II SA/Kr 1410/23

II SA/Kr 1410/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzyk WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę nr XVI/184/2007 Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r. w sprawie: "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ANTAŁÓWKA - KOZINIEC" oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. K. (dalej: skarżąca) jest uchwała Rady Miasta Zakopane z 25 października 2007 r. nr XVI/184/2007 w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Antałówka – Koziniec, zmieniona uchwałami nr XXVII/364/2012 z dnia 25 czerwca 2012 r. oraz nr X/142/2015 z dnia 25 czerwca 2015 r.(dalej "Plan"). Skarżąca zaskarżyła uchwałę w części, w jakiej odnosi się ona do zakazu budowy ogrodzeń (§ 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 5) na nieruchomości położonej w Zakopanem stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] (własność skarżącej).
W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
- art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ naruszył konstytucyjne prawo własności poprzez ustalenie na wskazanej działce zakazu budowy ogrodzeń,
- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie naruszenia przez MPZP ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane,
- art. 32 ust. 1 i 31 ust. 3 Konstytucji,
- oraz przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz zasad równości i proporcjonalności.
Jak podała skarżąca, jej działka znajduje się w obszarze o symbolu R, dla którego wprowadzono zakaz budowy ogrodzeń. Skarżąca zaakcentowała, że w studium z 1999 r. teren działki znalazł się w obszarze TOs - tereny otwarte o średnim poziomie reżimu ochrony. Przepisy studium nie postulują zakazu wykonywania na tym terenie ogrodzeń, a skarżąca podkreśliła, że takie postulaty zawarte są w odniesieniu do innych terenów jak. np. oznaczone symbolami PP1, PP2, PP3 i PP4 (§ 18 ust. 4 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. c), a to dla umożliwienia przenikania drobnych i średnich zwierząt. Studium zatem przewidywało konieczność zakazania na pewnych terenach budowy ogrodzeń, a na innych takiej konieczności nie przewidywało.
Skarżąca zaakcentowała, że zakaz lokalizacji ogrodzeń wprowadzono, choć nie wskazano żadnego ku temu uzasadnienia. Skarżąca może się jedynie domyślać, że ów zakaz był powiązany z ustaleniem na działce punktu widokowego, do którego chciano zachować niczym nieskrępowany dostęp dla osób trzecich. Nie uwzględniono jednak, że korzystanie przez te osoby z jej nieruchomości, spowodowało niedopuszczalne dla skarżącej uciążliwości. Skarżąca podkreśliła, że jej własność jest permanentnie naruszana przez nieuprawnione osoby, które wchodzą na nią, wjeżdżają pojazdami mechanicznymi (samochodami, motocyklami, quadami) i pojazdami konnymi. O ile samo naruszanie własności w zakresie przechodzenia nie stanowi wielkiej uciążliwości, to taką uciążliwość stanowią skutki, jakie są następstwem tego. Otóż "turyści" wchodzą na działkę, wycinają na niej drzewa i krzewy, rozpalają ogniska, pozostawiają śmieci, pojazdami mechanicznymi powozami konnymi rozjeżdżają jej nawierzchnię. Nocami zwłaszcza w porze letniej urządzane są tam głośne libacje, które zakłócają spokój skarżącej, bo mieszka w nieopodal położonym domu. W czasie pucharowych zawodów w skokach narciarskich oraz podczas nocy sylwestrowej na jej terenie gromadzą się setki ludzi, kilkadziesiąt różnych pojazdów konnych i mechanicznych, palone są ogniska, odpalane race, ale przede wszystkim pozostawiane są tam sterty odpadów, rozbitych butelek po napojach alkoholowych, rozjeżdżana i wypalana jest powierzchnia gruntu, który jest przecież gruntem uprawnym (pastwiskiem). Skarżąca zmuszona jest do cotygodniowego porządkowania działki, zbierania i wywożenia ogromnych ilości odpadów, co generuje bardzo wysokie koszty. Nie może wykorzystać działki w celach rolnych.
Określając, w ramach władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy winny były rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Tymczasem tego rozważenia zabrakło. Rada Miasta nie wzięła pod uwagę interesu skarżącej, a jedynie interes miasta, turystów, fiakrów itp. Jest to nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadniona ingerencja gminy w prawo własności.
