I OSK 12/22

I OSK 12/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 351/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1716
art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o  przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 351/20 w sprawie ze skargi E.K. i H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 września 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz H. K. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 351/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K. i H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2019 r., E. K. i H. K. wystąpili o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], w prawo własności. Prezydent m.st. Warszawy, postanowieniem z dnia 19 września 2019 r. nr [...] odmówił jednak wydania w/w zaświadczenia, podnosząc w uzasadnieniu stanowiska, iż będąca przedmiotem wniosku nieruchomość była w dniu 1 stycznia 2019 r. zabudowana murowanym budynkiem o funkcji "budynki handlowo - usługowe", a tym samym nieruchomość ta nie spełniała – zdaniem organu - przesłanek, określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916 ze zm.).
Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r., utrzymało w mocy wspomniane wyżej postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy, podzielając stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowa nieruchomość nie była na dzień 1 stycznia 2019 r. przeznaczona na cele mieszkaniowe. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w zażaleniu, Kolegium uznało, iż przepisy art. 13 ust. 1 i 2 cyt. ustawy - jako, że odnosiły się do sytuacji, w której budynek miał charakter mieszkalny, a jedynie został oddany do użytkowania w terminie po dniu 1 stycznia 2019 r., nie miał w tym przypadku zastosowania.
Na wyżej przedstawione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r. E. K. i H. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi podnieśli, w szczególności, iż we wniosku z dnia 19 sierpnia 2019 r. zawarli informację, że w dniu 7 lipca 2019 r. dokonali zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, z usługowo - handlowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, a w stosunku do którego to zgłoszenia, Prezydent m.st. Warszawy, zgodnie z zaświadczeniem z dnia 12 sierpnia 2019 r. nr [...], stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu.
W tej sytuacji, zdaniem skarżących, organy nie zapoznały się zatem w pełni ze złożonym wnioskiem i błędnie posłużyły się art. 1 omawianej ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., który w tym przypadku nie miał zastosowania. Sporny budynek stał się bowiem budynkiem mieszkalnym po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania, tj. po dniu 1 stycznia 2019 r., a co potwierdzało postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 września 2019 r. oraz posiadane przez organ dokumenty i rejestry.
W związku z tym skarżący, powołując się na treść art. 13 ww. ustawy, podkreślali, że w niniejszym przypadku został w pełni wykazany fakt, że doszło do "opóźnionego przekształcenia", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Budynek posiadał bowiem charakter mieszkalny (był budynkiem mieszkalnym zgodnie z klasyfikacją Obiektów Budowlanych oraz z prawem budowlanym) a został oddany do mieszkania (zgodnie z prawem budowlanym jako budynek mieszkalny) po dniu 1 stycznia 2019 r. Podstawą do wydania zaświadczenia o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności była przy tym informacja, zawarta w rejestrze gruntów i kartotece budynków oraz rejestrach własnych samorządów. Wskazywano przy tym, że pismem z dnia 21 listopada 2019 r., Kolegium zostało powiadomione o zmianie wpisu w kartotece budynków, zaś zgodnie z wypisem z rejestru budynków z dnia 6 grudnia 2019 r., została zmieniona dotychczasowa funkcja budynku - na mieszkalny. W tej sytuacji brak zmiany stosownego wpisu w opisie nieruchomości zawartym w księdze wieczystej nie mógł stanowić przeszkody dla organu w wydaniu zaświadczenia o przekształceniu praw. Uzupełniająco zatem wskazano również, że w dniu 17 stycznia 2020 r. został złożony wniosek o dokonanie wpisu w księdze wieczystej, dotyczącego zmiany funkcji budynku na budynek mieszkalny - dom jednorodzinny, na podstawie wypisu z rejestru budynków z dnia 6 grudnia 2019 r.
Podsumowywując, skarżący twierdzili zatem, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe i pozostawała nadal w użytkowaniu wieczystym. Jednocześnie podkreślali, że brak możliwości dokonania spornego przekształcenia prawa (po zmianie sposobu użytkowania budynków na mieszkalne) stawiał tę grupę użytkowników wieczystych w sytuacji gorszej niż użytkowników wieczystych gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi w dniu 1 stycznia 2019 r., bądź też na gruntach, na których dokonano podziału geodezyjnego gruntu by osiągnąć ten cel po dniu 1 stycznia 2019 r.
Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.
