/w dwoma wariantami oraz wskazać, który z tych wariantów proponuje do realizacji. Wariantowanie przedsięwzięcia należy przedstawić w formie opisowej oraz graficznej,
Przedstawienie propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji.
Sąd podkreśla, iż w stanie prawnym obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r., zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru.
Obecnie podstawę tę stanowić powinien art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który stanowi, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym:
a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego;
b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.
Tylko tak prawidłowo sformułowane i doręczone wezwanie może w ocenie Sądu stanowić podstawę przyjęcia, że w sytuacji bezskutecznego upływu terminu wskazanego w wezwaniu, uzasadniona jest odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia z powodu niekompletności raportu. Strona postępowania ma bowiem prawo oczekiwać od organów administracji publicznej działania zgodnego z zasadą legalności wyrażoną w art. 6 kpa oraz zasadą prawdy obiektywnej wrażonej w art. 7 kpa. Naruszenie wskazanych przepisów w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wydanie zaskarżonych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć
Co do pozostałych zarzutów skargi, Sąd podziela stanowisko organów, że są one niezasadne, niepoparte żadnymi dowodami.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.