Skarżąca podkreśliła, że przed wniesieniem skargi wezwała organ pismem z 31 lipca 2023 r. do usunięcia naruszenia prawa, pismo jednak pozostało bez odpowiedzi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane przyjętego uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r., działka skarżącej położona jest częściowo:
- w strefie terenów otwartych o średnim reżimie ochrony, do wykorzystania na cele turystyki i rekreacji - tereny o szczególnym predyspozycjach: tereny najkorzystniejsze do rozwoju rekreacji i sportów zimowych (pola narciarskie) oraz tereny wskazane do sytuowania miejsc wypoczynku i kąpieli słonecznych, o wybitnie korzystnych warunkach nasłonecznienia oznaczonej symbolem TOs,
- w proponowanej strefie wyodrębnionych urządzeń turystyczno wypoczynkowych - obszar obecnego zespołu wypoczynkowego na Antałówce oznaczonej symbolem UT2,
- w strefie terenów otwartych o wysokim reżimie ochrony (w tym ciągi i korytarze ekologiczne) i ograniczonym zakresie wykorzystania dla turystyki i rekreacji - tereny lasów i zadrzewień oznaczonej symbolem TOw. Ponadto działka leży w granicach terenu górniczego, w zasięgu obszaru "podstawowej ochrony wartości kulturowych" ("B"); wzdłuż wschodniej granicy działki oznaczono główną trasę narciarstwa śladowego (istniejącą lub projektowaną); przez działkę oznaczono przebieg głównego ciągu pieszego (główna trasa turystyczna spacerowa).
Z kolei wedle ustaleń MPZP działka położona jest częściowo:
- w terenach rolnych oznaczonych symbolem R,
- w terenach lasów oznaczonych symbolem l.ZL/ZP,
- w terenach rolnych oznaczonych symbolem 4.R/US.
Ponadto na działce oznaczono punkt widokowy, wzdłuż wschodniej granicy działki oznaczono ciąg spacerowy, działka leży w obszarze górniczym "Zakopane", przez działkę oznaczono przebieg szlaku turystycznego.
Jak wskazał organ, wprowadzony w § 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 MPZP w terenach oznaczonych symbolem R zakaz realizacji ogrodzeń, wynika z ustaleń studium dla strefy TOs. W studium w podstawowych kierunkach rozwoju Zakopanego w odniesieniu do terenów otwartych w pozatatrzańskiej części Zakopanego (§ 6 pkt 7 lit. a oraz lit. b), przyjmuje się, że pierwszeństwo ma działalność związana z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu, a główną funkcją tych terenów jest turystyka i wypoczynek i sport. Ponadto w studium podstawowych kierunkach ochrony krajobrazu (§ 9 pkt 3 lit. a) ustala się zachowanie i uwydatnienie istniejących walorów widokowych i estetycznych krajobrazu naturalnego, tradycyjnego i harmonijnego, w drodze ochrony poszczególnych wnętrz krajobrazowych przez zachowanie naturalnych krajobrazów uformowanych przez przyrodę. Ustalony w studium dla terenów otwartych kierunek użytkowania i zagospodarowania (ochrona środowiska przyrodniczego i krajobrazu, przeznaczenie dla celów turystyki i wypoczynku i sportu) wyklucza możliwość ich grodzenia, a to ze względu na spowodowany nimi skutek "zadrutowywania" panoram oraz przerywania ciągów ekologicznych, a także brak możliwości urządzania spójnego terenu pól i tras narciarskich.
Poza dokonaniem oceny zgodności ze studium istotnym jest fakt, że plan pomimo, iż w części graficznej zawiera ustalenie o lokalizacji na wierzchołku spornej działki punktu widokowego (które to ustalenie lokalizacji jest niezbędne w związku z dopuszczeniem jedynie w rejonie punktu widokowego realizacji ławek i koszy na śmieci w terenach rolnych R), w istocie punktu takiego nie tworzy, gdyż najbardziej widokowy w tym rejonie punkt znajdujący się na wierzchołku wzgórza, stworzyła sama natura. Podobnie plan nie lokalizuje w tym rejonie szlaku turystycznego, który to szlak istnieje w terenie, powstał dużo wcześniej niż zaskarżona uchwała. Plan jedynie na rysunku w punkcie III legendy w oznaczeniach informacyjnych, informuje o przebiegu istniejącego szlaku. Zdaniem organu usunięcie ustalenia planu dotyczącego punktu widokowego, czy usunięcie informacji o przebiegu szlaku, w najmniejszym stopniu nie wpłyną na zatrzymanie napływu turystów na sporny teren, z którego roztaczają się jedne z najokazalszych widoków w mieście.
Dopuszczenie realizacji ogrodzeń spowodowałoby "kolizję przeznaczenia terenów", która skutkowałaby zamknięciem tych terenów dla turystyki, wypoczynku, urządzania pól narciarskich a nawet pozbawieniem możliwości wykorzystania ich do celów gospodarki hodowlanej (pastwiska, łąki), co naruszyłoby ustalenia studium dla strefy TOs. Zatem dopuszczenie realizacji ogrodzeń w zaskarżonym planie w terenach rolnych oznaczonych symbolem R, wykluczyłoby zagospodarowanie przewidziane w planie dla tych terenów, co stanowiło by absurd prawny. Ponadto w związku z dużym rozdrobnieniem działek ewidencyjnych w terenach rolnych dopuszczenie realizacji ogrodzeń w tym terenie mogłoby doprowadzić do powstania "gąszczu" płotów, prowadzącego do degradacji istniejących walorów widokowych i estetycznych krajobrazu naturalnego, co również naruszałoby wskazane powyżej ustalenia studium. Zakaz realizacji ogrodzeń został wprowadzony również w ustaleniach innych planów.