Sąd Wojewódzki omówił zasady wydawania zaświadczeń i przytoczył treść art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
Następnie Sąd Wojewódzki stwierdził, iż przekształcenie omawianych praw potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ww. ustawy.
Oceniając zaś legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd Wojewódzki uznał, iż (cyt.): "Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 1 stycznia 2019 r. nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym w rozumieniu powołanej ustawy z 20 lipca 2018 r., co jednoznacznie wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji.
Bez znaczenia przy tym jest powoływana przez skarżących okoliczność, że 7 czerwca 2019 r. wnioskodawcy dokonali zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo – handlowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, w stosunku do którego Prezydent m.st. Warszawy zaświadczeniem z 12 sierpnia 2019 r. nr [...] stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu oraz że została zmieniona funkcja budynku. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesłanki warunkujące przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego. Innymi słowy oceniając spełnienie przesłanek przekształcenia, należy uwzględnić stan faktyczny i prawny na dzień 1 stycznia 2019 r. Twierdzenia skarżących, że organy błędnie zastosowały art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. oraz że powinny uwzględnić późniejsze zmiany sposobu użytkowania budynku są więc bezzasadne. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że na dzień 1 stycznia 2019 r. budynek położony na gruncie był budynkiem o charakterze handlowo-usługowym". Odnosząc się natomiast do regulacji prawnej, zawartej w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., Sąd Wojewódzki podkreślił, że (cyt.): " Dotyczy on przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności po oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania. Zasady stosowania tego przepisu są jednak takie jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych, jedyną różnicą jest data przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, którą jest data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Z przepisu tego wynika, że dla jego zastosowania grunt musi być zabudowany budynkiem mieszkalnym".
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, H.K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - naruszenie:
1. prawa materialnego, to jest: art. 13 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu, że zmiana sposobu użytkowania, dokonana w trybie przepisów art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stanowi jedną z form wtórnego "oddania do użytkowania" budynku mieszkalnego,
2. prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z § 20 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 28 marca 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] - poprzez jego nieuwzględnienie w zakresie określenia zgodności zabudowy na cele mieszkaniowe z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy analiza treści planu wskazuje na zgodność zrealizowanej zabudowy na cele mieszkalne z prawem miejscowym - ustaleniami planistycznymi;
3. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz art. 219 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia wobec naruszenia przez organy administracyjne przepisu prawa materialnego oraz przepisu postępowania administracyjnego w zakresie podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej we wniosku treści.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji.
Ponadto skarżący wnosił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona obszerna argumentacja dotycząca podniesionych w w/w skardze zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze a które to zarzuty okazały się uzasadnione.
Z uwagi, iż zasadnicze znaczenie w analizowanym stanie faktycznym miały zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci: błędnej wykładni art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. poz. 1716 ze zm., dalej jako: "ustawa pzrekształceniowa" ) i wadliwym niezastosowaniu art. 13 ust. 1 w/w ustawy w związku z zw. z § 20 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 28 marca 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], celowym było odniesienie się w pierwszej kolejności do zasadności tych właśnie zarzutów.
Wyjaśnić w związku z powyższym należy, że wspomniana ustawa reguluje przekształcenie - z mocy samego prawa - prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tego rodzaju gruntów, przewidując - jako zasadę podstawową - iż do owego przekształcenia praw dochodzi w dniu 1 stycznia 2019 r., o ile dany grunt w tej dacie był zabudowany na cele mieszkaniowe (art. 1 ust. 1 ustawy).
Pod pojęciem gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, ustawodawca rozumie zaś sytuację, w której nieruchomości zabudowane są wyłącznie budynkami:
1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Dodatkową regulację prawną w tym zakresie przewiduje także art. 1a omawianej ustawy, nakazujący stosowanie jej przepisów w określonych przypadkach również do gruntów zabudowanych innymi niż mieszkalne budynkami.
Odrębną sytuację, (tzw. "opóźnione przekształcenie"), a która również prowadzi do przekształcenia – z mocy prawa - prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, normuje natomiast art. 13 ust. 1 omawianej ustawy. Zgodnie z jego treścią, jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio.