Niezależnie od powyższego, pismem z 05.08.2013 r. Burmistrz Miasta Zakopane wystąpił do skarżącej z propozycją okresowego usuwania nieczystości lub zwrotu udokumentowanych nakładów na sprzątanie.
Organ dodał, że ochronę terenów otwartych wynikającą ze studium wzmocniło wprowadzenie uchwały o utworzeniu Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskiej. Parkiem tym objęta jest również działka skarżącej. Organ zaznaczył również, że niniejsza skarga jest skargą kolejnego podmiotu na ten plan miejscowy. W dotychczas rozpoznanych sprawach sądy obu instancji oceniły, że organ planistyczny nie dopuścił się naruszenia procedury planistycznej oraz że między zaskarżonym planem a studium zachodzi zgodność, a określenie sposobu przeznaczenia terenów w ustaleniach planu i w studium wynikało jedynie z różnicy stopnia szczegółowości tych obu aktów. Końcowo organ zaznaczył, że ma prawo ingerowania w stosunki prawa cywilnego w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym (bezwzględnym).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwala przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych sprawy.
Na wstępie trzeba dostrzec, że skarżąca jako właściciel działki nr [...], ma bezdyskusyjny interes prawny we wniesieniu skargi, w zakresie naruszenia zapisami planu jej prawa własności. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi, jak o tym była wyżej mowa. Zatem o możliwej lub niemożliwej perspektywie ewentualnych obiektywnych naruszeń będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Trzeba dalej wskazać, że Sąd, badając procedurę planistyczną, nie dostrzega naruszeń w tym względzie; a ponadto procedura była już badana w dwóch instancjach w sprawach II SA/Kr 157/08 i II OSK 1730/08. Ponadto Plan był jeszcze przedmiotem rozstrzygnięć w sprawach II SA/Kr 463/18 i II SA/Kr 722/22 ( gdzie skargi oddalono).
W pierwszej kolejności podnieść wypada, że w zakresie stanu faktycznego działka nr [...] leży powyżej działki nr [...]. W obszarze tej ostatniej znajduje się domostwo skarżącej. Jak wynika z mapy Google oraz Geoportal, teren obu działek stanowią zbocza wzgórza usytuowanego nieopodal centrum Zakopanego, zwanego [...], przy czym działka nr [...] leży niżej, a działka nr [...] leży przy szczycie wzgórza. Wzniesienie stanowi naturalny punkt widokowy na miasto i Tatry. Jak wynika z mapy Geoportal, całość niezabudowanego grzbietu [...] stanowi działki różnych podmiotów, a działka nr [...] jest obszarowo jedną z większych.
Jak już wyżej wspomniano, skarżąca domaga się unieważnienia Planu w zakresie istniejącego zakazu ogrodzeń w odniesieniu do terenu R. Jednym z zarzutów jest tutaj zarzut niezgodności ze Studium, przede wszystkim dlatego, że Studium nie wyraża takiego zakazu w odniesieniu do terenów, gdzie leży działka, podczas gdy w odniesieniu do innych taki zakaz formułuje.
Na wstępie wymaga zaznaczenia, że pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego ( tak wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r. II OSK 2545/17 LEX nr 2694928).
Wspomniany wyżej zarzut wymaga wskazania przeznaczenia terenów działki w Studium i Planie, a następnie rozważenia stopnia ich zgodności. W Uchwale nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. w sprawie: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane (dalej "Studium") działka nr [...] leży w następujących terenach:
1/ w niewielkiej części w strefie urządzeń turystyczno – wypoczynkowych – obszarze obecnego zespołu wypoczynkowego na Antałówce – UT2;
2/ w niewielkiej części w strefie terenów otwartych o wysokim reżimie ochrony- TOW;
3/ w większej części w strefie terenów otwartych o średnim poziomie reżimu ochrony – TOS.
Przed analizą przeznaczenia działki w Studium trzeba zaznaczyć, ze głównym celem rozwoju Zakopanego wyrażonym w Studium (§ 4 ust. 1 ) jest osiągnięcie zrównoważonego i trwałego rozwoju miasta, zapewniającego przyjazne dla mieszkańców warunki życia oraz komfortowe dla turystów warunki pobytu - w drodze podnoszenia atrakcyjności zakopanego jako ośrodka turystyczno-wypoczynkowego o unikalnych walorach środowiska i bogatej tradycji. Natomiast jednym z podstawowych kierunków rozwoju Zakopanego, oprócz rozwoju miasta jako ośrodka sportu i ośrodka kulturalnego, edukacyjno naukowego i administracyjnego - jest ochrona i wzbogacanie wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu oraz rozwijanie urządzeń obsługi turystów - jako zasadniczy warunek utrzymania i podniesienia atrakcyjności miasta dla turystyki i wypoczynku (§ 6 pkt 1).
Ponieważ działka leży w terenach otwartych TOS i TOW, należy przytoczyć nadto podstawowe kierunki rozwoju Zakopanego w odniesieniu do tych terenów ( § 6 pkt 7). Otóż w odniesieniu do terenów otwartych w pozatatrzańskiej części Zakopanego, przyjmuje się następujące kierunki użytkowania i zagospodarowania:
a) pierwszeństwo ma działalność związana z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu,
b) główną funkcją tych terenów jest turystyka i wypoczynek i sport,
c) wyklucza się rozwijanie funkcji osadniczych,
d) rozwój urządzeń związanych z turystyką, wypoczynkiem i sportem, a także niezbędnych urządzeń z zakresu gospodarki rolniczej i leśnej oraz komunikacji i infrastruktury technicznej, warunkuje się spełnieniem wymagań w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu, zróżnicowanych w zależności od położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu.
Warto nadto wskazać, że w zakresie kierunków ochrony krajobrazu (§ 9) postuluje się w Studium utrzymanie dalekich otwarć widokowych z pozatatrzańskiej części miasta m.in. na Tatry w drodze utrzymania dotychczas zachowanych terenów otwartych, zwłaszcza nie zabudowanych i niezalesionych wzniesień, m.in. w pasie "u podnóża Tatr". Jest przy tym dla Sądu oczywiste, że zachowanie otwarć widokowych ma sens przy założeniu m.in. udostępnienia ich społeczności.
Przechodząc do przeznaczenia działki [...], w strefie UT2 (§ 14 ust. 3) przewidziano utrzymanie istniejącego zagospodarowania z jego modernizacją, utrzymanie i uzupełnienie zieleni, uzupełnienie i modernizacja urządzeń komunikacji (parkingi) i infrastruktury technicznej.
W strefie TOW – przewidziano ochronę wartości przyrodniczych, z dopuszczeniem wykorzystania jako pastwiska, łąki, oraz dopuszczeniem ograniczonego wykorzystania dla turystyki i wypoczynku przy zachowaniu wskazanych zasad (§ 16 ust. 1 pkt 5 i 6). Wykluczono całkowicie wykorzystywanie terenów dla funkcji osadniczej, w tym również związanej z działalnością rolną, oraz wskazano eliminowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej ( § 16 ust. 1 pkt 7 i 8).
Jednakże, jak już o tym była mowa, działka nr [...] w większej części znajduje się w strefie TOS. W strefie tej polityka przestrzenna polega na udostępnianiu tych terenów dla turystyki i wypoczynku, w granicach umożliwiających zachowanie ich wartości przyrodniczych, przy przyjęciu priorytetu udostępnienia i odpowiedniego zagospodarowania pól narciarskich, oraz zorganizowania ich w postaci spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich (§ 17 ust. 1 pkt 2). Tutaj także wykluczone jest sytuowanie nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą. Kierunki polityki przestrzennej to między innymi:
(§ 17 ust. 2 pkt 4) wykorzystanie terenów na cele turystyki i wypoczynku, z urządzaniem w pierwszej kolejności terenów o szczególnych predyspozycjach, oznaczonych na rysunku studium nr 1, w tym:
a) urządzanie pól narciarskich z niezbędnym, odpowiednim zagospodarowaniem terenu ((powiązane wzajemnie pola i trasy narciarskie, wyciągi, zaplecze obsługi narciarzy, dojazdy, parkingi),
b) urządzanie narciarskich tras zjazdowych i biegowych, terenów saneczkarskich oraz terenów gier i zabaw na śniegu, terenów spacerowo wycieczkowych, terenów kąpieli słonecznych, urządzanie tras turystyki pieszej, narciarskiej, rowerowej i konnej, punktów widokowych i miejsc odpoczynku itp.,
c) dopuszczenie sztucznego śnieżenia stoków, z zastrzeżeniem nieuciążliwości tych urządzeń w stosunku do obszarów mieszkaniowych i braku wykluczeń w tym zakresie, określonych w odniesieniu do specjalnych stref polityki przestrzennej,
d) obiekty kubaturowe związane z obsługą urządzeń, o których mowa w pkt a-c, należy sytuować wyłącznie w dolnych partiach terenu, w powiązaniu z istniejącą zabudową i odpowiednio osłaniane zielenią; wyklucza się sytuowanie ich na grzbietach i wyniesieniach oraz na stokach eksponowanych widokowo,
e) wyciągi narciarskie powinny być sytuowane na obrzeżach polan i osłaniane zielenią,
5) utrzymanie istniejących tras komunikacyjnych i ciągów infrastruktury technicznej, z dopuszczeniem ich uzupełnień w niezbędnym zakresie (np. konieczne nowe powiązania drogowe, telekomunikacyjne, niezbędne przebiegi przewodów wodociągowych, gazowych itp.), z zachowaniem następujących zasad: a) prowadzenie linii energetycznych i telekomunikacyjnych jako podziemnych, a w przypadku konieczności prowadzenia naziemnego, odpowiednie kształtowanie ich tras (poza grzbietami wzniesień, niedopuszczanie do “zadrutowywania" panoram), b) korygowanie przebiegu dysharmonijnych w krajobrazie, naziemnych przewodów i konstrukcji urządzeń infrastruktury technicznej,
6) utrzymanie zieleni niskiej jako podstawowego zagospodarowania terenów tej strefy, przy zachowaniu istniejących zadrzewień i zakrzewień i uzupełnieniu ich, zwłaszcza w otoczeniu cieków, w obniżeniach terenowych oraz na obrzeżach polan, w sąsiedztwie istniejącej zabudowy i w miejscach, w których mogą wzbogacić walory krajobrazowe terenu,
7) dopuszczenie wykorzystania terenów do celów gospodarki hodowlanej jako użytków zielonych (pastwiska, łąki).