Jak wynika z niespornych okoliczności faktycznych, występujących w przedmiotowej sprawie, wniosek, złożony w dniu 19 sierpnia 2019 r., przez E.K. i H.K. dotyczył wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]z obrębu [...]. W sprawie niesporne przy tym było, że w dniu 1 stycznia 2019 r. budynek znajdujący się na w/w nieruchomości miał przeznaczenie handlowo-usługowe, jednakże organom było też wiadome, iż pismem z dnia 7 czerwca 2019 r. wnioskodawcy – na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane zgłosili do Urzędu Dzielnicy [...] w [...] zamiar zmiany sposobu użytkowania w/w budynku z budynku usługowo-handlowego na budynek mieszkalny (vide: uzasadnienie postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 19 września 2019 r. o odmowie uwzględnienia wniosku). Do wniosku strona skarżąca dołączyła ponadto zaświadczenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 sierpnia 2019 r. nr [...], w którym organ zaświadczył o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia z dnia 7 czerwca 2019 r. w sprawie zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku znajdującego się na objętej wnioskiem przekształceniowym nieruchomości.
Ponadto, z akt sprawy wynikało, że pismem z dnia 21 listopada 2019 r., Kolegium zostało powiadomione o dokonaniu zmiany wpisów w kartotece budynków, bo zgodnie z wypisem z rejestru budynków z dnia 6 grudnia 2019 r., została zmieniona dotychczasowa funkcja spornego budynku z (dotąd) handlowo-usługowego na (obecnie) budynek mieszkalny.
W ocenie organów oraz Sądu Wojewódzkiego, powyższe okoliczności nie miały w tym przypadku jednak znaczenia, gdyż, jak wskazano w zaskarżonym wyroku, przepis art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej należało wykładać w ten sposób, iż dotyczył on jedynie sytuacji, w której budynek, znajdujący się na danej nieruchomości, od początku miał charakter mieszkalny a jedynie został oddany do użytkowania po dniu 1 stycznia 2019 r. (cyt.: "dla zastosowania art. 13 ustawy grunt musi być zabudowany budynkiem mieszkalnym)."
Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podnosił, że brzmienie art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej jest nieprecyzyjne i niejednoznaczne. Ustawodawca posługuje się w nim bowiem sformułowaniem: "oddanie do użytkowania", posiłkując się odniesieniem do przepisów ustawy - Prawo budowlane, co sugeruje, że w tej ostatniej ustawie miałaby znajdować się norma o charakterze definicyjnym. Tymczasem przepisy Prawa budowlanego nie definiują takiego pojęcia i nie posługują się nim w kontekście określonych procedur administracyjnych. Ustawa – Prawo budowlane reguluje natomiast kilka trybów, w jakich może nastąpić legalne użytkowanie obiektu budowlanego w przewidziany sposób. Należą do nich: zawiadomienie o zakończeniu budowy (art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego), uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego), zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego), uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonanie zgłoszenia wykonania robót budowlanych obejmujących zmianę sposobu użytkowania (art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego) i legalizacja samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania (art. 71 a Prawa budowlanego).
W związku z tym autor skargi kasacyjnej akcentował, że jakkolwiek ostatnia z w/w możliwości ma charakter następczy i legalizujący stan naruszenia prawa, to pozostałe regulują dopuszczalne w każdym czasie tryby związane z przystąpieniem do określonego (pierwotnego lub wtórnego) użytkowania obiektu budowlanego.
Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, autor skargi kasacyjnej zwracał uwagę, że strony dokonały w tym przypadku skutecznej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo - handlowego na budynek mieszkalny jednorodzinny (co zostało potwierdzone stosownym zaświadczeniem właściwego organu) i na podstawie tej czynności materialno - technicznej (nie mającej statusu i charakteru postępowania administracyjnego) dokonane zostało wtórne oddanie obiektu do użytkowania w sposób i na zasadach określonych w przepisach Prawa budowlanego. Jednocześnie akcentował również, że obiekt budowlany, usytuowany przy ul. [...] w [...], przed formalnym dokonaniem przekształcenia spełniał kryteria i wymogi określone dla budynków mieszkalnych i nie wymagał dokonywania żadnych zmian i przeróbek, które wiązałyby się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Budynek, którego pierwotnym sposobem użytkowania był handlowo - usługowy, lecz wypełniający jednocześnie wymagania stawiane budynkowi mieszkalnemu na podstawie złożonej dokumentacji budowlanej (wobec budynków handlowo - usługowych stawiane są wyższe wymagania przeciwpożarowe niż wobec mieszkalnych), uzyskał administracyjne potwierdzenie możliwości użytkowania go w takim charakterze. Dokonanie formalnej zmiany sposobu użytkowania spełniało więc w tej sprawie kryteria "oddania do użytkowania" - w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego - określone w art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej.