Należy także zauważyć, że tereny o szczególnych predyspozycjach do wykorzystania na cele turystyki i wypoczynku, o których mowa w § 17 ust. 2 pkt 4, oznaczone na rysunku Studium, to między innymi tereny obejmujące działkę nr [...]. Oznacza to, że działka nr [...] w Studium została wskazana przy określeniu kierunków polityki przestrzennej jako szczególnie predystynowana do turystyki i wypoczynku.
W Planie działka nr [...] położona jest w największej części w terenach R czyli rolnych, oraz na obrzeżach - w terenach lasów 1.ZL/ZP i rolnych 4.R/US. Zaznaczenia wymaga, że ciąg dalszy zbocza, czyli działka siedliskowa [...], jako kontynuacja terenu działki nr [...], leży w całości w terenie 4.R/US.
Tereny lasów 1.ZL/ZP generalnie mogą być zagospodarowane na cel związany z realizacją celu publicznego; utrzymuje się istniejące kompleksy leśne, dopuszcza się lokalizację dróg leśnych służących także obsłudze urządzeń turystycznych, w tym ścieżek pieszych i rowerowych, turystycznych tras narciarskich, urządzonych miejsc do odpoczynku, altan leśnych i zadaszeń, oraz realizację obiektów i urządzeń małej architektury służących rekreacji codziennej ( § 6 ust. 5 ).
Tereny rolne R ( czyli większa część działki nr [...]) służą rzecz jasna gospodarce rolnej. Natomiast obowiązuje zakaz nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz ogrodzeń z wyjątkiem obiektów budowalnych infrastruktury technicznej oraz sezonowych narciarskich wyciągów orczykowych, nadto ławek i koszy na śmieci w rejonie oznaczonego na rysunku planu punktu widokowego (§ 7 ust. 1 pkt 1 lit. 1 i b).
Dodać w tym miejscu należy, że w rejonie szczytu [...], czyli w rejonie działki skarżącej, na rysunku Planu oznaczono punkt widokowy.
W § 7 ust. 1 pkt 5 sformułowano kwestionowany przez skarżącą ( oprócz wyżej wymienionego) zakaz realizacji ogrodzeń za wyjątkiem związanych z koszarowaniem owiec oraz zabudową w istniejących siedliskach.
W nawiązaniu do Studium sformułowano utrzymanie istniejących nie wyznaczonych na rysunku Planu liniami rozgraniczającymi dróg wewnętrznych i dojazdów oraz ciągów pieszych. Nadto obowiązuje zakaz realizacji nowych ciągów komunikacyjnych, za wyjątkiem ciągów spacerowych o szerokości nie większej niż 3 m (ścieżek pieszych i rowerowych, turystycznych tras narciarskich) oraz dróg dojazdowych do pól, na zasadach określonych w przepisach odrębnych ( § 7 ust. 1 pkt 7 i 8 ).
W niewielkiej części działka nr [...] przynależy też do terenu 4.R/US, którego podstawowym przeznaczeniem są tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska. Natomiast przeznaczenie dopuszczalne tego terenu to ( § 7 ust. 2):
2) - tereny sportów zimowych realizowane jako tereny zjazdowe i pola narciarskie do nauki jazdy na nartach;
3) Na całym terenie obowiązuje zakaz realizacji obiektów budowlanych, obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi oraz ogrodzeń za wyjątkiem:
a) obiektów związanych z funkcjonowaniem wyciągów i tras narciarskich - orczykowych wyciągów narciarskich, stacji dolnych i górnych oraz w terenie 4.R/US sezonowych tymczasowych obiektów dla lokalizacji sanitariatów i pomieszczenia dla obsługi o powierzchni zabudowy nie większej niż 20 m2 , realizowanych przy dolnych stacjach. Przy realizacji ww. obiektów obowiązuje zakaz stosowania jaskrawych kolorów;
b) obiektów budowlanych infrastruktury technicznej;
4) Dopuszcza się realizację instalacji sztucznego śnieżenia i oświetlenia tras narciarskich (...).
Podobnie jak w terenie R - także i tutaj obowiązuje zakaz realizacji ogrodzeń za wyjątkiem związanym z koszarowaniem owiec oraz zabudową w istniejących siedliskach ( § 7 ust. 2 pkt 8).
Mając na względzie powyższe, stwierdzić trzeba, że zakaz ogrodzeń w terenach R ( a także, czego nie kwestionuje skarżąca, w terenach 4.R/US, czyli w tym wypadku w dalszej, niżej położonej części zbocza) wynika nie tyle literalnie, ile koncepcyjnie wprost ze Studium. Skoro bowiem dla terenów TOS, odpowiadających w wypadku działki skarżącej większej części terenów R – przewidziano udostępnienie ich dla turystyki i wypoczynku, z priorytetem udostępnienia i odpowiedniego zagospodarowania pól narciarskich i ( co więcej) zorganizowania ich w postaci spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich, a nadto mają być w pierwszej kolejności urządzone tereny o szczególnych predyspozycjach, do których należy działka skarżącej – to jest oczywistym, że z tego wynika zakaz grodzenia, bez wymienienia w Studium expressis verbis. Bowiem bez takiego zakazu niemożliwe jest urządzanie tras narciarskich, czy ścieżek spacerowych, a więc wykorzystanie turystyczne i narciarskie terenu. W ocenie Sądu wspomniana wyżej istota sposobu zagospodarowania terenu wskazana w Studium zawierała podstawy do wprowadzenia takiego zakazu.
Skarżąca podnosi, że skoro w innym miejscu Studium, w stosunku do innych terenów, wskazano na zakaz grodzenia, to tym samym brak takiego zakazu w odniesieniu do terenów TOS skutkuje niemożnością umieszczenia ich w Planie. Zdaniem Sądu sytuacja, wskazywana przez skarżącą ma inny charakter. Otóż w odniesieniu do terenów określonych w Studium jako PP – wskazuje się, że polityka przestrzenna w strefie specjalnej PP - przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego - polega na wzmożonej ochronie, przed nadmierną ingerencją człowieka, terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie Tatrzańskiego Parku Narodowego (§ 18 ust. 1). Zgodnie z § 18 ust. 3, na obszarach wymienionych w tym paragrafie, obowiązują odpowiednio ustalenia określone dla stref podstawowych TOW bądź TOS, stosownie do położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu, oraz dodatkowe - specjalne kierunki zagospodarowania, określone w odniesieniu do całości tych obszarów, w ust. 4, związane z ich specyfiką. W ust. 4 zaś między innymi wskazano na eliminację barier w postaci szczelnych ogrodzeń i innych przeszkód na terenach otwartych lub zamianę ich na systemy umożliwiające przenikanie drobnych i średnich zwierząt. Jest to zatem specyficzny zapis nie zawierający zakazu grodzenia, ale wymóg, aby drobne i średnie zwierzęta mogły się w sposób swobodny przemieszczać; wymóg związany z położeniem tych stref na przedpolach TPN.
W efekcie wskazać trzeba, mając na względzie zapisy Studium, że zakaz grodzenia, związany z ruchem turystycznym i narciarskim, ma oparcie w zapisach Studium co do przeznaczenia terenów, wynika z nich i jest wprost z nimi związany.
Trzeba jeszcze sięgnąć do Uchwały Rady Miasta Zakopane nr VII/78/2007 z 1.03.2007r w sprawie utworzenia Parku Kulturowego (DZ.Urzędowy 245 poz. 1635 ze zmianami). Działka nr [...] położona jest w strefie pierwszej "pasa podreglowego i polan", dla której ustalenia obejmują dopuszczenie zagospodarowania w zakresie rekreacji, turystyki pieszej, rowerowej lub konnej oraz narciarstwa, a także tradycyjnego wypasu. Potwierdza to bez wątpienia ustalenia Studium. Należy także zauważyć, że mowa tutaj o tradycyjnym wypasie ( chodzi oczywiście o wypas owiec), co stanowi odpowiedź na pytanie skarżącej, dlaczego dopuszczono w planie koszarowanie owiec, a nie innych zwierząt.