Ponadto skarżący zwracał też uwagę, iż przepis art. 13 ustawy przekształceniowej nie wymaga by grunt był zabudowany budynkiem mieszkaniowym a wymaga jedynie by grunt, będącym w użytkowaniu wieczystym, był zabudowany "na cele mieszkaniowe zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Na terenie zaś, działki nr ewidencyjny [...]z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] obowiązywała uchwała Rady Miasta [...] z dnia 28 marca 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Zgodnie zaś z tym planem, teren w/w działki był objęty symbolem 5MNU- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub usługi ( § 20 planu). Do skargi kasacyjnej dołączono przy tym zaświadczenie Zarządu Dzielnicy [...]z dnia 21 maja 2019 r. nr 78/2019 o zgodności nowego sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wypis z tego planu.
Skarżący poza tym akcentował także, iż za jego stanowiskiem przemawiał również cel, dla którego ustawa przekształceniowa została uchwalona.
W ocenie składu orzekającego, wprawdzie generalnie zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że w doktrynie powszechnie wskazuje się, iż zasady stosowania przepisu art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej są takie same, jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych, z tą tylko różnicą, że datą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, w tym przypadku nie jest dzień 1 stycznia 2019 r. a jest nią data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania, tym niemniej podkreślić w tym miejscu jednak wypada, że zawarcie w omawianej ustawie regulacji, przewidzianej w art. 13 ust. 1, w ewidentny sposób świadczy również o intencjach, jakie przyświecały ustawodawcy przy uchwalaniu powyższej ustawy. Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu jej projektu, wolą rządowego projektodawcy było w tym przypadku nie tylko usprawnienie dotychczasowych procesów przekształcania praw użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, ale przede wszystkim celem w/w ustawy była niewątpliwie eliminacja istniejących praw współużytkowania wieczystego oraz zapobieżenie powstawaniu udziałów w tym prawie w przyszłości (vide: uzasadnienie projektu ustawy VIII 2673). Przyjęcie zaś wykładni zaprezentowanej w tej sprawie przez organy administracji i Sąd I instancji, w perspektywie kilku lat, niewątpliwie doprowadziłoby do sytuacji, w której część budynków mieszkalnych byłaby posadowiona na gruntach stanowiących własność określonych osób, a pozostała część takich samych gruntów byłaby w użytkowaniu wieczystym, a co w związku z tym generowałoby takie same problemy, jakie spowodowały podjęcie inicjatywy legislacyjnej, zakończonej uchwaleniem ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.
Z tego też powodu, dokonując wykładni art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, w doktrynie podnosi się, że podstawową przesłanką przewidzianego tą ustawą "opóźnionego przekształcenia" jest oddanie do użytkowania budynku mieszkalnego na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym. Cel, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, nie ma przy tym znaczenia. Brak jest więc jakiejkolwiek cezury czasowej dla stosowania mechanizmu opóźnionego przekształcenia (vide: M. Gdesz, "Mechanizm opóźnionego przekształcenia użytkowania wieczystego", Samorząd Terytorialny 1-2/2021, s. 114 i 115).
W rezultacie – zdaniem składu orzekającego – należy więc przyjąć, iż taką cezurę czasową dla zaistnienia skutku w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego danej nieruchomości w prawo jej własności, stanowi – po myśli art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej - dzień "oddania budynku mieszkalnego do użytkowania". Jak wyżej przy tym wspomniano, nie musi to być natomiast oczywiście dzień 1 stycznia 2019 r., gdyż takiego wymogu nie zawarto w omawianym przepisie.
Zwrócić również należy uwagę, że omawiana kwestia prawna była już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyrokach z dnia 22 marca 2024 r. (sygn. akt I OSK 2227/22) oraz z dnia 14 marca 2024 r. (sygn. akt I OSK 2120/22) dokładnie wyłożył powyższe zagadnienie. W wyrokach tych wskazano w szczególności, iż treść art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej należy odczytywać w ten sposób, że jeżeli grunt będący w użytkowaniu wieczystym, zostanie zabudowany na cele mieszkaniowe - w rozumieniu art. 1 ust. 2 omawianej ustawy, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, to niezależnie od daty, w jakiej to zabudowanie nastąpi, spełniony zostanie warunek niezbędny do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności. W takim wypadku skutek, w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nastąpi dopiero z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania.