Skarżąca zarzuca w piśmie uzupełniającym skargę, że w terenie R ostatecznie nie przewidziano narciarskich tras zjazdowych i biegowych, saneczkarskich, gier i zabaw na śniegu, tras spacerowo – wycieczkowych, kąpieli słonecznych, tras turystyki pieszej, narciarskiej, rowerowej i konnej, punktów widokowych i miejsc wypoczynku. Rzeczywiście, oferta turystyczno – rekreacyjna nie została dla tego terenu sformułowana tak szeroko, jak by to wynikało dla strefy TOS ze Studium. Niemniej jednak teren ten ma zapisy dozwalające na sezonowe narciarskie wyciągi orczykowe, przewidziano ławki i kosze na śmieci w rejonie punktu widokowego, istnieją zapisy o obowiązku utrzymania ciągów pieszych, dozwolenie na nowe ciągi spacerowe ( piesze, rowerowe i turystyczne trasy narciarskie). Tak więc w tym zakresie opis terenu R realizuje zapisy Studium o turystyce i narciarstwie biegowym i zjazdowym. Ponadto dalsza, dolna część zbocza, czyli część terenu działki [...] oraz działka [...] leżą w terenie 4 R/US, który, jak wyżej wspomniano, ma zapisy dozwalające na obiekty narciarskie, a są to tereny sąsiednie, stanowiące jak wspomniano jeden stok. Tam również obowiązuje zakaz grodzenia, przeciwdziałający uniemożliwiający jego wykorzystanie niezgodnie ze Studium. Zakazu grodzenia w tym terenie skarżąca nie kwestionowała.
Należy przejść aktualnie do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, kosztem prawa własności skarżącej.
Niewątpliwie poprzez zamieszczone w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 k.c. stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa ( tak wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r. II OSK 1248/18 LEX nr 2562530).
Rozpoznając niniejszą sprawę należało mieć w polu widzenia, że gminie przysługuje zespół uprawnień, określanych jako władztwo planistyczne (art. 3 u.p.z.p.). Sprawując władztwo planistyczne należy zaś mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Istotną kwestią jest zatem ochrona wspólnoty, konieczność rozważenia i zabezpieczenia jej potrzeb, która powinna przebiegać z jak najmniejszym naruszeniem prawa właścicieli nieruchomości objętych planem ( por. wyrok NSA z 9 stycznia 2023r. II OSK 289/21, publ. CBOSA).
Niewątpliwie prawo do grodzenia nieruchomości jest przejawem i atrybutem prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 15.12.2017r. II OSK 335/17, publ. CBOSA). Z kolei zarysowane w Studium podstawowe kierunki rozwoju Zakopanego ( § 6 pkt 1) – a to utrzymanie i podniesienie atrakcyjności miasta dla turystyki i wypoczynku, wymagające ochrony i wzbogacania wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu i rozwijania urządzeń obsługi turystów – obejmują udostępnienie atrakcyjnych terenów dla tych ostatnich, co stoi w kolizji z ich grodzeniem.
Należy przy tym pamiętać, że, jak wskazuje Gmina, brak jest dowodów na to, aby przed uchwaleniem Planu w 2007r. działka nr [...] była ogrodzona. Z kolei szlak turystyczny odwzorowany w Planie istniał dużo wcześniej niż zaskarżona uchwała ( wedle skarżącej teraz nie jest wykorzystywany). Tak więc Plan nie zmieniał w 2007r. istniejącego stanu faktycznego.
Dokonując oceny kwestionowanych zapisów Planu pod kątem nadużycia władztwa planistycznego, należy mieć na uwadze następujące zagadnienia.
Po pierwsze, ocena Planu musi być dokonywana na czas jego uchwalenia. W tym przypadku dotyczy to zwłaszcza stanu faktycznego istniejącego w tamtym czasie. Wobec tego podkreślenia wymaga, że wówczas działka nie była ogrodzona i istniał na niej szlak turystyczny oraz naturalny punkt widokowy.
Po drugie, ocena wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości musi być każdorazowo poprzedzona rozważeniem trzech kwestii (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto) (tak wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r. II OSK 2677/20, LEX nr 3354393).
W ocenie Sądu, cel publiczny jakim jest udostępnienie atrakcyjnych terenów dla turystyki ( szczególnie o niepowtarzalnych walorach – w Zakopanym jest tylko jedna [...]) - wymagał utrzymania otwarcia terenów dla społeczności (kryterium niezbędności) oraz umożliwiał to otwarcie przez zakaz grodzenia (kryterium przydatności). Co się tyczy kryterium proporcjonalności, to pozostaje ono w związku z określeniem istniejącego wówczas, wspomnianego wyżej stanu faktycznego ( brak ogrodzeń, szlak turystyczny, punkt widokowy).
Dodatkowo jest istotnym, że skarżąca nie składała w 2007r. wniosków czy zarzutów do Planu, gdzie zawrzeć by mogła uwagi krytyczne, gdyby je wówczas miała. Oczywiście nie stoi to na przeszkodzie rozpoznaniu rozpatrywanej skargi. Natomiast wskazać trzeba, że dokonując oceny zapisów planu należy uwzględnić to, czy "właściciel zgłaszał wnioski bądź zarzuty do projektu planu i czy uczestniczył w dyskusji publicznej jego projektu dotyczącej. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego, nie mogą bowiem one domniemywać zamierzeń właścicieli" (tak wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2012 r. II OSK 1231/12 LEX nr 1379546). W tych okolicznościach udostępnienie działki społeczności poprzez zakaz grodzenia nie było nadużyciem władztwa planistycznego, gdyż nic nie wskazuje na to, aby Gmina uchwalając Plan w sposób nieproporcjonalny ograniczyła skarżącą w jej prawie własności. Ponadto "Zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości która nastąpiła u właściciela nieruchomości po wielu latach od uchwalenia planu miejscowego nie może prowadzić do stwierdzenia, że interes tego właściciela został w nieuprawniony sposób naruszony kwestionowanym przez nią, wiele lat po uchwaleniu, zapisem planu" (tak wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r. II OSK 1933/11, publ. CBOSA).
Należy też na marginesie zauważyć, odnosząc się do uwag skarżącej zawartych w piśmie procesowym, że zakaz grodzenia terenów R występował także w innych planach zagospodarowania przestrzennego w Zakopanym ( Gubałówka, Skocznia, Pod reglami, Lipki, Olcza i Harenda Wyciąż w terenach ZR).
Z powyższych przyczyn w ocenie Sądu Gmina procedując Plan w 2007r. nie naruszyła przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dotyczących prawa własności.
Końcowo natomiast należy odnieść się do istotnej kwestii, która jest osią skargi, a mianowicie mającego miejsce zaśmiecania działki przez turystów, łamania gałęzi, palenia ognisk, głośnego zachowania się, itp. Są to występujące obecnie oczywiste uciążliwości, jak też i karygodne zachowania, zwłaszcza w kontekście twierdzeń skarżącej, że sama na własny koszt usuwa śmieci. Niezrozumiałym jest jednak, co do tego ostatniego zagadnienia, brak porozumienia w tym kontekście z Gminą. Gmina wskazała w odpowiedzi na skargę, że pismem z dnia 15.08.2013r. Burmistrz Miasta Zakopane wystąpił do skarżącej z propozycją okresowego usuwania nieczystości lub zwrotu udokumentowanych nakładów na sprzątanie. Skarżąca w piśmie procesowym nie odniosła się do tego zagadnienia, pomijając je milczeniem. Brak zatem danych do jednoznacznego stwierdzenia, czy to Gmina nie chce udzielić pomocy skarżącej, czy też skarżąca tego nie chce. Oczywiście nie zmienia to w niczym jednoznacznie negatywnej oceny skutków zachowań pseudoturystów. W ocenie Sądu właściciel ma prawo w tej sytuacji podjąć możliwe działania w celu ochrony własności. Najmniejszym z nich jest umieszczenie tablic z informacją, że jest to teren prywatny.
Niemniej, jeśli skarżąca obecnie zamierza inaczej zagospodarować nieruchomość, z wyłączeniem wstępu turystów czy osób postronnych - za ogrodzeniem terenu i korzystaniem z punktu widokowego za jej zgodą, winna zainicjować działania zmierzające do tzw. "punktowej" zmiany Planu. Tylko w ten sposób może dojść do zmiany jego zapisów po myśli skarżącej, a nie poprzez stwierdzenie nieważności Planu z 2007r. na podstawie zdarzeń wiele lat po jego uchwaleniu.
Warto zauważyć, że w trakcie procedury zmiany Planu z 2013r. (dotyczącej innej nieruchomości), w trakcie publicznej dyskusji, była mowa o problemie otwartego dostępu do punktu widokowego na [...] /T. "dokumentacja zmiany MPZP" – k. 213 i nast./. Wówczas problem ten poruszyła p. K. K. – [...] zam. Z., ul. [...] (a zatem wówczas już się ujawnił). Poinformowano wtedy wymienioną, że zmiana dotyczy innej nieruchomości. Jednak do chwili obecnej nie zainicjowano właściwej zmiany. Tymczasem wobec wskazywanych obecnie przez skarżącą okoliczności faktycznych jest prawdopodobnym, że aktualnie przy rozpoznawaniu zmiany Planu kwestia ważenia interesu publicznego i prywatnego zostałaby rozwiązana inaczej. Albowiem Studium w § 4 ust. 2 pkt 3 wskazuje również jako cel, obok innych, także zapewnienie przyjaznych warunków życia i rozwoju społeczności lokalnej.
Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.