We wspomnianych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę na fakt (podnoszony zresztą również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), że w przepisach ustawy - Prawo budowlane ustawodawca, poza art. 6, nie posługuje się pojęciem "oddania do użytkowania" budynku lub innego obiektu budowlanego. W związku z tym – zdaniem Sądu – należało przyjąć, iż ustawodawca zastosował w tych przepisach pewien skrót myślowy, w którym chodziło o dopełnienie odpowiednich procedur, umożliwiających przystąpienie do faktycznego użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. W tym zakresie, w odniesieniu do nowo wybudowanych obiektów, ustawodawca przewidział zatem dwa rozwiązania, mianowicie: dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 Prawa budowlanego oraz uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadkach określonych w art. 55 ww. ustawy. W odniesieniu natomiast do istniejących obiektów ustawodawca przewidział możliwość zmiany sposobu ich użytkowania - na podstawie art. 71 Prawa budowlanego. Wyjaśniając zaś ten ostatni przypadek (a który miał miejsce w analizowanej sprawie) Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się także do stanowiska doktryny ( M. Gdesz, op. cit. s. 117), we wspomnianych wyżej wyrokach wskazał, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Podobnie jak w przypadku pozwolenia na użytkowanie, organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu (przed upływem tego terminu) wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Data upływu termin na wniesienie sprzeciwu, względnie data wydania zaświadczenia - to data przekształcenia. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinna przy tym doprowadzić także do ujawnienia tego sposobu w operacie ewidencji gruntów i budynków - w trybie art. 22 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez wskazanie odpowiedniej kategorii obiektu budowlanego, zgodnej z określonym na podstawie powyższych rozwiązań, sposobem jego użytkowania. Organy administracji publicznej właściwe w tego typu sprawach są bowiem zobowiązane do przekazania staroście prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków zarówno ostatecznych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku (art. 23 ust. 3 pkt 1) ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), jak i odpisów zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu (art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. j ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), a sama aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w takich przypadkach w drodze czynności materialno-technicznej (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d i f ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Wszystkie opisane wyżej mechanizmy prowadzą tym samym do tego, że dany budynek spełnia przewidziane prawem wymagania, w szczególności z punktu widzenia ustaleń planistycznych oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i możliwym jest przystąpienie do użytkowania takiego obiektu budowlanego w sposób zgodny z prawem.
W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostało wyrażone w w/w wyrokach, a który to pogląd podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, nie ma znaczenia okoliczność, czy w dniu 1 stycznia 2019 r. przedmiotowy grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe - w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej - a jedynie to, czy grunt ten - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy - był zabudowany na cele mieszkaniowe w dacie oddania budynku mieszkalnego do użytku.
Odnosząc powyższe do stanu analizowanej sprawy, wskazać zatem trzeba, że jak wynika z treści planu, obejmującego przedmiotową nieruchomość (vide: uchwała Rady Miasta [...] z dnia 28 marca 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]) oraz zaświadczenia Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 21 maja 2019 r. nr [...] o zgodności nowego sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ( które zostało dołączone do skargi kasacyjnej), warunek ten został w tym przypadku spełniony. Z tych zatem powodów należało uznać, że zarzuty kasacyjne, dotyczące błędnej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 ustawy przekształcającej, występującego samodzielnie a także w powiązaniu z § 20 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 28 marca 2019 r. nr [...], okazały się zasadne. Błędnie bowiem Sąd Wojewódzki przyjął, że art. 13 ust. 1 cyt. ustawy nie ma zastosowania do budynków, co do których przeprowadzono zmianę sposobu użytkowania.
Zasadność zarzutów materialnoprawnych skutkowała zaś tym, że skoro w postępowaniu administracyjnym tylko z powodu błędnej wykładni prawa materialnego zostało wydane odmowne postanowienie na podstawie art. 219 k.p.a., to należało uznać, że w toku postępowania przed organami doszło do istotnego naruszenia w/w przepisu proceduralnego, a którego to faktu Sąd Wojewódzki nie dostrzegł. Uchybienie to miało zaś również charakter istotny, gdyż w sposób zasadniczy wpływało na treść rozstrzygnięcia. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. także okazał się zasadny.
Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy, organy zbadają przedmiotowy wniosek, mając na uwadze wyżej przedstawioną wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 193 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji, orzeczenie o kosztach postępowania opierając na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.